SVEN SJÖBERG. Det kommunala besvärsinstitutet. Akad. avh. Sthm 1948. Nord. bokh. i distr. XXIII + 287 s. Kr. 20.oo.

 

    Ämnet för avhandlingen är av synnerlig betydelse inom kommunalrätten. Att det tagits upp till behandling av förf., vilken genom mångårig verksamhet som föredragande i regeringsrätten kunnat förvärva en av avhandlingen bekräftad omfattande och ingående kännedom om rättspraxis, kan hälsas med tillfredsställelse.
    Enligt gränsdragningen för avhandlingen (s. 17) skola däri »endast behandlas sådana frågor, som hänföra sig till kommunallagarnas besvärsregler» med tyngdpunkten lagd »på tolkningen eller snarare verkningarna av 81 § LKL och därmed korresponderande stadganden i övriga kommunallagar.» Kommunallagsbegreppet besväras emellertid som bekant av en viss oklarhet (se t. ex. SUNDBERG, Kommunalrätt s. 23 ff). Jämte lagarna om kommunalstyrelse på landet, i stad och i Stockholm, landstingslagen och lagarna om församlingsstyrelse hänföres av förf., i anslutning till 1921 års konstitutionsutskotts memorial 15 s. 5, till kommunallag författningar, som innebära ändringar i, tillägg till eller utbrytningar ur nämnda lagar, exemplifierat med kommunalförbundslagen, lagen om skolstyrelse i vissa kommuner, lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, å kyrkostämma m. m. samt lagen om kommunal fondbildning. Utanför komma däremot t. ex. fattigvårdslagen och hälsovårdsstadgan, vilket dock, vad besvärsfrågan gäller, har betydelse endast för den genom dessa och andra författningar reglerade, genom nämnder eller motsvarande organ ombesörjda förvaltningen. Klagan över de representativa kommunalorganens beslut följer nämligen städse reglerna för kommunalbesvär. För nämnda förvaltning har, som motsvarighet till beteckningen oreglerad kommunalförvaltning, valts beteckningen »(special) reglerad kommunalförvaltning» (s. 14), som förmenas vara ett mer adekvat uttryck än professor Sundbergs »kommunal självförvaltning». Hos Sundberg med dennes enligt förf:s mening alltför starka accentuerande av kommunens dubbla egenskap av privaträttsligt och offentligrättsligt subjekt blir det drag av kommunal verksamhet, som även den reglerade kommunalförvaltningen har, skymt och egenskapen av lokal statsverksamhet för framträdande. Besvär över beslut av administrativa organ rörande den reglerade kommunalförvaltningen benämnas förvaltningsbesvär. Det uppmärksammas att för överklagande av beslut av speciella förvaltningsorgan i frågor utom den reglerade förvaltningen, m. a. o. i sådana fall, där organet har funktion som nämnd för oreglerad kommunalförvaltning och där vid klagan grunderna för kommunalbesvär tillämpas, gäller enligt praxis instans

ANM. AV SVEN SJÖBERG: DET KOMMUNALA BESVÄRSINSTITUTET. 601ordningen vid överklagande av organets beslut i allmänhet. I stad med magistrat, hos vilken sker överklagande av drätselkammarens beslut i ärenden inom den oreglerade kommunalförvaltningen, överklagas därför t. ex. beslut av hälsovårdsnämnd i ett ärende av sistnämnda natur icke hos magistraten utan hos KB (RÅ 1943 s. 64).
    I anslutning till OLIVECRONA framhåller förf. inledningsvis det nära sambandet mellan den materiella rätten och rättsmedlen. Dessa bli, framhålles det, mången gång bestämmande för den materiella rättens innehåll, ej minst inom förvaltningen och framför allt inom området för den förvaltning, som sker med stöd av kommunallagarna, där fortlöpande statsuppsikt saknas och befogenheten för myndighet till rättelse som regel är beroende av berett tillfälle därtill genom besvär. Till tillkomst och innehåll olagliga kommunalbeslut kunna m. a. o. lätt bli bestående. Med hänsyn härtill har förf. funnit för sin uppgift påkallat att behandla ej blott besluts överklagbarhet, kap. 5, rätten till klagan, kap. 6, besvärsförfarandet, kap. 7, besvärsprövningen med inbegripen redogörelse för de s. k. kommunala besvärsgrunderna och andra till själva besvärsbestämmelserna hörande frågor, kap. 10, utan även spörsmål rörande bestämmelsernas verkningar i olika hänseenden, såsom följderna av att ett kommunalbeslut vunnit laga kraft, kap. 8, betydelsen i olika hänseenden av att beträffande ett beslut anförda besvär äro beroende på prövning, m. a. o. den devolutiva och suspensiva rättsverkan av besvären, kap. 9, och verkningarna av att ett beslut upphävts, därvid särskilt beaktats de komplikationer, som uppkomma, om beslutet hunnit verkställas, kap. 11, eller slutkapitlet. Kapitelindelningen torde ge en viss föreställning om det vidsträckta område avhandlingen omspänner, och myllret av frågor.
    Innan emellertid förf. går närmare in på avhandlingens huvudtema, har han i kap. 1 till åskådliggörande av kommunalbesvärens särart kortfattat redogjort för utmärkande drag för statsförvaltningen och besvär över beslut inom denna. För sådana besvär har betydelse ej blott beslutets rättsenlighet utan — till skillnad från kommunalbesvär — även ändamålsenligheten. Likaledes i olikhet med kommunalbesvär kunna administrativa besvär ej gälla alla avgörande beslut, t. ex. inköp av inventarier för behovet hos ett förvaltningsorgan, utan blott sådana, som äro resultat av myndighetsutövning, förvaltningsakter eller beslut, varigenom den enskildes rättsliga ställning på ett eller annat sätt omgestaltas. Besvärsrätten är vidare där begränsad till personer, som visa sig vara intressenter, medan enligt kommunallagarna besvärsrätt tillkommer alla medlemmar i en kommun, presumerade intressenter. Som kommunalbesvär icke ha karaktär av rättsmedel i egentlig bemärkelse utan tjäna det allmännas intresse av kontroll över kommunens handhavande av dess angelägenheter, kan en klagande kommunmedlem sägas fylla en offentligrättslig funktion. Här må tilläggas, att förf. (s. 157) mot den allmänna hållningen i rättspraxis antyder, att det de lege lata finnes skäl för meningen att ej utesluta icke-kommunmedlem från besvärsrätt i fall då en sådan person intar typisk intressentställning. Om menings

602 KNUT EKEMAR.skiftningar i frågan kan hänvisas t. ex. till den olika utgången i två likartade mål, som refererats i RÅ det ena under nr 154 år 1942 och det andra under nr 11 för år 1943. Se vidare SUNDBERGS Kommunalrätt (1947) s. 319 f. Det må observeras, att förf. åberopar 1942 års upplaga av sistnämnda bok liksom han t. ex. till belägg med stöd av stadganden rörande stadsplaneväsendet hänför sig till stadsplanelagen och 1931 års byggnadsstadga, ehuru båda dessa författningar från d. 1 jan. 1948 avlösts av byggnadslagen och byggnadsstadgan av d. 30 juni 1947.
    I kap. 2 lämnas en, såsom det uttryckes, skissartad framställning av statsuppsikten över kommunalförvaltningen — enligt Sundbergs terminologi kommunalstyrelsen, som inbegriper såväl självstyrelsen som egenförvaltningen och självförvaltningen — inom olika kulturländer med en något utförligare redogörelse för sådana rättsföreteelser, vilka funnits vara av särskilt intresse för det kommunala besvärsinstitutet hos oss. Genom utredningen ådagalägges hur särartat detta senare är. Undantag får göras för Finland. Där saknas visserligen landsting och landstingslag med verkan bl. a. att även sjukvården där ankommer på landskommunerna, som emellertid normalt äro av annan storleksordning än detta slags kommuner för närvarande ännu äro i Sverige, men kommunallagarna överensstämma eljes i huvudsak med de svenska. Liksom hos oss är förvaltningen med stöd enbart av kommunallag icke föremål för fortlöpande statsuppsikt. Legalitetskontrollen bringas i funktion endast genom besvär. En viss allmän tillsynsrätt ha dock länsstyrelserna.
    Det kan vara av intresse att nämna, att finsk rätt saknar besvärsgrunden »vilar på orättvis grund». Innebörden av detta uttryck, hävdar förf., torde de finska kommunallagarnas fäder vid sin granskning av våra kommunallagar i och för utformningen av sin egen lagstiftning ursäktligt nog icke riktigt kunnat fatta. Den svårigheten kände också lagrådet i vårt land vid granskningen av det lagförslag, som ledde till 1939 års lagstiftning om enskilda vägar. I det till grund för förslaget liggande betänkandet hade i fråga om besvär över beslut av vägsamfällighet eller vägförening efter förebild från kommunallagarna som grund för besvär föreslagits, att beslutet »icke tillkommit i behörig ordning eller eljest strider mot lag eller författning eller mot stadgarna» samt även »kränker hans (medlemmens) enskilda rätt eller vilar på orättvis grund». Innebörden och räckvidden av dessa två senare besvärsgrunder föreföllo lagrådet ovissa. Enligt dess mening var klandertalan mången gång obehövlig för att bereda medlem erforderligt rättsskydd. Så vore fallet, då beslutet kränkte en rätt, som väl tillkom medlem men ej grundade sig på själva medlemskapet. Om nämligen genom verkställighet av beslut intrång skedde i en sådan rätt, kunde den omständigheten, att medlemmen icke klandrat beslutet, ej hindra honom från att i vanlig ordning, d. v. s. vid allmän domstol, beivra rättskränkningen. Lika litet ansågs föreligga något behov av att stadga besvärsrätt med hänsyn till att ett beslut visserligen ej kränkt medlems rätt men kunde sägas vila på orättvis grund. Lagrådets förslag, att grunderna »enskild rätt kränkt» och »vilar på orättvis grund» måtte ersättas med grunden »kränker hans rätt som medlem av samfälligheten» vann K. M:ts och riksdagens anslutning.

ANM. AV SVEN SJÖBERG: DET KOMMUNALA BESVÄRSINSTITUTET. 603    I motsats till vad som i regel gäller utomlands präglas i hög grad den förvaltning, som i vårt land utövas med stöd enbart av kommunallag, därav att statsuppsikten, tillagd K. M:t, KB och magistrat, är mycket starkt begränsad. En sak för sig är, att förvaltning enligt särskilda författningar med åtföljande effektivitetskontroll av statsorgan blivit i allt vidare omfattning anförtrodd kommunerna, därvid för övrigt enligt uttalande å s. 45 i 1944 års pensionsutredningsbetänkande (SOU 1948: 47) »samhällsuppgifternas fördelning mellan stat och kommun kommit att bero mera av praktiska överväganden än av en teoretisk gränsdragning mellan uppgifter av kommunalt och av statligt intresse.» Uttalandet strider mot vad Sjöberg förfäktar till vederläggande av den åsikt, som ligger till grund för Sundbergs indelning av kommunalförvaltningen i egenförvaltning och självförvaltning (s. 11 f.). För statsuppsiktens bringande i funktion kräves initiativ av kommunen ifråga om beslut, som fordra fastställelse, och av den enskilde kommunmedlemmen ifråga om övriga beslut (s. 17). Statsuppsiktens passiva natur säges vara så markerad, att myndigheterna icke äga förbjuda verkställighet av ens uppenbart olagliga beslut, som ej överklagats inom föreskriven tid och av behörig person. Uttalandet må medgivas vara i stort sett riktigt men det speglar ändå icke alldeles det verkliga förhållandet. Såsom framgår av »Yttrande och förslag angående revision av gällande förordningar om kommunalstyrelse i Stockholm m. m.» (SOU 1933:23 s. 39), ansågs det önskvärt med föreskrift om skyldighet för överståthållarämbetet att förbjuda verkställighet av lagstridiga stadsfullmäktigebeslut liksom att det skulle vara otillfredsställande att låta förutsättningen för sådant beslut av ämbetet vara beroende av enskilt initiativ i form av besvär. Förslaget finnes lagfäst i 65 § av 1935 års lag om kommunalstyrelse i Stockholm; jfr vidare RÅ 1940 ref. 27.
    I den förberedande delen av avhandlingen redogöres slutligen klargörande för huruledes vår kommunalförvaltning före år 1863 var föremål för myndighets prövning, kap. 3, och i kap. 4 ställes speciellt det kommunala besvärsinstitutet i historisk belysning, allt utmärkt ägnat att underlätta uppfattandet av besvärsinstitutet såsom det utformats i 1862 års och därpå grundad senare kommunal lagstiftning.
    I kap. 5, varmed avhandlingens centrala del tar sin början, gör förf. ett försök till indelning av de kommunala organens beslut, som, om det än väckt en del gensagor, i varje fall icke kan frånkännas intresse.
    Efter bestämmande av de kommunala organen behandlas innebörden av överklagbarhetsbegreppet och undersökes, hur det kan komma sig, att beslut av samma organ i vissa fall äro överklagbara och i andra fall icke och när kommunalbesvär och när förvaltningsbesvär äro formen för överklagande av administrativa organ beslut. Förf. synes (s. 127) böjd för ett större utrymme för kommunalbesvären, än utvecklingen i praxis torde tyda på (RÅ 1948 J 351).
    De kommunala organen bestå av de beslutande eller representativa, vilka äro stämmor och fullmäktige av skilda slag. och de administra

604 KNUT EKEMAB.tiva. Till de kommunala organen hänföres icke magistrat, som är en till statsförvaltningen hörande myndighet, såsom bl. a. framgår av lösenförordningen § 1 under »Första avdelningen». Ej heller räknar förf. dit personer med självständiga kommunala uppgifter, såsom t. ex. ordförandena i kommunalstämmor och kommunalborgmästare. För besvär över sådana personers beslut, i den mån överklagande får ske, gäller icke, säger förf. s. 106 not. 4, lika litet som för besvär över magistrats beslut kommunallagarnas besvärsbestämmelser. Härmed kan jämföras uttalande å s. 134 ff., där förf. slår fast, »att alla åtgärder över beslut av ordförande kunna överklagas i kommunal ordning, om de på ett eller annat sätt ha direkt samband med fattat beslut». De skilda uttalandena förefalla något svårförenliga.
    I fråga om representativa organs beslut hävdas s. 116 ff. att överklagas kunna ej blott slutliga beslut, huvudsakliga beslut såväl som — dock normalt allenast i fråga om tillkomsten — beslut om yttrande eller framställning i ärende, vari avgörandet ankommer på annan myndighet,utan också beredningsbeslut. Till stöd därför åberopas särskilt den omständigheten, att, medan kommunallagarna stadga hinder för besvär över administrativt organs beslut av förberedande art, desamma sakna bestämmelse av sådan innebörd beträffande beredningsbeslut av representativt organ. Meningen, som i tillämpningen skulle kunna leda till olägenheter i form av fördröjanden, synes icke hava särskilt starkt stöd av de prejudikat som åberopas, liksom densamma är motsagd i litteraturen.
    Under kap. 6 om besvärssubjektet upptar förf. (s. 165) även frågan om administrativt organ äger föra talan mot utslag, varigenom representativt organs beslut upphävts, och kommer till att densamma fått en icke alldeles entydig lösning i praxis. Representativt organ torde däremot ej vara behörigt överklaga utslag, varigenom beslut av administrativt organ upphävts. I sammanhanget ger han uttryck åt den meningen, att som skäl till besvärsrätt för administrativt organ i fall, som nämnts, skulle den omständigheten kunna åberopas, att, som ett beslut är verkställbart i och med att protokollet rörande detsamma justerats och beslutet därför skulle kunna tänkas redan vara verkställt, när det till följd av besvär upphävts, detta skulle kunna »i sin tur aktualisera skadeståndsansvar ej blott för organets ledamöter utan även för kommunen.» Yrkande om ersättning kan den genom det verkställda beslutet kränkte emellertid icke rikta mot nämndsledamöterna utan mot kommunen, ehuru man med förf:s formulering kan förledas till att antaga en sådan befogenhet för den skadelidande. På initiativ av kommunen blir det beroende, om nämndsledamöterna skola avkrävas s. k. revisionsansvar. Grunden — huru hållbar den nu är — skulle då vara att de genom brådska med verkställigheten och eftersättande av regeln, att beslut icke bör verkställas, om därigenom besvär över detsamma skulle komma att göras onyttiga, utsatt kommunen för äventyr av skadestånd.
    De erinringar, vartill avhandlingen enligt ovan i en del detaljer funnits och i övrigt må finnas giva anledning även ur mer vida synpunkter, förtager icke densamma egenskapen av ett arbete av stort värde. Detta

ANM. AV SVEN SJÖBERG: DET KOMMUNALA BESVÄRSINSTITUTET. 605framträder ej minst i den förtrogenhet med praxis, som författaren äger och som övertygande kommit till uttryck. Avhandlingen, som är resultat av mödosamt arbete (jfr s. V), har bedömts vara av sådan vetenskaplig valör, att författaren funnits jämte doktorsgrad förtjänt av docentur i förvaltningsrätt vid Stockholms högskola.

Knut Ekemar.