FÖRVALTNINGSRÄTTEN OCH
DE JURIDISKA STUDIERNA.
NÅGRA REFLEXIONER I ANLEDNING
AV NILS HERLITZ' FÖRELÄSNINGAR
I FÖRVALTNINGSRÄTT II OCH III.1
AV
PROFESSOR HALVAR G. F. SUNDBERG.
Även den offentliga rättens representanter lära reservationslöst få erkänna civilrätten såsom det centrala juridiska ämnet. Detta ämne måste både av historiska och praktiska skäl bilda kärnan i de juridiska studierna. Uppfattningen om en artskillnad mellan den civila och den offentliga rätten är av jämförelsevis sent datum i den svenska rättsutvecklingen och beror väsentligen av den kontinentala, närmast tyska dominansen tidigare inom svensk kameralistik och senare såväl inom administrationen över huvud som särskilt vid 1900-talets socialistiska regleringar. Också den svenska förvaltningsrättens egentliga grundläggare, C. A. REUTERSKIÖLD, stod under uppenbar påverkan av fransk och kejsartysk förvaltningsrätt. I sitt i fjol utkomna arbete, Förvaltningsrättsliga plikter (s. 29 ff), har emellertid HER LITZ med fog påpekat, att förvaltningsrätten i stor omfattning är att härleda ur civilrätten, vars institut med större eller mindre jämkningar ombildats för administrationens behov. Ofta får den förvaltningsrättsliga regleringen karaktären av supplementära, från de civilrättsliga normerna avvikande särbestämmelser. Förvaltningens processuella regler hava av kända skäl direkt utvecklats ur rättegångsförfarandet vid överrätterna sådant detta reglerats av 1734 års lag. Att den allmänna rättsuppfattningen även vid bedömandet av förhållandet mellan medborgarna och myndigheterna behärskas av civilrättsliga betraktelsesätt lär för den praktiske förvaltningsjuristen vara en daglig erfarenhet.
Angivna förhållanden leda till slutsatsen, att vid organiserandet av de juridiska studierna civilrätten med tillhörande process bör bilda centralområdet, kring vilket övriga ämnen skola rationellt grupperas. Därvid är att iakttaga, att liksom civilrättsstudiet måste gå före processrättsstudiet, även i övrigt de materiellt rättsliga instituten böra inhämtas före de processuella. Av detta skäl har straffrätten sin naturliga plats mellan å ena sidan civilrätten och å den andra processrätten, av vilket ämne straffprocessen bildar en väsentlig del. Härutinnan erbjuder uppbyggandet av studieordningen icke ens något problem. Den tveksamhet, som kan uppkomma, hänför sig till placeringen av dels de juridiska allmänbildningsämnena (juridisk encyklopedi, romersk rätt och rättshistoria), dels de båda internationellträttsliga ämnena, dels slutligen de offentligrättsliga ämnena: statsrätt, finansrätt och förvaltningsrätt. Att de tre förra såsom för närvarande bilda en inledning och förberedelse till civilrättsstudiet synes naturligt. Den enligt nu gällande ordning med romersk rätt alternerande nationalekonomien hör givetvis ock hit, ehuru ämnat saknar betydelse för juristutbildningen och den blygsamma kännedom därav, som kan inhämtas på en halv termin, även torde sakna egentligt kunskapsvärde.
Den privata internationella rätten har sin naturliga anknytning till civilrätten och förutsätter för ett fruktbart studium kännedom om den allmänna processrätten. Ämnet bör följaktligen studeras i anslutning till detta senare ämne. Den offentliga internationella rätten är för närvarande sammankopplad med statsrätten, något som torde bero på att folkrätten uppfattats såsom en yttre statsrätt. I själva verket äro ämnena lika mycket eller litet inbördes fristående som övriga juridiska ämnen. Med den karaktär av prejudikatsjuridik, som folkrätten såsom rättsvetenskaplig disciplin alltmera fått, förutsätter den för sitt förstående kännedom om juridiken i övrigt. Lämpligast studeras folkrätten därför i anknytning till det andra internationellträttsliga ämnet.
Återstå så de tre offentligrättsliga ämnena: statsrätt, finansrätt och förvaltningsrätt. Vad finansrätten angår måste dess ställning bestämmas under hänsynstagande till att ämnets praktiska betydelse för juristerna på ett revolutionerande sätt förändrats. Tidigare var finansrätten av mycket begränsat intresse för dem, som icke ägnade sig åt den kamerala förvaltningen. Detta medförde, att ämnet kunde, såsom skett i Upsala och
Lund, nedvärderas till ett bihang till nationalekonomien. Endast i Stockholm hölls ämnet på en klart juridisk nivå och blev föremål för rättsvetenskaplig behandling. Den under senare tid drivna finanspolitiken har medfört, att finansrättsliga frågor för medborgarna spela en dominerande roll, vilken icke står tillbaka för något annat juridiskt ämnes. Detta s. k. skattetänkande är sålunda av väsentlig betydelse för medborgarnas handlande inom nästan alla andra rättsområden. Det är därför ofrånkomligt, att varje praktiskt verksam jurist äger en ingående kännedom om finansrätten. Ämnet kan följaktligen icke rimligen bibehållas på sin nuvarande blygsamma plats bland de inledande juridiska ämnena. Dess studium förutsätter dessutom ej blott insikter i den civilrättsliga regleringen utan även den mognad, som studiet av de juridiska centralämnena kan bibringa. Resultatet blir, att det finansrättsliga studiet bör följa efter processrätten. Å andra sidan kan ämnet icke lämpligen läggas efter förvaltningsrätten, till vilket ämne reglerna om taxeringsförfarandet och taxeringsprocessen systematiskt måste höra. Härför tala samma skäl, som föranleda, att civilrätten måste placeras före processrätten. Om finansrätten skall studeras före eller efter den internationella rätten är däremot en rent praktisk fråga utan systematiska aspekter.
Vid Stockholms högskola börja studenterna sin första termin med inhämtandet av statsrätten, och liknande har förhållandet blivit i Lund, varemot i Upsala statsrättsstudiet städse förlagts till den tredje terminen och jämte finansrätten bildat tröskeln till de egentliga juridiska studierna, där den huvudsakliga utsöndringen av de för juridiska studier obekväma äger rum, i det studenterna här för första gången på allvar tvingas till observans och analys av lagtexter och ställas inför tolknings- och tillämpningsfrågor samt juridisk systematik. Det måste vara irrationellt att pålägga de nyinskrivna juris studerandena en sådan uppgift. Efter vad erfarenheten giver vid handen kapera de den icke. Mångårig erfarenhet av arma politices studerande, vilka efter grundliga studier i statskunskap stå handfallna inför statsrättsliga spörsmål, hava övertygat mig — och vanligen också dem — om att statsrättsstudiet förutsätter åtminstone den juridiska bildning, begreppskännedom och rättshistoriska kunskap, som studiet av de allmänbildande ämnena skall bibringa. Förlägger
man statsrättsstudiet till de juridiska studiernas början, måste detta förvandla ämnet från en juridisk disciplin till någon slags samhällslära av mer eller mindre historisk prägel. Sådana torde också erfarenheterna vara, åtminstone i Lund. Förklaringen till den irrationella placeringen av ämnet lärer väl i väsentlig omfattning vara att söka i att i Stockholm statsrätten tidigare ej uppfattades såsom ett rättsvetenskapligt ämne utan såsom en sida av statskunskapen, med vilket ämne statsrätten då var förenad i en gemensam lärostol. Denna sammankoppling byggde påtagligen på den i gammalliberala föreställningar vilande uppfattningen, att offentliga relationer mellan medborgare och stat icke kunde betraktas såsom rättsförhållanden.
En sådan uppfattning är grundväsentligt felaktig i en rättsstat, där statsverksamheten icke begränsats till det minimum, som den klassiska liberala uppfattningen krävde, utan som påtagit sig även andra uppgifter än upprätthållandet av ordning och säkerhet i snävaste bemärkelse. Till rättsstatens karakteristika hör sålunda, att även de högsta statsorganen stå under lagen och att relationerna mellan dem och medborgarna därför måste vara av rättslig natur. Lika ovedersägligt som detta är, lika uppenbart är det emellertid, att statsrätten mot vad fallet är med övriga ämnen erhållit ett alltmera begränsat innehåll. Tidigare tillmättes som bekant de statsrättsliga spörsmålen en utomordentlig vikt i den politiska diskussionen: avgörande ansågs då av den allmänna opinionen främst vara icke vem som hade majoriteten utan vem som enligt rikets grundlagar hade rätten på sin sida. Man erinre sig diskussionerna om RO § 46, det inhiberade F-båtsbygget och konung Gustafs borggårdstal. Genom statsrättens populära omvärdering till ett bihang till statskunskapen har situationen väsentligen förändrats. De rättsliga argumenten spela numera ringa roll i den politiska debatten. En argumentation med tillhjälp av grundlagen ter sig närmast löjeväckande. I det politiska livet dominerar uppfattningen, att majoriteten har makten och att makt är rätt. Grundlagarna framstå i motsvarande mån icke såsom den rättsliga grundvalen för statens handlande utan såsom ett slags politiska programdeklarationer, som tagas fram såsom dekorationer vid högtidliga tillfällen, men som en ansvars- och maktmedveten politiker knappast anser sig behöva taga på allvar. Endast i den mån frågan om grundlagsenligheten av statens åtgärder mot med-
borgarna kan underkastas en självständig dömande makts rättsliga prövning, kunna grundlagarnas bestämmelser bliva föremål för en statsrättslig behandling. Endast i denna mån kanman tala om en statsrätt.
Den kännedom om konstitutionell rätt, som en jurist bör besitta, kan därför begränsas till de bestämmelser, vilkas iakttagande kan komma under domstols eller annan juridisk instans' prövning. Med övriga bestämmelser, såsom exempelvis den interna riksdagsrätten, har det föga mening att belamra de juridiska studierna. Därtill kommer, att de återstående områdena av statsrätten — medborgarrätten, tjänstemannarätten och valrätten — lika väl kunna behandlas inom förvaltningsrätten och vid Stockholms högskola, i motsats till vad fallet är i Upsala och Lund, också i stor omfattning synas faktiskt hänföras dit. Överhuvud torde gränsen mellan statsrätten och förvaltningsrätten vara mera flytande än de alltid mycket svävande gränserna mellan juridikens olika discipliner. Med hänsyn såväl till statsrättsområdets nämnda sammankrympning som till den nära samhörigheten med förvaltningsrätten, synes studiet av dessa båda ämnen böra ske i nära sammanhang.1 Man torde kanske kunna gå ett steg längre och fråga, om icke det rationellaste vore att sammanslå ämnena till ett, naturligen benämnt offentlig rätt.
Om så är praktiskt möjligt, beror emellertid även på omfattningen av de förvaltningsrättsliga studierna.
C. A. Reuterskiöld kämpade länge för förvaltningsrättens upphöjande från »en kommenterad statskalender» och »lagfarenhet» till en juridisk disciplin med sin särskilda systematik och sina egna, av förvaltningens natur bestämda begrepp — och de offentligrättsliga lärostolarnas nuvarande innehavare hava i detta hänseende samdräktigt trätt i hans fotspår. Ett återfall i den äldre behandlingsmetoden har visserligen skett i Norstedts juridiska handbok, men för dennas »förvaltningsrättsliga» del är icke någon av den offentliga rättens ämnesrepresentanter ansvarig. I övrigt har Reuterskiölds arbete sannerligen icke varit resultatlöst. Under senare år har det till och med blivit alltmer allmänt och alltmer populärt att yrka på ett väsentligt ökat utrymme för det förvaltningsrättsliga studiet. Anledningen har varit, att den moderna medborgaren funnit sig kunna släppa på
den personliga frihetens princip och föredragit att få av staten och dess tjänstemän anvisat, huru han skall leva och vad han skall göra och låta. De tilltagande statsingripandena, statsregleringarna, socialiseringsåtgärderna och övriga frihetsinskränkningarna hava medfört, att det förvaltningsrättsliga stoffet våldsamt ökat genom att alltflera relationer skapats mellan staten och medborgaren samtidigt som tidigare civilrättsliga förhållanden förvandlats till offentligrättsliga. Det är härvid socialförvaltningsrättens snabba utveckling, som framför allt tilldragit sig uppmärksamheten. Från Sveriges förenade studentkårers sida, i vars ledning det förvaltningsrättsliga intresset haft en energisk representant, hava yrkanden framställts på ökat utrymme för förvaltningsrätten i de juridiska studierna. Socialvetenskapliga forskningskommittén framhöll betydelsen av att »socialrätten» bleve föremål för vetenskaplig bearbetning enligt juridiska metoder. Universitetsberedningen fann vägande skäl kunna anföras för en dubblering av professurerna i förvaltningsrätt och föreslog också ett principbeslut därom för Stockholms högskolas del, varvid den ena professuren ansågs böra företrädesvis ägna sig åt den materiella förvaltningsrätten, till vilken socialrätten hör. Vid tillkallandet av sakkunniga för de juridiska och statsvetenskapliga examina anförde statsrådet såsom en anmärkning med stor tyngd mot rådande förhållanden, »att nya områden, främst socialrätten, ha alltför liten plats på undervisningsschemat».
Reuterskiölds idéer synas sålunda numera hava vunnit en om ock senkommen allmän anslutning. Såsom en skönhetsfläck kan måhända betraktas, att bland nämnda sakkunniga väl finnas representanter för civilrätt, straffrätt och processrätt, medan icke en enda, ens partiell plats kunnat beredas den offentliga rätten, vars ställning det särskilt skulle gälla att utreda.
Emellertid kan det ifrågasättas, om ej Reuterskiöld blivit bönhörd över hövan. Redan Universitetsberedningen gjorde det något avkylande konstaterandet, att det visserligen vore av stor vikt, att våra blivande jurister erhölle god kunskap om den omfattande socialvårdslagstiftningen och vad därmed sammanhängde, men att det härvid icke borde komma an så mycket på en i detalj gående författningskunskap som fast mera på en säker överblick av denna svåröverskådliga lagstiftning, ett syftemål som redan nu i väsentlig mån kunde och borde vinnas inom
ramen för ämnet förvaltningsrätt. Det lärer också för varje jurist vara uppenbart, att det aldrig kan vara de juridiska studiernas uppgift att bibringa de studerande kunskap om hela det florilegium av författningar, som finnas i samhället. Frånsett det rent praktiska hinder, som ligger i materialets oerhörda omfattning och i lagstiftningens tilltagande instabilitet, vilken snabbt skulle göra sådant vetande föråldrat, bör ett dylikt mål vara uteslutet av det skäl, att det skulle innebära, att juridiken återfördes till det sedan länge övervunna lagfarenhetsstadiet.
Denna synpunkt gäller med särskild styrka förvaltningsrätten. Vad Reuterskiöld eftersträvade och vad som gjorde honom till den moderna förvaltningsrättens grundläggare var just, att han bröt med lagfarenhetstekniken och eftersträvade att genom en ny systematik vinna en översikt av den förvaltningsrättsliga författningsdjungeln. Man bör även beakta den avsevärda skillnad mellan civil-, straff- och processrätt å ena sidan och den offentliga rätten å den andra, som ligger däri, att den förras tillämpning i huvudsak ankommer på ett relativt fåtal, enhetligt organiserade och arbetande domstolar, medan man inom förvaltningen har ett otal olika myndigheter, vilka i stor utsträckning var och en hava sina särskilda författningar att tilllämpa. Man kan för att belysa denna skillnad göra tankeexperimentet, att varje underdomstol i riket skulle hava sina särskilda materiellt rättsliga institut att bevaka och i stor omfattning också sitt eget procedere. Förvaltningen består liksom en bikupa av en mångfald olika celler, där de, som äro sysselsatta inom en, hava föga intresse eller kännedom om vad som sker i de övriga. Så äro t. ex. fångvårdsstyrelsen, arméförvaltningen, arbetsmarknadsstyrelsen, medicinalstyrelsen, trafikverken, kammarkollegium, kontrollstyrelsen, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen och patentverket sysselsatta var och en på sitt särskilda område och tämligen fristående i förhållande till de övriga. Det kan icke vara rimligt att av de juris studerande fordra insikter i de specialbestämmelser, som reglera de olika förvaltningsmyndigheternas verksamhet. En begränsning måste här ske och denna begränsning måste följa rationella och generella linjer.
Förvaltningsrättens föremål är rättsförhållanden, där åtminstone å den ena sidan står en myndighet, d. v. s. ett organ för ett offentligrättsligt subjekt i denna dess egenskap — eller, om man så vill, det allmänna — medan civilrättens föremål är rättsför
hållanden mellan enskilda, rättsligen likställda rättssubjekt. Naturligtvis innebär denna beskrivning en förenklande generalisering och givetvis kunna här som eljest inom den juridiska systematiken fall förekomma, där klassificeringen kan vålla svårigheter. Herlitz1 vill karakterisera skillnaden mellan privat och offentlig rätt såsom skillnaden mellan avtal och norm, men denna distinktion synes i så måtto vara mindre träffande, som de förvaltningsrättsliga avtalen då bryta den systematiska klarheten. I vart fall äro emellertid typerna klara och indelningen praktiskt användbar. Det gemensamma för förvaltningsrätten och civilrätten är, att båda till sitt föremål hava rättsförhållanden.
Häri ligger emellertid också en begränsning av förvaltningsrättens område. Endast rättsförhållanden men icke andra företeelser inom förvaltningsverksamheten kunna bliva föremål för rättsvetenskaplig behandling. Ett rättsförhållande kan föreligga allenast, om båda sidorna i förhållandet äro bundna, icke däremot när allenast den ena är bunden, men den andra kan förfara som honom lyster. Ett exempel: Enligt priskontrollnämndens instruktion åligger det nämnden »att förhandla och träffa överenskommelser med näringsorganisationer och företag angående prissättningen å förnödenheter och sådana tjänster, som i prisregleringslagen avses». Det har hävdats, att, enär priskontrollnämnden ensam har att besluta rörande normalprisernas storlek, det förhandlingsresultat, som uppnåtts vid överläggningar rörande priserna mellan nämnden och en näringsorganisation, icke kan vara bindande för nämnden vid fattande av beslut beträffande priserna. Är denna mening riktig, skapar en dylik »överenskommelse» icke något rättsförhållande och institutets innehåll är utan förvaltningsrättsligt intresse.
Den första förutsättningen för att förvaltningens verksamhet skall kunna göras till föremål för rättsvetenskaplig behandling är alltså, att myndigheterna äro av rättsregler bundna i sitt handlande. Det är uppenbarligen meningslöst att söka juridiskt analysera förvaltningsmyndigheters beslut, vilka bestämmas av trappspring och uppvaktningar, »partivänskap», verkliga eller förmenta förbindelser med departementschefen eller föredragandens på ett eller annat sätt förvärvade välvilja — eller tvärtom kanske beror av myndighetens misshag med medborgaren. Det senare har genom krisförvaltningen blivit en allt vanligare
företeelse. Herlitz erinrar1 om den ständigt aktuella möjligheten, att myndigheterna, om den enskilde ej är dem till lags, vidtaga allsköns för honom menliga åtgärder — utan att lagstiftningen etablerat ett sådant sammanhang mellan fakta och följder. Herlitz anför också några exempel därå, såsom möjligheten för en myndighet att underkasta en näringsidkare, som ej gjort myndigheten till lags, en oförmånlig prissättning (s. 580), eller när en myndighet kan bestämma, att redan ett påstått brott mot ransoneringsförfattningarna skall föranleda handelsförbud (s. 574). Då det är omöjligt att juridiskt systematisera godtycket, enär rättsregler just innebära, att lika skall behandlas lika, kan innehållet i dylika myndighetshandlanden, i den mån de äro rättsligen möjliga, uppenbarligen ej göras till föremål för rättsvetenskaplig behandling och ligga förty också utom förvaltningsrättens intressesfär.
Samma omöjlighet av juridisk behandling föreligger ifråga om myndighetsbeslut, vilka få bestämmas av andra hänsyn än en riktig författningstillämpning och dikteras av olika saken ovidkommande synpunkter. Denna form av maktmissbruk (détournement de pouvoir), som före första världskriget var praktiskt taget okänd för svensk förvaltningsrätt, har under 1940talet blivit en allt vanligare företeelse. Herlitz har sålunda påpekat, att staten kan begagna upplysningar, som den åtkommit, för att fullfölja för upplysningsplikten främmande syften (s. 136). Ett exempel därpå, som varit föremål för konstitutionsutskottets uppmärksamhet, var, när kronan försökte vinna en civilprocessuell förmån med tillhjälp av upplysningar, som säkerhetspolisen erhållit. Herlitz har (s. 409) urskuldande anfört, att till försvar för åtgärder från K. M:ts sida, som synas bestämda av ett obehörigt ändamål, ofta kan åberopas, att K. M:ts verksamhet icke är bunden vid särskilda ändamål. Oavsett att denna invändning måste vara irrelevant med avseende å utnyttjandet av en viss författnings bestämmelser för ett av författningen ej avsett ändamål, må i vart fall konstateras, att i den mån ett dylikt détournement de pouvoir är tillåtet eller är oåtkomligt för rättslig kontroll, ligga beslutsskälen utom förvaltningsrättens intressesfär.
Det är vidare påfallande, såsom redan nämnts, att rättsfrå-
gorna och rättssynpunkterna spela en allt mindre roll i samhället och att detta i alldeles särskild grad gäller förvaltningsverksamheten. Anledningen härtill är icke svårfunnen. Respekten för rätten och för ord och avtal (»pacta sunt servanda») vilar på en typiskt borgerlig åskådning, av vilken borgerlighetens politiska och ekonomiska existens är beroende. Borgerligheten har emellertid icke mäktat bibehålla sin ledande ställning utan har alltmer fått träda tillbaka för samhällsklasser, som sakna dess känsla för rätten, van som den varit att lita till egna påtrycknings- och maktmedel, som saknat djupare respekt för ingångna avtal, om dessa visa sig oförmånliga (det må erinras om guldklausullagstiftningen och lagen om begränsning av dyrtidstillägg å lön eller pension), och som icke alltid taga det så noga med lagligheten, såsom då 1947 års torka i en kungl. proposition åberopades såsom »utomordentliga, av krig föranledda förhållanden». Det är också påfallande, att den gamla principen om allas likhet inför lagen har mindre resonans än tidigare. Allt oftare finner man sålunda, att ersättning för liden skada maximeras uppåt eller rentav begränsas till s. k. mindre bemedlade, att samma principer ej få gälla för båda parter (ex. arrendatorer och jordägare) och att myndigheters ståndpunkttaganden i frågor om begärt rättsskydd negativt influeras av hänsyn till sökandens förmögenhetsställning. Även detta innebär, att förvaltningsverksamheten icke bestämmes av rättsregler utan av andra faktorer, och att den i motsvarande mån saknar förvaltningsrättsligt intresse. Herlitz har, delvis i polemik mot mig, i ett flertal skrifter velat påvisa, huruledes i själva verket inga eller ytterst obestämda regler binda myndigheternas verksamhet. Särskilt upplysande är i detta hänseende hans senaste arbete. Därest man, såsom Herlitz, accepterar krisförvaltningen såsom en normalföreteelse, måste man i detta hänseende giva honom rätt, enär krisförvaltningen tämligen hämningslöst satt sig över normala rättssäkerhetshänsyn, såsom icke onaturligt är, då den till själva sin existens är en negation av legalitetsprincipen. Denna administration visar föga tendens att krympa: dess personal säges t. o. m. vara talrikare nu än efter krigets slut. Men även bortsett därifrån har den gamla rättsstatsförvaltningen, med dess moraliskt högt stående och laggranna, för både statens och medborgarens rätt känsliga ämbetsmän, undanträngts av en tjänste
mannaförvaltning, för vilken förverkligandet av de politiska makthavarnas intentioner utgör den bestämmande synpunkten. Det är också i nutida förvaltningslagstiftning en normal företeelse, att man reglerar en verksamhet på visst sätt eller helt förbjuder den men samtidigt öppnar en grind i staketet, genom vilken gynnade medborgare kunna släppas ut med myndighetens tillstånd, där »särskilda skäl» eller några liknande kautschuksvillkor föranleda därtill, och vid denna grind sätter man då en tjänsteman, av vars svårkontrollerbara skön passagen får bero.
Det vore givetvis oriktigt att påstå, att hela förvaltningen domineras av den frihet från rättssynpunkter, som här mer eller mindre drastiskt exemplifierats, men företeelsen är en realitet att räkna med vid bestämmandet av förvaltningsrättens område. Främst gör sig naturligtvis rättsnegationen gällande inom den socialistiska förvaltning, som på allvar började upporganiseras under 1930-talets kristid, men som haft betydelsefulla föregångare under första världskrigets allmänt impopulära kommissionsförvaltning och som kunnat inkapsla sig och utvecklas inom sprit- och taxeringsbyråkratien. Med det finanspolitiska sammanbrottet 1931 och nationalsocialismens makttillträde i Tyskland började denna förvaltningstyp, som icke utan fog kunnat karakteriseras såsom »tjinovnikförvaltningen», att snabbt tillväxa. Under och efter kriget har den via kommissionsförvaltningen och olika för den socialistiska administrationen inrättade verk blivit en alltmera omfattande företeelse, och den där rådande rättsnegationen har även spritt sig till utsatta delar av den gamla rättsstatsförvaltningen.
Denna utveckling kan uppenbarligen icke bliva utan inverkan å förvaltningsrätten. En verksamhet, som handhaves enligt makthavarnas varierande och av obestämbara hänsyn beroende uppfattning om det för dem ändamålsenliga, kan icke vara föremål för rättsvetenskaplig behandling med avseende å beslutsinnehållet. Man får nöja sig med en förvaltningskunskap och företeelsen tillhör då statskunskapens område. Det förvaltningsrättsliga studiet bör begränsas att eftersträva den kännedom om förvaltningsmyndigheternas allmänna uppgifter, organisation och inbördes ställning, som ur allmänbildningssynpunkt rimligen kan krävas av varje jurist, och om de procedurbestämmelser, vilkas iakttagande är förutsättningen för åstadkommande av bindande
beslut. Ju färre dessa senare äro, desto mindre blir här förvaltningsrättens utrymme.
Härav kan man naturligtvis icke, såsom de sakkunniga för utredning av de juridiska och statsvetenskapliga examina m. m. gjort i ett framlagt preliminärförslag till de juridiska studiernas anordnande, draga slutsatsen, att exempelvis inom kommunalrätten tyngdpunkten bör läggas å organisationen. En sådan tanke är ungefär lika bakvänd, som om man ville göra gällande, att de studerande inom processrätten främst borde lära sig rikets indelning i domsagor, tingslag och nämndemansdistrikt. Icke heller kan man nedskära studiet av förvaltningsprocessen till, såsom examenssakkunniga ifrågasatt, en allmän orientering. Förvaltningsprocessen är själva kärnan i förvaltningsrätten och dess ur rättssäkerhetssynpunkt ojämförligt betydelsefullaste del. Huvudvikten av det förvaltningsrättsliga studiet måste alltid utan varje tvekan läggas på de regler, som garantera rättssäkerheten inom förvaltningen och dit hör just förvaltningsprocessen i dess olika former.
Rättssäkerhetsgarantierna äro avgörande för förvaltningsrättens natur av juridisk disciplin. Förvaltningsrättens ändamål är att utforska de rättsregler, som binda förvaltningsmyndigheterna i deras verksamhet. En rättsvetenskaplig behandling är möjlig, allenast i den mån myndigheterna äro bundna i sin beslutanderätt och regelns efterlevande kan framtvingas, så att det icke beror av myndigheternas godtycke, om åtgärden skall komma till stånd eller icke. Godtycke kan, men behöver icke vara detsamma som fritt skön. Man får härvid särhålla tvenne artskilda fall. Det ena är, att en åtgärd helt beror av myndighetens omdöme om dess erforderlighet: där myndigheten så finner erforderligt, må den förfara si eller så. I detta fall saknas varje rättssäkerhetsgaranti och handlingsbefogenheten ligger utomrättsligt bedömande. Men det kan ock stadgas: när de eller de förutsättningarna föreligga eller när myndigheten för ett visst syfte så finner erforderligt, må den besluta si eller så. I detta senare fall är det fria skönet begränsat, och den fordrade förutsättningens existens samt frågan om détournement de pouvoir kan göras till föremål för rättslig prövning. Möjlighet till rättsvetenskaplig behandling är då för handen. Det har gjorts gällande, att även det senare fallet skulle vara undandraget dom-
stols prövning, så att t. ex. domstol icke skulle äga pröva, huruvida de i 1 § prisregleringslagen angivna förutsättningarna för förordnande om lagens tillämpning vore för handen; är detta riktigt, skulle det fria skönet helt sammanfalla med godtycke och undandraga sig rättslig behandling.
Man måste dessutom noga skilja mellan tolkning av en bestämmelse och fritt skön. Ett exempel på denna frågeställning utgör uttrycket »skäligt pris» i prisregleringslagen. Kan myndighet fastställa vilket pris som helst som skäligt, föreligger ingen rättsregel; kan åter den enskilde icke fällas till ansvar för ett pris, som visas vara skäligt vid beaktande av de på prisbildningen inverkande faktorerna, är spörsmålet en rätts- och tolkningsfråga.
Vidare kan myndigheten utom av författningsbestämmelser vara bunden av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser. I väsentlig omfattning äro dessa grundsatser att härleda ur regeringsformens ålderdomliga stadganden, främst §§ 16 och 60. Det tillhör förvaltningsrättens uppgifter att närmare klarlägga, vilka dessa grundsatser äro och deras räckvidd. Härvid blir naturligtvis av betydelse, om man anser regeringsformen allenast utgöra en allmän politisk deklaration eller bilda en del av rikets rätt, bindande jämväl statsorganen. Endast i den mån det senare är fallet, kunna dessa regler bliva föremål för rättsvetenskaplig behandling och ingå i förvaltningsrätten.
För att en regel skall kunna anses såsom en rättsregel är förutsättningen, att dess efterlevande skall kunna framtvingas av myndigheten mot motspänstig enskild och av den enskilde mot motspänstig myndighet. Allenast i den mån de för förvaltningen meddelade reglerna och grundsatserna kunna bliva föremål för en opartisk och objektiv beslutande myndighets prövning, kunna dessa tillhöra juridiken.
Här inställer sig sålunda den betydelsefulla frågan om rättskontrollerna inom förvaltningen, d. v. s. om möjligheten av besvär och domstolsprövning, liksom också om förhållandet mellan dessa båda institut. Regeringsformen avhandlar både Konungens domsrätt (§ 17) och Konungens rätt att pröva och avgöra besvär (§ 18). Den senare rättskontrollen kan hava formen av regeringsbesvär, i den mån dessa föranleda icke en politisk utan en saklig och rättslig prövning, eller regerings-
rättsbesvär, som handläggas i regeringsrätten, vartill komma olika former av specialprocess. Undantagsvis kunna besvärsmyndigheterna här hava givits ställning av specialfora, och besvär är då den enda och, i följd av bristen på kontradiktoriskt förfarande och sammanblandning av parts- och domarfunktioner, ofta synnerligen skröpliga rättssäkerhetsgarantin. Där så icke är fallet, står möjligheten öppen att vid domstol göra gällande förvaltningsbeslutens rättsstridighet. Jag skall icke närmare gå in på dessa frågor, där numera ytterligare betydelsefulla avgöranden av Högsta domstolen, särskilt justitierådet KARLGRENS votum i NJA 1949:330 (jfr ock 1949:537), samt justitierådet Santessons i NJA 1950:333 givit ledning. Man rör sig här på förvaltningsrättens kärnområde, vilket icke ens berörts i det preliminärförslag till uppbyggandet av förvaltningsrätten, som examenssakkunniga framlagt.
Vid förvaltningsrättens behandling erbjuda sig tvenne skilda metoder, av vilka den ena kan karakteriseras såsom den horisontella, den andra såsom den vertikala. Den senare avser en undersökning av varje särskilt institut, den förra åter att skapa en översikt av de olika instituten i syfte att få fram det gemensamma. Ingendera behandlingsmetoden kan givetvis undvaras en allmän kännedom om förvaltningsrätten, som icke omfattarde särskilda instituten, är lika bristfällig som en detaljkunskap utan översikt. Med hänsyn till förvaltningsverksamhetens egenskap av en mångfald avgränsade specialiteter måste emellertid rättsvetenskapens och de juridiska studiernas uppgift främst vara att ernå översikten och lära känna de allmänna principer, som behärska förvaltningsrätten, liksom de viktigaste undantagen från dessa principer. Den materiellt rättsliga institutbehandlingen kan emellertid icke undgås. Flyttar man in för stora delar av den speciella förvaltningsrätten i den allmänna delen, riskerar man, att reglerna bliva så ovissa och undantagen så många, att man drunknar i mångfalden och översikten går förlorad. Det synes mig, som om Herlitz' framställning av Förvaltningsrättsliga plikter, vilken just kännetecknas av strävandet att i den allmänna, formella förvaltningsrätten inordna stora, ehuru sönderstyckade partier av den materiella, icke alldeles undgått denna fara. Det är i vart fall strävan efter översikt och fastställandet av allmänna förvaltningsrättsliga principer, som
gör det förvaltningsrättsliga arbetet till en rättsvetenskaplig uppgift. Det är de, i följd av ämnets relativt sena uppkomst som juridisk disciplin, avsevärda svårigheterna härutinnan, som medfört, att de offentligrättsliga avhandlingarna genomsnittligt nog måste anses ligga på en lägre nivå än avhandlingarna inom civil-, straff- och processrätt. Även i detta hänseende är Norstedts juridiska handbok belysande.
Vi, som för närvarande syssla med den offentliga rätten, äro icke de första arbetarna på fältet. Särskilt betydelsefull har, såsom tidigare nämnts, Reuterskiölds insats varit. För min del harjag ansett det vara ändamålsenligt att bibehålla hans terminologi i den mån den icke visat sig oanvändbar, även om den icke varit i allo lyckad. Endast därest man kan framkonstruera nya termer och begrepp, som äro påtagligt slående och lättfattliga, synes man böra slopa en redan förefintlig terminologi; hellre än att införa mer eller mindre mediokra eller konstlade nyskapelser, bör man avstå från egna beteckningar och nöja sig med de begrepp och termer, som redan finnas, även om de äro bristfälliga. Begrepp och termer böra vidare i möjligaste mån hämtas direkt ur författningarnas uppbyggnad och lagspråket. Enligt min tanke går Herlitz här för långt i sin negativa inställning till systematiken, något som vållar läsaren icke nödvändiga svårigheter vid sammanhållandet av det disparata materialet. En särskild fara möter alltid förvaltningsrätten liksom statsrätten: det är faran att nedsjunka till en beskrivande metod istället för en logisk-analytisk, en fara som är desto mera närliggande, som statskunskapen, med delvis samma föremål, använder sådan metod. I den mån förvaltningsstudiet tillämpar denna beskrivande metod, blir det emellertid förvaltningskunskap och icke förvaltningsrätt och kan avföras från de juridiska studierna.
Erhåller förvaltningsrätten den karaktär av juridisk disciplin, som här utvecklats, måste uppenbarligen de förvaltningsrättsliga studierna förläggas till tiden efter civilrätten liksom, då de processuella reglerna böra studeras efter de materiella, också efter finansrätten. Huruvida ämnet studeras före eller efter processrätten är ur systematisk synpunkt likgiltigt. Erfarenheten har emellertid visat mig och studenterna, att de, som inhämtat processrätt, inläsa förvaltningsrätten snabbare än studenter,
som ej hunnit lika långt. Tidsvinsten synes kunna uppskattas till ungefär en tredjedel (två à tre månader mot tre å fyra). Anledningen är givetvis, att förvaltningsrätten i stor omfattning är en — administrativ — processrätt.
Skulle statsrätten sammanslås med förvaltningsrätten till ett ämne, bleve naturligtvis studietiden något längre. Att medhinna den offentliga rätten på en termin bleve dock otvivelaktigt möjligt, åtminstone därest ämnet placerades efter processrätten.
En invändning mot det här föreslagna systemet är givetvis, att de juris studerande vid studiet av centralämnena skulle sakna kännedom om statens organisation och lagstiftningsförfarandet. Denna brist kan emellertid lätt avhjälpas, därest, såsom naturligt är, den propedeutiska kursen utsträckes att omfatta jämväl den offentliga rättens grunder; lagstiftningsförfarandet kan dock även tänkas behandlat i den juridiska encyklopedien.