DEN SVENSKA RIKSDAGENS
JUSTITIEOMBUDSMAN.
AV
JUSTITIERÅDET NILS ALEXANDERSON.
Från slottet Timurtasch invid Adrianopel utfärdade Karl XII år 1713 en kansliordning, som omstöpte den tekniska apparaten för riksstyrelsens handhavande. I denna kansliordning ingick bland annat inrättandet av ett nytt högt ämbete, Kungl. Maj:ts högste ombudsman, för vilken samma dag utfärdades en särskild instruktion. Hans arbetsuppgifter, av vilka de viktigaste angåvos redan i kansliordningen, voro omfattande och av flerahanda art. Det ålåg honom för det första: att hava ett allmänt inseende huru förordningar efterlevas och att var och en i sitt ämbete efterkommer sin skyldighet. Därvid kunde han, efter omständigheterna, själv ingripa med rättelse eller ock göra hemställningar hos K. M:t. Alla ombudsmän och fiskaler, d. v. s. alla andra åklagare än de under landshövdingarna sorterande kronobetjänte på landsbygden, stodo under hans befäl, och dem kunde han för det andra beordra att väcka åtal för begångna ämbetsbrott eller ock, »i höga mål», själv föra talan, varvid forum var antingen hovrätt eller någon av K. M:t förordnad särskild kommission. För det tredje förestod han den s. k. revisionsexpeditionen, där justitiesaker bereddes till föredragning i rådet, och ledde de förhör, som under denna beredelse höllos. För detf järde borde han så ofta som möjligt närvara i rådet vid justitiesakernas föredragning och — heter det — »där han menar att någon sak ej rätteligen begripes, då har han att göra därom påminnelser samt giva vid handen på vad sätt han förmenar saken laglikmätigast kunna avgöras». Han skall med andra ord vara
ett slags mentor för de i rättsfrågor ofta mindre väl bevandrade rådsledamöterna. Slutligen har han att bevaka »Kungl. Maj:ts höga intresse».
Karl XII:s kansliordning, som sattes i verket 1715, efter konungens hemkomst, blev ej långlivad — naturligt nog, eftersom dess grundprincip var att avkoppla rådskammaren från befattning med allt annat än den kungliga rättsvården: rättsskipning i högsta instans, frågor om resning, nåd och lejd, lagförklaringar o. d. Denna avkoppling från den egentliga riksstyrelsen kunde ju ej bliva beståndande, då konungens bråddöd drog med sig det kungliga enväldets fall. De nya regenterna, Ulrika Eleonora och Fredrik I, måste högtidligen betyga »en billig osmak för Souveräniteten», och ingressen till 1719 och 1720 års regeringsformer proklamerade den nedärvda gamla formeln för en lycklig balans mellan statsmakterna: bevarandet av »konungens höghet, rådets tillbörliga myndighet och ständernas rätt och frihet». Rådets myndighet, dess befattning med alla regeringsärenden, återställdes: »Konungen äger styra rike sino med och således icke utan, mindre emot riksens råds råde»; och allt vad däremot på ett eller annat sätt kunde vara stadgat — således ock kansliordningen — förklarades vara upphävt.
Men bland detaljer i 1713 års kansliordning, som man emellertid tillgodogjorde sig, var den nya funktionären, högste ombudsmannen, nu benämnd justitiekanslern. För honom utfärdades år 1719 en instruktion, som var kalkerad på den tidigare, och senare upplagor, av 1739 och 1770, slöto sig nära därintill. Men under inflytande av det nya regeringsskicket gavs dessutom åt justitiekanslern en uppgift, som väsentligt ändrade ämbetets karaktär. Det var som bekant ingalunda så helt med den proklamerade balansen mellan statsmakterna. Småningom kunde det sägas rent ut, att det statsrättsligt förefanns en ny »suveränitet», nämligen ständernas; deras frihet vore det primära, ur vilket både konungens höghet och rådets myndighet härledde sig, och dessa vore att förstå därefter. Riksråden voro blott ständernas fullmäktige. Enligt grundlagarna — som ständerna f. ö. förbehållit sig att ensamma uttyda och bättra — voro de icke blott ansvariga och redoskyldiga inför nästa riksdag för allt sitt förhållande; deras beslut och åtgärder kunde också desavoueras. Och detta gällde även rättsskipningen; ständerna skulle noga undersöka hur lag och rätt blivit i justitierevisionen — rådets av-
delning för justitiesaker — skipad, och enskilda personer fingo hos ständerna besvära sig över »mål som ej stå annorstädes att rättas» — åtminstone över domvilla, d. v. s. rättegångsfel, över klart olagliga domar och över »vrångvisa». Begångna ämbetsfel av riksråd och brott av vem det vara månde mot regeringsformen — som ju innefattade mycket rent förvaltningsrättsligt material — rannsakade ständerna av egen drift över och dömde själva eller, om de så beslöte, genom en deputation eller kommission.
I detta statsskick är det som man inpassat åliggande för justitiekanslern att vid varje riksdag till ständerna ingiva utförlig redogörelse, hur lag och förordningar efterlevas och särskilt om något förelupit mot regeringsformen samt att fungera som åklagare, då åtal beslutats av ständerna. Han blev ständernas konstitutionella polis och aktor.
Med den karaktär ämbetet sålunda fått stod det onekligen ej rätt väl tillsammans att JK var en av K. M:t utnämnd oavsättlig ämbetsman, och mot frihetstidens slut grep man sig också an med ändring härutinnan. Trots kontrollapparaten rådde utan all fråga en dålig ämbetsmannaanda, förorsakad — för att använda ordasättet i samtliga seklets regeringsformer — ej blott av »slummeraktighet och penninggiru», utan ock av »vänskap, hat, illvilja och begärelse till mutor». Att beivrandet av ämbetsfel ej sköttes synnerligen driftigt, belyses i sin mån av att i den ena JK-instruktionen efter den andra inskärpes, att fiskalerna ej böra nedlägga sina aktioner, utan bedriva dem »skyndsammeligen och, om möjligt, innan den tilltalade något dödeligt händer». Själva grundorsaken till missförhållandena, nämligen att »riksens maktägande ständer» huvudsakligen bestodo av ämbetsmän, som där i sista instans dömde över sig själva, sina kolleger och sina förmän och även i övrigt lade sin hand över lagskipningen, ledda av partiaffekter och personhänsyn — om den ville man icke höra talas. Men en stor ständernas kommission föreslog däremot i ett år 1766 avgivet betänkande om »orsakerna till våra goda lagars elaka verkställighet» en hel del palliativ, stort och smått i sällsam blandning. Detta betänkande antogs och blev till förordningen om lagarnas verkställighet. Här bestämdes bland annat, att justitiekanslerssysslan, »vilken innefattar det yppersta förtroende, som ett fritt folk åt någon av sina medlemmar giva kan, samt för den orsak hälst bör på dess eget
omedelbara val ankomma», skulle hädanefter tillsättas, från riksdag till riksdag, av ständerna genom utsedda elektorer av alla stånd.
Så skedde ock vid riksdagarna 1769 och 1772; men den sist valde fick i den egenskapen ej behålla sysslan mer än ett halvår; Gustaf III:s revolution och 1772 års regementsförändring kom emellan. I den nya regeringsformen var emellertid JK-ämbetet bibehållet, ehuru naturligen åter såsom ett kungligt ämbete med — tills vidare — oavsättlig innehavare. För konungen ensam stod han i ansvars- och redogörelseskyldighet. Han skulle vara åklagare vid den riksrätt, som nu inrättades för mål om förbrytelser av medlemmar av kungahuset, av riksråd eller rikskollegier, och där konungen själv eller ställföreträdare för honom presiderade. All ständernas domsrätt, utövad av dem själva eller genom kommissioner, var avskaffad. Deras åtalsrätt likaså. I övrigt behöll justitiekanslern alla de mångskiftande uppgifter han förut ägt och som i den senaste frihetstida instruktionen, av 1770, närmare utformats. Ehuru den nya regeringsformen föreskrev att riksråden på justitiesidan, »i justitierevisionen», skulle vara lagfarna och ha varit brukade i domareämbeten, bibehöll JK även funktionen att där närvara, upplysa och påminna om lagens rätta förstånd. Därav blev dock under första decenniet just intet, ty Gustaf III, som i ämbetet bibehållit den sist av ständerna valde, Lilliestråle — samme man som författat betänkandet om lagarnas elaka verkställighet — sände honom ut på razzior vid en hel rad länsstyrelser och hos deras underlydande, varifrån han återkom med hela fång av åtalsanledningar. Efter att själv ha varit ivrigast och strängast i dömandet, blev emellertid konungen betänksam inför den reaktion i allmänna opinionen, som framkallades av Lilliestråles överdrivna nit och taktlösa framfärd, och öm om sin popularitet tvang han år 1779 Lilliestråle att taga avsked. Efterträdaren Carl Axel Wachtmeister blev redan från början till gagnet ett slags justitieminister. Han bibehöll, med undantag för 3 år av den Reuterholmska tiden, JK-ämbetet i hela tre decennier eller fram till 1809 års regeringsform, ehuru efter förenings- och säkerhetsakten visserligen ej längre oavsättlig, utan såsom förtroendeämbetsman. Men han förenade därmed efter 1787 det återupplivade riksdrotsämbetet, som tillika innebar bland annat presidentskapet i Svea hovrätt samt fram till riksrådets upplösning 1789
främsta platsen i riksrådet. I den nu inrättade Högsta domstolen var han dess enda fasta ledamot; de övriga voro ju förordnade på tre år i sänder. Det är uppenbart att han ej själv kunde handlägga allt, som sålunda föll inom hans ämbete. Redan före upphöjelsen till riksdrots hade han på JK-platsen tidtals en vikarie eller biträdande JK, och därefter var denna anordning permanent. Den på 1780-talet härtill anlitade Låstbom, av konungen själv betecknad som en duglig parveny, brukades av denne bland annat som verktyg, då det gällde att desavouera och offentligt förödmjuka riksrådet, och var redan därför i vida kretsar förhatlig och betraktad som en det kungliga godtyckets dräng. Värre var det emellertid med förmyndarestyrelsens JK Lode, som enligt ojäviga sakkunniga vittnesbörd — t. ex. Lars v. Engeströms — av fattigdom och beroende helt lånade sig åt Reuterholms förföljelse- och mannamånspolitik, och som drev det ända därhän att han, uppkommen i högsta domstolen, avbröt en i ett politiskt högmål voterande ledamot, hovrättsrådet Taube, med uppmaning att betänka sitt eget bästa, sina befordringsutsikter. 1809 års grundlagsskrivande konstitutionsutskott hade — enligt vad dess ordförande Mannerheim senare yttrat —»sig bekant de sällsamma förhållanden som ägt rum därigenom att JK var en av konungen och dess befallningar vare sig till aktiv åtgärd eller till overksamhet beroende ämbetsman».
Det var då helt naturligt att utskottet icke kunde godtaga den kontrollapparat, som bjöds i det av regeringen efter revolutionen framlagda utkastet till regeringsform. En ansats till parlamentarisk konstitutionell kontroll fanns visserligen i utkastet, så till vida som ständernas hemliga utskott ägde ställa konungens rådgivare, statsråden, under åtal för brott mot regeringsformen, men forum var en riksrätt som skulle väljas bland konungens förtroendemän, och aktor var justitiekanslern, också han en av konungen avsättlig förtroendeman. Han var det ock, som ensam ägde åtalsrätt mot högsta domstolen, och ehuru denna nu skulle bestå av oavsättliga domare utan annat ämbete, voro de ogynnsamma erfarenheterna från den Gustavianska domstolen, speciellt i politiska mål, ännu i allt för färskt minne. På justitiekanslern ankom också ensam att själv eller genom underordnade åklagare, av egen drift eller på K. M:ts befallning, beivra fel av domare eller andra ämbetsmän. Han blir ett den styrande maktens osjälvständiga verktyg, ett instrumentum im-
perii, sades det, och man framställde krav på en åklagare på ständernas vägnar, en accusator ordinum.
Å andra sidan var det de ledande konstitutionella kretsarna alldeles främmande att vilja återinföra frihetstidens maktägande ständer, utövare av högsta myndigheten både över lagskipning och förvaltning. Man var ju så angelägen att förebygga varje tendens åt det hållet, att i 90 § regeringsformen inskrevs det bestämda förbudet för både plena och utskott att utan stöd i en särskild grundlagsföreskrift låta regerings- och domarmakternas beslut eller verkställigheten av någon lag eller inrättning komma ens under överläggning, än mindre prövning. »Makten att styra» skulle tillkomma konungen i statsrådet allena. Och att han därvid måste hava till sitt förfogande en högste åklagare till den allmänna rättssäkerhetens skydd, med särskild kontrolluppgift därjämte över ämbetsmannavärlden samt tillika kronjurist, en »konungens högste ombudsman», en justitiekansler fann man självklart, likaså att denne skulle vara en avsättlig förtroendeämbetsman.
Någon befogenhet att föranstalta om åtal ville man icke tillerkänna riksdagen annat än för förbrytelse av funktionärer vid riksdagens egna verk, riksbanken och riksgäldskontoret, eller för våldförande av riksdagen, dess ledamöter eller överläggningar samt frånsett konstitutionsutskottets rätt att ställa statsråden under åtal inför riksrätten. Den sistnämnda bibehölls, fastän i en sammansättning, där oavsättliga domare utgjorde ett väsentligt inslag.
Då det nu gällde att från dessa utgångspunkter likvisst gardera intresset av ett av styrelsen och byråkratin oberoende kontrollorgan över domare och ämbetsmän, var det man kom fram till inrättandet av en institution, som kan göra anspråk att vara en i statslivet helt originell skapelse, som ända till dess Finland efter befrielsen 1918 följde det svenska exemplet torde stått utan motstycke i andra länder, men som hos oss allt hittills hävdat sig såsom utomordentligt värdefull. Vid sidan av justitiekanslern, »konungens högste ombudsman», i vad angår kontrollen över lagligheten av ämbetsmäns och domares förfarande, men fullt oberoende av denne, ställdes en riksdagens justitieombudsman. Han valdes, i likhet med den sista frihetstidens justitiekansler, av riksdagens elektorer från riksdag till riksdag. Men hans karaktär är en helt annan. Frihetstidens kansler hade ju
att speciellt vaka över att grundlagen iakttogs och anmäla brott häremot, speciellt av styrelsen själv, riksrådet, för riksdagen. Med den rent konstitutionella kontrollen har JO intet att skaffa; den ligger hos konstitutionsutskottet. Däremot är det visserligen han som fungerar som åklagare vid riksrätt, om utskottet beslutar åtal mot regeringsledamot. Frånser man detta speciella åliggande, som ej kommit att anlitas sedan snart ett sekel, så är det ganska ägnat att missvisa, då det i regeringsformen heter att JO skall »i egenskap av riksdagens ombud», »efter den instruktion riksdagen utfärdar» hava tillsyn över lagens efterlevnad av domare och ämbetsmän och väcka åtal, om de begå någon olaglighet. JO har, frånsett åtalsuppdrag i de tidigare angivna obetydliga undantagsfallen, icke att ta order från riksdagen. Han handlar helt och hållet efter eget omdöme och under rekonventionsansvar för sina åtal. Den omtalta instruktionen är icke så att förstå som skulle riksdagen kunna för särskilt fall meddela anvisning, utan är en generell författning, som uppdrager de närmare riktlinjerna för hans i regeringsformen blott i allmännaste drag angivna ämbetsföring. Och väl skall justitieombudsmannen för varje riksdag lämna redogörelse för sin verksamhet, och denna redogörelse samt hans diarium och registratur granskas av ett lagutskott, som avger berättelse härom till riksdagen. Men någon rättelse i JO:s åtgöranden eller passivitet kan ej förekomma. Och om än granskningsresultatet rent faktiskt kunde influera på utsikten till omval, har det allt hittills icke heller kunnat bli fråga om något slags decharge. Härutinnan har en grundlagsändring vid detta års riksdag medfört en viss modifikation, vartill jag återkommer.
Icke heller ärvde JO något av 1700-talets JK:s uppgift att i högsta domstolsinstansen göra påminnelser om lagens rätta förstånd. En sådan funktion kunde ju överhuvud anses överflödig, då högsta domstolen nu skulle bestå uteslutande av erfarna domare. Men egendomligt nog bibehölls denna uppgift åt konungens JK i hans instruktion. Den första tiden ansåg sig JK därför skyldig att regelbundet övervara sessionerna, men ledsnade snart nog att där spela en stum roll, och i senare instruktioner är han rent av förbjuden att yttra sig, ehuru — liksom JO - berättigad att där ävensom i alla andra domstolar och ämbetsverk närvara vid överläggningar och voteringar inom slutna dörrar.
Syftade JO-institutets instiftande väsentligen till en slags kompletterande konstitutionell kontroll? Riktade det sin udd mot befarade övergrepp från riksstyrelsen? Avsåg man att då konstitutionsutskottets granskning var begränsad till statsrådsprotokollen, förebygga att riksstyrelsen emellertid på smygvägar animerade byråkratin till olagligheter eller att den obehörigt höll de felande om ryggen? Eller var det ämbetsmannavärlden, ej minst i dess periferi, man ansåg behöva en extra tillsyn utöver vad den av mångahanda bestyr betungade JK kunde prestera? Och fann därvid angeläget att det fanns en utom byråkratin stående riksdagsvald folktribun, till vilken den förorättade enskilde förtroendefullt kunde vända sig?
Utan tvivel båda delarna. I de ledande konstitutionella cirklarna stod nog den förra uppgiften i förgrunden, men i de vidare kretsarna den sistnämnda. Åter klagades i högan sky över lagarnas »elaka verkställighet», och i riksdagen föllo skarpa ord om hur ringa medborgare kunde »trampas av smådespoter i landsorterna».
Det konstitutionella inslaget var nog en huvudanledning till att det nya institutet hade dåligt före i portgången. Det antogs 1809 blott som ett provisorium, det fick ej definitiv giltighet förrän vid det nya statsskickets fjärde riksdag. och hade under mellantiden att utstå både öppna och förstuckna angrepp från den Gustavianska reaktionens sida. Härtill bidrog ock den ej så litet utmanande åtgärden av det konstitutionella partiet att välja sin egen stridbara partichef, Gustavianernas svurne fiende Mannerheim till den förste JO. Detta val gav anledning till ett av de häftigaste uppträdena i riddarhusets historia, då enligt protokollet »det bullrades på bänkarna», »åtskilliga församlade sig kring skranket och med förnyade rop avbröto dem som ville tala», »flera talade på en gång, men ingens yttrande kunde till protokollet fattas». Formellt gällde tvisten huruvida Mannerheim fyllde regeringsformens krav att JO skulle vara »för lagkunskap känd»; men bakom lågo de skarpa politiska motsättningarna.
Intet under således att då den nye kronprinsen-regenten Carl Johan befanns hysa en stark ovilja mot JO-institutet, som han betraktade såsom en orimlig utväxt på en konstitution med en fast och handlingskraftig styrelse, Gustavianerna fattade hopp att kunna »supprimera både baron Mannerheim och hans ämbete». Ett förslag till regeringsform, där JO-ämbetet var uteslu-
tet, blev också inom regeringen i hemlighet utarbetat, men befanns väl icke ha utsikter till framgång och lades åsido.
Det saknades under det första decenniet icke anledningar till sådana JO:s ingripanden som hade den av grundlagsskrivarna i sikte tagna konstitutionella karaktären. Åtskilliga lagstridiga åtgärder av exempelvis länschefer befunnos vid undersökning emanera från enskilda befallningar av kronprinsen. Carl Johan var ju från sitt föregående van vid en administration fri från hämmande band. Mannerheim skred emellertid i dylika fall aldrig till åtal av ämbetsmannen. Situationen torde ha känts för ömtålig. Han använde mjukare utvägar, vände sig t. ex. i låtsad okunnighet om kronprinsens del i saken till denne i en tréshumble mémoire med begäran om hans befallning att återkalla olagligheten och fick tillmötesgående svar, varmed Mannerheim lät sig nöja, vare sig nu det stannade vid ett tomt löfte eller ej. Men redan Carl Johan lärde rätt tidigt att iakttaga laglighetens skrankor, och efter 1810-talet torde knappast något fall vara känt, där JO:s ingrepp haft udd mot ett regeringens förhållande. Hans konstitutionella uppgift kom att begränsa sig till åtal mot regeringsmedlemmar vid riksrätt på konstitutionsutskottets uppdrag. Sådana förekommo vid fem riksdagar, sist 1854, och särskilt de många åtal, som 1840—41 igångsattes av riksdagsoppositionen, väckte ett häftigt politiskt odium, som riktade sig även mot aktor, ehuru han ju blott hade att fullgöra sitt erhållna uppdrag. Utkrävande av statsrådens juridiska ansvar, numera aldrig brukat, framstod rätt länge som ett viktigt vapen i den politiska fejden, och förhållandet bidrog nog till att JO-valen fram till 1800-talets mitt blevo små fältslag, där partierna mätte sina krafter.
Något riksrättsåtal mot en högsta-domstolsledamot har ingen JO anställt. Men en av ämbetets innehavare, den originelle konservative frilansen S. L. Theorell fyllde på 1840- och 1850-talen sina ämbetsberättelser med utförlig kritik av högsta domstolens domar, något som särskilt i anledning av den »mindre grannlaga» tonen ådrog honom anmärkningar av lagutskottet. Denna verksamhet motiverades med ett åliggande, som JO har enligt sin instruktion att för riksdagen »utreda lagskipningens tillstånd i riket». Men den har icke upprepats, utom i något enda fall och då i den mjuka formen av ett tillkännagivande att JO ej kunde dela den i högsta domstolen segrande meningen i ett visst mål.
Tämligen oberörda av politisk oro omkring dem, ägnade redan de tidigare innehavarna av ämbetet sin huvudsakliga verksamhet åt den egentliga ämbetsmannakontrollen, utövad främst med trenne hjälpmedel, som sedan mycket gammalt stått även JK till buds: inkomna skriftliga klagomål, insända fånglistor och inspektionsresor; senare också med anledning av notiser i tidningspressen. Inspektionsresorna voro ursprungligen blott tilllåtna; tillåtelsen togs emellertid från början i regelbundet bruk och äro numera ett årligt åliggande. Det har etablerats ett organiserat samarbete med den jämväl inspektionsresande JK, så att de båda alternera med sina besök. Det var överhuvud vid JO-ämbetets inrättande föremål för mycken tvekan hur det skulle i praktiken ställa sig med förhållandet emellan dessa båda ombudsmän, konungens och riksdagens, med deras på ett vidsträckt område konkurrerande befogenheter. Att ingendera av dem skulle få åtala den andre var fastslaget; men vad bleve följden av att den ene desavouerade den andre genom sin ståndpunkt i åtalsfrågor? Verkligheten har icke besannat farhågor i detta avseende. Intet hindrar den ene att upptaga ett klagomål, som den andre visat från sig; men inga konflikter ha uppstått härav. Någon enstaka gång ha de också uppträtt sida vid sida, med något divergerande yrkanden; icke heller detta har vållat olägenhet.
Omfånget av deras åtalsbefogenhet är ju i det hänseendet helt olika att JK äger åtala eller låta åtala varje slag av förbrytelse, som ligger under allmänt åtal, medan JO är åklagare endast av statsfunktionärers tjänstefel. En speciell konsekvens härav är att kommunala funktionärer kunna åtalas av den förre, men ej av den senare.
I ett annat hänseende har man i äldre tid velat göra gällande en olikhet. Då det i JO:s instruktion sägs, att han »förnämligast» skall beivra fel som »synas honom härröra från egennytta, vrångvisa, väld eller grov försumlighet eller bereda en allmän osäkerhet för medborgares rättigheter», ville man på grund härav bestrida JO:s rätt att åtala mindre förseelser. Så har dock aldrig instruktionen tolkats av ämbetets innehavare själva, och meningen är numera att anse som allmänt övergiven. Mera tvist har länge rått om en annan, praktiskt betydelsefullare punkt. Åt JK var i 1809 års instruktion, liksom allt från Karl XII:s dagar, given en myndighet att utan åtal ingripa med »rättelse», vilket nog innebar ett slags befallningsrätt, äldst utövad i konungens
namn. Åt JO kunde naturligen något sådant ej medgivas. I den ursprungliga instruktionen anvisades han att där han fann ett fel så ringa, att det borde utan åtal avhjälpas, hänvisa vederbörande klagande till JK för rättelses vinnande. Härav slöt en statsrättslig riktning, att det är JO förment att delgiva en ämbetsman sin mening att han felat och borde ändra sig. Särskilt ondgjordes man, om JO:s meddelande innehöll att JO skulle dröja med att pröva fråga om åtal borde ske till dess det visat sig, om rättelse ändock skedde och, om skada vållats, denna ersattes den förorättade. Så har dock sedan ett sekel praktiserats i JO:s ämbetsutövning, och sedan 1915 är förfarandet legaliserat i instruktionen, medan däremot JK:s »rättelse»-myndighet, som ju hade en vidsträcktare innebörd, redan länge varit försvunnen ur hans instruktion.
Till förlänande av nödig auktoritet och effektivitet åt JO:s ämbetsutövning har till hans förfogande ställts dels rätt att äska erforderlig handräckning av varje ämbetsman samt biträde av alla fiskaler till åtals utförande, och dels befogenhet att vid infordrande av förklaring förelägga vite.
Även på lagstiftningens område ha uppgifter lagts på JO. Han skulle enligt den ursprungliga instruktionen bl. a. till riksdagen avge förslag till lagars förbättring och till konungen anmäla om han förmärkt någon anstalt böra göras till folkets bästa och vältrevnad. Av detta sista har inte blivit mycket; av en ren jurist har ju icke kunnat förväntas några märkliga uppslag på det praktiskt-ekonomiska området. JO har här hållit sig till justitieväsendet och särskilt tagit initiativ till tingslags och domsagors omreglering. Men även uppgiften att framlägga utformade lagförslag har JO, ju längre det lidit, måst alltmera släppa från sig. Med nutida tekniska krav har det saknats honom tid och förutsättningar att på ensam hand utföra sådant arbete. Han har i stället valt utvägen, numera legaliserad, att till Kungl. Maj:t göra framställningar om lagreformer med allmänt angivna riktlinjer, men utan utformad lagtext. Denna verksamhet har varit omfattande och givit många värdefulla uppslag. För riksdagen skall i ämbetsberättelsen lämnas fullständig redogörelse för vad i denna väg åtgjorts.
Den mest betydande ändring i JO-institutet, som det undergått sedan dess tillkomst, är givetvis den betydande begränsning i tillsynsområdet, som företogs 1915 genom inrättande av ett sär-
skilt militieombudsmannaämbete, för tillsyn över krigsrättsskipningen och militieförvaltningen, en åtgärd behövlig ej minst för minskande av JO:s med utvecklingen alltför tyngande börda. Då och då har bragts på tal att gränsen mellan de båda ombudsmännens tillsynsområden lämpligare borde dragas genom en annan uppdelning, men nu senast har den Undénska kommittén, som strax skall omtalas, funnit den gällande ordningen vara den lämpligaste. Denna har bland annat fördelen att draga en lätt bestämbar gräns.
Innevarande år har emellertid en annan rätt ingripande grundlagsändring gjorts, vars betydelse det är för tidigt att ännu bedöma. Den gäller valperioden.
Regeln att val av JO skall äga rum varje riksdag bibehölls även sedan genom 1865 års representationsreform de först fem-, sedan treåriga riksdagsintervallerna avlösts av systemet med årliga riksdagar. Mot anordningen med ettåriga valperioder har emellertid vid åtskilliga tillfällen rests erinran att JO därigenom fått en alltför osäker ställning. Och man har tillika pekat på hur under medinflytande härav omsättningen har blivit långt snabbare än förr, i det JO skyndat att acceptera en erbjuden på en gång tryggare och bättre avlönad ställning i de högsta domstolskadrerna. Bland annat har därför tid efter annan påyrkats att valperioden skulle förlängas till tre eller fyra år och lönevillkoren förbättras. Förslag om längre funktionstid ha dock länge fallit på invändningen att riksdagen därigenom skulle nödgas tolerera att en JO, som ej längre ägde dess förtroende, likväl för åratal framåt kvarstode i ämbetet. En kommitté under ledning av universitetskansler UNDÉN, som för ett par år sedan på riksdagens begäran nedsattes för att söka lösa problemet, har emellertid framlagt ett förslag, som i år av riksdagen grundlagsfästs. Enligt dessa nya regler väljes JO för en period av fyra år i sänder. Avgår han före periodens slut, inträder omedelbart i ämbetet hans ställföreträdare, men riksdagen anställer, så snart ske kan, nytt val för fyra år. Perioderna behöva således icke sammanfalla med de fyraårsperioder, som val till andra kammaren avse. Ställföreträdaren väljes ock för fyra år, men hans mandat förfaller i och med att nytt JO-val skall äga rum. JO:s lön är nu satt lika med justitieråds och regeringsråds, och om han avgår efter minst åtta års tjänstetid, erhåller han en generöst tilltagen pension, som blir än bättre, om han suttit tolv år
i ämbetet. Med dessa pensionsbestämmelser har man bl. a. velat markera, att ehuru en avsevärt lång funktionstid anses nyttig, det dock icke är önskligt att JO vill hålla sig kvar i tjänsten alltför länge. Betänkligheten mot att med det nya systemet man skulle nödgas dragas med en JO, som funnits ej förtjäna förtroendet, har man mött med den bestämmelse att det lagutskott som årligen granskar hans ämbetsförvaltning kan hemställa till riksdagen om hans skiljande från befattningen. Initiativet därtill ligger hos utskottet ensamt. För bifall till hemställningen kräves båda kamrarnas beslut. Är pensionsrätt redan intjänad, blir den oberörd av åtgärden. — Samma regler gälla om militieombudsmannen.
Bådas instruktioner ha tillika undergått modernisering.
Den Undénska kommittén har med styrka betonat att dess ändringsförslag icke bottna i någon kritik mot riksdagsombudsmännens hittillsvarande ämbetsutövning. Såvitt kommittén känner till — säges det i betänkandet — ha hittillsvarande ombudsmän gått fram med bestämdhet mot orättrådiga eller försumliga ämbets- och tjänstemän, även om de innehaft högt uppsatta poster. Och den stundom framskymtande tankegången att ombudsmännen skulle ha en särskilt maktpåliggande uppgift att kontrollera de högsta domstolsinstanserna betecknar kommittén som »verklighetsfrämmande».
En då och då — ehuru av föga representativa målsmän — framförd åsikt att JO-institutet förlorat i auktoritet under de sista decennierna förklarar kommittén också sakna fog. Tvivelsutan beror den också på en felsyn. Allmänheten anlitar JO:s bistånd i större utsträckning än förr, och de handlagda ärendenas antal är i ständigt växande. En annan sak är att under tider, utmärkta av skarpa sociala och politiska meningsbrytningar, det visserligen oftare fanns anledning för JO till sådana åtgärder, som väckte allmänhetens särskilda intresse, t. ex. att ingripa till skydd för medborgerliga rättigheter, såsom religions- och församlingsfriheten. »JO vakar» var då en stående rubrik i vänsterpressen. Att härutinnan blivit annorlunda är blott ett tecken på sund och lugn balans i samhällslivet, och vid sidan av andra faktorer, t. ex. pressfriheten, torde ingalunda minst JO-institutet bidragit till denna utveckling. Tidigare har framhållits, hur under 1700-talet det stod verkligt illa till med den svenska ämbetsmannavärldens laglydnad och pliktuppfyllelse. En högst av-
sevärd förbättring inträdde redan under 1800-talets förra del, men mycket av gammal surdeg dröjde dock länge kvar, och än längre dröjde från allmänhetens sida ingrodd misstro. Hur annorlunda har det icke blivit! Icke blott ämbetsmannavärldens integritet är i våra dagar, allmänt sett, ett faktum, utan också — enstaka kverulanter frånsedda — den svenska allmänhetens tillit till denna integritet. Den grundlagsstiftare har fått rätt som uttalade, att en av folket förordnad väktare vore nödig icke blott för folkets säkerhet, utan även för dess övertygelse om sin säkerhet under lagarnas skydd. Och å andra sidan har den lugna måttfullhet och takt, varmed JO-ämbetets innehavare utövat sitt kall och exempelvis under inspektionsresorna kommit till tals i goda former med de inspekterade ämbetsmännen, verkat att dessas ursprungliga ovilja förbytts i förtroende.
Som en »moderator mellan konung och folk» var JO ursprungligen tänkt. Han är vorden en moderator mellan ämbetsmännen och allmänheten.