FRÅN LAGSTIFTNINGSARBETET.
Riksdagen om en översyn av RB. Statsrevisorerna gjorde i sin till 1950 års riksdag avgivna berättelse vissa uttalanden rörande processreformens ekonomiska verkningar och pekade i samband därmed på skilda bestämmelser i rättegångsbalken, som förmenades vara i behov av ändring. Revisorernas yttrande var icke enhälligt. Två reservanter framhöllo bl. a. att, även om en viss revision av rättegångsväsendet redan nu kunde förefalla önskvärd, tillräcklig erfarenhet ännu saknades för att en fast grund skulle kunna erhållas vid bedömningen av de riktlinjer efter vilka en partiell revision kunde verkställas.
Över revisorernas berättelse avgavs yttrande av hovrätterna, riksåklagarämbetet, advokatsamfundet samt berörda domar- och åklagarsammanslutningar. Berättelsen behandlades, jämte en motion om en översyn av RB och tillhörande författningar och två motioner om bl. a. utvidgad tillämpning av strafföreläggande, av första lagutskottet, som i utlåtande nr 23, efter en redogörelse för innehållet i revisorernas berättelse, principerna i nya RB, förarbetena till RB m. m., anförde:
»De mer än sekelgamla strävandena att genomföra en allmän reform av vårt rättegångsväsen kröntes under år 1942 med framgång i det att riksdagen då antog ny rättegångsbalk. Riksdagens beslut hade, såsom den ovan lämnade redogörelsen utvisar, föregåtts av ett förberedelsearbete, som till sin omfattning torde sakna motsvarighet inom vårt land. Frågan om processordningens gestaltning är ock av ingripande betydelse för hela rättslivet; svåra och invecklade äro även de problem, som innefattas däri.
Räckvidden av den beslutade reformen avspeglas i den omfattande följdlagstiftning som blev nödvändig i anslutning till den nya rättegångsbalkens antagande. I ett mycket stort antal äldre lagar måste ändringar göras. Nya lagar och författningar måste vidare utarbetas, delvis utan motsvarighet i äldre rätt.
Såsom ovan närmare utvecklats, har rättegångsreformen icke i första hand tagit sikte på organisatoriska ändringar inom domstolsväsendet. Huvudvikten har lagts vid att skapa ett förbättrat förfarande. De bärande grundtankarna ha härvid varit principerna om rättegångens muntlighet, koncentration och omedelbarhet. Dessa grundsatser, som principiellt skola tillämpas i alla instanser, bilda underlag för den samtidigt införda fria bevisprövningen.
Sedan d. 1 jan. 1948, då den nya processlagstiftningen trädde i kraft, ha nu något mera än två år förflutit. Då de processrättsliga reglerna dagligen komma till användning vid våra domstolar, har trots den begränsade tiden åtskillig erfarenhet vunnits av de nya bestämmelsernas praktiska tillämpning. Det allmänna intrycket synes härvid ha varit, att rättegångsreformen i stort sett väl motsvarat de förväntningar som ställts på densamma. Kritiska röster ha dock icke helt saknats. Särskilt har man — såsom nu senast riksdagens revisorer — gjort gällande, att reformen medfört en betydande stegring såväl i det allmännas utgifter för rättegångsväsendet som i den enskildes processkostnader. Kritik har vidare riktats mot skilda bestämmelser i den processrättsliga lagstiftningen, vilka skulle ha visat sig mindre ändamålsenliga.
Enligt utskottets mening bör det inledningsvis slås fast, att den nya rättegångsordningen inneburit en så betydande vinning för vårt rättsliv, att endast synnerligen tungt vägande skäl böra få föranleda någon rubbning av dess huvudprinciper. De invändningar som riktats mot den genomförda rättegångsreformen kunna — såsom kommer att framgå av det följande — ingalunda tillmätas en sådan betydelse. Vissa av dem måste betraktas som obefogade.
Vad först angår invändningen att reformen medfört ökade kostnader för det allmänna, är det obestridligt, att efter reformens genomförande en ökning av det allmännas kostnader för rättegångsväsendet ägt rum. Orsaken till denna ökning är emellertid endast till en del — och efter vad det vill synas endast till en mindre del — att hänföra till rättegångsreformen. Större betydelse torde i detta sammanhang vara att tillmäta sådana omständigheter som den under år 1947 genomförda allmänna löneregleringen för statstjänstemännen, tillgodoseendet i samband med rättegångsreformen av vissa redan tidigare förefintliga behov på det domstolsorganisatoriska området samt, icke minst, den allmänna nedgången i penningvärdet. Även i nuvarande läge kunna dock det allmännas utgifter för domstolsväsendet icke betecknas som anmärkningsvärt stora. Den procentuella andel, som dessa kostnader utgöra av samtliga statsutgifter, synes såsom framhållits
av bl. a. Svea hovrätt icke vara större än i våra grannländer. Man får vidare hålla i minnet, att rättsordningens upprätthållande är en av samhällets äldsta och mest betydelsefulla uppgifter. En god rättsordning är ock av det största värde för hela samhällslivet.
Av statsrevisorerna och även från andra håll har vidare anförts, att rättegångsreformen skulle ha lett till en sådan stegring i den enskildes processkostnader, att mången av ekonomiska skäl skulle nödgas avstå från att väcka eller fullfölja talan. Dessa påståenden måste betecknas som väsentligt överdrivna. Att en viss ökning av kostnaderna ägt rum är dock tydligt. Delvis är emellertid ökningen skenbar. I motsats till vad tidigare mången gång var fallet, tillerkänna nämligen domstolarna nu regelmässigt den vinnande parten full ersättning för hans rättegångskostader. De utdömda rättegångskostnaderna uppgå därför ofta till högre belopp än på den äldre rättegångsbalkens tid.
Såvitt angår underrätterna synes stegringen i processkostnaderna stanna vid mera blygsamma belopp. Till icke oväsentlig del torde kostnadsökningen även här bero av andra omständigheter än rättegångsreformen.
Beträffande hovrättsprocessen åter förutsattes redan före reformens genomförande, att en viss ökning av processkostnaderna skulle inträda. Med det muntliga förfarande, som i princip skall tillämpas även i hovrätt, är en sådan ökning ofrånkomlig. Det är dock icke väl beställt, om överrättsprocessen är så kostsam, att parter hellre avstå från sin rätt än taga den ekonomiska risk som följer med ett överklagande.
Hittills vunna erfarenheter giva icke vid handen, att kostnaderna i hovrätt ökat i sådan grad, att några allvarligare olägenheter kunna sägas ha uppkommit. Det bör i detta sammanhang observeras, att bestämmelserna om skyldighet för hovrätt att hålla regelbundet återkommande hovrättsting trätt i kraft först med innevarande års ingång. Det torde kunna förväntas, att ordningen med hovrättsting kommer att leda till en icke obetydlig minskning i den enskildes kostnader. Det sagda utesluter emellertid icke att en viss uppmjukning av reglerna om skyldighet för hovrätt att hålla huvudförhandling skulle kunna övervägas i syfte att nedbringa processkostnaderna. Utskottet återkommer i det följande till detta spörsmål. Övervägas bör måhända också, om icke samhället i högre grad än vad för närvarande är fallet borde svara för dessa kostnader, exempelvis genom ett vidgat användande av fri rättegång.
Vad slutligen angår processen i högsta domstolen är det tydligt, att i den mån fullföljd talan — såsom i de flesta mål synes vara fallet — icke når längre än till tillståndsprövningen, processkostnaderna icke bliva högre än tidigare. Om åter tillstånd till fullföljd meddelas och målet alltså kommer upp till huvudförhandling, måste kostnaderna uppenbarligen stiga. Mera omfattande erfarenheter av huru dessa förhållanden verka saknas dock ännu.
De ändrade regler för förfarandet inför rätta, som införts genom processreformen, innefatta i flera hänseenden betydande avvikelser från vad tidigare gällt. Såsom framgår bl. a. av justitieombudsmannens till fjolårets och innevarande års riksdagar avgivna ämbetsberättelser, ha domare, åklagare och advokater ännu icke överallt tillägnat sig de nya principernas anda och mening. Mycket av den kritik, som riktats mot skilda bestämmelser i den processrättsliga lagstiftningen, måste ses mot bakgrund av dessa förhållanden. Det är anledning att förvänta, att kritiken skall på många punkter upphöra, sedan vederbörande blivit bättre förtrogna med de nya reglernas tolkning och inbördes sammanhang.
Av det sagda följer dock icke, att den nya processrättsliga lagstiftningen skulle vara fullständigt fri från brister. Av uppenbara skäl torde det vara ofrånkomligt, att en lagstiftningsprodukt av den omfattning och nygestaltande innebörd som den nu förevarande icke vid den praktiska tillämpningen kan visa sig vara fulländad i varje enskilt stycke. Erfarenheten har också givit vid handen, att vissa detaljer i den nya processordningen äro
i behov av jämkning. Ur åtskilliga synpunkter framstår det som lämpligt, att en revision av sådana stadganden icke onödigtvis uppskjutes.
Som en sammanfattning av det hittills sagda får utskottet anföra, att det enligt utskottets mening icke kan komma i fråga att rucka på de grunläggande principerna för den nya processordningen. Däremot synes nu lämpligt att utnyttja erfarenheterna från dess praktiska tillämpning för en revision av vissa smärre detaljer. I anslutning till det sist anförda må dock framhållas, att, såvitt angår bestämmelser reglerande det processuella förfarandet, den största försiktighet och återhållsamhet måste iakttagas vid en eventuell revision. De olika stadgandena stå här i ett så nära samband med varandra, att även en till synes obetydlig ändring kan få vittgående konsekvenser av icke önskvärd natur.
Utskottet övergår härefter till en granskning av vissa av de ändringsförslag, som framförts av statsrevisorerna eller från annat håll.
Vad först angår hovrättsprocessen, den punkt där de flesta reformkraven satt in, så är det klart att ett ökat utrymme för skriftligt förfarande skulle vara ett verksamt medel att nedbringa rättegångskostnaderna. Frågan om muntlighet i hovrätt står emellertid i nära samband med spörsmålet om samma princips tillämpning i underrätten. Skulle skriftligheten mera allmänt vinna insteg i hovrätterna, komme muntligheten efter hand att bliva allt mer uttunnad även i lägre rätt och en återgång till det tidigare vidlyftiga protokolleringssystemet i underrätten bleve erforderlig. En sådan utveckling skulle vara högst olycklig. Med principen om fri bevisprövning låter sig vidare en skriftlig hovrättsprocess icke väl förena. Enligt utskottets mening måste därför bestämt hållas fast vid att hovrättsprocessen i princip skall vara muntlig. Endast mera begränsade undantag från denna huvudregel kunna medgivas. Mot det av Svea hovrätt framförda förslaget att lämna hovrätt ett generellt bemyndigande att avgöra mål på handlingarna, då med bestämdhet kan antagas, att en huvudförhandling icke kommer att tillföra rättegången material av beskaffenhet att inverka på avgörandet, måste invändas, att det icke är möjligt att på förhand avgöra, huruvida en huvudförhandling kan komma att tillföra rättegången material av värde. Tanken att mera generellt lämna utrymme för parterna att bestämma, om huvudförhandling skall få underlåtas eller icke, torde ej heller kunna accepteras. Sådana ändringar skulle enligt utskottets mening lämna dörren öppen för alltför omfattande avsteg från muntlighetsprincipen. Vissa av de i övrigt framförda uppslagen synas emellertid vara värda ett närmare övervägande.
Tvistemål, vari fullföljdsvärdet uppenbarligen icke uppgår till 500 kr., kan för närvarande avgöras utan huvudförhandling i hovrätten, om ej parterna begära sådan. Med hänsyn särskilt till penningvärdets fall synas betänkligheter icke behöva möta mot en höjning av denna värdegräns.
Förslaget att den nuvarande möjligheten att utan huvudförhandling avgöra mål, som endast rör rättstillämpningen, bör göras oberoende av uttrycklig framställning från parterna, synes vidare beaktansvärt. Om part begär huvudförhandling, bör dock sådan äga rum.
Tänkbart vore även att tillåta skriftligt förfarande, såvitt icke part begär huvudförhandling, i mål, där de faktiska omständigheterna äro klara och fullföljden allenast avser fråga om skäligheten av ett yrkat belopp, såsom underhållsbidrag eller ersättning för sveda och värk.
Den nuvarande bestämmelsen, att hovrätt må företaga tvistemål till avgörande utan huvudförhandling om hovrätten finner uppenbart att vadetalan är ogrundad, synes ha fått olika tolkning inom de särskilda hovrätterna. Hithörande frågor torde vara förtjänta av närmare övervägande. Måhända skulle en mera likformig praxis kunna åvägabringas utan lagändring.
Vissa skäl tala för att en motsvarighet till den nyss berörda regeln om ogrundad vadetalan borde införas även för brottmålens del. Utskottet tänker härvid särskilt på enkla mål om ansvar för rattfylleri, i vilka full-
följden mången gång synes icke ha annat ändamål än att förskaffa den klagande någon tids anstånd med straffets verkställande. Svåra avgränsningsspörsmål måste emellertid härvid uppkomma. Spörsmålet är måhända förtjänt att uppmärksammas vid en utredning på området.
Riksåklagarämbetet har ifrågasatt att bereda utrymme för skriftlig handläggning i mål, där fullföljden avser straffmätningsspörsmål eller utbyte av böter eller tidsbestämt straff mot kvalificerad villkorlig dom, ungdomsfängelse eller skyddsåtgärd. Enligt utskottets mening bör det icke komma i fråga att frångå muntlighetsprincipen på detta område. Just i mål av förevarande art synes muntlig förhandling vara av det största värde.
Den av statsrevisorerna framförda tanken, att akten i målet — revisorerna synas närmast avse underrättsakten — borde göras mera fyllig för att ökad skriftlighet skulle kunna komma till användning i hovrätten, synes utskottet icke minst ur ekonomisk synpunkt ohållbar. De ojämförligt flesta målen bliva icke fullföljda, och av de fullföljda målen komma även enligt revisorernas förslag flertalet att avgöras efter huvudförhandling. Då det i regel icke är möjligt för underrätten att bedöma vilka mål som komma att fullföljas och ej heller i vilka mål som, om de fullföljdes, hovrätten skulle komma att döma utan huvudförhandling, bleve underrätten sålunda till mycket liten nytta nödgad att nedlägga besvär och kostnad på att skapa en fyllig akt i alla eller så gott som alla mål. Även ur principiell synpunkt torde, såsom tidigare framhållits, betänkligheter möta mot förslaget.
Spörsmålet i vilken utsträckning vittnen, som hörts i underrätt, skola höras på nytt i hovrätten har onekligen stor ekonomisk räckvidd. Regeln att hovrätten icke må kullkasta underrättens bevisvärdering utan att ha själv hört vittnena måste dock anses utgöra en nödvändig förutsättning för att den fria bevisprövningen skall kunna fungera utan risk för rättssäkerheten. Något avsteg från den angivna principen bör därför icke göras. Bestämmelserna om vittnens hörande i hovrätt ha emellertid i den praktiska tillämpningen vållat tolkningssvårigheter. Praxis synes i viss utsträckning vara olika i de särskilda hovrätterna och varierar i vissa fall även mellan olika avdelningar inom samma hovrätt. Hithörande frågor synas därför böra närmare övervägas. Måhända kan även på denna punkt en tillfredsställande ordning vinnas utan lagändring.
Av de övriga förslag som framförts vill utskottet bestämt taga avstånd från den av statsrevisorerna framförda tanken att bereda ökade möjligheter att avhålla utlyst huvudförhandling trots uppkommet hinder med komplettering vid en senare förhandling. Rättegångsbalken tillåter redan nu i viss utsträckning, att huvudförhandling trots uppkommet hinder påbörjas för att fortsätta vid senare rättegångstillfälle, och lämnar även domstolen möjlighet, att om huvudförhandlingen inställes höra part, vittne eller annan som kommit tillstädes. En ytterligare uppmjukning av koncentrations- och omedelbarhetsprinciperna bör enligt utskottets mening icke komma i fråga.
Såsom påpekats av häradshövdingeföreningen har genom den nya rättegångsordningen i betydande utsträckning möjligheter skapats för ett förenklat förfarande i bagatellartade mål. Att, såsom ifrågasatts av statsrevisorerna, gå längre på denna väg synes utskottet icke tillrådligt.
Det i motionerna I:98 och II: 118 och även av statsrevisorerna framförda förslaget att vidga användningsområdet för strafförelägganden synes däremot värt att närmare undersökas. Särskilt torde böra övervägas, om icke institutets nuvarande begränsning till personer, som uppnått aderton års ålder, skulle kunna slopas. Vissa skäl tala vidare för att utvidga institutets tillämpningsområde även till brott, där fängelse visserligen ingår i latituden men sällan eller aldrig ådömes. Inom utskottet ha dock anförts betänkligheter mot en sådan lösning. Man har därvid pekat på att åklagarens verksamhet är undandragen offentlighetens insyn och att åklagaren lätt kan bliva utsatt för obehörig påverkan. Tydligt är att man vid en eventuell utvidgning på denna punkt måste gå fram med den största varsamhet. Ut-
skottet vill i detta sammanhang understryka angelägenheten av att man vid det fortsatta lagstiftningsarbetet på straffrättens område i görligaste mån söker utsöndra de rena bagatellförseelserna till särskilda brottstyper med allenast böter i strafflatituden. — Såsom riksåklagarämbetet anfört, tala vissa skäl för en höjning, särskilt i konkurrensfall, av det högsta antal dagsböter, som må utmätas genom strafföreläggande. Över huvud synes frågan om tillämpningsområdet för strafförelägganden böra utredas i hela sin vidd. — — —
Huruvida ändring bör göras i reglerna om stadsdomstolarnas sammansättning finner utskottet tveksamt. För de mindre rådhusrätternas del torde spörsmålet icke ha någon egentlig aktualitet. Förhållandena äro dock annorlunda i de största stadsdomstolarna. I vart fall bör icke komma i fråga att lämna ensamdomare behörighet att ådöma frihetsstraff.
De mycket omdiskuterade frågorna om metoderna för protokollets förande och om protokolleringsskyldighetens omfattning torde även vara förtjänta av uppmärksamhet. Någon anledning att frångå principen att protokoll över förhandling skall erhålla slutlig avfattning, innan förhandlingen avslutas, förefinnes enligt utskottets mening icke. Däremot kan ifrågasättas om icke skyldigheten att föra protokoll kunde avskaffas i en hel del ärenden och ansökningsmål.
En omprövning av de talrika reglerna om skyldighet för domstol att till andra myndigheter lämna uppgifter av olika slag vore enligt utskottets mening motiverad. Den tidigare framförda tanken, att hithörande bestämmelser borde sammanföras till en gemensam expeditionsförfattning, synes böra upptagas till förnyat övervägande.
Det av hovrätten för Västra Sverige väckta förslaget, att tilltalad, som dömts i underrätt men efter klagan frikänts av hovrätt, borde vara fritagen från skyldighet att erlägga domslösen, är enligt utskottets mening värt det största beaktande.
En blivande revision av olika detaljbestämmelser i den processrättsliga lagstiftningen kan icke begränsas till de särskilda spörsmål, som utskottet här kunnat beröra. Även de uppslag som i övrigt framförts böra granskas, dock under strängt aktgivande på att icke sådana ändringar få komma i fråga, som kunna innebära intrång i den nya processordningens ledande principer.»
Utskottet hemställde
att riksdagen måtte i skrivelse till K. M:t hemställa, att en utredning måtte tillsättas för att med beaktande av hittills vunna erfarenheter av den nya processordningens praktiska tillämpning utarbeta förslag till erforderliga ändringar i skilda detaljbestämmelser i rättegångsbalken och dess följdförfattningar.
Två andra spörsmål som motionsvägen upptagits och som rörde RB, nämligen om upphävande av reglerna om summa revisibilis och om sådan ändring av RB 21 : 5 att även juris kandidat som icke är advokat under vissa förtsättningar må förordnas till offentlig försvarare borde enligt första lagutskottets mening (utl. 24 och 25) upptas av samma utredning.
Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.
B. L.