De norske beredskapslover og debatten omkring dem. Den 25. august 1950 fremsatte Regjeringen tre odelstingsproposisjoner som er blitt omfattet med stor interesse også langt utenfor juristenes kretser og som har skapt mer strid enn kanskje noe annet lovforslag fra de senere år. Forslagene ble med visse, til dels ganske betydelige, endringer vedtatt av Stortinget like för jul og debatten er dermed stilnet av, ihvertfall forelöpig.

 

TORSTEIN ECKHOFF. 465

Den mest betydningsfulle og også den mest omdiskuterte av proposisjonene var Ot. prp. nr. 78 (1950) som inneholdt forslag til »lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og lignende forhold». Utkastet bygget på en innstilling fra et sakkyndig utvalg. Til de viktigste bestemmelser i utkastet hörte et par vidtgående generelle fullmakter som også kom med i den endelige lovtekst i stort sett utforandret form. For det tilfelle at Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utöve sin virksomhet, er Kongen gitt myndighet til å gjöre alle de vedtak som er påkrevd for å vareta rikets interesser under krigen og forberede overgangen til fredelige forhold. Bestemmelsen svarer til den såkalte Elverumsfullmakt av 9 april 1940. I motivene er det gitt uttrykk for at den neppe sier annet enn det som ville ha gjeldt også uten positive regler, og at dens betydning ligger mer i det psykologiske og politiske plan enn i det juridiske. — De övrige generelle fullmaktsbestemmelser tar sikte på tilfelle hvor Stortinget ikke er avskåret fra å utöve sin virksomhet, men hvor det på grunn av krig, krigstrusel eller fare for rikets selvstendighet eller sikkerhet ville medföre fare å avvente Stortingets avgjörelse. Kongen, og i særlige tilfelle andre administrative organer er under de nevnte vilkår gitt vid myndighet til å utferdige bestemmelser av lovgivningsmessig innhold.
    Ved siden av de nevnte fullmakter inneholdt proposisjonen en del særlige bestemmelser, bl. a. om kontroll med trykte skrifter, om administrative sikringstiltak overfor mistenkte personer og om forræderi-domstoler. — Kontrollen med trykte skrifter var etter utkastet overlatt til Kongen som skulle ha myndighet til å utferdige debestemmelser som han fant nödvendig for å hindre at det »i eller utenfor riket blir offentliggjort noe som kan skade forsvaret eller rikets forhold til fremmed stat eller true rikets indre eller ytre sikkerhet». I dette öye med skulle det bl. a. kunne iverksettes forhåndssensur og nedlegges forbud mot utgivelse. — Utkastets bestemmelser om sikringstiltak ga bl. a. adgang til å internere personer som det er »skjellig grunn til å mistenke for å ha foretatt eller å være i ferd med å foreta eller å forberede noen overtredelse» av en rekke nærmere spesifiserte straffebud om forræderi, forbrytelser mot den offentlige myndighet og mot den alminnelige orden og fred, almenfarlige handlinger m. v. Håndhevelsen skulle höre under politiet som i utkastet var gitt myndighet til å foreta arrestasjoner og holde folk i forvaring i inntil 30 dager. Justisdepartementet kunne bestemme at forvaringen skulle vedvare også ut over denne frist. Til å gjöre tjeneste som rådgiver for departementet i saker om internering var foreslåttet råd på 5 medlemmer, hvorav 3 skulle oppnevnes av Kongen og 2 av Stortinget. Skulle noen holdes i forvaring ut over 3 måneder måtte saken forelegges for rådet innen utlöpet av denne frist, og senere hver sjette måned. Avgjörelsesmyndigheten skulle dog i alle tilfelle höre under departementet som hver tredje måned skulle sende innberetning til Stortinget. Noen grense for interneringens varighet var

 

30—517004. Svensk Juristtidning 1951.

 

466 TORSTEIN ECKHOFF.ikke satt. — Den foreslåtte forræderidomstol hadde karakter av en sivil standrett som bare skulle behandle forræderisaker hvor det er nedlagt påstand om dödsstraff og hvor »den mistenkte er grepet på fersk gjerning eller for övrig under omstendigheter som ikke synes å levne tvil om hans straffeskyld». Forræderidomstolens medlemmer skulle utnevnes av Kongen blandt landets embetsdommere. Retten skulle i den enkelte sak settes med fem medlemmer. En rekke bestemmelser i utkastet tok sikte på å påskynde saksbehandlingen. Bl. a. var det bestemt at dom måtte avsies innen 48 timer fra hovedforhandlingens begynnelse. Tiltaltes forsvarer skulle ha rett til å gjöre seg kjent med sakens dokumenter og andre bevis »så vidt mulig senest dagen för hovedforhandlingen». Forræderidomstolens avgjörelse måtte enten gå ut på dödsstraff, som krevde enstemmighet og som skulle fullbyrdes innen 24 timer, eller på »frifinnelse for tiltale ved forræderidomstol». Det siste alternativ innebar at saken ble henvist til eventuell behandling ved de ordinære domstoler. Avgjörelsene skulle ikke kunne angripes ved rettsmidler.
    Ved siden av de nevnte bestemmelser inneholdt utkastet regler om forholdet mellom militær og sivil myndighet på krigsskueplassen, særregler om behandling av straffesaker og regler om tvangsavståing til det offentlige.
    Etter utkastets § 1 skulle hele loven uten videre få anvendelse når riket er i krig. Ellers krevdes særskilt vedtak av Kongen med samtykke av Stortinget, eller i nödsfall av Kongen alene, for å bringeloven eller noen av dens kapitler til anvendelse. Slikt vedtak skulle kunne treffes »når krig truer» eller »rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare som fölge av pågående eller truende fiendtligheter mellom fremmede stater eller av andre grunner».
    Foruten utkastet til lov om »særlige rådgjerder» inneholdt Ot. prp. nr. 78 også et utkast til endring i lov av 24. juni 1915 om kontroll med post- og telegrafforsendelser. Utkastet tok sikte på å utvide adgangen til å öve kontroll med slike forsendelser og gi hjemmel for kontroll med telefonsamtaler.
    I Ot. prp. nr. 79 (1950) ble det lagt fram utkast til lov om endringer i straffelovens forræderibestemmelser. De forberedende instanser understreket at det dreiet seg om en provisorisk revisjon »med sikte påå avhjelpe de mest åpenbare mangler i forræderilovgivningen for det tilfelle at en plutselig skulle komme opp i en uforutsett situasjon». Det er forutsetningen at Straffelovkomiteen senere skal ta opparbeidet med en inngående revisjon av de omhandlede bestemmelser. I proposisjonen ble det foreslått endringer i beskrivelsen av gjerningsinholdet for enkelte av de viktigste forræderiforbrytelser i det öyemed å gjöre bestemmelsene klarere og mer spesifiserte. Det ble også innfört en del nye straffetrusler. Proposisjonen tok videre sikte på en gjennomgående skjerpning av straffene, og inneholdt bl. a. bestemmelser om dödsstraff for enkelte av de groveste forræderihandlinger.

 

DE NORSKE BEREDSKAPSLOVENE. 467

Den siste av beredskapsproposisjonene — Ot. prp. nr. 80 (1950) — inneholdt utkast til »lov om forbud mot forbindelse med fienden», og »lov om fientlig eiendom». Den tok sikte på å istandbringe permanente lover på et område hvor vi tidligere bare hadde bestemmelser som særskilt tok sikte på forholdene under siste krig. Disse bygget for en stor del på prinsippene i den engelske »Trading with the Enemy» lovgivning. Stort sett ble de samme prinsipper fulgt i proposisjonen.
    Folks reaksjon på beredskapsproposisjonene varierte sterkt. Noenga uttrykk for full oppslutning om forslagene, andre for moderat kritikk, og atter andre for forferdelse og harme over de inngrep i individets rettigheter som var foreslått. Kort tid etter at proposisjonene var kommet, sendte 600 kjente menn og kvinner en protest til Stortinget mot forslagene, og etter hvert som behandlingen i Stortingets justitskomite skred fram, innlöp stadig nye protestskrivelser. Da komiteens innstilling til Ot. prp. nr. 78 ble avgitt den 27. november, var det i alt kommet protester fra 85 foreninger m. v. og mer enn 7.000 enkelt personer. Det utspant seg også langvarige ordskifter i pressen, og proposisjonene ble tatt opp til diskusjon både i kringkastingen og på en lang rekke möter, arrangert av forskjellige foreninger og organisasjoner.1 Stort sett gikk meningsforskjellen på tvers av partiskillene.
    Kritikken ble i særlig grad rettet mot bestemmelsene om pressesensur, sikringstiltak og forræderidomstol i Ot. prp. nr. 78. Det ble hevdet at de inngrep i borgernes liv og frihet som disse bestemmelser hjemlet, sto i avgjort strid med alle demokratiske idealer som vårt samfunn hittil hadde bygget på. Flere innen opposisjonen kunne til nöd forsone seg med at tiltak av denne art ble satt i verk under krig, men reagerte sterkt mot at det skulle være adgang til å iverksette dem også utenfor krigstid. Det ble i denne forbindelse pekt på at vilkårene for lovens anvendelse (»når krig truer» eller »rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare») var svært rommelige og ubestemte, og at en nervös eller aggresiv regjering lett kunne bli fristet til å sette bestemmelsene i verk uten at det var strengt nödvendig. Det ble også hevdet at loven ved sin blotte eksistens ville virke nedbrytende på respekten for menneske liv og frihetsidealer, forherde vår holdning og skape angst og usikkerhet.
    De som forsvarte forslagene tok for det meste utgangspunkt i den spente utenrikspolitiske situasjon og farene for en ny krig. De betraktet beredskapslovgivningen som et nödvendig ledd i vår forsvarsberedskap, og pekte i den forbindelse på den store rolle som spio-

 

1 Statsråd Gundersens foredrag 2. oktober 1950 i Oslo Krets av den Norske Sakförerforening er sammen med de etterfölgende diskusjonsinnlegg publisert under titelen »Beredskapslovgivningen Ot. prp. nr. 78» H. Aschehoug & Co. 1950. En samling av avis- og tidsskriftsinnlegg mot lovforslagene er utgitt under titelen »Front mot frykten», Oslo 1950. En kringkastingsdebatt med innlegg for og mot forslagene er utgitt under titelen »Ordskiftet om Beredskapslovene 12 oktober 1950», Norsk Rikskringkasting 1950. 

468 TORSTEIN ECKHOFF.nasje, sabotasje og forskjellige former for indre undergravningsarbeide har spilt i de siste kriger, bl. a. ble våre egne erfaringer fra 1940 ofte trukket fram. Det blev hevdet at vår tidligere lovgivning ikke ga tilstrekkelig vern mot disse farer, og at man i en overhengende kritisk situasjon ikke burde vike tilbake for å bruke midler som i normale tider ville være udemokratiske, hvis det var nödvendig for å bevare vår nasjonale eksistens og politiske frihet. Frykten for misbruk av de foreslåtte fullmakter bunnet — etter forsvarernes oppfatning — i en overvurdering av hva som faktisk kan la seg gjennomföre i et grunnfestet demokrati som Norge.
    Grunnloven og »den konstitusjonelle nödrett» ble ofte trukket fram under diskusjonen. Det var stort sett enighet om at bestemmelsene om pressesensur stred mot trykkefrihetsbestemmelsen i Grunnlovens § 100, slik denne må fortolkes under normale forhold. Proposisjonens tilhengere mente likevel at sensurbestemmelsene lot seg forsvare ut fra det syn at statsmaktene i rent ekstraordinære og farlige situasjoner må kunne treffe tiltak som ellers ikke kan godtas som forfatningsmessige. Enkelte så dette som utslag av en særskilt »konstitusjonell nödrett», andre som en situasjonsbestemt fortolkning av Grunnloven. — Når det gjalt interneringsreglene sto meningene steilt mot hverandre. Noen mente at de ville komme i åpenbar konflikt med bestemmelsen i Grunnlovens § 96 om at »Ingen kan dömmes uten etter lov, eller straffes uten etter dom», mens dette ble benektet fra annet hold. Dels ble det argumentert med at grunnlovsbudet bare gjelder »straff», ikke »sikring», dels ble også her den konstitusjonelle nödrett og den situasjonsbestemte grunnlovsfortolkning trukket fram. Også når det gjalt enkelte andre bestemmelser i utkastene enn de overfor nevnte, var det strid om grunnlovsmessigheten.
    Særlig inntok betraktninger omkring den konstitusjonelle nödrett en bred plass i ordskiftet. Bl. a. ble det synspunkt fremsatt at man ikke på forhånd ved vanlig lov kunne trekke opp grensene for en maktutövelse som bare en fremtidig nödssituasjon kunne gjöre konstitusjonelt forsvarlig. Mens opposisjonens talsmenn stort sett avviste den konstitusjonelle nödrett som grunnlag for de foreslåtte lover, henviste de til den som en sikkerhetsventil for det tilfelle at forslagene ikke ble vedtatt og det i en akutt situasjon skulle vise seg at den ordinære lovgivning ikke strakk til.
    Foruten de nevnte kapitler i Ot. prp. nr. 78, var det særlig Ot. prp. nr. 79 som ble diskutert. — Sterk motstand, for det meste fra arbeiderhold, mötte forslaget om å konkretisere gjerningsinnholdet i den sentrale forræderibestemmelse (straffelovens § 86) slik at det bl. a. ble innfört en passuss om at rettsstridig deltagelse m. v. i »ulovlig lockout, streik eller boikott, som er egnet til å svekke Norges motstandsevne» skulle kunne straffes med fengsel inntil på livstid eller med döden.
    Stortingets justiskomité behandlet beredskaps-proposisjonene i tiden september—november 1950. — Utkastene i Ot. prp. nr. 80 og

 

DE NORSKE BEREDSKAPSLOVENE. 469utkastet i Ot. prp. nr. 78 om post-, telegraf- og telefonkontroll ble lagt til grunn for komitéens instillinger uten realitetsforandringer av noen betydning. I sin innstilling om de foreslåtte forandringer i Straffelovens forræderibestemmelser (Innst. O. XVI, 1950) bygget komitéen i det vesentlige på proposisjonen for så vidt angikk endringene i straffebudenes gjerningsinnhold. Også den omstridte streikebestemmelse ble tatt med, men i en noe annen formulering (som underhånden var godtatt av sekretariatet i Arbeidernes Faglige Landsorganisation). Derimot slöyfet komitéen bestemmelsen om dödsstraff i en del av de paragrafer hvor den var foreslått, og skjerpet vilkårene for anvendelsen av slik straff i de övrige paragrafer. Den gjennomförte også den redaksjonelle forandring at de forræderihandlinger som etter komitéens utkast kunne medföré dödsstraff ble betegnet krigsforræderi og fört over fra den alminnelige borgerlige straffelov (hvor man bortsett frade midlertidige tileggslover under krigen og de nærmeste år deretter, ikke siden 1902 hadde hatt noen bestemmelse om dödsstraff) og til den militære straffelov. Denne forandring ble begrunnet med at dödsstraff bare burde brukes som en ren nödsforanstaltning, og at reglenes rent ekstraordinære karakter også burde finne sitt uttrykk i deres lovtekniske utforming og plasering.
    I anledning av behandlingen av utkastet til lov om »særlige rådgjerder» i Ot. prp. nr. 78 mottok komitéen, foruten de för nevnte protester, en lang rekke forslag fra enkeltpersoner og organisasjoner om forandringer i de foreslåtte bestemmelser, bl. a. et utförlig motivert utkast utarbeidet av en komité som var nedsatt av Den Norske Sakförerforening. Om de konstitusjonelle spörsmål som var reist i tilknytning til forslagene, innhentet komitéen betenkninger fra professorene JOHS. ANDENÆS og FREDE CASTBERG. Det ville före for langt her å komme nærmere inn på disse betenkninger som begge inneholder mange interessante synsmåter. Begge utredninger, og da i særlig grad Andenæs', gikk stort sett i proposisjonens favör.1

 

    Resultatet av komitéens forhandlinger var at proposisjonens kapitler om forræderidomstoler, om administrativ internering og andre sikringstiltak og om kontroll med trykte skrifter ble slöyfet. I komitéens motiver (Innst. O. XV, 1950) gir flertallet uttrykk for at tiltak som de nevnte kunne vise seg påkrevet under krig eller akutt krigsfare, men at bestemmelsene ikke bör vedtas för den situasjon som gjör dem nödvendige er inntrådt. Skulle det i en slik situasjon ikke være tid eller anledning til vanlig lovbehandling av de krisebestemmelser som anses påkrevet, kan de utferdiges i henhold til lovens generelle fullmaktsregler. Den regjering, og eventuelt det storting, som sitter ved makten når det reises spörsmål om å utferdige slike bestem-

 

1 Sakförerforeningens utkast og de nevnte betenkninger finnes trykt i Dokument nr. 11, 1950. En del tilleggsmateriale som Justisdepartementet la fram under saksbehandlingen, bl. a. en utförlig oversikt over fremmed rett, er trykt i Ot. meld. nr. 1, 1950. 

470 DE NORSKE BEREDSKAPSLOVENE.melser, må selvstendig og under fullt konstitusjonelt ansvar vurdere om tiltakene er nödvendige og konstitusjonelt forsvarlige.
    Flertallets motiver for å velge denne lösning lå dels i hensynet til Grunnloven, og dels i den betraktning at det er vanskelig på forhånd å vite hva som vil vise seg påkrevet i en fremtidig kritisk situasjon. Det ble også fremhevet at det å gi bestemmelser om internering og pressesensur som et permanent ledd i vår lovgivning »kunne virke uheldig rent psykologisk, fordi inngrepene derved i den alminnelige bevissthet vil tape noe av sin helt ekstraordinære karakter. Har man fått skrevne lovregler om dette, vil motviljen mot å benytte inngrep av denne art kunne svekkes, og misbruk vil lettere kunne tenkes.»
    Lovforslagene ble behandlet i Odelsting og Lagting i de förste dager av desember og ble vedtatt med stort flertall i overensstemmelse med Justiskomitéens innstillinger. De ble sanksjonert 15. desember 1950.

Torstein Eckhoff.