Översyn av processlagstiftningen. Justitieministern fick i konselj d. 25 maj 1951 bemyndigande att tillkalla sakkunniga för den bebådade översynen av processlagstiftningen. Statsrådet Zetterberg anförde därvid till protokollet bl. a.
Under förarbetena till den nya rättegångsbalken nåddes i stort sett enighet beträffande de grundprinciper på vilka den nya processordningen skulle bygga, även om vissa meningsskiljaktigheter förelågo rörande det sätt, varpå principerna i detalj skulle genomföras. — — — När den nya ordningen nu varit i tillämpning i något över tre år torde den allmänna meningen bland domare, åklagare, advokater och andra som haft att tillämpa balken vara den, att förfarandet i stort sett erhållit en mycket god utformning. Det torde knappast finnas någon som önskar en återgång till förhållandena före processreformen, och i den mån erinringar eller önskemål om ändringar framställts avse de endast smärre jämkningar. Till vissa av de framkomna önskemålen hade 1950 års riksdag tillfälle att taga ståndpunkt. I sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 23 i anledning av vissa motioner (I:98, II:118 och 205) samt statsrevisorernas uttalanden i sin till riksdagen avgivna berättelse rörande processreformens ekonomiska verkningar an-
förde sålunda första lagutskottet, att det enligt utskottets mening borde slås fast, att den nya rättegångsordningen inneburit en så betydande vinning för vårt rättsliv, att endast synnerligen tungt vägade skäl borde få föranleda någon rubbning av dess huvudprinciper. Och de invändningar som riktats mot den genomförda rättegångsreformen kunde enligt utskottets mening ingalunda tillmätas en sådan betydelse.
Rättegångsordningen får alltså anses ha erhållit sin, så långt man nu kan överblicka, i huvudsak definitiva utformning genom den nya balken. Det sagda hindrar givetvis icke att smärre jämkningar i ena eller andra hänseendet kunna befinnas påkallade. Detta gäller såväl själva RB som de författningar som ansluta sig till denna. — — —
Redan vid rättegångsreformens genomförande förutsattes att det omfattande författningsmaterialet inom viss tid skulle tarva en översyn, grundad på de erfarenheter som framkommo vid den praktiska tillämpningen. Domare, åklagare och advokater samt dessas organisationer uppmanades därför att under hand delge justitiedepartementet sina erfarenheter av den nya processordningens praktiska tillämpning. Dessa uppmaningar ha i stor utsträckning efterkommits. Särskilda frågor ha varit föremål för diskussion vid de berörda personalorganisationernas möten. Vissa där gjorda inlägg ha återgivits i tryck, främst i SvJT och Tidskrift för Sveriges advokatsamfund, vilka tidskrifter även innehållit ett antal på annan väg framkomna diskussionsinlägg. Sålunda har efter hand framkommit ett omfattande erfarenhetsmaterial, som är ägnat att ligga till grund för en översyn av RB och därtill anslutande författningar.
Även riksdagen har funnit en sådan översyn påkallad. 1950 års riksdag har sålunda (skrivelse nr 224) hemställt, att en utredning måtte tillsättas för att med beaktande av hittills vunna erfarenheter av den nya processordningens praktiska tillämpning utarbeta förslag till erforderliga ändringar i skilda detaljbestämmelser i RB och dess följdförfattningar. — — —
Den översyn av RB med därtill anslutande lagstiftning och administrativa författningar, varom riksdagen anhållit och som jag enligt vad jag förut anfört anser påkallad, torde nu böra igångsättas. De spörsmål, som därvid böra upptagas till övervägande, ha avseende såväl å organisatoriska problem som å förfarandet. Huvudsynpunkten vid denna utredning bör vara att utan eftersättande av rättssäkerhetens krav eftersträva praktiska förenklingar och förbättringar. Det bör emellertid ytterligare understrykas, att avsikten med översynen icke är, att de grundläggande principerna i nya RB skola omprövas. Såsom första lagutskottet vid 1950 års riksdag uttalade, måste också den största försiktighet och återhållsamhet iakttagas vid en revision av detaljbestämmelser om förfarandet, eftersom de skilda stadgandena stå i ett så nära samband med varandra att även en till synes obetydlig ändring kan få vittgående konsekvenser av icke önskvärd natur. Detta bör dock givetvis icke hindra att framkomna uppslag förutsättningslöst prövas.
Bland de olika ändringsförslag som från skilda håll framkommit må här särskilt beröras följande frågor.
Genom åtskilliga stadganden i rättegångsbalken har man sökt förenkla förfarandet i bagatellmål. Såväl för rådhusrätt som för häradsrätt gälla särskilda regler om domstolens sammansättning samt om protokoll och dom i dylika mål o. s. v. De allra enklaste brottmålen behöva under vissa förhållanden ej bringas under domstols prövning utan kunna avgöras genom strafföreläggande av vederbörande åklagare. Detta institut innebär en betydelsefull nyhet i vår rättsordning. Av försiktighetsskäl har dess användande begränsats ganska starkt. Strafföreläggande får sålunda ej komma till användning, när annat straff än böter kan följa, och är ej tillämpligt i fråga om normerade böter. Det får ej användas om anledning förekommer, att målsägande finnes, även om det är klart att målsägande ej kommer attgöra gällande något anspråk. Vidare må strafföreläggande ej avse dagsböteröver 20. Det må ej användas mot misstänkt som är under 18 år.
Beträffande samtliga dessa begränsningar ha uppmjukningar ifrågasatts. Systemet med strafförelägganden synes i tillämpningen ha slagit väl ut. De möjligheter till förenkling av förfarandet och avlastning av domstolarnas arbetsbörda som erbjuda sig genom en ökad användning av strafföreläggande böra därför noggrant övervägas.
Enligt RB 23:3 inledes förundersökning av polismyndighet eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av polismyndighet, skall åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet, eller det eljest av särskilda skäl finnes påkallat, övertaga ledningen av förundersökningen. Åklagaren äger, då undersökningen ledes av polismyndighet, meddela anvisningar rörande undersökningens bedrivande. Då förundersökningen ledes av åklagaren, äger han vid undersökningens verkställande anlita biträde av polismyndighet så ock uppdraga åt polisman att vidtaga särskild till undersökningen hörande åtgärd, om dess beskaffenhet tillåter det. Det har gjorts gällande att dessa regler — mot vilka i princip icke torde finnas något att erinra — i praktiken lett till att, där åklagar- och polischefskapet ej förenats på en hand, ledningen av förundersökningarna i väl stor utsträckning kommit att omhänderhas av åklagarna. Frågan hur man lämpligen bör komma till rätta härmed synes böra utredas i förevarande sammanhang.
Bagatellförfarandet vid domstolarna är i brottmål inskränkt till sådana brott, varå icke kan följa svårare straff än böter och vari ej förekommer anledning att målsägande finnes. I mål om ansvar för sådant brott är rådhusrätt domför med allenast en lagfaren ledamot och häradsrätt med, förutom ordföranden, endast tre nämndemän. Den valda gränsdragningen har— jämte tillkomsten av strafföreläggandena — lett till att endast ett jämförelsevis ringa antal brottmål kommit att handläggas av underrätterna i denna sammansättning, medan ett jämförelsevis stort antal mål av tämligen enkel beskaffenhet måst handläggas i rådhusrätt av tre lagfarna jurister och i häradsrätt av den lagfarna ordföranden med fullsutten nämnd. Särskilt har det påtalats att ett mycket stor antal helt enkla trafikförseelser måst handläggas inför fullsutten rätt.
Frågan om jämkning av denna domförhetsgräns har särskilt stor praktisk betydelse för de större stadsdomstolarnas vidkommande. — — —
Mot en överflyttning av mål från kollegial rätt till enmansdomstol skulle kunna invändas att man därigenom skulle bryta mot en i RB iakttagen princip att ej överlämna mera krävande bevisprövning åt ensam domare; som regel har lagen vid dylik prövning ställt antingen ytterligare två jurister eller en nämnd vid domarens sida. Denna grundsats är naturligtvis mycket betydelsefull. En viss jämkning av behörighetsgränsen synes dock kunna vidtagas utan några principiella betänkligheter.
En sådan överflyttning av mål varom nu är fråga kan lagtekniskt verkställas på två sätt, antingen genom jämkning i de berörda straffskalorna eller genom ändring i RB:s domförhetsregler. Gällande straffskalor äro naturligt nog ej konstruerade med tanke på domförhetsreglerna. Någon allmän översyn av straffskalorna torde knappast nu kunna ifrågakomma. Däremot torde det ej vara uteslutet att på någon särskild betydelsefull punkt åstadkomma en ändring. Härigenom kan man emellertid endast till en del lösa problemet. En lämplig jämkning av domförhetsreglerna torde därför böra övervägas. Hur denna bör utformas är jag ej beredd att nu närmare ange. Första lagutskottet vid 1950 års riksdag, som i sitt utlåtande nr 23 berört också denna fråga, har beträffande omfattningen av en blivande jämkning uttalat, att det i vart fall icke borde ifrågakomma att lämna ensam domare behörighet att ådöma frihetsstraff. Till detta uttalande vill jag ansluta mig.
Från vissa håll har ifrågasatts att ändra reglerna rörande omfattningen av de mål, i vilka nämnd i rådhusrätt skall medverka. Sålunda har i motion vid årets riksdag (II:371) hemställts om utredning av frågan huruvida nämnd borde komma till användning, förutom i grövre brottmål, jämväl
i familjerättsmål. Å andra sidan har framställts önskemål om inskränkning av nämndens medverkan. — — —
I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 17) över nyssnämnda motion har första lagutskottet anfört, bland annat, att en ändring i reglerna omnämnds medverkan skulle medföra icke oväsentliga organisatoriska förändringar för rådhusrätternas del. När frågan om förstatligandet av stadsdomstolarna kommer upp, kunde möjligen en omorganisation av rådhusrätterna bliva aktuell. I avvaktan på denna frågas lösning borde enligt utskottets mening återhållsamhet iakttagas med införandet av förändringar i rådhusrätternas sammansättning för att icke föregripa en förutsättningslös och ändamålsenlig lösning av frågor som kunde uppstå i samband med förstatligandet. Jag ansluter mig till den åsikt som sålunda uttalats av utskottet och anser alltså att frågan om ändring i reglerna om nämnds medverkan i rådhusrätt icke i förevarande sammanhang bör upptagas till omprövning.
En fråga som delvis sammanhänger med spörsmålet om domstols sammansättning gäller tingsnotariernas behörighet. Nya RB och de i anledning av denna verkställda ändringarna i domsagostadgan ha medfört att tingsnotarie numera är praktiskt taget helt avskuren från möjligheten att tjänstgöra som ordförande i häradsrätt vid förhandling. Frågan om en viss utvidgning, vilken torde ha betydelse även med hänsyn till juristutbildningen, synes böra upptagas till övervägande med iakttagande av de av första lagutskottet vid 1948 års riksdag i utlåtande nr 3 uttalade riktlinjerna.
I RB ha fastställts vissa värdegränser, som äro av betydelse i skilda hänseenden. Enligt RB 50:21 må hovrätt, därest ej båda parterna begärt huvudförhandling, avgöra vädjat tvistemål utan sådan förhandling, om målet rör allenast penningar eller sådant som kan uppskattas i penningar och värdet av det, varom talan fullföljts, uppenbarligen icke uppgår till 500 kr. Denna värdegräns är enligt RB 51: 21 i samma hänseende av betydelse beträffande skadeståndstalan i vissa brottmål. Vid avgörande i HD av prövningstillstånd skall enligt RB 54:12 en gränsdragning göras alltefter värdet av vad part tappat i hovrätten uppgår till 1.500 kr. eller icke. Dessa värdegränser, som funnos redan i PLB:s år 1938 framlagda förslag till RB, ha genom penningvärdets förändring fått en annan innebörd än då de uppställdes. Redan av denna anledning är en omprövning av dem påkallad. Första lagutskottet har i fråga om 500-kr.-gränsen anfört att betänkligheter icke behövde möta mot en höjning av densamma. Vid den blivande utredningen synes böra undersökas huruvida denna gräns möjligen bör höjas något mera än vad penningvärdets fall i och för sig föranleder till.
Beträffande värdegränsen vid 1.500 kr. må erinras om att förslag väckts att gå i den motsatta riktningen genom upphävande av denna gräns. Sålunda har i motionen II:385 vid 1950 års riksdag hemställts, att riksdagen måtte företaga sådan ändring av 54 kap. RB, att reglerna om summa revisibilis upphävdes. I utlåtande (nr 25) över motionen fann sig första lagutskottet på anförda skäl icke kunna förorda vare sig den i motionen begärda lagändringen eller något särskilt initiativ från riksdagen i motionens syfte. Därest en allmän översyn av RB och dess följdförfattningar komme till stånd, vore det emellertid sannolikt att medan den påginge tillräckliga erfarenheter skulle kunna göras rörande de nya processreglernas inverkan på HD:s arbetsbörda. Skulle så bli fallet, borde enligt utskottets mening även det ifrågavarande spörsmålet upptagas till prövning.
I anslutning till vad nyss nämnts om 500-kr.-regelns betydelse i fråga om hållande av huvudförhandling i hovrätt må erinras om att en stor del av diskussionen kring nya RB rört sig om en förenkling och ett förbilligande av hovrättsförfarandet. Därvid har man särskilt tagit sikte just på en ökning av möjligheterna att i hovrätt företaga vädjade mål till avgörande utan huvudförhandling.
Vädjat tvistemål må av hovrätt företagas till avgörande utan huvudförhandling — förutom i den utsträckning som följer av den nyssnämnda 500kr.-regeln — om vadetalan medgivits, om hovrätten finner uppenbart att
vadetalan är ogrundad samt om i mål, som gäller allenast rättstillämpningen, båda parterna begära att målet skall avgöras utan huvudförhandling och hovrätten finner uppenbart, att sådan förhandling ej erfordras. Vädjat brottmål må avgöras utan huvudförhandling, om talan av åklagaren föres allenast till den tilltalades förmån, om talan, som föres av den tilltalade, biträtts av motparten samt om den tilltalade av underrätten frikänts för brottet eller dömts till böter eller fällts till vite och det ej förekommer anledning till ådömande av svårare straff eller annan påföljd än nu sagts.
Det har anförts att huvudförhandling skulle kunna utan fara för rättssäkerheten underlåtas även i vissa andra fall. Denna svåra och viktiga fråga bör av utredningen övervägas med utgångspunkt från de uttalanden härom som gjorts av första lagutskottet i dess utlåtande nr 23/1950.
En fråga som sedan länge varit föremål för stort intresse i fackmännensdiskussion kring rättegångsreformen är protokollföringen. Många ha gjort sig till tolk för den uppfattningen att i rättegångsbalken föreskrivits en alltför omfattande protokolleringsskyldighet och att reglerna om protokollets färdigställande gjorts alltför stränga. Stundom har framställts yrkande om att radikalt begränsa eller rent av slopa protokollet. Man har därvid icke sällan förbisett den roll protokollet spelar även enligt nya RB, särskilt för rättsmedelsförfarandet. Den tämligen omfattande protokollering som föreskrivits är delvis ett uttryck för den kompromiss mellan muntlighet och skriftlighet som RB:s regler om rättegången i rättsmedelsinstanserna innefatta. Denna kompromiss har tillkommit väsentligen för att förenkla och förbilliga processen. Vad angår föreskrifterna om protokollets omedelbara färdigställande ha de sin betydelse främst som en garanti för att protokollsanteckningarna skola återge vad som verkligen förekommit och ej utgöra i efterhand tillkomna konstruktioner. Med hänsyn till det samband som protokolleringsreglerna ha med rättegångens allmänna uppbyggnad, torde det ej vara möjligt att göra några mera väsentliga ändringar i dem. Däremot torde vissa andra förenklingar kunna övervägas t. ex., såsom första lagutskottet ock nämnt, huruvida protokoll erfordras i vissa ärenden och ansökningsmål. Bland de förslag till förenklingar som i övrigt framkommit må nämnas slopandet av föreskriften att material som jämlikt RB 6:9 upptagits genom stenografi eller på fonetisk väg genast skall återgivas i vanlig skrift ävensom av föreskriften i protokollskungörelsen att rullar, skivor, band, tråd eller annat dylikt som använts för fonografisk upptagning skola bevaras i oförändrat skick till dess dom eller beslut, varigenom målet eller ärendet avgjorts, vunnit laga kraft.
Rättegångsreformen innebar väsentligt ändrade regler i fråga om delgivning i rättegång. Delgivning skall i regel ske genom domstolens försorg och medelst posten. Postdelgivningen anses i det stora hela ha fungerat tillfredsställande. De jämförelsevis goda erfarenheterna ha föranlett önskemål om att postdelgivning skulle stå till förfogande också för åklagarna. Möjligheterna att på detta sätt utvidga användningen av postdelgivningen torde böra undersökas.
Det åligger jämlikt åtskilliga stadganden domstol att lämna underrättelser till myndigheter m. fl. om domar och beslut för verkställighet, registrering m. m. Dessa stadganden ha tillkommit vid skilda tider och äro sinsemellan mycket olika i fråga om bl. a. tidpunkten när uppgift skall sändas — omedelbart, viss tid efter det dom eller beslut meddelats respektive vunnit laga kraft o. s. v. — utan att dessa skiljaktigheter alltid äro sakligt befogade. Såsom även första lagutskottet anfört i sitt utlåtande nr 23/1950 torde en översyn av hithörande stadganden vara motiverad, varvid det även torde böra prövas, om uppgiftsskyldigheten kan begränsas och de spridda stadgandena kunna sammanföras till en gemensam expeditionsförfattning.
I samband med dessa problem står frågan om en översyn av gällande bestämmelser om lösen för expeditioner som utfärdas av domstol. Det är särskilt två spörsmål som här diskuterats, nämligen om debiteringen av domar i s. k. förenklad form samt om tilltalads lösenskyldighet. Första lagutskot-
tet har i sistnämnda hänseende (utl. nr 23/1950) uttalat sympatier för ett förslag att tilltalad, som dömts i underrätt men efter klagan frikänts av hovrätt, borde vara fritagen från skyldighet att erlägga lösen för hovrättens dom. Frågan kan emellertid utvidgas till att avse, huruvida ej varje tilltalad som slutligen frikännes bör vara fri från all lösenskyldighet.
Rättegångsreformen medförde en betydande ökning av det expeditionella kontorsarbetet på domstolskanslierna. Särskilt har införandet av dagbokföring och domstolsdelgivning inverkat. För att möta det ökade behovet av arbetskraft ha bl. a. domsagokanslierna erhållit en icke obetydlig personalförstärkning. Denna ökning av göromål och personal har gjort det särskilt angeläget att arbetet organiseras lämpligt och att personalen utnyttjas på det mest effektiva sättet. En förutsättning härför är emellertid att en grundlig, rent kontorsteknisk undersökning av kansliarbetet verkställes. Det synes lämpligt att en dylik undersökning företages i samband med övriga här ifrågasatta utredningar. Med hänsyn till rådhusrätternas kommunala ställning torde undersökningen ej böra omfatta dem.
Vid framläggandet av statsverkspropositionen för innevarande års riksdag anförde jag i fråga om det under andra huvudtiteln uppförda förslagsanslaget till Ersättning åt domare, vittnen och parter (II D. 1) att i samband med den förutsatta utredningen om den nya processordningens praktiska tillämpning uppmärksamhet borde ägnas möjligheterna att begränsa utgifterna under detta anslag. Statsutskottet har i sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 2 sagt sig finna detta i hög grad påkallat med hänsyn till de starkt stigande belastningssiffrorna.
Den nu lämnade redogörelsen för vissa frågor som böra upptagas till övervägande är, såsom redan antytts, långt ifrån fullständig. Förutom dem har framförts ett stort antal uppslag som kunna vara värda en närmare prövning. Vid utredningen torde även dessa böra undersökas liksom de övriga spörsmål som under utredningsarbetet kunna framkomma och befinnas förtjäna avseende.
Den ifrågasatta utredningen torde böra verkställas av särskilda sakkunniga. Deras arbete bör bedrivas i erforderligt samråd med den nu upplösta processlagberedningens ordförande, f. d. justitierådet N. Gärde. Vid behandling av spörsmål som beröra inre organisatoriska frågor vid domstolarna böra de sakkunniga samarbeta med statens organisationsnämnd.
Eftersom utredningen avser ett stort antal delvis helt fristående spörsmål synes det lämpligt att de sakkunniga successivt redovisa resultatet av sitt arbete.
Till sakkunniga utsågos av justitieministern presidenten J. Laurin, ordf., samt advokaten W. Brodin, stadsfiskalen R. Clementz, häradshövdingen G.A. Eriksson, led. av riksdagens II kamm. V. Hedlund, lagbyråchefen B. Lassen och borgmästaren S. Lutteman. Till sekr. åt de sakkunniga, som antagit benämningen 1951 års rättegångskommitté, har förordnats hovrättsassessorn S. Cederbalk.
Kommittén har i en cirkulärskrivelse d. 13 juni 1951 till riksåklagaren, presidenterna i rikets hovrätter, Sveriges advokatsamfund samt föreningarna Sveriges häradshövdingar, Sveriges stadsdomare, Sveriges landsfogdar, Sveriges stadsfiskaler och Sveriges landsfiskaler uttalat att kommittén gärna mottager ytterligare förslag inom ramen för kommitténs uppdrag utöver dem som redan på ett eller annat sätt blivit väckta. Då erinringar mot gällande ordning göras, önskar kommittén att även förslag till frågans lösning framlägges och motiveras. De förslag som sålunda inkomma böra helst vara kommittén tillhanda före d. 1 nov. 1951. Kommitténs adress är: Hovrätten, Jönköping.