NÅGRA RANDANMÄRKNINGAR TILL 1809 ÅRS REGERINGSFORM
MED ANLEDNING AV PROF. R. MALMGRENS GRUNDLAGSEDITION.1
AV
PROFESSOR OTTO VARENIUS.
I.
Det är med synnerlig tillfredsställelse man hälsar utgivandet av detta arbete. Det fyller ett sedan länge känt behov. Den år 1915 utkomna, av doktor Hagman ombesörjda grundlagseditionen blev genom det i senare tid rastlöst fullföljda nydaningsarbetet inom den konstitutionella rättens område mycket snart föråldrad, och i alldeles särskild grad gäller detta, sedan den genomgripande representationsreform, vartill grunden lades på 1918 års urtima riksmöte, blivit slutgiltigt genomförd på 1921 års lagtima riksdag. Under tiden har man måst avvara varje verklig författningshandbok och varit hänvisad till det officiella trycket i Svensk författningssamling som den egentliga hjälpkällan. Att vid sådant förhållande ett arbete av den art som det föreliggande måste vara högst välkommet, ligger i öppen dag. Och denna i sakens egen natur liggande känsla ökas efter tagen kännedom om det sätt, varpå förf. löst sin uppgift. Man behöver icke bläddra långt i denna grundlagskommentar för att finna, att det är en i akademisk undervisning väl förfaren man, som här fört pennan och lagt fram ett rikt kunskapsmaterial.
Huvudintresset faller helt naturligt på behandlingen av regeringsformen, vilken icke blott är, som orden lyda i ingressen till densamma, "rikets främsta grundlag" utan även är den viktigaste, den vårt statsskicks allmänna riktlinjer sammanfattande och sålunda den, som realiter sett hos oss bildar motsvarigheten till vad i andra länder brukar kallas konstitution. Såsom särskilt värdefulla och belysande partier av arbetet må framhållas förf:s behandling av de för riksdagens finansmakt grundläggande stadgandena i §§ 57 — 77 R. F. ävensom av bestämmelserna i § 87: 1:o R. F. om konungens och riksdagens inbördes ställning till där berörd lagstiftning. Att f. ö. i någon större utsträckning i vare sig instämmandets eller dissentierandets form här upptaga till diskussion de spörsmål som kunna föranledas av ett arbete, vilket som detta spänner över hela vår konstitutionella rätt, skulle föra alldeles för långt. Några få randanmärkningar må emellertid bifogas.
I § 87: 1:o R. F. begränsas som bekant tiden för konungens utövning av den honom enligt detta lagrum tillkommande rätten att giva eller vägra sanktion å vissa lagförslag till "nästföljande riksdags öppnande". Fullkomligt riktigt framhåller förf., att dessa ord böra fattas såsom liktydiga med "före nästa lagtima riksdag" och hänvisar som stöd härför till instrukt. för J. O. § 13, vari denne funktionär ålägges bl. a. att för var lagtima riksdag uppgiva, vilka av föregående riksdagar fattade beslut och gjorda framställningar efter sistförflutna lagtima riksdags början blivit av konungen gillade. Det är nu att märka, att denna formulering infördes först i den nu gällande instruktionen av 14/5 1915. Motsvarande bestämmelse (§ 14) i den förut gällande av 1/3 1830 innehöll lika litet som § 87: 1:o R. F. i sin alltjämt gällande lydelse någon fordran på att riksdagarna i fråga skulle vara lagtima. Förhållandet har sin helt naturliga förklaring däri, att det intill representationsförändringen av 1865 — 66 icke förefanns någon skillnad i befogenheter mellan urtima och lagtima riksdagar, vartill kom, att varje riksdag, så urtima som lagtima, i alla de delar, där representationen var grundad på val, framgick ur nya sådana. När konungen, som enligt den ursprungliga lydelsen av § 87 R. F. var förpliktad att under löpande riksdag på rikssalen giva ständerna sitt svar å från dem inkomna lagförslag till känna, genom å 1844—45 års riksdag slutförd grundlagsändring fick sin betänketid utsträckt till nästföljande riksdags öppnande, saknades således varje anledning till uppställande av en fordran på att denna riksdag skulle vara lagtima. När sedermera 1866 med införandet av årliga riksdagar samt av skillnad i mandat- och riksmötesperiodicitet urtima riksdag fick karaktären av en tillfällig utfyllnad till den varje år regelbundet återkommande lagtima med därav betingad begränsning i kompetens, uraktlät man att vidtaga en däremot svarande omformulering av bestämmelserna om utsträckningen av konungens betänketid i ovan berörda sanktionsfrågor. För justitieombudsmannainstruktionens del avhjälptes detta förbiseende, som nämnt, 1915; i § 87: 1:o R. F. kvarstår den gamla lydelsen orättad. Ser man åter detta spörsmål från realitetssynpunkt, kommer man till samma resultat. Skälet, varför konungens betänketid 1844 — 45 begränsades på nyss angivet sätt, var naturligen nödvändigheten att tillförsäkra nästkommande riksdag fria händer vid utövningen av sitt laginitiativ. Men i och med antagandet av 1866 års R. O. har detta skäl förlorat varje betydelse för urtima riksdag, varå må förekomma endast ärende, som föranlett dess sammankallande, "eller av konungen eljest för densamma framlägges, så ock vad med dylikt ärende står i oskiljaktigt sammanhang", och som sålunda saknar varje verkligt dylikt initiativ.
I nära samband med nu avhandlade spörsmål står frågan om dessa bestämmelsers tillämplighet på kyrkolagstiftning. Intill 1866 låg svaret härå nära till hands. § 87 R. F. gällde i sin dåvarande form civil-, kriminal- och kyrkolag utan åtskillnad. Representationsreformen av år 1866, vilken införde kyrkomötet i stället för det
forna prästeståndet som faktor i kyrkolagstiftningen, komplicerade emellertid förhållandet och föranledde även en uppdelning av § 87 R. F. i två moment, det senare reserverat för kyrkolagstiftningen. Medan förut prästeståndet hade haft samma klara laginitiativ och samma prövningsrätt som medstånden, blev den andel i kyrkolagstiftningen, som nu tillerkändes kyrkomötet, bestämd på ett sätt, som givit anledning till mycket olika utläggningar.
Huvudstriden utkämpades på 1880 års riksdag. Enligt den år 1866 antagna lydelsen av § 87: 2:o R. F. skulle riksdagen äga att "gemensamt med konungen stifta, förändra eller upphäva kyrkolag; dock att därvid erfordras samtycke jämväl av allmänt kyrkomöte". Däremot gjordes ingen ändring i begränsningen av konungens betänketid å kyrkolagsförslag. Då nu ordinarie kyrkomöte hålles blott vart 5. år, har följden härav blivit den, att endast de riksdagar, som närmast föregå (eller efterfölja)1 ett sådant kunna, reguliert sett, komma i till legislativt resultat ledande utövning av sin kyrkolagstiftningsrätt. För de övrigas del gäller, att å dem väckta kyrkolagsförslag måste förfalla, därest icke konungen genom vidtagande av en så extraordinär åtgärd som inkallande av urtima kyrkomöte bereder sig möjlighet att inom grundlagsbestämd tid inhämta det kyrkomötets samtycke, som utgör en av förutsättningarna för utövningen av hans sanktionsrätt på området.
För att undanrödja dessa olägenheter väcktes på 1880 års riksdag ett förslag av huvudsakligt syfte, att konungens betänketid vid sanktionsfrågor av detta slag skulle utsträckas att gälla till början av den riksdag, som efter nästa ordinarie kyrkomöte närmast sammanträder. Förslagsställare var Jöns Rundbäck, de som drevo det hade liksom han sitt säte i andra kammaren och voro anhängare av en snabbare marschtakt på kyrkolagstiftningens gebit än den dittills iakttagna. För dem var vidgningen i riksdagens reala kyrkolagstiftningsrätt det väsentliga, hur mycket än rent formellt och bokstavligt sett vidgningen av det kungliga prerogativet genom tidsfristens utsträckning trädde i förgrunden, och med särskild skärpa framhöllo de, att enligt nuvarande ordning kunde de tre riksdagar, som i verkligheten voro urståndsatta att taga del i kyrkolagstiftningen, komma att täcka en hel valperiod till andra kammaren. Förslagets motståndare voro till finnandes i första kammaren, och deras innersta syfte var att tillförsäkra kyrkomötet största möjliga inflytande på kyrkolagstiftningen, även om andra synpunkter skötos i förgrunden. Konstitutionsutskottet ställde sig i det stora hela välvilligt till motionen, erkännande, att då urtima kyrkomöte vore att anse som en för synnerligen viktiga fall sparad undantagsåtgärd, så komme egentligen blott var 5. riksdag i tillfälle att utöva kyrkolagstiftningsrätten, med därav härflytande risk för överbelastning i sådant hänseende. Men då i den Rundbäckska motionens förslag till grundlagstext inskjutits några ord, syftande till att bereda konungen möjlighet att i
förväg inhämta kyrkomötets samtycke, strök konstitutionsutskottet i sitt förslag till omformulering av § 87: 2:o R. F. dessa ord, anförande som skäl, att man eljest skulle komma att giva "grundlagshelgd åt en form för kyrkolagstiftning, vilken, om den ock någon gång i praxis förekommit, dock långt ifrån att vinna obetingat godkännande fast hellre inom riksdagen mött gensägelser".
Bland reservanterna var första kammarens dåvarande v. talman v. Ehrenheim den ende, som bifogade någon motivering. Han framhöll, att stadgandena i § 87: 1:o och 2:o avsåge "icke blott att bestämma en viss tid, varinom sådana frågor skola vara avgjorda, utan även att bestämma denna tid så, att varje riksdag skall hava full frihet att besluta inom det riksdagen tillkommande lagstiftningsområde utan att vara bunden av föregående riksdags beslut". Men därjämte tillade han följande avslutningsord: "I anledning av utskottets i motiveringen uttalade betänklighet vid att giva grundlagshelgd åt den form för kyrkolagstiftning, som i praxis förekommit, att kyrkomötets samtycke inhämtats före riksdagens, anser jag mig böra yttra, att denna form efter min tanke är med gällande grundlagsbestämmelser fullkomligt överensstämmande och således icke behöver någon ytterligare grundlagshelgd."
I första kammaren inleddes debatten av v. Ehrenheim, som erkände, att "de riksdagar, som icke omedelbart föregå eller efterfölja ett kyrkomöte, icke kunna taga del i kyrkolagstiftningsfrågor, åtminstone icke på det sätt, att de i sådana frågor fatta definitiva beslut, enär sådana beslut i och för sig måste förfalla". Men enligt utskottets förslag skulle en kyrkolagstiftningsfråga, vari riksdagen för sin del fattat beslut, sedermera kunna komma att vila hos K. M:t under flera på varandra följande riksdagar i avvaktan på kyrkomötets sammanträdande och riksdagen sålunda i viss mån gå miste om sin beslutanderätt på området. Visserligen vore ny riksdag oförhindrad att under mellantiden fatta annat beslut i samma fråga, men det komme då "icke att bero på riksdagen, som icke kan återkalla sitt förra beslut, att bestämma, vilketdera av dessa beslut sedan skall få kraft av lag". F. ö. vore enligt hans uppfattning "den lämpligaste gången för kyrkolagsfrågors behandling den, att början därmed göres hos kyrkomötet, på sätt hittills i allmänhet varit vanligt". Och han tillade avslutningsvis: "Något hinder att följa denna ordning innebär visserligen icke det av konstitutionsutskottet nu framställda förslaget, men jag föreställer mig dock, att om detta förslag bleve antaget och varje riksdag således kunde sysselsätta sig med att fatta beslut i kyrkolagsfrågor, följden lätteligen kunde bliva den, att ordningen omvändes, och att det bleve riksdagen, som började, och kyrkomötet, som slutade med behandlingen av frågorna".
Det blev v. Ehrenheims på detta sätt uttryckta mening, som kom att bestämma kammarens beslut. Efter en kortare, icke särskilt anmärkningsvärd diskussion blev konstitutionsutskottets förslag utan votering avslaget.
I andra kammaren åter dominerade förslagets anhängare så i de-
batt som i votering. Den ende, som med någon utförd motivering förfäktade en uppfattning, besläktad med den, som segrat i första kammaren, var kommerserådet Johan Sjöberg. Han intog emellertid så till vida en än mer avancerad ståndpunkt, att medan v. Ehrenheim utan att yttra sig om möjligheten av ett förstahandsinitiativ för kyrkomötet begränsat sig till att förfäkta både lämpligheten och grundlagsenligheten av dess hörande före riksdagen, ville Sjöberg hävda kyrkomötets rätt till självständigt laginitiativ, så att kyrkolagstiftningsproceduren skulle där kunna taga sin begynnelse. Den motivering, som anfördes till stöd härför, var icke utan sin märklighet, särskilt med avseende fästat å den i § 84 R. F. uttryckta fordran, att grundlagarna skola i varje särskilt fall tillämpas efter sin ordalydelse. Sin kritik av utskottets förslag formulerade han så: "i händelse det är konstitutionsutskottets mening, att i alla möjliga fall konungs och riksdags gemensamma beslut skall föregå kyrkomötets så kallade samtycke, torde också det nuvarande grundlagsstadgandet böra ändras på sådant sätt, att därav klart och otvetydigt framgår, att formen är den och icke någon annan för behandling av frågor utav kyrkolags natur." Sin egen mening sammanfattade han på följande sätt: "Om nu kyrkomötet begagnar sitt initiativ i kyrkliga mål genom att i särskilda fall till K. M:t ingå med fullständigt avfattat förslag till stiftande, förändrande eller upphävande av kyrkolag, så kan jag icke se, vad en sådan fråga skulle lida därav, att konungen, därest han gillar en sålunda av kyrkomötet gjord framställning, överlämnar densamma i oförändrat skick till riksdagens prövning och godkännande. Sådan har utan tvivel grundlagstiftarens mening varit."
Det förtjänar anmärkas, att dessa uttalanden göras utan ett försök till motbevisning av den klara och rediga argumentation, en talare, S. A. Hedlund, med utgångspunkt från grundlagens egna ord, strax förut presterat till stöd för den av Sjöberg angripna uppfattningen. Hedlund erkände det sakligt beaktansvärda i v. Ehrenheims invändning, att ett antagande av konstitutionsutskottets förslag skulle kunna medföra ett riksdagens bindande för flera år i visst kyrkolagstiftningsavseende, men ställde sig däremot i grundlagstolkningsfrågan helt på utskottets sida. Utgående från stadgandet i § 87: 2:o R. F., att riksdagen äger "gemensamt med konungen stifta, förändra eller upphäva kyrkolag", ställer han däremot bestämmelsen i § 9 K. M. F. som visserligen tillförsäkrar kyrkomötet rätt "att upptaga kyrkliga mål" men samtidigt begränsar den på följande sätt: "Mötet äge dock ej att utöver vad i grundlag kan varda medgivet, annat eller mera besluta än underdåniga utlåtanden, samt föreställningar och önskningar att hos konungen anmälas."1 Den slutsats han härav drager, formulerar han så: "riksdagens lagstiftningsrätt består i att den kanför konungen framlägga lagförslag; kyrkomötets rätt åter har sitt uttryck i underdåniga framställningar och önskningar. Däri synes
mig uttalad en så bestämd begränsning av kyrkomötets lagstiftanderätt, att därigenom ytterligare stadfästes grundlagens ord, att detta kyrkomötets samtycke skall komma efteråt, sedan båda statsmakterna beslutit. Det ligger ock i själva begreppet samtycke, att det sker efteråt. Parallellt till samtycke är veto, och ett sådant kan ej givas på förhand, endast efteråt. Under sådana omständigheter torde det få anses alldeles klart, att kyrkomötets beslut inom detta lagstiftningsområde måste bestå i ett efteråt givet samtycke, och att dess lagförslag måste till K. M:t ingå i formen av underdåniga skrivelser på samma sätt som riksdagens i ekonomiska mål."
Hedlunds ståndpunkt i grundlagstolkningsfrågan sammanföll sålunda med konstitutionsutskottets. Man skulle visserligen kunna hysa någon tvekan härom i betraktande av det undvikande sätt, varpå utskottets v. ordförande, frih. Nordenfalk yttrade sig i kammaren, men man behöver blott jämföra utskottets motivering för sin omformulering av det Rundbäckska grundlagsändringsförslaget med dess påpekande av att det egentligen bleve endast var 5. riksdag, som komme i tillfälle att utöva kyrkolagstiftningsrätten, för att finna gemensamheten i uppfattning dem emellan styrkt.
Nordenfalks åsyftade yttrande hade formen av ett svar på den Sjöbergska kritiken. För utskottets del begränsade han sig till en erinran om, att då frågan om kyrkomötets initiativ nu icke förelåge, hade utskottet icke heller haft något uttalande därom. — Åtminstone detta sistnämnda var nu, som nyss visats, vad man kallat sanning med modifikation —. Men för sin egen del vill han "uttala den åsikten, att då 87 § 2 m. R. F. talar om samtycke av allmänt kyrkomöte, kyrkomötet icke i kyrkolagstiftningsfrågor kan f. n. sägas hava något direkt initiativ annat än, såsom en talare anmärkt, i form av underdånig hemställan till K. M:t. För ett 'samtycke' måste ju fordras, att något, vartill man samtycker eller icke samtycker, redan förefinnes. Vad åter beträffar frågan, huruvida i kyrkolagstiftningsärenden K. M:t först skall höra riksdagen och sedermera kyrkomötet, eller om kyrkomötets samtycke kan inhämtas förr, än ärendet kommer till riksdagen, så anser jag mig icke böra yttra mig därom, då en sådan fråga nu icke föreligger."
Motionärens yrkande om bifall till konstitutionsutskottets förslag godkändes med 88 röster mot 63, men frågan hade redan fallit på första kammarens förut fattade beslut av motsatt innehåll. Missnöjet i andra kammaren med utgången visade sig i under de närmaste riksdagarna gång efter annan (1881 1, 1882, 1883, 1885) återkommande motioner om borttagande av kyrkomötets vetorätt. De strandade emellertid även de på första kammarens nej.
Sammanfattningsvis torde kunna sägas, att det var huvudsaklig entre ståndpunkter, som på 1880 års riksdag hävdades med avseende å kyrkomötets ställning till kyrkolagstiftningen, den Sjöbergska, den v. Ehrenheimska och den Hedlundska. Allteftersom man med Sjöberg
tillerkänner kyrkomötet samma självständiga laginitiativ som riksdagen, eller med v. Ehrenheim anser dess efterhandsställning gälla endast i förhållande till konungen eller med Hedlund (och konstitutionsutskottet) i förhållande till både konung och riksdag, kommer man till olika resultat med avseende å omfattningen i tid av riksdagens reala kyrkolagstiftningsrätt. Medan Hedlund och konstitutionsutskottet begränsa den till allenast en lagtima riksdag, den som närmast föregår ordinarie kyrkomöte, och v. Ehrenheim utsträcker den till att gälla även den närmast efterföljande, blir konsekvensen av den Sjöbergska ståndpunkten ett bortfallande av varje sådan tidsbegränsning. Men väl att märka, såväl den ena som den andra utvidgningen i tid vinnes på ett villkor: att riksdagen säger ja och amen till det förslag, som kommer från någon av de andra faktorerna i kyrkolagstiftningen, medan inom de Hedlundska linjerna riksdagens ändringsrätt är i gott behåll.
Återstår att se, vad en på grundlagen själv direkt inriktad undersökning kan giva till resultat. De härvidlag avgörande bestämmelserna äro naturligen de, som återfinnas i § 87 R. F. Dess 1. punkt lydde intill 1866 så: "riksens ständer äga gemensamt med konungen makt att stifta allmän civil- och kriminal- samt kyrkolag och att sådan förut stiftad lag förändra och upphäva." Syftet härmed är uppenbarligen att markera konung och riksdag som innehavare avrätten att stifta här berörd lag och att ställa dem vid varandras sida med samma initiativ- och prövningsrätt i dylika frågor. Till yttermera visso stadgas emellertid i den omedelbart därefter följande punkten: "Ej må konungen utan riksens ständers samtycke, och icke heller ständerne utan konungens någon ny lag göra eller gammal avskaffa." Härav följer även ett annat resultat. Genom upprepningen i omvänd form av konungens och representationens rättigheter med avseende å initiativ och samtycke angives tydligt nog, att det senare är något annat än det förra och i förhållande till detta intager en efterhandsställning.
När sedermera år 1866 av ovan berörd anledning § 87 R. F. uppdelades i två mom. och bestämmelserna om kyrkolagstiftningen, efter att ha brutits ut ur sitt nyss återgivna sammanhang, överflyttades till paragrafens 2. mom., var ingalunda meningen därmed att på något sätt rubba konungs och riksdags principala lika rätt i avseende å kyrkolagstiftningen utan endast att till utövningen därav foga kyrkomötets samtycke som villkor. Riktigheten av denna uppfattning bestyrkes även av den formulering ifrågavarande lagrum då erhöllo och sedan dess alltjämt behållit. 1 Vid utformningen av § 87 1:o R. F. gjordes, frånsett utsöndringen av kyrkolagstiftningen, inga andra ändringar i de två ovan citerade punkterna än de, som betingades av att uttrycket "riksens ständer" utbyttes mot "riksdagen". Den 1. punkten kom sålunda att lyda: "Riksdagen äger gemensamt med konungen makt att stifta allmän
civil- och kriminallag och att sådan förut stiftad lag förändra och upphäva." Jämföres härmed 1. punkten av § 87 2:o R. F.: "Riksdagen äge ock gemensamt med konungen stifta, förändra eller upphäva kyrkolag; dock att därvid erfordras samtycke jämväl av allmänt kyrkomöte", så finner man, att grundlagstiftaren i detta senare moment vid bestämmandet av konung och riksdag som lagstiftningsmyndighetens innehavare använt sig av alldeles samma vändning 1 som i det förra och därtill genom ett "ock" strukit under identiteten i uttryckssätt. Sedan kommer den reala nyheten, uttryckt av en med ett "dock" inledd sats, som innehåller det vid den allmänna regeln för detta speciella fall knutna villkoret.
Resultatet av förestående undersökning 2 blir således — i överensstämmelse med den Hedlundska uppfattningen — en kyrkomötets efterhandsställning i förhållande till både konung och riksdag. Praxis har emellertid, som redan v. Ehrenheim på sin tid konstaterade, gått en annan väg och väl närmast i anslutning till den grundlagstolkning han förfäktade. Den har visserligen icke av honom närmare utförts, men dess grunddrag torde sannolikt hava varit följande: Den rätt § 87: 2:o R. F. tillerkänner kyrkomötet att giva eller vägra sitt samtycke till kyrkolagsförslag är icke uttryckligen gjord beroende av att sådant förslag blivit av både konung och riksdag för deras del bifallet. Något hinder i grundlagen finns således icke mot att låta en k. proposition i en kyrkolagstiftningsfråga gå först till kyrkomötet och i sista hand till riksdagen. Och tillvaron av en k. proposition tillfyllestgör den i sakens natur liggande, av Nordenfalk ur en analys av själva ordet samtycke härledda fordran, att något, vartill man samtycker eller icke samtycker, redan förefinnes. Till några längre gående slutsatser ge de v. Ehrenheimska uttalandena icke anledning. Möjligheten, att kyrkomötet skulle vilja göra ändring i den k. propositionen, har han icke vidrört. Måhända har han ansett kyrkomötet sakna en sådan rätt, men även om så skulle vara förhållandet, är problemet härmed icke slutfört. Riksdagen har nämligen enligt regeringsformens klara bud ändringsrätt, och hur ställer
sig under nu angivna förutsättningar möjligheten av en dylik rättighetsutövning? Laginitiativet innebär som bekant till skillnad från petitionen, att om en av de faktorer, som enligt författningen ingrediera i lagstiftningsmyndigheten, tager ett sådant initiativ, äger den också rätt att få ett svar därå; den eller de andra faktorerna i samma myndighet äro förpliktade att på i författningen angivet sätt precisera sin ståndpunkt därtill. Om nu riksdagen för sin del beslutar ändring i under § 87 R. F. sorterande lag, är konungen enligt samma lagrum skyldig att efter statsrådets och lagrådets hörande antingen inom ovan berörd tid sanktionera och kungöra förslaget som lag eller att i händelse av sanktionsvägran senast vid riksdagens nästa sammankomst underrätta riksdagen "om de skäl, som hindrat förslagets antagande". Dessa bestämmelser avse visserligen bokstavligen sett endast riksdagens egna, d. v. s. i motionsväg framkomna laginitiativ, men de ha alltid ex paritate rationis ansetts gälla även de fall, då riksdagen beslutar ändring i från konungen utgångna lagförslag. Det av riksdagen ändrade förslaget betraktas sålunda så till vida som nytt, att lagrådet måste ånyo höras1 och konungens sanktion inhämtas, medan det däremot med avseende å den formella behandlingen inom riksdagen i åtskilligt skiljer sig från rent nya genom motion väckta förslag.
Tillämpas det nu sagda på en k. proposition i kyrkolagsfråga, som först förelagts kyrkomötet och av detta oförändrat antagits, bleve således följden av en i riksdagen gjord ändring däri den, att det ursprungliga förslaget betraktades som fallet och ett nytt som substituerat, vilket komme att underställas K. M:t, lagråd och kyrkomöte alldeles så, som om det hade väckts genom motion i riksdagen. Rent formellt sett är således riksdagens ändringsrätt bevarad i detta fall liksom i andra på dess medverkan beroende lagstiftningsfrågor. Men realiter ligger frågan dock annorlunda. När konungen på detta sätt i första hand vänder sig till kyrkomötet, begagnar han sig för detta ändamål naturligtvis i regel av dess ordinarie session. Följden härav blir den, att ett riksdagens ändringsförslag med hänsyn till möjligheten att föranleda ett positivt resultat blir beroende av huruvida konungen under mellantiden till nästa lagtima riksdag inkallar urtima kyrkomöte eller ej. Här kunna ju även kostnadshänsyn spela in. Man må ej invända, att alldeles detsamma gäller varje rent riksdagsinitiativ i kyrkolagstiftningsväg, taget å annan riksdag än den lagtima, som sammanträder det år, då ordinarie kyrkomöte hålles. I ena fallet har initiativtagaren full frihet i val av tidpunkt och träffar sitt avgörande på egen risk, i det andra ligger bestämmanderätten vid ett sådant val icke inom riksdagen utan hos konungen och han har i själva saksammanhanget en osökt anledning att välja en tidpunkt för sitt initiativ, som faktiskt kommer att medföra, att riksdagen i sin tur ställes inför valet mellan att taga förslaget, sådant det är,
eller riskera det helas fall.1 I realiteten står således saken så, att den till avgivande av ett ja eller ett nej reducerade efterhandsrätt, som grundlagens ord tillerkänna kyrkomötet, genom nu skizzerade praxis överflyttas på riksdagen.
Låtom oss nu antaga, att den k. propositionen ändras av kyrkomötet. I förhållande till riksdagen spelar detta i och för sig taget ingen roll. Dess rätt blir varken större eller mindre därigenom. Men bedömd från synpunkten av förhållandet mellan konung och kyrkomöte och med avseende fästat å detta senares egen kompetenssfär, blir en dylik eventualitet betydelsefull nog. Formellt sett är en sådan ändring att likställa med ett av kyrkomötet jämlikt § 9 K. M. F. taget initiativ. Varken det ena eller det andra är att anse som laginitiativ i ordets egentliga mening. Båda äro de underdåniga framställningar till K. M:t, varå denne fäster det avseende, vartill han finner omständigheterna föranleda. Han kan lägga dem åsido, upptaga dem i modifierad form, på obestämd tid uppskjuta deras vidare befordran, ty någon preskriptionstid för utövningen av hans prövningsrätt finnes icke här stadgad. Men han kan även — och detta torde väl vara det av sakliga hänsyn betingade vanligaste fallet — omedelbart taga upp dem och lägga dem till grund för proposition till riksdagen i vederbörlig ordning. I så fall kommer kyrkomötet realiter sett med avseende å kyrkolagstiftning i utövning av både initiativ- och ändringsrätt, rättigheter, som grundlagen visserligen icke uttryckligen frånkänt kyrkomötet men å andra sidan knappast kan anses ha tilltänkt detsamma. Och därtill kan läggas, attom riksdagen gör en aldrig så obetydlig ändring i ett på något av nyssberörda sätt framkommet kyrkolagsförslag, så måste detta för att bli lag återgå till förnyad behandling av kyrkomötet, som sålunda — fortfarande realiter sett — får en dubblering av rättigheter, vartill riksdagen icke har någon motsvarighet, utan som närmast är att jämföra med konungens ställning till av riksdagen ändrade k. propositioner i vanliga lagfrågor.
Och så till sist ännu en synpunkt av betydelse i detta sammanhang. I praxis har fastslagits, att ett i någondera av nyssnämnda två former av kyrkomötet taget kyrkolagstiftningsinitiativ rättsligen är att anse som ett kyrkomötets förskottsvis avgivna samtycke. Man må väl fråga, var i dessa fall den realitet finnes, vartill detta samtycke kan anknytas.
På vilken ståndpunkt man med avseende å nu avhandlade spörsmål än ställer sig, i varje fall torde dock vara klart, att man icke
kan helt instämma med prof. Malmgren, då han i sin kommentar till § 87 R. F. not 21 förklarar, att "kyrkomötet har i kyrkolagsfrågor samma befogenhet som riksdagen".
*
I nära samband med nu behandlade spörsmål står frågan omformen för sanktionsrättens utövning vid lagstiftning, där, såsom fallet är t. ex. med kommunallagstiftning, konungs och riksdags gemensamma beslut erfordras, utan att därvid föreskrivits användning av det i § 87 1:o R. F. stadgade förfaringssätt. I praxis har man — som prof. Malmgren anmärker — därvid tillämpat bestämmelserna i § 87, dock med vissa avvikelser. Om en av dem, som han härvid trott sig finna, förklarar han att man icke "ansett, att ett av riksdagen antaget lagförslag förfaller om icke konungen före nästa riksdagsöppnande bifaller detsamma" och anför som belägg härpå: "den vid 1919 års riksdag (villkorligt) antagna nya lagen om val till riksdagen utfärdades t. ex. av K. M:t först d. 26/11 1920."
Vid en närmare undersökning av det yillkor, vars förefintlighet förf. själv antytt, torde dock det av honom åberopade exemplet befinnas sakna verklig beviskraft i nu berörda avseende. 1919 års riksdags bifall till förslaget om ny vallag var nämligen — på sätt dess skrivelse nr 268 innehåller — givet under förutsättning, att de av riksdagen samtidigt såsom vilande antagna ändringarna i riksdagsordningen jämte övergångsstadgande bleve av riksdagen i grundlagsenlig ordning beslutade och av K. M:t gillade; och i full överensstämmelse med lydelsen av nyssberörda övergångsstadgande förklarar K. M:t i publikationsurkunden av 26/11 1920, att "den nya lagen träder i kraft den dag, då det vilande förslaget till ändrad lydelse av §§ 6, 7, 9, 16, 19, 21 och 24 R. O. och till övergångsstadgande däri, efter att hava av riksdagen antagits, varder av konungen gillat". På 1921 års lagtima möte gavs detta bifall; först därmed kunde riksdagen anses ha för sin del definitivt och obetingat antagit förslaget till ny vallag, och först då kunde den i § 87 l:o R. F. stadgade preskriptionstiden, därest den erkännes gälla i berörda fall, ha ansetts börja löpa.
En annan fråga är emellertid, vad man skall säga om dess tilllämplighet i och för sig på ifrågavarande lagstiftning. En sträng bokstavstolkning leder otvivelaktigt till ett nekande svar på den nyss uppställda frågan. Endast för de i § 87 R. F. omförmälda eller genom uttrycklig hänvisning därunder inrangerade grupperna av lagar skulle sålunda användningen av alla de i samma § för lags stiftande angivna formerna kunna anses ofrånkomlig. För andra fall då — som prof. Malmgren uttrycker saken — "lagformen användes vid beslut, som enligt grundlagen kräva samstämmighet mellan konung och riksdag — — ha, bortsett från R. O. § 81 1, inga särskilda lagstiftningsformer stadgats." Allmänt torde man ock vara ense om, att
lagrådets (före 1909 högsta domstolens) hörande i dessa fall icke är nödvändigt, men inför den konsekvensen, att konungen med avseende å sådana från riksdagen utgångna lagförslag skulle äga en av ovan berörda preskriptionsbestämmelse oberoende prövningsrätt, torde nog mången ställa sig undrande och spörjande. Kan det verkligen anses som ett sakligt tillfredsställande resultat, att K. M:t skulle äga rättslig möjlighet att — t. ex. med avseende å kommunallagstiftning — på obestämd tid binda riksdagen på det sätt, för vilket v. Ehrenheim 1 varnade, när det gällde allenast en prövningsrättens utsträckning inom den period av fem år, som bestämmes av två ordinarie kyrkomöten? Här är dock analogien med vanlig lagstiftning stark nog att framkalla vissa tvivel om tillämpligheten av en så restriktiv tolkningsmetod. Även i detta liksom i så många andra fall torde en återblick på de för detta spörsmål relevanta grundlagsbuden i deras historiskt givna sammanhang vara ägnad att giva någon vägledning.
Av till ifrågavarande grupp hörande lagar torde ansvarighetslagen för statsrådets ledamöter2 vara den, vilken bäst lämpar sig som underlag för en sådan undersökning, enär den utgör det enda verkliga exemplet på en sådan lag med fäste i den ursprungliga lydelsen av regeringsformen.3 Den paragraf däri, den 106., som behandlar statsrådens juridiska ansvarighet, angav nämligen i sin sista punkt enligt den formulering denna behöll ända till 1866 och i allt för denna fråga väsentligt fortfarande behåller4 som norm för riksrättens dömande verksamhet, förutom allmän lag, även "den särskilda författning, som till bestämmande av sådant ansvar utav konungen och riksens ständer fastställd varder". Att man därvid utgått ifrån att i detta som i andra fall, där viljeöverensstämmelse mellan konung och riksdag var erforderlig, denna måste sökas under då påstående riksdag, torde få anses självfallet. Som en exemplifikation av denna allmänna grundtanke har man då att fatta slutbestämmelsen i § 89 R. F., som i sin ursprungliga lydelse föreskrev, att om konungen vill "åt riksens ständer överlämna att gemensamt med honom något avgöra, som rikets allmänna styrelse rörer, då förfares därmed på det sätt, som angående lagfrågor är stadgat". Till civil-, kriminal och kyrkolag, vilka för den tiden torde i helt annan utsträckning än vad nu är fallet ha stått som exponenter för vad 1809 års
konstitutionsutskott kallar lagar i deras egentliga bemärkelse, anknöts åter i § 87 R. F. den i detalj utförda beskrivningen på de former, som för uppnåendet av denna viljeöverensstämmelse skulle komma till användning, i sista hand utmynnande i plenum plenorum inför konungen på rikssalen. Huruvida denna lagstiftningsapparat ursprungligen ansågs böra till alla sina delar tillämpas även på andra lagar än de i § 87 omförmälda, må lämnas därhän. För ett antagande, att åt avslutningsformen plenum plenorum tillmätts generell giltighet, torde emellertid kunna anföras, dels att den i § 81 R.F. uttryckligen föreskrevs för grundlagsändring, dels att ansvarighetslagen för statsrådets ledamöter blivit på detta sätt den 10 febr. 1810 å rikssalen utfärdad.1 Däremot hördes icke högsta domstolen över densamma.
På 1844—45 års riksdag vidtogs sedermera, som ovan berörts, en grundlagsändring, varigenom åt konungen, med befrielse från hans gamla förpliktelse att redan under påstående riksdag avgiva sitt svar å från ständerna inkomna lagförslag, tillerkändes en till tiden för nästa riksdags öppnande utsträckt prövningsrätt därav. Att man då satte in den härtill syftande bestämmelsen i den principala § 87 R. F. låg ju synnerligen nära till hands. Men att av denna placering draga den slutsatsen, att konungen nu skulle med avseende å utanför sagda paragrafs ram fallande lagförslag ha erhållit en av tidsbegränsning obunden prövningsrätt, synes knappast vara av de historiskt givna förutsättningarna för reformen indicerat. Vida naturligare är då den förklaringen, att man tillmätte den nya formen för det kungliga samtyckets meddelande samma mått av allmängiltighet, som faktiskt kommit den gamla till del; m. a. o., liksom den enda hittillsvarande fullt klara exemplifikationen på lagar av detta slag, ansvarighetslagen för statsrådets ledamöter, blivit jämlikt § 87 i dess förutvarande lydelse av konungen i plenum plenorum på rikssalen antagen och utfärdad, så skulle den form för det kungliga samtyckets meddelande, som nu införts, komma att tillämpas även på hädanefter emanerade lagar av samma natur.
Skillnaden i rättsligt avseende de båda laggrupperna emellan torde f. ö. ha varit föga observerad på denna tid, då den ena av dem, numerärt sett, var så obetydlig. Det är egentligen först senare, när antalet av hithörande lagar ökas, som uppmärksamheten fästes därpå. Härtill har säkerligen även den omständigheten medverkat, att man efter hand alltmer börjat genom i grundlagen för visst fall införd uttrycklig hänvisning till § 87 R. F.2 tillspetsa den där angivna formen för lagstiftning som typisk, och i samband härmed har då den uppfattning framträtt, som i fordran på högsta domstolens (efter 1909 lagrådets) hörande ser ett villkor, specifikt för lagstiftning av denna typ.
Till den grupp av lagar, som av konung och riksdag gemensamt stiftas utan därvid fästat villkor om användning av i § 87 1:o
R. F. stadgade förfaringssätt, hör som bekant alltifrån 1897 lagen för Sveriges riksbank. Dessförinnan var förhållandet delvis ett annat. Prof. Malmgren uttalar sig i sin kommentar till § 72 R. F. härom på följande sätt: "Före den 1897 beslutade ändringen av § 72 hade riksdagen ensam bestämmanderätten över banken". Därest detta uttalande skulle vara så att förstå, som om riksbankslagstiftningen intill detta år skulle varit riksdagens ensak, kan det icke anses vara i allo riktigt. Så till vida kan man gärna instämma med förf., att en riktig tolkning av § 72 R. F. i dess förutvarande lydelse bort leda till ett sådant resultat. Men faktiskt var den intill 1897 gällande riksbankslagen av 1/3 1830 stiftad av konung och riksdag gemensamt, dess § 7 innehöll bl. a., att "denna lag må såsom allmän civillag ej annorlunda ändras, än på sätt i regeringsformens 87 § stadgat är", och de ändringar däri, som sedermera företagits, hava i anslutning härtill beslutats av konung och riksdag gemensamt 1.
Anledningen till detta egendomliga förhållande är att söka i det sätt, varpå myntrealisations- och riksbankslagstiftningsfrågorna sammankopplades med varandra på 1828—30 års riksdag. Konungens obenägenhet att godtaga myntrealisationsplanen var känd; å andra sidan var hans medverkan, jämlikt § 79 R. F., erforderlig för dess genomförande; likaledes visste man, att enda möjligheten att övervinna hans motvilja och erhålla denna medverkan var att inrymma honom medbeslutanderätt över riksbankslagstiftningen 2.
I överensstämmelse härmed var även förslaget till riksbankslag uppgjort. Nu stadgade emellertid § 72 R. F., att banken skulle förbliva "under riksens ständers egen garanti och vård, så att den ostörd må förvaltas — — efter de ordningar, stadgar och reglementen, vilka redan gjorda äro eller vidare av riksens ständer göras kunna". För att icke blott bryta udden av de anmärkningar, som sålunda från grundlagsenlighetens synpunkt kunde göras mot det framlagda förslaget till ny riksbankslag, utan även för att tillmötesgå konungens nyssberörda önskan och, som det hette, "ytterligare betrygga" 3 den ordning i rikets penningeväsen, vilken nu skulle införas, framlades även ett förslag till ändring av § 72 R. F., gående ut på, att banken skulle stå under konungens och riksens ständers gemensamma garanti och förvaltas enligt de lagar, som nu vore gällande eller av konung och ständer gemensamt stiftades. Vilken vikt konungen tillmätte detta sistnämnda förslag, framgår därav, att han först skulle haft för avsikt att antingen uppskjuta sanktioneringen av lagarna om myntbestämningen och om riksbanken, till dess grundlagsändringen i fråga blivit definitivt antagen, eller fästa dess antagande som villkor vid sanktionen, och det var först efter åtskillig påtryckning som han lät förmå sig att, sedan ständerna enhälligt förenat sig om lydelsen av
den föreslagna ändringen i § 72 R. F., meddela sin sanktion. Båda de nämnda lagarna betecknas i svensk författningssamling såsom givna "Stockholms slott å rikssalen den 1 mars 1830" 1.
På så sätt kom 1830 års riksbankslag till stånd. Men på 1834—1835 års riksdag föll det vilande förslaget till ändring av § 72 R. F., förkastat med stora majoriteter i borgare- och bondestånden. En härtill medverkande faktor var avlåtandet av en kungl. propositionom ny riksbankslag, vari nyss berörda vilande grundlagsändringsförslag nästan ordagrant inryckts och vilken f. ö. på grund av såväl innehåll som motiver ansågs åsyfta att tillförsäkra konungen generell medbeslutanderätt över riksbanken. Man uppdrog nu en skillnad mellan å ena sidan en så beskaffad rätt, vad som medgivits 1830 å den andra. 1830 års banklag uppfattades nu som en speciallag, "en extraordinär lag"; "så långt den ginge, gälde den till efterlevnad"2. I övriga delar ville ständerna tydligen förbehålla sig sin gamla frihetöver banken, och förslaget till ny riksbankslag fick dela det vilande grundlagsförslagets öde.
Det torde kunna ifrågasättas, huruvida den sålunda hävdade ståndpunkten låter sig rätt väl förlika med den, som kom till uttryck i och med att nyssnämnda grundlagsförslag antogs att vila, eller som man ock kan uttrycka saken, huruvida icke den omvårdnad omgrundlagens helgd och riksdagens rätt, som 1834 gjordes gällande, varit lika mycket på sin plats 1830. På 1834—35 års riksdag gjordes emellertid ett nytt försök att på ett mer tillfredsställande sätt ordna denna fråga, men ej heller det ledde till något positivt resultat, och det var först 1897, i samband med riksbankens omgestaltning till ensam sedelutgivande bank, som man lyckades komma fram till en slutlig lösning av problemet. Även om själva principen om konungens medbestämmanderätt över riksbankslagen icke kan betecknas som en då införd nyhet, så erhöll den dock nu ett klart och otvetydigt fäste i regeringsformen. Dessutom ger även en flyktig jämförelse mellan 1830 års korta, till myntbestämningslagen på det närmaste anslutna, allenast sju §§ inrymmande banklag och den nu gällande, många gånger vidlyftigare av 1897 genast vid handen, vilken tillökning i materiellt avseende den sistnämnda författningen medfört åt det för konung och riksdag gemensamma lagstiftningsområdet.