Roosevelt och Högsta domstolen. Presidenten Roosevelts försök att bryta den federala Högsta domstolens motstånd mot hans ekonomiska och sociala reformlagstiftning rev upp en strid, som saknar motstycke i Förenta Staternas konstitutionella historia. Striden började med att presidenten i februari 1937 inför kongressen helt oväntat framlade ett förslag till omorganisation av de federala domstolarna, varigenom han framför allt skulle få möjlighet att inverka på Högsta domstolens sammansättning. Den dominerade därefter till den grad arbetet och intresset under hela den till följd därav ovanligt utdragna sessionen, att ingen annan viktigare lagstiftning medhanns. Den slutade med ett svidande nederlag för presidenten, i det att hans förslag erhöll en nedgörande kritik av senatens lagutskott och, i slutet av juli, definitivt förkastades av kongressen. Att kampen blev så intensiv och bitter, berodde på att den kom att kretsa kring en av huvudprinciperna för hela det amerikanska statsskicket: den konsekvent genomförda maktfördelningen mellan den lagstiftande, den exekutiva och den dömande myndigheten, ett system av »checks and balances».
    Bakgrunden till konflikten är som bekant den rätt, som anses tillkomma de federala domstolarna att pröva de av kongressen antagna lagarnas grundlagsenlighet. Denna prövning, »the judicial review», innebär närmare bestämt, att domstolen i samband med avdömande av en rättstvist prövar, huruvida den av parterna i målet åberopade lagen står i överensstämmelse med Förenta Staternas konstitution, samt, om så icke är fallet, vägrar tillämpa lagen i den till bedömande föreliggande tvisten. En motsvarande rätt att pröva delstaternas lagstiftning tillkommer såväl dessas egna domstolar, som de federala domstolarna (närmare härom se SvJT 1936 s. 348 ff). Högsta domstolen utgör sålunda icke något undantag i detta avseende, fastän givetvis dess ställning såsom sista instans givit den, i högre grad än andra domstolar, rollen av »the Guardian of the Constitution». Denna domstolarnas prövningsrätt omnämnes icke i 1787 års konstitution och var, i vad den avsåg lagar stiftade av unionens kongress, till en början omstridd. Den blev erkänd först sedan Högsta domstolen under Chief Justice Marshall's ledning och under hård strid med dåvarande presidenten Jefferson hävdade den i ett berömt rättsfall år 1803. Marshall's tes kan i korthet uttryckas sålunda: allmän lag kan icke förändra vad som bestämts genom konstitutionen, som är en »högre» rättskälla.
    Intill framläggandet av Roosevelts reformförslag hade Högsta domstolen på detta sätt förklarat inalles 64 av kongressen stiftade lagarstrida mot konstitutionen. Av dessa hade 11 tillkommit under Roose-

 

156 TAGE GRÖNWALL.velts administration. Flertalet av dem utgjorde centrala delar av hans ekonomiska och sociala lagstiftning, och Högsta domstolens domar verkade därigenom förlamande på hela det s. k. återhämtningsprogrammet. Särskilt var detta fallet med 1933 års »National Industrial Recovery Act» — som förklarades grundlagsstridig genom enhälligt beslut — de s. k. koderna för olika industrier samt »Agricultural Administration Act» (för denna dom har närmare redogjorts i SvJT 1936 s. 376). Motiven till dessa domar gingo i allmänhet ut på, att lagen ifråga innebar ett inträngande från kongressens sida på delstaternas lagstiftningsområde och att den gav presidenten en alltför vidsträckt befogenhet att reglera det enskilda näringslivet. En annan lag av större social betydelse, 1934 års »Railroad Pensions Act», som avsåg att trygga järnvägstjänstemäns rätt till pension i händelse av järnvägsföretagets obestånd, förklarades författningsstridig på den grund, att den innebar, att järnvägsföretagen berövades egendom utan »due process of law». Dessutom ansågs den göra intrång på delstaternas lagstiftningsområde. Motiveringarna till dessa domar gåvo anledning antaga, att även vissa andra viktiga sociala och ekonomiska lagar skulle förklaras grundlagsstridiga.1 Att åtskilliga av de ödesdigra utslagen hade fällts med endast en rösts övervikt, 5 mot 4, bidrog till att skärpa kritiken mot dem hos det stora flertal av nationen, som stod bakom Roosevelts reformprogram.
    Det är förklarligt, om det för ett demokratiskt tänkesätt framstår såsom ohållbart, att centrala delar av en lagstiftning, som otvivelaktigt har folkets överväldigande flertal bakom sig, skall kunna på detta sätt omintetgöras av ett fåtal jurister, i vissa fall med en enda rösts övervikt. Det syntes också vara ett livsvillkor för det Rooseveltska återuppbyggnadsprogrammet, »the New Deal», att åstadkomma en ändring häri. Men att rubba själva den prövningsrätt som Högsta domstolen utövade, vågade man icke. Förslag härtill hade dock under tidernas lopp icke saknats. Sålunda hade bl. a. föreslagits, att en ogiltigförklarad lag likväl skulle erhålla gällande kraft, om kongressen efter ogiltighetsförklaringen ånyo antoge lagen med kvalificerad majoritet, eller att det skulle fordras kvalificerad majoritet i domstolen, för att en lag skulle kunna förklaras författningsstridig.
    Roosevelt valde emellertid en annan väg, nämligen att försöka ändra Högsta domstolens sammansättning. Bland de domare som konsekvent röstat mot de Rooseveltska lagarna befunno sig i regel 3 eller 4 av domstolens äldsta ledamöter, alla över 70 år. (Genomsnittsåldern inom domstolen var vid 1937 års början 71 år.) Det föreföll alltså troligt, att, om dessa domare kunde ersättas med sådana med en mer reformvänlig inställning, så behövde man icke riskera ett fortsatt lamslående av lagstiftningen.

 

1 Det visade sig emellertid senare, att domstolen i fråga om flera av dessa intog en mer reformvänlig ståndpunkt än väntat: sålunda upprätthöllos genom domar i slutet av maj lagarna om arbetslöshetsförsäkring och om ålderdomspensionering samt om arbetarnas organisationsrätt och medling i arbetstvister (den s. k. Wagner-lagen).

ROOSEVELT OCH HÖGSTA DOMSTOLEN. 157    Uppenbarligen var det en sådan förändring av Högsta domstolens sammansättning, som var huvudsyftet med det förslag, som presidenten framlade i ett budskap till kongressen den 5 februari 1937. Men detta syfte maskerades omsorgsfullt. De skäl, som framfördes i budskapet, voro uppenbarligen vilseledande: där angives förslagets syfte vara att genom ökning av arbetskraften möjliggöra en snabbare rättsskipning och avarbetning av balanser vid domstolarna och överhuvud att »stärka alla domstolar genom ständig tillförsel av nytt blod». (Större balanser lära visserligen finnas vid de lägre federala domstolarna, däremot icke vid Högsta domstolen.) Själva budskapet nämner överhuvud intet särskilt om någon ändring av Högsta domstolens sammansättning. Vid budskapet var emellertid fogat ett detaljerat lagförslag, utarbetat, icke av någon kommitté utan av presidentens närmaste medarbetare (överhuvud bruka eljest presidentens förslag icke innehålla någon utarbetad lagtext, utan denna tillkommer först under kongressbehandlingen). Detta lagförslag — »A Bill to Reorganize the judicial Branch of the Government» — omfattade en allmän omorganisation av de federala domstolarna i alla instanser. Dess viktigaste del rörde domstolarnas sammansättning och innebar huvudsakligen följande: för varje domare, i alla instanser, som icke avgår efter uppnådd ålder av 70 år och 10 års tjänstgöring, äger presidenten utnämna en ny domare; dock skulle för varje domstol fastställas visst maximiantal ledamöter, för Högsta domstolen sattes detta antal till 15. Då domstolen f. n. har 9 medlemmar, varav vid förslagets framläggande 6 voro över 70 år, skulle presidenten således, om förslaget antagits, kunnat utnämna 6 nya domare. Hade de 6 »överåriga» avgått, hade han ju i varje fall kunnat göra det.
    Här må erinras, att de federala domarna tillsättas av presidenten på livstid med senatens samtycke. De ha alla, utom Högsta domstolens ledamöter, rätt att avgå med pension vid 70 års ålder. Emellertid hade, vid sidan av Roosevelts reformförslag, från enskilt håll i senaten framlagts ett förslag till lag om rätt för Högsta domstolens medlemmar att vid 70 års ålder draga sig tillbaka från aktiv tjänstgöring (»retire», till skillnad från »resign», avgå), varvid presidenten skulle erhålla rätt att utse ny ledamot i den pensionerades ställe. Förslaget, som varmt förordades i presidentens budskap, antogs och blev lag den 1 mars.1
    Alla övriga frågor, som väckts i presidentens budskap, ställdes snart i skymundan, och striden koncentrerade sig under dramatisk stegring kring förslaget om Högsta domstolens sammansättning. Det blev snart tydligt, att presidenten här hade utmanat icke blott en stark opposition inom kongressen utan också en mäktig folkopinion, som fann allt fler förespråkare inom hans eget parti — både inom och utom

 

1 Det var under åberopande av denna lag, som en av de mest konservativa ledamöterna av domstolen, Justice VAN DEVANTER, i mitten av mars begärde att få draga sig tillbaka; till hans efterträdare utsågs i september senatorn BLACK från Alabama. Blacks utnämning väckte som bekant sensation på grund av att han visade sig ha tillhört den beryktade Ku Klux Klan.

158 TAGE GRÖNWALL.kongressen. Den slutliga dödsdomen över förslaget fälldes av senatens lagutskott i dess betänkande, som framlades den 14 juni 1937.
    Detta betänkande är kanske det viktigaste aktstycket i hela den mångomskrivna striden. Det har till och med ansetts utgöra ett av de ur konstitutionell synpunkt mest betydelsefulla dokument, som någonsin utgått från kongressen. Då flertalet av undertecknarna tillhörde presidentens eget parti — 7 av 10; utskottsminoriteten, 8 ledamöter, avgav intet utlåtande — blev det även ur politisk synpunkt av ödesdiger betydelse. Det innebar en öppen revoltförklaring och en svår knäck för presidentens prestige.
    Några citat ur det märkliga aktstycket giva bäst intryck av den heliga vrede och det patos, som presidentens förslag uppväckte hos de myndiga senatorerna.
    Till en början framhålles, att presidentens förslag i själva verket icke skulle befrämja något av de syften, varmed det motiverats. Sålunda skulle det icke med säkerhet garantera, vare sig ökad arbetskraft vid domstolarna, snabbare rättsskipning eller »ständig tillförsel av nytt blod». »What, then, does it do? The answer is clear: It applies force to the Judiciary.» Som belägg härför åberopas särskilt den föreslagna bestämmelsen, att ingen extra domare behöver tillsättas, därest de, som äro över 70 år, frivilligt avgå. Den verkliga avsikten vore sålunda antingen att tvinga dessa domare att avgå eller att influera på deras dömande. Men detta betydde ju ett grundskott mot hela det amerikanska konstitutionella systemet. »Upprätthållandet av detta system är av omätligt större betydelse och omätligt mera heligt för det amerikanska folket, ja, för hela världens folk, än ett omedelbart antagande av en viss lagstiftning, huru gagnelig den än månde vara.»
    I en historisk återblick går utskottet tillbaka ända till 1776 års självständighetsförklaring och pekar varnande på de ord, som däri uttala som den engelske konungens förhållande till domstolarna innan de amerikanska kolonierna bröto sig ur imperiet: »Han har gjort domarna beroende av hans vilja allena.» Detta vore en av anledningarna till koloniernas uppror och till att konstitutionens fäder nedlade så mycken omsorg på skapandet av en oberoende dömande makt.
    Hittills hade den enda grunden för ett ingripande från den exekutiva myndighetens sida gentemot en domare varit, att han gjort sig skyldig till »a behaviour other than good». Nu vill man införa en ny och helt främmande grund för ingripande, nämligen åldern.
    »Skola vi nu efter att i 150 år ha haft ett oberoende domstolsväsen, som visat obrottslig trohet mot de konstitutionella idealen och skyddat den ringaste medborgare, till och med gentemot regeringen själv, skapa detta skadliga föredöme, som måste underminera hela vårt system. — — — Låtom oss förklara, att vi vilja hellre hava en självständig domstol, en orädd domstol, en domstol som vågar öppet uttala sin ärliga mening beträffande vad den anser utgöra skydd för folkets frihet, hellre än en domstol, som av fruktan eller tacksamhetskänsla mot den utnämnande statsmakten eller partilidelse godkänner varje lag, som vi må antaga.
    Vi äro icke domarnes domare, vi stå icke över konstitutionen.»

ROOSEVELT OCH HÖGSTA DOMSTOLEN. 159    Betänkandet utmynnar bl. a. i följande konklusioner:
    »Vi anbefalla, att denna bill avslås såsom ett onödigt, gagnlöst och utomordentligt farligt frångående av konstitutionella grundsatser. — — —
    Den skulle underordna domstolarna under kongressens och presidentens vilja och därigenom tillintetgöra domaremaktens självständighet, de individuella rättigheternas enda säkra sköld.
    Den angiver vägen för ett kringgående av konstitutionen och fastställer metoder, varigenom folket kan berövas sin rätt att taga ståndpunkt till ändringar av grundlagarna. Den framstår nu för landet såsom en av dess tillskyndare erkänd plan att framtvinga en tolkning av konstitutionen, ett förslag som våldför sig på varje helig tradition hos den amerikanska demokratien.
    Dess slutliga verkan skulle bliva to make this Government one of men rather than one of law. Dess praktiska verkan skulle bliva att göra konstitutionen till vad den verkställande eller lagstiftande makten behagar anse den vara — en tolkning som skulle kunna ändras varje gång regeringen växlar.
    Det är en åtgärd, som bör avslås så eftertryckligt, att dess like aldrig mer kommer att framläggas inför de fria representanterna för det fria amerikanska folket.»
    Således ord och inga visor. Säkerligen hade presidenten icke väntat sig sådana kraftord, i varje fall icke från sina egna led — betänkandet lär ha redigerats av utskottsledamöter, som tillhörde presidentens eget parti.
    Efter betänkandets framläggande försökte presidenten förgäves att få till stånd en kompromisslösning, innebärande rätt för honom att utnämna en ny domare för var och en, som uppnått 75 års ålder, dock ej mer än en om året. Efter en kort men dramatisk debatt i senaten den 22 juli föll avgörandet: med 70 röster mot 20 återförvisades förslaget till ny utskottsbehandling.
    Medan sålunda presidentens förslag helt förkastades i vad det avsåg Högsta domstolen, beaktades vissa däri föreslagna bestämmelser till förebyggande av de mer uppenbara praktiska olägenheterna av det sätt, varpå domstolarnas prövningsrätt hittills utövats. Dessa förslag upptogos i en lag, som antogs omedelbart före kongressens ajournering och godkändes av presidenten den 24 augusti 1937, »An Act to provide for intervention by the United States etc. in certain cases involving the constitutionality of Acts of Congress.»
    Enligt den nya lagen erhåller justitieministern uttrycklig rätt att ex officio intervenera i alla mål, där fråga uppstått om författningsenligheten av en federal lag. Domstolen är skyldig att omedelbart notifiera justitiedepartementet om alla sådana mål. Vidare söker lagen förhindra, att Högsta domstolens »ogiltighetsförklaring» av en lag, såsom hittills, kan komma först åratal efter dess ikraftträdande. Sålunda skall hädanefter i alla mål angående en lags grundlagsenlighet vädjan— av parterna eller av justitieministern som mellankommande part — ske direkt från första federala instans till Högsta domstolen. Vidare skall vädjan mot en underrätts dom, varigenom en viss lag förklarats

160 ROOSEVELT OCH HÖGSTA DOMSTOLEN.grundlagsstridig, ske inom 30 dagar, och skall målet behandlas med förtur inom Högsta domstolen. Skulle svårigheter möta för en snabb handläggning i första instans, må nästa federala instans temporärt förordna annan domare för dess handläggning.
    Slutligen skärper lagen villkoren för provisoriska förbud att tilllämpa federala lagar, s. k. »injunctions». För sådana beslut fordras nu enighet mellan tre domare, varvid två extra domare förordnas av närmast högre instans.
    Huruvida presidenten än en gång skall våga en attack mot Högsta domstolen synes för närvarande ovisst. Att han emellertid icke ändrat sin uppfattning framgår bl. a. av det tal han höll vid firandet av konstitutionens 150-åriga tillvaro den 17 september 1937. Han erinrade där om tidigare konstitutionella konflikter och framhöll, att utvecklingen framtvingat lagstiftningar, som till en början icke ansågos tillåtna, men vilkas giltighet ingen numera ville ifrågasätta. Såsom exempel härpå åberopade han bl. a., att Högsta domstolen på sin tid frånkände kongressen befogenhet att lagstifta mot slavhandeln och att både inköpet av Lousiana från Napoleon I 1803 och den första federala regleringen av järnvägsfrakterna ansågos grundlagsstridiga. Han erinrade också om att domstolen själv på senare tid ändrat mening ifråga om viktiga sociala lagars grundlagsenlighet.
    Han hävdade vidare, att konstitutionen, enligt dess skapares avsikt, icke skulle utgöra ett formaljuridiskt aktstycke, såsom en försäkringspolis eller ett kontrakt om avbetalningsköp, utan en samling allmängiltiga grundsatser, som medgav anpassning efter utvecklingen och möjliggjorde lösandet av de ständigt nya problem, som alltid måste framträda i en nations liv. Konstitutionen vore icke »a lawyer's contract» utan snarare »a layman's charter».

    15 jan. 1938.                                                                                       Tage Grönwall.