Skatteförslaget och grundlagen. Detta ämne upptogs av statsrådet HERMAN ZETTERBERG i ett föredrag i Stockholms högskolas kårhus d. 28 febr. 1947.¹
    De relevanta orden i § 16 regeringsformen är följande: »Konungen bör . . . ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast utan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva.» I fråga om räckvidden av detta stadgande framhöll tal., att den närmast liggande innebörden, särskilt med den föreskrivna grundlagstolkningen efter ordalydelsen, är att stadgandet inte innehåller några direktiv för riksdagen.
    Man kan emellertid fråga sig, om bestämmelsen möjligen bör anses binda regeringen även i de fall, då regeringen tillsammans med riksdagen besluter om lagstiftning. För besvarandet av denna fråga är för-

 

1 Efterföljande referat grundas på en artikel i samma ämne i Tiden 1947 häft. 3 s. 150—159. Kjs.

budets tillkomsthistoria av betydelse. Bestämmelsen har hämtats från de gamla kungaförsäkringarna, vilka skulle hindra godtyckliga ingrepp från regeringsmaktens sida mot enskilda misshagliga undersåtar. Denna begränsning av förbudets räckvidd passade mycket väl in i de statsrättsliga teorier, som var förhärskande vid tiden för regeringsformens tillkomst. En viktig roll härvidlag spelade nämligen principen om en åtskillnad mellan den verkställande regeringsmakten och lagstiftningsmakten. När regeringsformen upptog förbudet för konungen att avhända någon hans gods utan rannsakning och dom i laga ordning, var alltså den historiskt givna begränsningen av förbudet till att avse den verkställande regeringsmakten säkerligen helt naturlig för grundlagstiftarna. Det kan dessutom framhållas, att beskattningsrätten enligt § 57 i regeringsformen förbehölls riksdagen allena och således ännu mer än den vanliga lagstiftningen skildes från den verkställande regeringsmakten.

 

    Den nu angivna tolkningen av § 16 vinner ytterligare stöd, när man tänker på stadgandets avslutning; där göres undantag för vissa ingripanden i enskilda fall, då egendomsförlust får inträda, närmast som påföljd av brott efter rannsakning och dom i laga ordning. Slutligen måste också framhållas, att om stadgandet skulle anses uppdraga en gräns för regeringens och riksdagens gemensamma lagstiftningsmakt, skulle därav följa mycket besvärliga konsekvenser. Bl. a. lär man få förklara all expropriationslagstiftning grundlagsvidrig. Stadgandet innehåller juförbud mot att avhända någon hans gods, löst eller fast, om det inte sker på grund av brott el. dyl. Huruvida det sker mot ersättning eller ej, torde vara likgiltigt. Stadgandet talar bara om avhändelse, vilket sker i båda fallen.
    Mot den kritik av nu återgivna grundlagstolkning, som går ut på att efter parlamentarismens genomförande ett grundlagsskydd erfordras även mot sådana beslut som regeringen kan få riksdagen att biträda, framhålles att även om det funnes behov av ett sådant utvidgat grundlagsskydd vore detta inte ett tillräckligt skäl för att tolka stadgandet i strid mot dess ordalydelse och dess historia. Samma invändning kan riktas mot resonemanget att om regering och riksdag genom en enkel lagstiftningsåtgärd kunde göra godtyckliga ingripanden i medborgarnas rättssfär, så vore grundlagsstadgandet i § 16 inte mycket värt. Stadgandet i § 16 får inte uttolkas så, som en kritiker kunde önska att det vore. Trots de uppenbara brister som i flera hänseenden vidlåder § 16, är stadgandet dock inte utan betydelse.
    Det är stor skillnad mellan å ena sidan ingripanden in casu från regeringsmaktens sida gentemot enskilda medborgare — vilket § 16 förhindrar — och å andra sidan generella lagstiftningsåtgärder som tillkommit genom samfällda beslut av regering och riksdag.
    Tal. lämnade en överblick över auktoritativa uttalanden i denna tolkningsfråga, huruvida förbudet i § 16 riktade sig enbart mot K. M:t eller även mot riksdagen och sålunda också ger direktiv för lagstiftningen. En av regeringsformens författare, A. G. SILVERSTOLPE, ansåg § 16 endast rikta sig mot den exekutiva makten och icke innehålla några gränser för lagstiftningen. Uttalanden av lagutskottet (1856—58) och konstitutionsutskottet (1890 och 1938) går i samma riktning. Av moderna ve-

tenskapsmän anser bl. a. professorerna SUNDBERG och LAGERROTH stadgandet bindande även för riksdagen. De flesta vetenskapsmän som uttalat sig i frågan har emellertid kommit till motsatt resultat. Professor MALMGREN förklarar i sin grundlagskommentar att paragrafen inte innebär något direktiv för lagstiftningen. Stadgandet säger enligt hans mening endast, att ingrepp från K. M:ts och andra myndigheters sida entemot medborgarnas egendom inte får äga rum utan stöd av lag och iakttagande av det förfarande, som lagen föreskriver. På liknande sätt har bl. a. professor STJERNBERG uttalat sig.
    I sitt föredrag yttrade tal., att även prof. HERLITZ ställt sig på denna ståndpunkt, och citerade efteråt följande uttalande av Herlitz i TfR 1936 s. 220 f.
    »Vår regeringsform rymmer visserligen en paragraf, § 16, som i ålderdomliga vändningar, härstammande från medeltidens lagböcker, inskärper konungens plikt att respektera medborgerlig frihet. Men enligt den tolkning, som i allmänhet gives åt denna paragraf och som även jag ansluter mig till, är innebörden av delta stadgande ingen annan än den, att ingrepp i medborgerlig frihet och egendom skola äga rum i den ordning som lag bestämmer; stadgandet ger enligt denna tolkning endast ett uttryck åt kravet på lagbundenhet i statens verksamhet och är sålunda närmast i släkt med de satser i andra länders författningar, som uppställa kravet på jämlikhet och därmed söka kringskära godtycke och osaklighet i lagstiftning och förvaltning. Ohållbar är enligt min tanke den uppfattning, som icke sällan framträder i den politiska diskussionen och stundom även i doktrinen, att RF § 16 skulle, i likhet med de berömda rättighetsförklaringarna i andra författningar och sådana stadganden i Norges grundlov som t. ex. dess 105 §, skänka ett skydd åt medborgarnas rättigheter jämväl mot lagstiftningen.»
    Sedan Herlitz efter föredraget muntligen uttalat sig i annan riktning, vill förf. i Tiden ej längre åberopa Herlitz' auktoritet till förmån för sin tolkning.
    Frågan om en reformering av § 16 upptogs i ett 1941 avgivet betänkande av en kommitté under ordförandeskap av professor TINGSTEN och med professor ANDRÉN, chefredaktören dr KNUT PETERSSON m. fl. bland ledamöterna.
    Kommittén, som föreslog ett utökat grundlagsskydd i olika hänseenden, synes ha anslutit sig till den uppfattningen, att den nu ifrågavarande bestämmelsen i § 16 endast riktar sig mot Kungl. Maj:t. Därvid framhöll kommittén särskilt, att om bestämmelsen skulle hindra intrång i äganderätten även genom en av konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag, så skulle exempelvis gällande expropriationslagstiftning vara oförenlig med regeringsformen. Även andra liknande konsekvenser nämndes.
    Är denna tolkning av grundlagen riktig, sade tal., behöver ej mera sägas i huvudfrågan. Det är då utrett, att skatteförslaget icke står i strid med det åberopade grundlagsbudet. Tal. ville emellertid också gå in på en annan punkt i den kritik som riktats mot förslaget.
    Kritiken baserar sig bl. a. på den förutsättningen att förslaget i själva verket innefattar något annat än beskattning, nämligen konfiskation. Detta spelar visserligen icke någon roll för det nyss förda resonemanget. Med den här förordade tolkningen av § 16 finnes det ju ej något i grundlagen inskrivet hinder mot en lagstiftning med konfiskatorisk innebörd,

d. v. s. en lagstiftning om skyldighet för medborgarna att efter vissa generella normer, t. ex. vid krigsfall, avstå egendom till det allmänna utan ersättning. Men det är likväl av intresse att se, om denna för kritiken grundläggande uppfattning av förslaget inte heller håller streck. Och saken har dessutom betydelse i ett annat hänseende. Som en sekundär stridslinje har kritikerna mot skatteförslaget hävdat, att även om det inte skulle finnas något grundlagsenligt hinder för riksdagen att antaga ett förslag med detta innehåll, så får det inte göras i form av en skattelagstiftning utan måste ske i form av en civillag om konfiskation.
    Är det nu fråga om skatt eller konfiskation? Det är säkert vanskligt att göra en gränsdragning. I lagberedningens år 1925 framlagda förslag till lag om arv — utarbetat av bl. a. presidenten LINDHAGEN, som undertecknat Svea hovrätts kritiska remissyttrande — förklarade beredningen  sig visserligen utgå från den privata äganderättens system men föreslog dock som bekant en kraftig begränsning av släktarvsrätten till de närmaste skyldemännen.
    Därefter diskuterade lagberedningen möjligheten av att tillerkänna det allmänna en medarvsrätt även vid sidan av dessa närmaste skyldemän. När lagberedningen avvisade denna tanke, skedde det bl. a. med hänvisning till att man i stället för en civilrättslig medarvsrätt för det allmänna kunde välja beskattningsformen. Beredningen yttrade: »De anspråk, det allmänna kan anses hava befogenhet att ställa på andel i kvarlåtenskaper, hava redan blivit tillgodosedda genom ett arvsskattesystem, på vilket kan byggas vidare. Arvsskatten medger på ett helt annat sätt än den civilrättsliga medarvsrätten utnyttjandet av progressivitetens princip.»
    Efter denna erinran om det relativa i motsatsställningen mellan skatt och konfiskation återvände tal. till det nu ifrågavarande skatteförslaget.
    Det är obestridligt, att detta i sin allmänna utformning har karaktär av en typisk skattelagstiftning. Och även i fråga om förslagets materiella innehåll kan det inte påstås annat, än att det till allra största delen har ren skattenatur. Man behöver ju endast erinra om att förslaget ej blott medför högre belastning för ett mindre antal inkomster och förmögenheter utan också innebär skattelindringar för det överväldigande antalet inkomster och förmögenheter. Kritiken kan alltså icke innebära något annat än att förslaget i vissa mindre avsnitt skulle överskrida gränsen för en beskattning och övergå till konfiskation. Svea hovrätt har också som utgångspunkt för sin kritik angivit de stora belopp, som enligt förslaget skall uttagas av vissa kvarlåtenskaper.
    Skillnaden mellan skatt och konfiskation har av vissa kritiker förklarats ligga däri, att konfiskationen angriper medborgarens förmögenhet, medan skatten innebär, att han blott behöver avstå en del av sin inkomst. Följaktligen övergår, säges det, en skatt till konfiskation, när det uttagna beloppet inte rimligen kan av en genomsnittsmedborgare (i ifrågavarande inkomst- och förmögenhetsläge) bestridas med hans intäkter.
    Med denna definition måste nog konfiskation i skattelagstiftningens form anses vara sedvanerättsligt medgiven sedan lång tid tillbaka både här i Sverige och i de flesta andra länder. Det är ju särskilt den föreslagna kvarlåtenskapsskatten, som har betecknats såsom konfiskatorisk. Men även de hittillsvarande arvsskatterna är i denna mening konfiskatoriska. Så snart ett arv uppgår till mera betydande storlek, är skatte

procenten för närvarande så hög, att blott sådana arvtagare som har ganska stora inkomster, kan tänkas betala arvsskatten utan att tillgripa kapitalet. Detsamma gäller i fråga om den nuvarande gåvoskatten, som ju är uppbyggd parallellt med arvsskatten. Och det finns också andra, redan tillämpade skatter, som svårligen kan betalas med de löpande inkomsterna, när den skattskyldige har en större förmögenhet. Att det förhåller sig så, kan nästan anses officiellt konstaterat genom justitiedepartementets praxis i vissa fideikommissärenden. Sedan ett antal år tillbaka har nämligen fideikommissinnehavare fått tillstånd att använda fideikommisskapital för att betala både värnskatt och särskild skatt på förmögenhet utan att behöva ikläda sig sådan återbetalningsskyldighet som annars föreskrives.
    Detta försök att bestämma gränsen för vad en skattelagstiftning får innehålla, sade tal., håller uppenbarligen inte streck vid en jämförelse med vedertagna principer på skattelagstiftningens område.
    En annan metod att skilja mellan skatt och konfiskation går ut på att undersöka syftet med åtgärden i fråga. Det enda legitima syftet med beskattningen skulle enligt vissa kritiker vara att täcka statens behov av medel för sina utgifter. Det skulle alltså inte vara tillåtet att uttaga skatter i förmögenhetsutjämnande eller valutapolitiskt syfte. Det har också sagts, att det väsentliga motivet för förslaget uppenbarligen inte vore att täcka statens utgifter, utan att åstadkomma en ekonomisk och social utjämning. RF § 59 talar om att bevillningar, d. v. s. skatter av nu ifrågavarande slag, skall fylla vad staten kan erfordra utöver andra inkomster. Och i § 62 sägs att bevillningen skall svara mot statsverkets behov.
    Ur dessa stadganden kan nog utläsas ett visst samband mellan beskattningen och statens behov av medel. Men de knapphändiga och vaga formuleringarna gör det vanskligt att i tolkningsväg komma fram till bestämda slutsatser. Å andra sidan har riksdagens praxis otvetydigt överskridit den gränsen, att beskattning skulle få tillgripas endast för att täcka statens löpande utgifter. Sålunda har det sedan länge ansetts både lagligt och lämpligt att använda skattemedel för att avbetala statsskulden.
    Med riksdagens samtycke har vidare genomförts en budgetreform, som innebär att budgeten användes även i konjunkturutjämnande syfte.
    Under magra år med stora utgifter har budgeten sålunda under balanserats, d. v. s. alltför lite skatt har uttagits i förhållande till utgifterna och på motsvarande sätt skall budgeten om möjligt överbalanseras under en högkonjunktur sådan som den nuvarande. Härmed sammanhänger, att beskattningen kan bidraga till att minska den allvarliga inflationsfaran genom att, som termen lyder, »sterilisera» en del av köpkraften. Det är alltså klart, att beskattningen enligt praxis får användas för andra syften än att täcka de löpande utgifterna för varje år. Alla moderna nationalekonomer torde också vara ense om det lämpliga här i.
    Det kan dock hävdas att beskattningen ej får avlägsna sig alltför långt från sina allmänt erkända normala ändamål. Beskattningsformen är sålunda inte den rätta vägen, om statsmakterna t. ex. vill genomföra en allmän socialisering.
    Hur en innebörd av sådan eller likartad beskaffenhet skulle kunna givas åt detta skatteförslag, är däremot svårbegripligt. Om man först

ser på den ekonomiska effekten av kvarlåtenskapsskatten, så utgör den därigenom föreslagna ökningen av belastningen på förmögenheterna sammanlagt inte mer än 2 å 3 procent av det årligen nysparade kapitalet i landet.
    Att de föreslagna skatterna mera än de nuvarande drabbar större kapital och att progressiviteten blir mycket kraftig när det gäller verkliga jätteförmögenheter, innebär naturligtvis en ekonomisk utjämning inom samhället. Men samma slags effekt har i sin mån redan de nuvarande skatterna, liksom en mängd andra statliga åtgärder, t. ex. folkpensionerna och prisstödet åt de mindre jordbrukarna.
    Den nu föreslagna beskattningen kommer alltså, liksom många andra ekonomiska åtgärder, att medföra vissa sekundära effekter vid sidan av sin huvudsakliga funktion. Att en av dessa biverkningar blir att i någon mån utjämna de stora ekonomiska olikheterna i samhället, kan ju värderas olika. Jag är ganska säker på, sade tal., att större delen av svenska folket i likhet med mig anser detta vara en lycklig biprodukt. Men att här skulle ligga det väsentliga syftet med förslaget, är ett påstående, som inte på något sätt har verifierats.
    Förslaget om skatteökningar, särskilt på större förmögenheter, har varit behövligt för att möjliggöra de föreslagna skattelättnaderna för mindre och medelstora arbetsinkomster.
    Det är visserligen sant, att det enligt förslaget uppstår ett överskott för det närmaste budgetåret, men detta beror i huvudsak på att de nya folkpensionerna och barnbidragen inte skall börja utgå förrän i mitten av detta budgetår. Och en sådan tillfällig överbalansering av budgeten är, som nyss framhållits, starkt motiverad just nu. I fråga om förhållandet mellan den föreslagna skattesumman och statens behov av intäkter finns det ett uttalande av en myndighet med särskild expertis på detta speciella gebit, nämligen riksräkenskapsverket. I dess yttrande förklaras, att under i övrigt oförändrade förhållanden måste den sammanlagda beskattningen hållas i närheten av den nivå, som åsyftas i förslaget, för att budgetbalans för framtiden skall uppnås.
    Ett övervägande av de olika synpunkter, som nu återgivits, ledde enligt tal:ns uppfattning till den slutsatsen, att förslaget har karaktär av beskattning, inte av civilrättslig konfiskation. Såsom framgår av det föregående medför denna slutsats i sin tur två konsekvenser: dels bortfaller ytterligare en förutsättning för att förslaget skulle vara grundlagsstridigt och dels föreligger ej något hinder mot att förslaget genomföres i form av en skattelagstiftning. Den mycket allvarliga anmärkning, som framförts från domstolshåll, att »ett genomförande av förslaget mot åtminstone grunderna för § 16 regeringsformen innebure ett första steg och ett stort steg på vägen bort från rättsstaten» hade sålunda enligt tal:ns mening icke grundats på bärande skäl.
    Tal. slutade: Att sådana allmänna problem upptas till behandling kan emellertid i och för sig vara av värde. Det bör vara angeläget för oss rättvisans tjänare att ej låta mängden av lagar och paragrafer skymma blicken för de grundläggande frågorna om rättssamhället och rättvisan i samhället. Därför vill jag understryka, att varje strävan efter att lättade ekonomiska bördorna för de svagare ytterst är grundad i ett krav på rättvisa.