Den europeiska stål- och kolunionen. D. 18 april 1951 undertecknade sex europeiska stater pakten om bildandet av den europeiska stål- och kolunionen. Avtalet, som förverkligar den elva månader tidigare framlagda Schuman-planen, är ett politiskt och ekonomiskt instrument av ovanlig vikt.1 Minst lika stor är dess betydelse för stats- och folkrätten. Denna nya rättsordnings verkningar komma icke att inskränka sig till signatärmakterna, utan måste även beröra de staters intressen vilka i likhet med de nordiska länderna hållit sig utanför avtalet.
Ministrarna, som för sina länder undertecknade fördraget, avgåvo samma dag en »europeisk deklaration». I denna hälsa de med högt spända förväntningar den nya övernationella gemenskapen, som rör mera än hundrafemtio miljoner européer och som beträffande de båda viktigaste europeiska råvarorna skall inleda en fullständigt ny utveckling. Till än starkare uttryck komma dessa, utanför det egentliga fördragsföremålet gående förhoppningar i den franske utrikesministern SCHUMANS deklaration d. 9 maj 1950 och i den tyske förbundskanslern ADENAUERS tal d. 8 april 1951. Här må även pekas på själva fördragets ingress. Man är van vid att högtidliga bedyranden icke sparas i konventioner mellan staterna och att stora förhoppningar knytas till dem. I detta fall har man emellertid i pakten velat se det avgörande steget till en ny epok av europeisk solidaritet och federation. Det heter i ingressen bl. a., att fördragsstaterna, d. v. s. Frankrike, Västtyska förbundsrepubliken, Italien, Nederländerna, Belgien och Luxemburg, äro beslutna,
»å substituer aux rivalités séculaires une fusion de leurs intéréts essentiels, å fonder par l'instauration d'une communauté plus large et plus profonde entre des peuples longtemps opposés par des divisions sanglantes, et à jeter les bases d'institutions capables d'orienter un destin désormais partagé.»
Bakom dessa förhoppningar ligger övertygelsen, att i våra dagar krig är omöjligt mellan stater, som avstått sin suveräna överhöghet på de för krigföringen mest essentiella områdena, nämligen stål- och kolindustrierna.2 Än vidare intaga dessa industrier så starka nyckelpositioner inom ekonomien i dess helhet, att man kan förvänta sig en
utvidgning av unifikationen till andra näringsgrenar. Därutöver ser man, som framhålles i den franska regeringsdeklarationen, i den nyupprättade organisationen grundvalen för framtidens Europas förenta stater.
Även den som inför utfallet av så många tidigare mellanfolkliga traktater, vilka varit avsedda att övervinna hat och rivalitet mellan folken, icke utan skepsis betraktar dessa framtidsförhoppningar och som redan med hänsyn till Englands uteblivande önskar avvakta utvecklingen även i ekonomiskt hänseende, måste vid en analys av pakten komma till det resultatet att konventionen bör tillmätas utomordentlig betydelse för samtiden. Detta gäller i lika hög grad beträffande den statsrättsliga konceptionen av den nya unionen, vilken radikalt bryter med alla tidigare konstruktioner hos liknande fördrag, som i fråga om det ekonomiska programmet. Fördragsbestämmelserna äro därför förtjänta av större uppmärksamhet i Sverige, än de hittills rönt. Även de svenska juristerna borde i likhet med sina kolleger på kontinenten studera denna traktat, som icke blott vill giva gemensam ekonomisk organisation åt sex europeiska stater, utan som tillika kommer att utgöra konstitutionen för ett självständigt folkrättssubjekt. Samtidigt skapas genom traktaten en domstol med helt nya funktioner.
Liksom vid de flesta mellanfolkliga överenskommelser rör det sig icke om ett enda avtal utan om ett komplex av varandra kompletterande fördrag och deklarationer. På utrikesministerkonferensen i Paris d. 18 april 1951 undertecknades följande sex dokument:
1) Avtal om konstituering av den europeiska stål- och kolunionen;
2) protokoll angående relationerna till Europarådet;
3) protokoll angående unionens privilegier och immuniteter;
4) protokoll angående domstolsstadgan;
5) avtal om övergångsbestämmelserna; och
6) protokoll angående interimskonferensen.
Det centrala är den faktiska existensen av en europeisk stål- och kolunion (Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier). Den uppstår till följd av en fusion av nationella suveränitetsrättigheter.1 Det nya är att man sökt övervinna den gamla uppfattningen om den statliga suveräniteten såsom något odelbart och oavsägbart.2 Samtidigt härmed skapar man — icke som i vanliga fall genom ett mellanstatligt fördrag internationell rätt — utan som ordalagen uttryckligen falla supranationell rätt. Detta är ett betydelsefullt ögonblick i den
europeiska rättsutvecklingen. Folkrätten — i varje fall i sin hittillsvarande form — vet icke av någon övernationell auktoritet, överordnad de nationella myndigheterna. Stål- och kolfördraget däremot skapar en sådan auktoritet, vilken de enskilda staterna underkastas.
Således har unionen sin egentliga grundval icke i folkrätten utan i statsrätten. Den genom pakten uppkomna rättsbildningen låter sig inom sitt tillämpningsområde kanske bäst jämföra med den för förbundsstater gällande ordningen. Rättsverkningarna äro starkare än ett statsförbunds. Paktens signatärmakter avstå från sin behörighet i fråga om förvaltning och ekonomiskt dirigerande med avseende å kol och stål och överföra såtillvida sina höghetsrättigheter på unionen. Denna blir ett oavhängigt rättssubjekt med autonom rättsordning. Den inom unionen gällande rätten utgöres varken av folkrättsliga normer i hittillsvarande mening eller av ett multilateralt handelsavtals bestämmelser utan unionen skapar som en förbundsstat inom sitt eget tillämpningsområde själv sin materiella stats-, förvaltnings-, närings- och socialrätt, vilken kan sätta ur kraft de hittills inom deltagarstaterna gällande reglerna. Unionen och dess organ fastställa bl. a. tullarna, reglera prissättningen, kontrollera investeringarna och binda genom sina beslut staterna, företagen och individerna.
Detta skiljer unionen från alla hittills kända traktater, som syfta till internationellt samarbete. På detta sätt vill man taga det första steget till upprättande av en europeisk enhetsstat. Härigenom förverkligas — om ock med modifierat innehåll — de krav, som det s. k. Briandmemorandum d. 17 maj 1930 förgäves riktade till tjugosju europeiska stater.1
Den grundläggande skillnaden mot de hittillsvarande mellanstatliga organisationerna, som tjäna samarbetet mellan folken, framträder tydligt. Varken 1874 års Världspostunion eller sockerkonventionen i Bryssel 1902, varken Nationernas Förbund eller Förenta Nationerna ha principiellt begränsat statens s. k. »Gebietshoheit» i dess »impermeability». Även FN-stadgan erkänner staternas »sovereign equability». I den mån säkerhetsrådet äger hegemoniska befogenheter vila dessa på ett folkrättsligt statsförbunds grundval, icke på en förbunds- eller världsstats. FN:s beslut kräva, för att åstadkomma ändring i den interna nationella rätten, liksom mellanfolkliga överenskommelser både ratifikation och »transformering» av sitt innehåll för att uppnå giltighet som nationell rätt.2 Stål- och kolunionens beslut äro däremot omedelbart förpliktande för medborgarna i de enskilda staterna. Därutöver kunna unionens organ ålägga företag och individer straff och viten, mot vilka dessa få föra talan icke hos domstolarna i hemlandet utan hos unionens domstol.
Unionen tillerkännes rättssubjektivitet (art. 6). Den åtnjuter inom
medlemsstaternas områden immunitet och privilegier, fastställda i ett särskilt protokoll (art. 76). Dessa prerogativ likna dem som äro brukliga i umgänget suveräna stater emellan: integritet för tjänstelokalerna, skatte-, exekutions- och valutafrihet, privilegierad nyhetsförmedling och rätten att utfärda egna resepass. Motsvarande immuniteter och privilegier tillkomma unionsorganens medlemmar.
Unionens organisation har utformats efter förebild av staternas organisation, så att en tämligen komplicerad mekanism uppstått.1 För övervinnande av begynnelsesvårigheterna ansågs detta nödvändigt.
Enligt art. 7 finnas:
1. Höga myndigheten (Hohe Behörde, Haute Autorité);
2. Rådgivande utskottet (Beratungsausschuss, Comité Consultatif);
3. Ministerrådet (Ministerrat, Conseil Spécial des Ministres);
4. Allmänna församlingen (Gemeinsame Versammlung, Assemblée
Commune); och
5. Domstolen (Gerichtshof, Cour de Justice).
Det mest betydelsefulla organet är den Höga myndigheten, i vilken den egentliga förbundsmakten är koncentrerad. Den består av nio medborgare i medlemsstaterna, utnämnda för sex år i sänder. Ej må flera än två hava samma medborgarskap. Av medlemmarna utnämnas åtta av regeringarna gemensamt, med 5/6 majoritet; den nionde medlemmen utses av de övriga utnämnda (art. 9). Vartannat år avgår en tredjedel av medlemmarna, dock är återval tillåtet (art. 10).
Den Höga myndighetens medlemmar få icke utöva annan verksamhet och få ej deltaga i kol- och stålaffärer inom tre år efter sin ämbetstid.
Med hänsyn till unionens övernationella natur förplikta sig staterna att varken instruera den Höga myndighetens medlemmar eller att öva inflytande på dem. För att icke lämna några tvivel om anledningen härtill, understryker art. 9 st. 6 uttryckligen denna myndighets »caractère supranational», vilken skall respekteras av alla.
Härutinnan kommer skillnaden mot tidigare folkrättsliga organisationer tydligt fram. Det har funnits och finnes alltjämt jämte den redan nämnda Världspostunionen många gemensamma internationella förvaltningsorgan. Här kunna nämnas Rhen- och Donaukommissionerna, men även Förenta Nationernas organ såsom Internationella arbetsbyrån, Unesco, Internationella flyktingsorganisationen (IRO), Internationella valutafonden o. s. v. Men där fungera medlemmarna överallt som statsrepresentanter och bruka bevaka sina länders intressen. Däremot skola medlemmarna här handla utan instruktioner som individer var för sig och i nödfall tillvarataga unionens intressen gentemot sina hemland. Det må vara tvivel underkastat, huru detta kommer att fullföljas i praxis, men såsom princip är det av stor betydelse.
Den Höga myndigheten kan giva de enskilda staterna och företagarna direktiv om den ekonomiska politiken. Detta gäller i viss omfattning även på utrikeshandelns och socialpolitikens områden. Också detta ådagalägger det folkrättsliga framsteget. Man har valt en ny strukturell princip, som icke tillämpas ens av FN. Med »Deklarationen om de mänskliga rättigheterna», vilken beslutades av FN:s generalförsamling d. 8 dec. 1948, skapades t. ex. ingalunda för medlemsstaterna bindande rätt. Därtill fordrades en särskild mellanstatlig konvention med därpå följande »transformering» av konventionsbestämmelserna till de nationella rättsordningarna. Däremot kan den Höga myndigheten vända sig omedelbart till företagarna t. o. m. med förbigående av regeringarna och under intrång i de statliga suveränitetsrättigheterna. I motsats till FN beslutar den med enkel majoritet utan möjlighet till vetorätt eller annan favorisering av de större makterna. Besluten taga formen av avgöranden (décisions), rekommendationer (recommendations) och ställningstaganden (avis). Även rekommendationerna äro bindande för medlemsstaterna men lämna åt dem att välja medlen för genomförandet (art. 14).
Med den Höga myndigheten samarbetar Rådgivande utskottet. I detta ingå producenter, arbetstagare, köpmän och konsumenter till lika antal, sammanlagt minst 30 och högst 51 personer (art. 18). Medlemmarna i utskottet utnämnas av Ministerrådet för två år i sänder. Före viktiga avgöranden har den Höga myndigheten att inhämta utskottets yttrande. Med ledning av fördragets bestämmelser låter sig dock ännu ej avgöras, vilken betydelse utskottet kommer att få i praktiken.
Ministerrådet — vanligen benämnt endast »Rådet» — utgör ländernas representation och är sammansatt av ministrar från medlemsstaterna (art. 27). Rådet medverkar vid åtgärder av den Höga myndigheten i syfte att bringa dennas verksamhet i överensstämmelse med deltagarstaternas allmänna ekonomiska politik (d'harmoniser, aufeinander abzustimmen). Varje stat är representerad med en röst, oavsett befolkningstal eller produktionsandel. Emellertid ha Frankrikes och Tysklands representanter i vissa fall dubbel rösträtt, och kunna alltså vid sådana tillfällen icke överröstas, därest de äro ense (art. 28). Rådet är den supranationella Höga myndighetens federativa supplement. Det har understundom avgörande funktioner, då dess bifall erfordras för genomförandet av vissa beslut.
Den Allmänna församlingen — mestadels kallad »Församlingen» — består av 78 medlemmar och är unionens parlament. Den saknar egentliga legislativa befogenheter. Dess uppgift är i stället att utöva kontrollfunktioner. Sålunda kan den genom misstroendevotum, som förutsätter två tredjedels majoritet, tvinga den Höga myndigheten att avgå. Församlingens ledamöter utses årligen antingen av ländernas parlament bland dessas medlemmar eller genom allmänna, direkta val (art. 20). Att man inte tillmäter församlingen alltför stor betydelse torde framgå redan därav, att man för den bestämt blott en enda sammanträdesperiod per år, vilken skall börja i maj och vara avslutad d. 30 juni. Urtima sessioner äro dock tillåtna.
Domstolen (art. 31), som torde vara en efterbildning av den amerikanska Supreme Court, består av sju domare, vilka utses i samförstånd av regeringarna för sex år i sänder utan hänsyn till deras nationalitet. Man har tillerkänt domstolen en framskjuten ställning. Den upptar besvär över den Höga myndighetens beslut och rekommendationer och kan, om myndigheten befinnes obehörig eller om i ärendet förekommit väsentligt formfel, avtalsbrott eller missbruk av den diskretionära prövningsrätten (détournement de pouvoir), förklara avgörandena ogiltiga. Domstolen är vidare behörig att pröva besvär över ålagda böter och viten och har därvid rätt till »unbeschränkte Ermessensprüfung». Dessutom äger den upptaga talan om skadestånd för tjänstefel och slita tolkningstvister mellan medlemsstaterna. I vissa fall äger domstolen upphäva t. o. m. unionsorganens beslut, därest djupgående och stadigvarande störningar uppstått på det ekonomiska planet.
Domstolens stadga är fastställd i ett protokoll, som upptager fyrtiofem artiklar. Domstolen utfärdar själv bestämmelserna om rättegången.1
Fördraget undviker varje ställningstagande till frågan om de ekonomiska systemen. Fördragsstaterna äro alltså oförhindrade att själva bestämma, om de skola inrikta sig på planhushållning eller på fri företagsamhet. Unionen berör icke heller de privata egendomsförhållandena.
Förverkligandet av de uppgifter som anförtrotts unionen avses skola ske i etapper. I första hand skall upprättas den gemensamma marknaden för kol, järnmalm och skrot samt för stål. Särskilda åtgärder planeras för att avlägsna statliga begränsningar på det ekonomiska området och för att undanröja faktorer som hindra den fria konkurrensen.2
Fördraget skall gälla i femtio år (art. 97), d. v. s. längre än till år 2000. Någon uppsägningsmöjlighet medgiver icke pakten. Det torde dock f. n. icke finnas många människor, som tro på en så långvarig existens för pakten. Enligt art. 96 kunna också medlemsstaternas regeringar och den Höga myndigheten göra ändringsförslag, om vilka beslut skall fattas. Sådana fördragsrevisioner träda emellertid jcke i kraft med mindre de ratificeras av de deltagande staterna.
Gerhard Simson.