1634 ÅRS REGERINGSFORM.
ETT 300-ÅRSMINNE.

 

AV

 

PROFESSORN FIL. DR NILS AHNLUND.

 

Den 29 juli detta år ha tre hundra år hunnit förgå efter antagandet av 1634 års regeringsform. Minnesdagen har ingenting bländande och bestickande, som drar till sig blickarna; den utmärker icke heller något ovillkorligt gränsskäl mellan gammalt och nytt. Men ännu efter så lång tid står denna stadga som en betydelsefull milstolpe för den historiska erinringen. Den sammanfattar i viss mån det ståtliga byggnadsverk, som heter den svenska stormakten. Man kan säga, att 1634 årsregeringsform betecknar själva takresningen för den inre organisationen av detta välde, grundlagd under föregående år men nu bragt till synlig fullbordan. Så fast var denna organisation, att icke så litet därav har trotsat tidernas omskiftelser på båda sidor om Bottenhavet. För eftervärlden har den regeringsform, som antogs av 1634 års ständer, sin främsta innebörd som ensam tidigt storstilad och noggrann reglering av förvaltningen pågrundvalen av en redan i huvudsak införd ordning. För samtiden hade den tillika en annan innebörd, omedelbar och handgriplig. Den innefattade det styrelsesätt, som tog vid i Sverige efter Gustav II Adolfs död. Ingen kunde då döma, hur länge denna regeringsform skulle äga bestånd. De maktägande detta år gjorde visserligen sitt bästa för att förläna den varaktighet fram genom tiderna, och i första omgången trodde de sig också ha vunnit målet. I verkligheten blev utvecklingen den, att 1634 års RF som konstitutionell urkund fick betydelse endast för ett par begränsade perioder, nämligen för 1600-talets båda förmyn-

 

Föredrag i Åbo och Helsingfors i januari och februari 1934. För den författningshistoriska sidan av ämnet må ytterligare hänvisas till författarensframställning i arbetet »Ståndsriksdagens utdaning.» 

438 NILS AHNLUND.darstyrelser, Kristinas och Karl XI:s. I sin egenskap av förvaltningsstadga skulle den visa större livskraft.
    Min uppgift blir senare att om också endast i stora allmännadrag skildra regeringsformens öden under närmare femtio år, från dess första antagande fram till dess slutliga överkorsande. Först bör jag emellertid stanna inför dess tillkomst och omständigheterna vid dess stadfästelse. Åt denna sida av mitt ämne kommer jag här att ägna större delen av min framställning. 1634 års RF har också en ganska innehållsrik förhistoria.
    Lång är den icke, denna förhistoria. Själva ordet regeringsform är visserligen hos oss åtskilligt äldre än 1630-talet. Man möter ordet redan på Sigismunds tid, omväxlande med vissa närbesläktade och likbetydande beteckningar, särskilt »regeringsordning». Det är för framtiden fingervisande, att dessa begrepp då på 1590-talet regelbundet avse sättet att ordna styrelsen under konungens frånvaro från riket. Regeringsordningen eller regeringsformen är i meningsutbytet detsamma som en möjligast klar och entydig fullmakt för monarkens ställföreträdare, när denne själv är ur stånd att direkt förestå riket. Striden häromgav upphov åt en väldig maktbrytning, som ju slutade med Sigismunds störtande från svenska tronen. En ny dynasti, Karl IX:s,trädde i stället. Med tiden fick detta nya, oblandat svenska kungadöme vidkännas inskränkningar i sin makt. Den kungaförsäkran den unge Gustav Adolf fick underskriva vid sitt trontillträde 1611 hade ett starkt tycke av en medveten, planmässig maktfördelning; ingen tidigare statsakt i Sverige ägde större likhet med en verklig regeringsform. Men hela denna tid hör man aldrig det ordet nämnas. Det är först efter Gustav Adolfs död, som regeringsformen på nytt föres in i diskussionen, nu snart allenarådande, utan konkurrenter i språkbruket.
    Få dödsfall ha gjort så mäktigt intryck som Gustav Adolfs, när han plötsligt rycktes bort på själva höjden av sin förunderliga bana. Rådsherrarna hemma i Stockholm, som fungerat som interimsregering, kände sig i förstone svikta under slaget. Strax förut hade där hållits ett ständermöte, som fattat beslutom att skicka deputerade till konungen i Tyskland och vädja till honom att, om möjligt, slita sig lös från fälttåget och ägna sittland ett besök. Styrelsens börda höll på att bli den tillfälliga regeringen för tung. Nu vid dödsbudet tecknade sig framtiden för de hemmavarande herrarna nästan ogenomtränglig. Den

 

1634 ÅRS REGERINGSFORM. 439främste i deras forna krets, rikskanslern Oxenstierna, verkade ju sedan länge utomlands; den sista tiden hade han vistats i konungens närhet. Om någon borde han kunna upplysa, huruvida Gustav Adolf bestämt något närmare angående rikets styrelse efter sin död, och vad han i så måtto hade förordnat. Man synes först ha trott, att han hade lämnat efter sig ett verkligt testamente. Praktiskt taget fanns ingen annan hållpunkt, än att Kristina skulle efterträda honom. Hon hade nyss fyllt sex år— dagen innan dödsbudet nådde Stockholm. Drottningen, Maria Eleonora, nu frånvarande i Tyskland, var knappast vuxen att förestå sitt eget hov, långt mindre ett rike. Om något kan anses säkert, så är det, att Gustav Adolf aldrig hyst en tanke på attgöra sin gemål delaktig i regeringen.
    Men Maria Eleonoras undanskjutande var i alla fall en ömtålig sak. Det framgår, att drottningen själv ingenting visste, förrän slöjan revs itu. När hon nu förstod, hur sakerna lågo, visade hon en viss trumpen missräkning, men fann sig snart tillrätta — hennes hetsiga sorg gav icke heller stort utrymme förtankar åt detta håll. Vid 1633 års riksdag var hon icke helt och hållet bortglömd; men de som tänkte på henne ville endast avvakta hennes hemkomst och tystnade snart. Dottern Kristinahar i sina memoarer prisat faderns klokhet, när han undandrog henne varje inflytande på styrelsen. Denna lösning må synas enbart naturlig, ofrånkomlig; för Gustav Adolf personligen måste den dock ha inneburit ett steg, som han i det längsta ville uppskjuta att offentliggöra. När det gäller att förklara, varför han i livstiden ej kom sig för att träffa definitiva dispositioner, bör man säkerligen taga hänsyn till denna lätt förbisedda omständighet. Den torde visserligen icke ge oss hela förklaringen, menkan antagas ha varit en bidragande faktor.
    Mycket snart visade det sig, att Gustav Adolf ej i testamentarisk form uttryckt någon vilja angående riksstyrelsen. Vad som i verkligheten förefallit framgick av Axel Oxenstiernas förstabrev till ämbetsbröderna efter slaget vid Lützen, skrivet en vecka efteråt från Frankfurt am Main. Vad han meddelade var i korthet följande. Konungens tankar under senare år hade ofta kretsat kring regeringsformen. Under sin tid som generalguvernöri Preussen hade kanslern själv fått upprepade befallningar eller påstötningar att författa en dylik; efter stilleståndet med Polenhösten 1629 hade han också utarbetat ett förslag, och när han

 

440 NILS AHNLUND.1631 begav sig till Tyskland och där träffade konungen, överlämnade han detta. Enligt vad kanslern nu uppgav, hade GustavAdolf i sak gillat förslaget; endast några formfrågor, »ceremonialia», hade återstått till fortsatt dryftning. Vidare åtgjordes ej; konungens avsikt att bringa dokumentet till fullbordan och förse det med sin underskrift hade allt nog icke kommit till verkställighet. Senast hade han ånyo dryftat dessa spörsmål med sin kansler vid Nürnberg sommaren 1632. Vad »diskurserna»innehållit undviker Oxenstierna att omtala; rådet i Stockholm begärde närmare upplysningar i denna punkt, men något svar synes icke ha följt.
    Så långt är Oxenstierna vår enda källa och vår uteslutande sagesman. Det finns, vid sidan av själva regeringsformen, icke ett enda aktstycke bevarat från tiden före Gustav Adolfs död, som direkt bestyrker hans uppgifter. Å andra sidan innebära dessa icke på någon enda punkt något osannolikt. I själva verket visar det sig, att den förtroliga diskussionen om en blivande regeringsform inletts redan vid mitten av 1620-talet, ty ganska uppenbart är, att ett ofullbordat och orubricerat utkast av kanslerns hand, som finnes i behåll, stammar ungefär från denna tidpunkt. Detta utkast eller projekt är i sitt bevarade skick fögamer än en uppränning, ett uppslag, men det pekar tydligt på regeringsformens grundprinciper, måhända dock under starkare betonande av den kungliga maktens okränkbarhet. Hela frågan har alltså tidigt nog varit å bane, sannolikt tidigare än Oxenstierna själv antyder.
    Den 5 december 1632 befann sig denne i Erfurt, och härifrån hemsände han en avskrift av regeringsformen med sekreteraren Lars Grubbe. Samtidigt gick han nu närmare in på dess huvudsakliga innehåll. Han gör det även senare i brev och memorial till det hemmavarande rådet. En punkt i synnerhet betonar han: att konungen alltid velat ställa de fem höga riksämbetena i centrum av styrelsen, att han genom dem ämnat »regera riket närvarandes och frånvarandes, levandes och död». Denna Gustav Adolfs avsikt framställer han som tillfyllest kändav rådet, liksom rådet å sin sida utan vidare synes bejaka, att så förhåller sig. Och det lider intet tvivel, att rikskanslern härvidlag samtidigt återger konungens mening. Det finns åtminstone ett yttrande av denne i rådsprotokollen (16 maj 1629), som får anses peka i denna riktning: förmyndarregering av de

 

1634 ÅRS REGERINGSFORM. 441främste i riksrådet, liksom konungen styrande med råds råde. Hela den närmast föregående utvecklingen talar likaledes härför. I grunden fanns det för Kristinas minderårighet bara ett alternativ utom detta: riksföreståndarskapet genom en enda man. Oxenstierna är i sina skrivelser till rådet också inne på denna tanke, men för att avvisa den. Så vitt han känner, säger han, hade den döde konungen aldrig gillat en sådan lösning. Man kan tvivelsutan anmärka, att rikskanslern stundom uttalat sig något obestämt i dessa ämnen. Att regeringsformen i allo och slutgiltigt vunnit konungens bekräftelse har han emellertid aldrig påstått, låt vara att hans ord kanske falla något olika i olika sammanhang. I ett förtroligt brev till sin svärson Gustav Hornuppger han, ett par veckor efter Lützenkatastrofen, att den av honom en tid förut uppsatta regeringsformen blivit av konungen»här översedd och mestadels gillad, allenast att han icke haver kunnat för salig K. M:ts idkelige krigsexpeditioner fullbordas och ratificeras». Det kunde tyckas, som om själva expeditionenav urkunden lätt nog stått att ordna, för det fall att endast några formella frågor återstått att avgöra, och man stannar därför inför innebörden av ordet »mestadels». De spörsmål som härav väckas lära aldrig få något uttömmande svar och krävadet måhända icke heller. Huvudsaken blir dock för oss, att Axel Oxenstierna ansåg regeringsformen vara ett uttryck för den store dödes mening i väsentliga stycken, men utan anspråk på ovillkorlig helgd i alla enskildheter. »Måge riksens råd och ständer taga därav, vad dem behagar och nyttigt finnes», skriver han till Horn. Han angav därmed själva riktlinjen för den förhandling som skulle följa. 1634 års RF bär Gustav Adolfsnamn i sin devis, trots åtskilliga senare tillagda ändringar i den handling, vilken sändes hem med Grubbe, ändringar som dock aldrig gälla stommen och kärnan av dess innehåll.
    Den första redaktionen av den fullständiga regeringsformenhar utan minsta tvivel sett dagen under Gustav Adolfs livstid.Aktstycket är först och främst alltför omfattande, alltför ingående och överhuvud i olika hänseenden alltför krävande föratt ha kunnat fattas i pennan under de rastlösa novemberveckorna 1632, då kanslern mestadels levde på resande fot. Hanskoncept finnes ännu kvar. Det visar åtskilliga omarbetningar,och däribland också sådana, som måste förutsättas ha skett vidolika tidpunkter. Sålunda har Oxenstierna delvis angivit sam

 

442 NILS AHNLUND.mansättningen av regementena i riket — det gäller särskilt det finländska rytteriets avdelningar — på ett helt olika sätt vid detförsta nedskrivandet och vid en senare granskning; härvidlagskedde f. ö. en hel del nya ändringar, innan regeringsformentill sist blev fastställd. Men framför allt fäster man sig vid denoggranna bestämmelser, som avse konungens frånvaro från riket eller hans sjukdom. Dessa med all konsekvens genomfördabestämmelser hade varit överflödiga i en stadga, som kommittill för att reglera riksstyrelsen uteslutande med tanke på enstundande minderårighetsperiod. Omedelbart efter Gustav Adolfsdöd, i senhösten 1632, var ju detta den allt överskuggande omsorgen. Enligt min övertygelse företer regeringsformen ocksåandra drag, som ytterst bestämt tala i samma riktning, inre bevis, om jag så får uttrycka mig, vilka dock här måste lämnasåsido. Det kan alltnog anses visst och säkert, att förslaget harsett dagen, medan Gustav Adolf befann sig i livet, och att hanföljaktligen tagit kännedom om, tagit ställning till detsamma,då det ju synes meningslöst att antaga dess författande underkonungens livstid under annan förutsättning än denna. Till alltdetta kommer så den tilltro man är skyldig Oxenstiernas ord.
    Kanske ha vi alltför länge dröjt just vid denna punkt. Mendet är en hjärtpunkt i vårt ämne. Den berör ett av de mestfängslande problemen i samband med Sveriges och Finlandsäldsta regeringsform: frågan om dess förhållande till GustavAdolfs egen åskådning. Problemet är samtidigt med regeringsformens framläggande. Oxenstierna själv har till synes ickevarit omedveten om att saken hade ett oklart utseende utåt, närhan talar om »ett högt ärende», »ett hett järn att röra». I detsvenska riksrådet yppades också vid den första behandlingen avregeringsformen, i början av 1633, dunkla farhågor för, att tronens framtida innehavare skulle tillskriva herrarna själva författarskapet. Drottning Kristina lät en gång långt senare i ettupphetsat ögonblick påskina, att hennes fader »kanske aldrigsåg ett ord därav»; en annan gång menade hon vid närmareeftersinnande, att rikskanslern följt konungens instruktioner mentillagt mycket ur sitt eget. Frågeställningen går igen i en senare historieskrivning och föranleder något olika slutsatser,stundom hos en och samma författare. Så uttalar Erik GustavGeijer 1836 i Svenska folkets historia sin övertygelse, att GustavAdolf »gillat det hela av 1634 års regeringsform», medan han

 

1634 ÅRS REGERINGSFORM. 4431844 i de berömda föreläsningarna »Om vår tids inre samhällsförhållanden», där han likaledes drages över till ämnet, av allt att döma finner saken vida mindre klar. Och så mycket kan utan större tvekan sägas: Hade regeringsformen klart och otvetydigt undfått Gustav Adolfs signatur, hade den omisskännligenägt det fulla stödet av den store konungens myndighet, då skulle också dess historia ha blivit en annan, säkert mera obruten och måhända längre.
    Den kom att sysselsätta två stormiga riksdagar, innan den fördes i hamn. Sedan konungen gått bort, lade de fyra stånden i dagen en vida större motsträvighet i flera avseenden. Vid det riksmöte som stod i februari och mars 1633 yppades icke minstansatser till en opposition från de djupa leden, bland allmogen och till viss grad de med allmogen nära förbundna prästerna under biskop Rudbeckius i Västerås. Mången hade tydligen svårt att smälta utsikten till en högaristokratisk ämbetsmannaregering under drottningens dryga minderårighetstid. Man och man emellan talades om en riksföreståndare som bästa utvägen, och om att den unga Kristina i sinom tid borde förmälas med enädling av inhemsk stam. Dylika tankar kommo till uttryck i enskrift, som spreds vid riksdagen i böndernas namn. För rådsherrarna gällde det att vinna riksdagens samtycke till den förmyndarstyrelse genom de fem höga riksämbetsmännen, som juvar en grundtanke i regeringsformen. Innan den eller något liknande hade kommit till stånd, var landet i verkligheten utan regering, ehuru mitt uppe i brinnande krig och invecklat i storpolitiken. Därför hade också riksdagen inkallats utan varje dröjsmål. Rådsherrarna själva hade knappast haft tid att sätta sig in i aktens innehåll; den hade nyss förut kommit dem tillhanda, och man må icke undra på, om de under dessa omständigheter hyste betänkligheter mot att framlägga den i dess helhet. Den lades fram för utskott från stånden, men dessa utskott tvekade i vändningen. Man fick nöja sig med att enasom femmannaregeringen och ställa det övriga på framtiden. Nyriksdag skulle ju snart hållas i samband med Gustav Adolfs hittills uppskjutna högtidliga jordafärd.
    Denna 1634 års riksdag, en av de märkligaste under detta århundrade, är ryktbar framför allt genom antagandet av den regeringsform, som har Axel Oxenstierna till författare. Ständerna erkände dess upphov i den hänsovne monarkens vilja och anord

 

444 NILS AHNLUND.ningar men förtego icke, att de både »satt därtill» och »tagit därifrån», såsom orden lyda i ett nu tillfogat företal i riksståndens eget namn. Också detta var författat av den frånvarande rikskanslern, som hela tiden höll trådarna samlade i sin hand. Till grund för hela förhandlingen om regeringsformen, först i rådssalen och sedan hos ständerna, låg för övrigt ett delvis omarbetat förslag av denne, vilket ankom till Stockholm först under loppet av riksdagen. Detta förslag, ett viktigt mellanled mellan kanslerns ursprungliga koncept och den slutliga regeringsformen, ansågs länge förlorat men har nyligen dragits fram i ljuset. Man finner, att både Oxenstierna, riksråden och stånden behandlat texten med rätt mycken frihet, låt vara att alla hörnstenar lämnades orubbade. Det var först mot slutet av riksmötet man på allvar tog i tu med dessa värv. Det vore kanske en överdrift att säga, att regeringsformen framkallade strider; men de meningsbrytningar den väckte till liv saknade inga lundaskärpa. Eljest blev denna riksdag ovanligt orolig; den gav uttryck åt en annalkande stor samhällskris till följd av den nuallt starkare intressemotsättningen mellan adeln och de ofrälsestånden — en kris som skulle komma till häftigt utbrott vid århundradets mitt och till sist mynna ut i reduktionen. Förkänningarna märktes 1634 tydligare än någonsin förut. Allmogen befann sig i en upprörd stämning och gjorde mångahanda svårigheter. Fogligast synas finnarna ha varit; det kom till häftiga uppträden, ja handgripligheter, mellan en av deras ledare och en uppretad upplandsbonde. Just för regeringsformen visade emellertid bönderna ringa intresse; icke heller borgarna fördjupade sig egentligen i ämnet, utan diskussion fördes i huvudsak mellan regering och råd å ena sidan, de två högre stånden varför sig å den andra. Att föra fram de konstitutionella synpunkterna blev i all synnerhet adeln förbehållet.
    Det torde här vara lämpligt att kasta en blick på regeringsformens uppställning och innehåll. Den slutligen antagna innehöll 65 paragrafer, samma antal som det oxenstiernska dokumentet. De fyra första kommo att rymma allmänt statsrättsliga bestämmelser i anslutning till religionslagstiftningen, arvföreningen och landslagens kungabalk, vilken allt hittills betraktats som rikets verkliga grundlag. En rad följande punkter,5—22, ordnade centralförvaltningen. Här träffas bestämmelserom riksrådet och dess uppgifter, om de fem höga riksämbetena

 

1634 ÅRS REGERINGSFORM. 445eller kollegierna, om hovrätterna m. m. Ett tjugutal paragraferlämna instruktioner och föreskrifter om styrelsen, rättskipningenoch krigsmakten i landsorten även som om ämbetsmännens redovisning och ansvar. Här uppräknas bl. a. rikets landshövdingedömen, 23 till antalet, dess fjorton lagsagor och dess 28 regementen. Från bestämmelserna om ämbetsmännens redovisningsplikt kommer man nästan omärkligt över till några viktiga punkter om ständernas sammankomster och i främsta rummetriksdagen (§§ 44—47). Det är första gången ordet riksdagrekommer i en svensk statshandling av grundläggande karaktär. Regeringsformen stadgar om riksdagens sammansättning, men den säger ingenting närmare om dess kompetens, och den ställer vid riksdagens sida ett annat organ, utskottsmötet, med ett begränsat antal ombud för de tre högre stånden. Diskussionen vid 1634 års riksdag röjde fullväl, att detta utskottsmöte, som visserligen icke var någon nyhet, blev föremål för rätt mycken misstänksamhet, och institutionen lyckades ej heller slå roti fortsättningen, fastän den ganska ofta togs i bruk. Följa så några paragrafer om ämbetenas underhåll och anseende. Hit hörde en bestämmelse, som Oxenstierna tillfogat vid sin slutliga omarbetning, och som onekligen var ganska tillspetsad. Den stadgade helt enkelt straff för envar, som avböjde att mottaga erbjuden tjänst och lön. Men denna vitesbestämmelse mötteså starkt motstånd, att den måste strykas. De sista paragraferna,52—65, avhandlade regeringens förande under konungens frånvaro, sjukdom, omyndighet eller vid det kungliga husets utslocknande. I dessa fall ägde de »fem höga ämbetena» att förestå styrelsen: drotsen, kanslern, skattmästaren, riksmarsken och riksamiralen, alla numera chefer för stora kollegiala styrelseverk. Under minderårighetstiden skulle de ansvara för riket med kunglig makt och myndighet enligt lag och laga stadgar, men allt vad de åtgjorde skulle vara underkastat myndig konungs stadfästelse. Gjorde någon av dem sig skyldig till ämbetsbrott, skulle han stå tillrätta inför en särskild domstol, en riksrätt, som härvid företrädde riksdagens ständer.
    Det är här icke möjligt att redogöra för de ganska märkligadebatter, som föregingo antagandet av regeringsformen. Tankar skymtade, som tyckas djärva nog för denna tid, tankar som varsla om ständerväldets anspråk, om frihetstidens system. Redan nu fann sålunda den grundsatsen förespråkare på riddar

 

446 NILS AHNLUND.huset, att utnämningen till högre tjänster borde göras beroende av riksdagens samtycke. Regering och råd visade emellertid tillbaka denna tanke som orimlig; »att av- och tillsätta ämbeten och antaga tjänster» vore en oförytterlig kunglig rättighet, ettregale. Utan framgång gjorde också adeln det yrkandet, att kollegium eller riksämbetsman, med andra ord riksförmyndare, som förvunnes till ämbetsfel, skulle svara direkt inför ständerna. Tynär regerande konung ej funnes, menade man, borde högsta makten ligga hos rikets ständer, hos folkrepresentationen.
    Regeringsformen är försedd med dubbla ingresser. Först talaråd och ständer, förklarande sig gilla och stadfästa Gustav Adolfsanordningar. Det är här man träffar den ryktbara sentensenom »ett ordentligt regemente, där konungen sin höghet, rådet sin myndighet och ständerna deras skäliga rätt och frihet tillbörligenbleve behållen». Denna Oxenstiernas formulering (1634) geruttryck åt en ingalunda ny åskådning om den bästa statsformensom en blandning av monarki, aristokrati och demokrati — enåskådning med rötter i det senare 1500-talets inhemska författningsdiskussioner men tillika med en tydligt europeisk bakgrund. I samtida källor finner man antydningar om en meningsriktning, särskilt vid hovet, vilken kritiserade regeringsformen såsom alltför aristokratisk i hela sin syftning. Konungen skulle på detta sätt ej få större makt än dogen i Venedig. Häremot anförde andra, att visserligen själva ämbetsorganisationen vore aristokratisk men själva författningen alltjämt monarkisk. Sant är, såsom det träffande sagts, att 1634 års RF avsåg »en ämbetsorganisation så fast och enhetlig, att det personliga konungadömet i värsta fall kunde umbäras». Det får emellertidfattas som en klar följd av situationen efter Gustav Adolfs dödoch som en verkan av konungens egna dispositioner.
    Vi komma härmed över till frågan om regeringsformens framtida giltighet. Den andra, ursprungliga ingressen till denna hade formen av ett företal i Gustav Adolfs namn. Den slutade i sin tidigare avfattning med att tala om »en ordning och stadga, som skall härefter hållas och iakttagas». Men i det skick, som dokumentet hade, när det framlades för ständerna 1634, befinnes denna ordalydelse vara ändrad. Här stod nu: »evärdeligen hållas», alltså beständigt, för all framtid. När man vid uppläsningen på riddarhuset kom fram till detta ord, evärdeligen, tystnade sorlet i salen. Nu visar det sig, att uttrycket saknas även

 

1634 ÅRS REGERINGSFORM. 447i kanslerns senare omarbetning. Det torde alltså knappast härröra från honom. Ändringen har tillkommit först på ett sent stadium. Den motsvarade ett önskemål hos åtskilliga inom det hemmavarande rådet, synbarligen rådets flertal. Per Banér lät undfalla sig det yttrandet, att regeringsformen borde vara bindande för en blivande konung, »så framt han eljest vill få kronan på huvudet». Vad man åsyftade var att tillförsäkra regeringsformen karaktären av grundlag, på tidens språk fundamentallag. Men adelns misstrogna uppmärksamhet var väckt, ochdet fordrades rätt mycken övertalning för att övervinna dess tvekan. Man hade förnämligast tänkt på ämbetsorganisationens bestånd, förklarade nu samme Per Banér. Prästerna framkastade, att regeringsformen borde antagas på försök, för några årframåt; men detta föga genomtänkta uppslag var ju lätt att gendriva. Så blev 1634 års RF fastslagen som evärdelig, för allframtid gällande.
    Regeringsformen nämner i åtskilliga sammanhang Finland. Under den tredje hovrätten, i Åbo, lyder »storfurstendömet Finland» jämte »bägge Karelerne» — Stolbovafredens stora faktum finner här en avspegling (§ 8). Till riksrätt och utskottsmöten kallas bl. a. borgmästarna i Åbo och Viborg (§§ 9, 44). När landshövdingedömen, lagsagor och regementen uppräknas (§ 23,26 och 31), nämnas alla de finländska — väl att märka ickevar för sig, skilda från de övriga, utan sammanförda med sina motsvarigheter på svenska sidan efter tilldelat ordningsnummeri de särskilda fallen. Anordningen är näppeligen tillfällig. Regeringsformens författare har velat betona riksområdets fullainre enhetlighet, jämbördigheten av dess huvuddelar. Så heter det ock i fråga om riksdagens sammansättning upprepade gånger: Sverige och Finland (§ 45). Än klarare fastställes och begränsas statsborgerskapets innebörd i § 46: »Ingen, som icke är bofast innan om Sveriges och Finlands enskilte och av ålder fattade gränser, have något ord på riksdagar eller i andre rådslagom regementet och vad därav hänger» o. s. v. Bestämmelsenutföres närmare, och på nytt återkommer den grundläggandeföreskriften: i Sverige och Finland. Om också 1634 års RF i och för sig väl icke kan sägas ha knutit Finland närmare till Sverige, så gav den dock ett klarare och mer auktoritativt uttryck än man tidigare hade åt det gamla rikets fulla, odelade samhörighet.

 

448 NILS AHNLUND.    Återstår att sammanfattningsvis söka belysa regeringsformens rättskraft, dess plats i det allmänna medvetandet under den tidsom följde. Organisatoriskt utbyggdes dess förvaltningssystem på fast grund, om också med en del jämkningar och avsteg. Men som regeringsform i ordets av tiden godkända bemärkelse kom den snart att antaga karaktären av provisorium. Helt och omedelbart gällde den för Kristinas minderårighetstid, ett fullt decennium framåt. Dock är det först efter rikskanslerns hemkomst 1636, som en verklig regeringsmakt samlar sig på degivna förutsättningarnas basis och till viss grad avgränsar sig frånrådskorporationen. För de närmaste åren kan man nära nog tala om ett riksföreståndarskap, utövat av Axel Oxenstierna med stödav hans personliga överlägsenhet. Måhända hade Gustav Adolfjust förbehållit denna roll åt den bland sina medhjälpare, till vilken han hyste en så djup tillit.
    När Kristinas myndighetsförklaring närmade sig, kom frågan om regeringsformens fortsatta giltighet på dagordningen. Det visade sig genast, att man ej vågade bygga på dess 1634 angivna »evärdelighet». Regeringsformen borde också för drottningens egen styrelse erhålla förnyad laga kraft, därom var man alldeles ense i rådet, men huruvida hon själv eller ständerna borde bekräfta den, det kom man ej på det klara med. Såsamlades 1644 års riksdag, där Kristina skulle hyllas som regerande drottning. Här lyckades man nu åstadkomma ett slagsgranskning av regeringsformen genom stånden och deras utskott. Denna granskning blev föga djupgående, vilket visserligen icke var den avgående regeringen emot; ståndstvister och privilegiefrågor fångade det mesta intresset vid den upprörda riksdagen. In i det sista utgick man emellertid ifrån drottningens förestående bekräftelse som en given sak. Men hon förklarade omsider, att hon ville uppskjuta denna omsorg till sin kröning. Hennes nu avgivna, tämligen betydelselösa kungaförsäkran innehöll också det löftet, att regeringsformen skulle granskas ytterligare, »nagelfaras», som det hette, och sedan med samtycke av ständerna »konfirmeras till en lag, som evärdeligen skall här i riket observerad varda». Löftet skulle aldrig verkställas. Före nästa riksdag, 1647, tog man visserligen upp frågan i rådet men lade den snart undan. Saken var synbarligen brännbar; den pfalziska successionen torde vara en förklaring.Vad Kristina angår, såg hon med tiden alltmera kyligt på rege

 

1634 ÅRS REGERINGSFORM. 449ringsformen. Hon nekade att erkänna den för mer än en tillfällig ordning under förmyndaråren, och hon dolde ingalundasin kallsinnighet. »Regeringsformen», yttrade hon sålunda 1649,»är intet säkert och visst fundament att gå efter». Vid hennes kröning följande år ägnades icke längre något ord åt saken. Man hade nu andra bekymmer att sörja för; adel och ofrälse utkämpade inför drottningens ögon och med henne som skiljedomare en bitter inbördes kamp. Fastän aldrig gillad av Kristina, fortfor emellertid regeringsformen att vara grundvalen för rikets förvaltning under hennes regering.
    Vid Karl Gustavs trontillträde 1654 röjdes verkningarna avdetta prejudikat. Ingen syntes förutsätta, att den nu tjuguåriga stadgan tarvade förnyad kunglig bekräftelse. Hela spörsmålet sköts åt sidan, liksom genom en tyst överenskommelse, under behandlingen av den nye konungens försäkran. Ännu mindre vidtog Karl Gustav för egen del någon åtgärd. Han delade uppenbart Kristinas syn på dessa ting. Med största tydlighet visasdetta genom vad som skedde under hans allra sista dagar, i Göteborg 1660, då konungen mitt under pågående riksdag, mitt under pågående krig på alla fronter, kastades på sitt dödsläger. När allt hopp syntes ute, lät han uppsätta sitt testamente. Sekreteraren införde i texten ett åberopande av »Sveriges lag och vanliga regeringsform». Karl Gustav befallde, att de sista orden skulle strykas. Han ansåg, att 1634 års verk saknade betydelse såsom varken författat eller stadfäst av någon regent. Och hanseget testamente, som angav reglerna för riksstyrelsen efter hans bortgång, gav uttryck åt andra tankar än regeringsformen. Strykningen skedde på sätt och vis i logikens intresse.
    Knappt låg den store krigaren på bår, förrän ridderskapet och adeln med samlad kraft gick till storms mot testamentet. Den såg däri en obefogad, ohållbar och orimlig sammanblandning av privaträttsliga och statsrättsliga förfoganden, och den stödde denna sin ståndpunkt på åsikten, att 1634 års RF alltfort vore att anse som grundlag eller åtminstone som »likmätig» medgrundlag. I den våldsamma strid som nu upplågade skulleadeln hembära segern på så gott som alla punkter utom denna enda: regeringsformens avsedda grundlagskaraktär. Det kungliga testamentet trasades sönder under angreppet, som efter ett kort stillestånd fullföljdes på riksdagen i Stockholm fram påhösten samma år. En ny förmyndarperiod var förhanden,

 

29 — Svensk Juristtidning 1934.

 

450 NILS AHNLUND.längre än Kristinas, och det gällde att timra ett konstitutionelltverk av fast fogning, ja det gällde enligt adelns mening denna gång att bygga för all framtid. Det borde slås fast, att den regeringsform riket hade av nöden verkligen förpliktade alla blivande konungar, hade grundlagens hela helgd. Härvidlag var rådet av samma åsikt; skillnaden blev, att adeln föredrog en enhetlig, omarbetad regeringsform, medan rådet önskade en särskild tilläggsakt till 1634 års stadga, med »lika kraft och värde»för bådadera. Den senare meningen blev den segrande. Så tillkom en ny regeringsform vid sidan av och som en komplettering till den förra: det s. k. additamentet av år 1660. Som man finner, har adeln nu kastat fullständigt om från 1634, då den reste invändningar mot regeringsformens evärdelighet; den är nu säker på att kunna skapa en sådan helt efter sitt eget sinne. Också visar additamentet ett mycket starkt syskontycke med riddarhuspolitikernas stora utkast vid 1660 års senare riksdag. I jämförelse med Axel Oxenstiernas författningsverk företer additamentet ett livligt konstitutionalistiskt skaplynne: periodiskariks dagar, förbud mot andra mötesformer än den allmänna riksdagens, regeringen kontrollerad av rådet och redovisningsskyldig inför ständerna. Mot allt detta syntes de ofrälse stånden —endast präster och borgare voro på allvar att räkna med — ha föga att invända. De hade ingenting emot att acceptera grundsatser, som gåvo folkrepresentationen ökat inflytande, för såvitt nämligen den myndigvordne konungens rätt ej träddes förnär. Men av denna orsak bekämpade de försöken att få regeringsformerna, den gamla och den nya, betecknade som grundlag. De genomdrevo också sitt syfte. Ordet fundamentallag ströks. Den historiska utvecklingsgången tecknar sig nu fullttydlig. Begreppet regeringsform har funnit sin tillämpning iförsta hand på en tid, då den ärvda konungamaktens innehavare är urståndsatt att personligen fylla sitt värv, alltså en begränsad, övergående tid. Och mot den regeringsmakt, som träder i hans ställe, är även en hård kontroll på sin plats. Man märker måhända, att gränsen i själva verket icke är så skarp mellan 1660-talets halva ständervälde och det följande karolinska enväldet.
    Vid Karl XI:s myndighetsförklaring 1672 upprepas det skådespel vi redan bevittnat i tidigare analoga fall: regeringsformenär till synes lagd åt sidan. Frågan om dess rättsgiltighet, vi-

 

1634 ÅRS REGERINGSFORM. 451dare eller trängre, griper ej in i diskussionen, när konungen nusjälv träder fram för att vårda sin uppgift.
    Åtta år senare, och vi ha nått fram till slutakten i regeringsformens sammanhängande historia. Här åsyftas Karl XI:s ryktbara fråga till ständerna vid slutet av 1680 års riksdag och det ännu ryktbarare svar, som denna fråga föranledde. Yttranden, som råkat falla under debatten, gåvo konungen anledning att uppställa spörsmålet, huruvida regeringsformen kunde ha gällande kraft, när fullmyndig konung fanns i riket. Lantmarskalkens svar, som avgavs genast på stående fot, ger ett tvärsnitt av tidens övervägande uppfattning. Man hade, förklarade han, betraktat regeringsformen som en blott minderårighetsstadga, vilken »vore dödad igenom H. K. M:ts anträde till regementet». Som man finner, har nu även adelns främste dignit är dragit utkonsekvensen, helt och fullt, av den ofrälse meningen från 1660. Och även om denna ståndpunkt näppeligen var hela adelns, är det dock lätt att förstå, varför ständernas gemensamma svar ej kunde bli något annat än det blev genom den underdåniga förklaringen av den 9 december 1680. Konungen vore till ingen regeringsform förbunden, utan endast skyldig att efterfölja »Sveriges lag och laga stadgar». Han kunde alltså efter gottfinnande upphäva, ändra eller bibehålla förut gällande regeringsformer tillika med deras additamenter. Förklaringen utgick i principfrån gällande åskådning — nämligen i så måtto, att regeringsformens giltighet under konungs myndighetstid aldrig varit mera än ett fåfängt anspråk. Men tillämpningen av denna tankegång kom att innebära en rättsöverlåtelse av obestämd och svåröverskådlig räckvidd. I själva verket befinna vi ju oss här på det första trappsteget till det karolinska enväldet. När ständerna deklarerade, att regeringsformens tillämpning i praktiken helt berodde av konungens vilja, blev detta ett led,ett moment i en utveckling, som skulle sluta med, att folkrepresentationen inom kort avhände sig nästan all sin självständiga kompetens och överförde denna på kungamakten. Det steg man tog 1680 kostade icke någon strid, men blev genomsina följder betydelsefullt. När konungen ej längre behövde styra med råds råde, var vägen jämnad för en envålds, allom bjudande och suverän monarki.
    Regeringsformen föll till marken lik en övermogen frukt. Dess konstitutionella roll var utspelad. Fyrtio år därefter skulle den

 

452 NILS AHNLUND.begynnande frihetstiden skapa regeringsformer, som ägde egenskapen av verklig grundlag och därtill mera utpräglat än föregångaren formade sig till författningsurkunder i senare tidersmening. Dessa regeringsformer av 1719 och 1720, riksdagsväldets stiftelseakt, skulle i tidens fullbordan vika för Gustav III:sav 1772, fullkomnad 1789 i den kungliga maktutvidgningens anda. Också denna är gemensam för Sverige och Finland. Sedan skilja sig vägarna.
    Sin egentliga, varaktigaste betydelse fick ju 1634 års RF somstadga för den högre ämbetsorganisationen, den centrala ochden lokala, den civila och den militära. Grunden var lagd under Gustav II Adolfs tid, då rikskollegier och hovrätter, landshövdingeämbeten och landskapsregementen sågo dagen. Den av Axel Oxenstierna uppsatta regeringsformen, som enligt hanstrovärdiga försäkran gillats av konungen i själva dess huvuddrag, kan sägas ha kodifierat denna tidigare utveckling, menden gav också åt verket en fasthet och fullständighet, som föruticke hade varit för handen. Den blev så till vida slutstenen i den vittomfattande organisationsverksamhet, som utstrålade från Gustav Adolf. Och så visst som fasta och ordnade former innebära ett pålitligt värde också ur den allmänna rättssäkerhetens synpunkt, låter det tvivelsutan säga sig, att 1634 års RF för Sveriges rike betydde ett stort steg mot den moderna rättsstatens förverkligande.
    När Karl XII 1710 låg i Bender, skrev han till det hemmavarande kungliga rådet ett ganska märkligt brev. Han manade herrarna i Stockholm att regelbundet samlas till överläggningar»efter regeringsformen och alla tiders bruk», som orden falla. Att konungen ansett den 30 år förut upphävda regeringsformen alltjämt vara gällande är förvisso uteslutet. Ur envåldsmonarkens ord kan dock den tanken utläsas, att kravet på ändamålsenlig och pliktmedveten styrelse hade ett starkt stöd i den forna regeringsformen.