AKTUELLA FÖRFATTNINGSFRÅGOR I FINLAND.

 

AV

 

FINLANDS MINISTER I STOCKHOLM JUR. DR R. ERICH.

 

Då Finland år 1917 stod inför möjligheten att taga sitt öde i egna händer och härvid även i nödigbefunna delar omdana sin åldriga statsförfattning, gällde det nästan som en dogm att demokratin borde vara oskiljaktigt förbunden med den parlamentariska regimen, vilken också in optima forma antogs och grundlagfästes, först genom ett i 1906 års lantdagsordning i december 1917 infört stadgande, därefter, om än i något mindre extrem form, genom 1919 års Regeringsform.
    Denna, utan nämnvärd saklig prövning införda, stränga parlamentarism, som icke i alla avseenden var väl förenlig med Finlands traditioner och hävdvunna regeringssystem, kom likvisst att i någon mån motvägas av den vidträckta myndighet, som tillerkändes republikens president och som kommit till synes icke minst däri, att han — t. o. m. i strid med statsrådets vilja — förmått begagna sig av sin upplösningsrätt gentemot riksdagen och likaså förmått med framgång utöva sin suspensiva, men rätt så effektiva vetorätt i lagstiftningsangelägenheter.
    Ett icke så ringa missnöje med de efter partipolitiska riktlinjer sammansatta regeringarna och en viss parlamentsleda har icke kunnat undgås, och den under namn av Lapporörelsen bekanta antikommunistiska folkrörelsen i Finland, som åvägabragt en radikal lagstiftning i syfte att utesluta kommunisterna visserligen icke från politisk och kommunal rösträtt, men väl från valbarhet, riktade sig även mot de utväxter på partiliv och parlamentarism, som frodades i demokratins hägn. Statslivet skulle befrias från partilivets osunda inflytande och utan något avsiktligt åsidosättande av demokratins principer skulle grundsatsen om en fast, politiskt jämförelsevis oberoende regeringsmakt kraftigt hävdas och folkrepresentationens välde i motsva-

214 R. ERICH.rande grad stäckas. De krav som i sådant syfte restes, men som på senare tider framträtt med vida mindre eftertryck, gingo ofta mycket långt med avseende både å reformernas innebörd och sättet för deras eventuella genomförande.
    Folkrörelsen förmådde givetvis icke formulera några bestämda krav beträffande de reformer man önskade se förverkligade; att genom precisa lagtexter ge uttryck åt vad man åstundade, hade väl även varit förenat med nästan oövervinneliga svårigheter. Däremot började man i regeringen förbereda en författningsrevision av icke ringa dimensioner, närmast i syfte att göra regeringarna mera stabila samt göra det för regeringen lättare att upptaga kampen med en motspänstig riksdag utan att i brådkastet behöva falla till föga. Det synes icke ha varit så litet man i detta avseende räknade med i fråga om statschefens personliga ingripande och möjligheterna att begagna upplösningsinstitutet såsom normalt politiskt kampmedel mot en avvogt sinnad riksdag. Därjämte planerades en del andra förändringar. Vid närmare prövning har man emellertid låtit en mycket betydande del av det påtänkta revisionsprogrammet bortfallaoch åtnöjt sig med att för riksdagen föreslå dels några ändringar av ringa bärvidd och underordnad betydelse, dels reformer — och egentligen blott en sådan — som kunnat betraktas såsom särskilt angelägna.
    En till riksdagen nyligen avlåten proposition om »förfullständigande av särskilda stadganden i regeringsformen och riksdagsordningen» sammanför en mängd olika ändringar avsedda att införas uti ifrågavarande grundlagar.
    Av de avsedda ändringarna äro flere av underordnad betydelse och avse delvis att närmare precisera sådant som egentligen redan nu tillämpas. Här skall beröras blott de väsentligaste av de ändringar, som äro avsedda att införas i riksdagsordningen. Dessa hänföra sig till parlamentarismens praktiska tilllämpning samt till prövningen av allmänna lagars grundlagsenlighet.
    I propositionen föreslås först ett tillägg till regeringsformen, 36 §, vars väsentliga innehåll utgöres av föreskriften, att medlemmarna av statsrådet böra åtnjuta riksdagens förtroende samt att till dessa poster skola kallas för redbarhet och skicklighetkända infödda finska medborgare. — I denna § skulle nu införas ett tillägg av följande innehåll: »Såsom riksdagens för-

AKTUELLA FÖRFATTNINGSFRÅGOR I FINLAND. 215klaring att statsrådet eller någon dess medlem icke handlat i överensstämmelse med statens intresse och förty icke åtnjuter riksdagens förtroende, skall icke anses av riksdagen fattat beslut, vartill icke minst hälften av riksdagens samtliga medlemmar bidragit.»
    I fråga om den parlamentariska regimens innebörd och verkningar torde man, såsom antytt, ursprungligen hava planerat vissa betydligt längre gående förändringar, ägnade att, såsom man antagit, stärka regeringsmaktens ställning, bryta udden av det parlamentariska spelet och avlägsna vissa därmed förenade missförhållanden. Såsom medel härtill torde man särskilt ha tänkt sig ett accentuerande av upplösningsinstitutet, som ju redan tidigare kommit att spela en viktig roll i Finlands politiska liv, samt ett närmare bestämmande av det parlamentariska »förtroendets», eller snarare »misstroendets» väsen och verkningar. Härvid hade man emellertid blott alltför lätt utsatt sig för risken att, i stället för att stärka regeringsmakten, fastmer beröva den parlamentariska regimen den smidighet och anpassningsförmåga, som bör tillkomma densamma.
    Vad som särskilt bidrager till att nedsätta parlamentarismen, är den avgörande betydelse man i allmänhet är benägen att tillmäta en omständighet, som icke är så lätt att noggrant ange och som står i nära samband med partispelet, nämligen det parlamentariska »förtroendet», i rent partipolitisk bemärkelse. En sund parlamentarism skulle innebära, att riksdagen bedömer regeringens åtgärder och avsikter med ledning av sakliga skäl och sålunda lägger ändamålsenlighetsprövningen till grund för den parlamentariska ansvarigheten. I stället inträffar det ofta, att det politiska förtroendet eller misstroendet frigöres från varje samband med en sådan ändamålsenlighetsprövning, sålunda att ett parti eller en riksdagsgrupp anser sig kunna rösta för misstroendevotum helt enkelt därför, att regeringen såsom sådan är densamma misshaglig, och utan hinder därav att den ifrågakommande åtgärden i och för sig är av den beskaffenhet, att den icke kan av ifrågavarande grupp ogillas, utan fastmer måste av densamma godkännas.
    Huru har man att med ledning av denna grundsats bedöma det nu föreslagna tillägget till 36 §? Det må då först fastslås, att propositionen verkligen beaktat denna synpunkt om det objektiva gillandet eller ogillandet såsom kärnpunkten i en sund

216 R. ERICH.parlamentarism och såsom grund för förtroendet eller misstroendet.
    Riksdagen förklarar, att statsrådet eller någon dess medlem icke handlat i överensstämmelse med statens intressen och förty icke åtnjuter riksdagens förtroende — denna konklusion utsäger, att till grund för förtroendet eller misstroendet bör ligga ett omdöme om ändamålsenligheten av någon regeringens åtgärd eller avsikt, icke rena partikalkyler eller en allmän åstundan att komma regeringen till livs.
    Så långt är det gott och väl. Men sedan kommer ett tillägg, som visserligen avser att försvåra tillkomsten av misstroendevota, men som i själva verket är ägnat att väcka betänkligheter. Såsom förklaring av antydd art skall icke anses av riksdagen fattat beslut, vartill icke minst hälften av riksdagens samtliga medlemmar bidragit.» Denna avfattning med sina dubbla negationer uttrycker den tanken, att ett förslag innebärande misstroendevotum skall anses såsom avböjt, därest icke hälften av samtliga medlemmar omfattat ogillandet. Man har uppenbarligen velat förebygga sådana misstroendevota, som i realiteten uppbäras av en tillfällig majoritet, men icke av riksdagens flertal, därest hänsyn tages till hela antalet medlemmar. Detta kan förefalla nog så plausibelt, men skall vid närmare prövning knappast befinnas lyckligt.
    För det första är det att märka, att om man uppställer en viss formföreskrift för ett misstroendevotum, så har man i avsevärd grad avsagt sig möjligheten att pröva de politiska verkningarna av riksdagens ställningstagande i ett givet fall. Det inträffar ingalunda alltid, att beslutet direkt utsäger, att förtroendet saknas, och det är därför beroende av tolkningen av beslutets innebörd samt av riksdagens avsikter, vilka påföljder beslutet skall medföra. Stadgas det nu, visserligen indirekt och i negativ form, att beslutet ej får fattas såsom innebärande misstroende, såframt icke minst hälften därtill medverkat, så komme härav lätt nog att e contrario dragas den slutsatsen, att om sagda majoritet föreligger, så är regeringen, resp. den ifrågakommande ministern, nödsakad att avgå. Härigenom kan man komma att utesluta varje möjlighet av en fredlig uppgörelse, som i månget fall bör kunna vara tänkbar, i trots av att en viss omröstning medfört ett för regeringen ogynnsamt resultat, detta så mycket hellre som det i Finlands författningsrätt dess bättre

AKTUELLA FÖRFATTNINGSFRÅGOR I FINLAND. 217icke gives något stadgande åläggande en regering, som drabbats av misstroende, en skyldighet att omedelbart avgå; möjligheten av en uppgörelse i godo, därest riksdagen finner att beslutet varit förhastat och saknar tillräcklig grund, är därför icke utesluten. Det är vidare att märka, att särskilt enligt den praxis, som utbildat sig i vissa länder, det kan inträffa att de praktiska verkningarna av ett misstroendevotum icke alltid äro lika allvarliga som de principiella: det kan inträffa, att regeringskrisen utmynnar i en formell rekonstruktion av kabinettet, sålunda att till och med regeringschefen kvarstår, oaktat det formellt konstitueras en ny regering.
    Möjligheterna att mildra och till och med omintetgöra verkningarna av ett misstroendevotum minskas, om en rigorös formföreskrift kräver absolut majoritet av riksdagens samtliga medlemmar. Det parlamentariska förtroendet och misstroendet bör vara iklätt formen av ett omdöme, som kan anpassas efter omständigheterna och som lämnar ett visst rum för prövning och justering, det får icke framstå såsom ett kategoriskt »utslag i målet», något som blott alltför lätt blir fallet om detbindes vid en viss form.
    I det föregående har antytts, att man i förslaget är inne på riktig väg, då man formulerat misstroendets innebörd med orden »icke handlat i överensstämmelse med statens intresse». Tager man fasta på denna tankegång och anser man en precision av misstroendet behövlig, så kunde i 36 § införas ett stadgande av innehåll att statsrådet eller medlem därav skall anses hava förlorat riksdagens förtroende, därest det av ett av riksdagen antaget beslut framgår såsom riksdagens uppfattning, att regeringens allmänna politik eller någon dess åtgärd icke överensstämmer med statens fördel och intressen.
    I det uti propositionen föreslagna, av tre nya moment bestående tillägget till 92 § behandlas en fråga av mycket stor principiell och praktisk bärvidd.
    Ifrågavarande tillägg (som kanske snarare borde bilda en ny paragraf 92 a) är av följande lydelse:
    »Finner högsta domstolen i mål eller ärende, som dragits under dess prövning, att ett stadgande i lag står i strid med grundlag, äger den förklara, att stadgandet icke må tillämpas; inberätte ock om saken till statsrådet och justitiekanslern. Intill dess rättelse vunnits, vare högsta domstolens avgörande härut-

 

15 — Svensk Juristtidning 1931.

218 R. ERICH.innan bindande för domstolarna och övriga myndigheter. Lag samma vare om högsta förvaltningsdomstolen, dock sålunda att dess avgörande skall meddelas högsta domstolen samt offentliggöras och bliva bindande först sedan högsta domstolen förklarat, att densamma är ense med högsta förvaltningsdomstolen.
    Finner annan domstol, att stadgande i lag är stridande mot grundlag och har frågan härom ännu icke blivit av högsta domstolen avgjord, hänskjute frågan till högsta domstolens prövning och låte med målets eller ärendets avgörande anstå, till dess högsta domstolen förklarat, huruvida stadgandet må tillämpas eller icke.
    Förvaltningsmyndighet må icke vägra att tillämpa stadgande i lag, änskönt den anser detsamma stridande mot grundlag; bringe likväl sin uppfattning härom, beroende av sakens beskaffenhet, till högsta domstolens eller högsta förvaltningsdomstolens kännedom, som, där skäl finnes, förfar såsom i 3 mom. stadgas.»
    Den text, som innehåller ifrågavarande tilläggsmoment, är icke ny. Den återfinnes, på ett par obetydliga formella olikheter när, i en av undertecknad redigerad och i förening med tvenne andra dåvarande riksdagsmän i februari 1923 inlämnad motion, som emellertid icke blev av riksdagen behandlad och vars innehåll först nu i propositionsväg återupptagits.
    Det skulle föra för långt att erinra om den behandling frågan om domstols befogenhet att pröva grundlagsenligheten av allmänna lagar varit föremål för alltsedan 1917, då arbetet på ny regeringsform upptogs. Bristande insikt om vad frågan egentligen gällde ledde därhän, att det i 1919 års regeringsform, 92 §, blott infördes ett stadgande av innehåll, att om ett stadgande i en förordning står i strid med grundlag eller annan lag, domare eller annan tjänsteman icke må tillämpa detsamma, varemot intet stadgas därom, huru ett med grundlag oförenligt stadgande i allmän lag skall anses.
    Denna fråga är, såsom lätt nog inses, av betydligt delikatare beskaffenhet, eftersom då eventuellt uppkommer frågan därom, huruvida riksdagen handlat eller icke handlat i överensstämmelse med grundlagens bud. Det har icke saknats förslag om att i regeringsformen borde beaktas jämväl denna viktiga fråga, som i utländsk doktrin och praxis spelat och alltjämt spelar en viktig roll, men de förslag, som i sådant syfte framställdes, blevo icke

AKTUELLA FÖRFATTNINGSFRÅGOR I FINLAND. 219antagna, och man har alltså måst fastslå, att grundlagens stiftare avböjt införandet av ifrågavarande rättsinstitut i Finlands nya författningsrätt. Finner domstol det förty i ett givet fall tvivelaktigt om, eller måhända t. o. m. uppenbart att, lagstiftaren tagit miste, då han i vanlig lagstiftningsordning antagit en lag, som berör grundlagens område, så har honom likvisst icke tillerkänts befogenhet att på grund härav vägra att tillämpa lagen ifråga. Skulle det åter kunna tänkas någon gång inträffa, att folkrepresentationen mot bättre vetande och med berått mod, i avsikt att uppenbarligen åsidosätta grundlag och omstörta rättsordningen, företoge sig att ändra eller upphäva statsförfattningen utan iakttagande av de former, som i detta avseende äro föreskrivna, så innebure detta icke ett misstag, icke ens ett politiskt missgrepp, utan en revolutionär akt under lagens förklädnad. I ett sådant fall skulle det ankomma icke blott å domstol, utan även å andra myndigheter att bedöma den föregivna lagstiftningsakten såsom en rättskränkning, ja man kan t. o. m. säga, att lagens ogiltighet skulle klart framstå för mången enskild medborgare. En under skenet av lagstiftningsakt företagen rättskränkning kan ju tänkas vara till den grad flagrant, att det icke mera är fråga om tolkning eller prövning av lagens rätta innehåll.
    Härvid framträder även en mycket viktig synpunkt, som fullkomligt förbisetts av dem, vilka gjort gällande att en prövningsbefogenhet redan nu kan ur regeringsformens stadganden härledas, nämligen den, att grundlagen icke på något sätt angiver, av vilka myndigheter och i vilket omfång denna borde utövas. Det vore i själva verket orimligt, om man i ett land, där lag intet stadgar härom, ville tillerkänna vilken underordnad domstol som helst behörigheten att företaga denna prövning.
    Med hänsyn härtill är det av stor vikt, att propositionen ifråga innefattar bestämda regler rörande förfarandet.
    Främst är det att märka, att rättsenheten kan tillgodoses därigenom att endast högsta domstolen äger förklara att ett stadgande i vanlig lag står i strid med grundlag och förty icke kan tillämpas; annan domstol kan icke på eget ansvar lösa denna fråga, utan har att avvakta högsta domstolens avgörande. Detta skulle gälla även beträffande högsta förvaltningsdomstolen, såtillvida som dess avgörande icke finge allmänt bindande verkan med mindre högsta domstolen förklarar sin anslutning till samma uppfattning och härigenom bekräftar dess riktighet.

220 R. ERICH.    Det har stundom gjorts gällande att ifrågavarande judiciella prövningsrätt skulle innebära ett intrång i den »lagstiftande maktens» befogenheter och auktoritet och att domstolarna härmed tillägnades en behörighet, som egentligen tillkomme organen för lagstiftningen. Ingenting kan vara oriktigare. Det är ingalunda fråga om att tillerkänna domstolarna eller någon viss domstol befogenhet att skapa lag eller att ersätta den av lagstiftaren antagna lagen med annan rätt, utan att utröna vad som verkligen är gällande rätt. Visserligen har man stundom velat på något slags mer eller mindre naturrättsliga grunder åt domstolarna vindicera en allmän befogenhet i sådant avseende. Detta är emellertid oriktigt; uttrycklig lag eller ock hävd och hävdvunnen tolkning av statsförfattningens principer erfordras, för att en sådan befogenhet skall kunna göras gällande, och framgår det i ett visst land, att grundlag icke velat inrymma densamma, så ges det icke några självklara allmänna rättsgrundsatser, till vilka man kunde taga sin tillflykt. För att judiciell prövningsbefogenhet skall kunna göras gällande, fordras för övrigt, att grundlag på något sätt anger, av vilka myndigheter och i vilken omfattning denna får och skall utövas. Det vore orimligt att i ett land, där inga sådana regler kunna ur lag eller hävd härledas, vilja tillerkänna vilken underordnad domstol som helst behörighet att företaga sådan prövning. Just därför är det av betydelse att den föreslagna grundlagsändringen avser att noggrant angiva den ordning, i vilken prövningen skall äga rum samt verkan och betydelsen av den uppfattning ifråga om en lags oförenlighet med statsförfattningen, som kan komma att göra sig gällande vid domstolar av olika kompetens och instans.
    Vid en granskning av detta lagförslag skall man för övrigt med lätthet finna, att dess bärande tankar — enhetlighet i fråga om rättstillämpningen och uppskovsförfarande i varje annan domstol än den i ämnet behöriga högsta instansen — i all huvudsak överensstämma med det väsentliga innehållet av det förslag till rikslag, som år 1926, alltså tre år senare än den år 1923 till Finlands riksdag inlämnade motionen, överlämnades till tyska riksdagen, men icke lett till något avgörande.