ROBERT MALMGREN. Riksdagen och lagstiftningen. Stockholm 1934. 212 s. Kr. 6.50. (Band XIV i arbetet Sveriges riksdag.)

 

    Det stora verket om Sveriges riksdag, vilket avsetts att föreligga fullbordat denna vår till det officiella 500-årsjubileet av riksdagens tillblivelse, sönderfaller enligt den redaktionella dispositionen i två huvudavdelningar: den förra innefattande en historisk och statsvetenskaplig framställning av riksdagens öden intill 1865, den senare kallad »riksdagen från 1866». Årtalet 1865—66, som bekant tidpunkten för representationsreformens genomförande, förefaller emellertid ej särdeles väl valt såsom skiljedelare mellan en övervägande historisk samt en senare huvudsakligen positivrättsligt inriktad framställning.
    Representationsreformen innebar givetvis en epok vad angår själva riksdagsskicket. Beträffande åter det konstitutionella förhållandet mellan konungamakt och riksdag samt dessa statsorgans deltagande i lagstiftningen, finansmakten, den konstitutionella kontrollen o. s. v. betecknar representationsreformen ingalunda ett gränsskede, vare sig formellt eller i praktiken. De politiska tendenser, vilka så småningom medförde en fullständig maktens omgruppering inom 1809 års statsskick, hade långt tidigare gjort sig gällande, ja kunna spåras redan vid epokens begynnelse. Tvåkammarsriksdagen med dess årliga sammanträden skänkte otvivelaktigt ökade möjligheter för denna evolution, som efter sekelskiftet fört till vårt nuvarande oskrivna parlamentariska styrelseskick — en hundraårig utveckling utan större kastningar och språng men resulterande i ett regeringssystem tämligen motsatt det som utformats i vår fortfarande gällande, på maktfördelningens grund byggda regeringsform. I och för sig åstadkom emellertid representationsreformen ingen ändring.
    Att under sådana förhållanden flera av de delar i riksdagsverket, vilka skola behandla riksdagens funktioner under gällande statsskick, måste gå förbi årtalet 1865—66 och följa utvecklingen alltsedan statsskickets tillblivelse 1809 ligger i öppen dag. Så har också skett i den först utkomna av dessa delar, professor Robert Malmgrens ovanstående arbete om riksdagen och lagstiftningen. Författaren har med stor omsorg valt exempel belysande praxis från olika skeden av den konstitutionella utvecklingen efter 1809. Hans eminenta förtrogenhet med materialet förlänar arbetet en välgörande objektivitet, ej minst när författaren berör spörsmål, om vilka i praxis eller den vetenskapliga diskussionen framträtt olika meningar. Lugn saklighet, klarhet och lättflytande framställningskonst förenas i prof. Malmgrens arbete. Enligt direktiven för riksdagsverket saknas här som i övriga delar noter. Genom hänvisningar i texten,

 

vilka osökt ansluta sig till framställningen, möter emellertid ingen svårighet att följa dess källor.
    Framställningen inledes med en kort klarläggning av lagbegreppet: regler avsedda att tjänstgöra såsom rättesnören i ett obestämt antal fall för obestämt antal personer. Varje skapande, ändring eller upphävande av rättsnormer är att betrakta som ett lagstiftande. Enligt praxis alltsedan 1880-talet identifieras lagar vanligen med de av konung och riksdag resp. kyrkomöte stiftade rättsnormerna. Från ovan angivna synpunkt äro dessa lagar att betrakta endast som »lagsystemets huvudstomme». Förf. fastslår, att enligt svensk grundlag inga gränser finnas utsatta för lagstiftningen, utövad inom rättens råmärken. Den även inom vetenskapen hävdade uppfattningen, att vårt statsskicks grundvalar — t. ex. konungamakten — ej kunna på rättslig väg upphävas, tillbakavisas, otvivelaktigt med fullaste fog.
    Efter ett kapitel om riksdagen som ensam bestämmande över lagstiftning — fastställandet av riksdagens arbetsordningar samt av instruktionerna för riksdagens ombudsmän och revisorer — kommer förf. in på det centrala området om den för konung och riksdag samfällda lagstiftningen. Här möter bl. a. frågan om innebörden i R. F. § 87 av begreppen »allmän civil- och kriminallag» samt »kyrkolag». Förf. påvisar övertygande, huru 1809 års grundlagsstiftare uppenbarligen haft i tankarna 1734 års lag eller riktigare vad som rätteligen borde ingå i denna lagsamling, när de formulerade R. F.§ 87. Nutida uppfattning har fullföljt denna tankegång sålunda, att till allmän civillag hänföres all lag, som angår privaträttsliga mellanhavanden människor emellan. Allmän kriminallag blir från samma utgångspunkt inbegreppet av alla de rättsligt normerade situationer, där straffsanktioner befunnits erforderliga. Konungens befogenhet att i ekonomi- och politilagar insätta straffbestämmelser betecknar icke en gräns för den samfällda lagstiftningen, utan en rätt att komplettera denna. Såsom ett korollarium av begreppen allmän civil och kriminallag följer, att civil- och straffprocessen tillhör den gemensamma lagstiftningen. Kyrkolagen omfattar de lagar, som reglera kyrkans speciella organisation och verksamhet. Gränserna äro emellertid i flera fall flytande — och voro det i än högre grad tidigare, då hithörande mål ofta behandlades såsom tillhörande konungens ekonomiska lagstiftning, Från kyrkolagen skiljer förf. de rituella föreskrifterna av olika slag, vilka konungen ensam äger att fastställa. Genom grundlagsändring 1865—66 insattes i R. F. § 57 bland lagar, vilka av konung och riksdag gemensamt stiftas, kommunallagarna. Även detta begrepp har blivit åtskilligt omstritt. Förf. betonar, att det är 1862 — 63 års kommunallagar samt vad som sedan trätt i dessas ställe, som bildar detta begrepps stomme, samt ansluter sig till 1921 års K. U. när detta hit räknar också författningar, som innebära ändringar i eller tillägg till de egentliga kommunalförfattningarna.
    Den springande punkten vid bestämmandet av nu nämnda olika lagbegrepp har varit gränsen mot konungens s. k. ekonomiska lag-

 

stiftning, det område där riksdagen enligt R. F. § 89 endast äger  att hos konungen anmäla föreställningar och önskningar. I ett stortkapitel redogör förf. för dels de resultatlösa förslagen till grundlagsändring av R. F. § 89, innebärande avskaffande av denna Kungl. Maj:t ensam tillhörande lagstiftningsrätt, dels också den viktiga, sekellånga gränsförskjutningen, varigenom alltflere betydande lagkomplex— bankolagstiftningen, näringslagstiftningen, de stora sociala lagstiftningsområdena m. m. m. m. — med tiden överflyttats från konungens ekonomiska lagstiftning till den samfällda lagstiftningens gebit. Det är riksdagens fortskridande politiska makttillväxt som här klart kommer till uttryck. Såsom allmän regel gäller ju numera, såväl beträffande borgerlig som kyrklig lagstiftning, att i tveksamma fall riksdagens samtycke inhämtas.
    Kapitlet Riksdagens medbestämmande lagbeslut behandlar konungens och riksdagens resp. kyrkomötets (och adelsmötets) medverkan vid olika sorters lagstiftning. Bland spörsmål härvidlag har anmälaren särskilt fäst sig vid det — låt vara tämligen akademiska — om vaderiksdags rätt att antaga vilande grundlagsförslag. Enligt den härskande nyriksdagsteorien är denna rätt ställd utom tvivel, förutsatt naturligtvis att andra kammaren nyvalts, dock med reservation för grundlagsförslag, vilka antagits att vila av samma års upplösta lagtima riksdag. Man utgår då ifrån, att endast en lagtima riksdag årligen må äga rum. Anm. finner denna förutsättning tvivelaktig. Hithörande grundlagsbud synas ej giva fog för denna tolkning. En annan sak är, att grundlagsstiftaren givetvis ej tänkt sig så kort vilopaus mellan förslag till grundlagsändring och dettas antagande som tiden mellan upplösning av pågående lagtima riksdag och den nya riksdagens inom tre månader föreskrivna sammankomst. Av särskilt intresse är förf:s konstaterande — utförligt bestyrkt av HERLITZ i hans stora arbete Om lagstiftning genom samfällda beslut av konung ochriksdag — att riksdagens andel i lagstiftningen oavbrutet vuxit, medan samtidigt initiativet, som från början ansågs böra tillhöra riksdagen, huvudsakligen förlagts till Kungl. Maj:t, det senare en följd av lagstiftningsteknikens utveckling. Parlamentarismen har vidare medfört, att konungens tidigare flitigt använda sanktionsvägran praktiskt taget fallit ur bruk.
    Riksdagen som bemyndigande till lagstiftning behandlas i ett kapitel med samma titel. Det är riksdagens finansmakt och befogenhet enligt R. F. § 77 att reglera förvaltningen av kronans fasta egendom, som här avses. Det förra ämnet är föremål för en särskild del i riksdagsverket, varför endast vad som står i direkt samband med lagstiftningen beröres. I båda fallen kan riksdagen ställa till konungens förfogande anslag resp. fastställa grunder för berörda fastighetsförvaltning med rätt för Kungl. Maj:t att utfärda närmare bestämmelser inom den angivna ramen. De ofta svävande formuleringarna i de av riksdagen fattade, beskattningen avseende besluten eller i promulgationsingresserna till dessa bidraga ej sällan att utsudda gränsen mellan konungens och riksdagens deltagande i denna

 

form av lagstiftning. Utvecklingen har emellertid även i dessa hänseenden arbetat riksdagen i händerna, så att denna beträffande beskattning och statens fastighetsförvaltning fastställer rena förvaltningsföreskrifter, vilka Kungl. Maj:t kungör till efterlevnad. Svagare är givetvis riksdagens ställning, när saken endast rör en hemställan om lagstiftning enligt R. F. § 89, ehuru, såsom förf. framhåller, riksdagens åtgärder även härvidlag, särskilt om de kombineras med anslagsbeslut, tämligen ofelbart följas av Kungl. Maj:t.
    I kapitlet om riksdagen och lags förklarande framhåller förf., att bestämmelsen i R. F. § 88 (resp. § 19) om lagförklaring mellan riksdagarna genom högsta domstolen, därvid nästföljande (lagtima) riksdag — men aldrig konungen — äger bestämma över förklaringens giltighet, numera fallit ur bruk. Formellt äger emellertid härvidlag högsta domstolen en sorts del i lagstiftningen, särskilt framträdande sedan konungens två röster efter 1909 bortfallit, vilken ingalunda torde överensstämma med grundlagsstiftarnas mening (justitiestatsministern var ju intill 1840 självskriven ledamot av domstolen). I ett slutkapitel skärskådar förf. möjligheterna för disponerande över lagstiftning och konstaterar, att delegation av rättigheter i detta fall endast kan komma ifråga beträffande konungens ekonomiska lagstiftning. Överflyttning av samfälld lagstiftning från riksdag till Kungl. Maj:t eller vice versa — såsom RYDIN i princip velat medgiva — kan ej rättsligen ske. Grundlagarna synas härvidlag fullt tydliga.
    Ovanstående korta översikt har velat antyda det rika innehållet i professor Malmgrens arbete. Det vänder sig med sin i bästa mening populära form till vetenskapsmannen och politikern likaväl som till den intresserade allmänheten.
 

Erik Fahlbeck.