ARBETSSÄTTET I FÖRENTA NATIONERNAS GENERALFÖRSAMLING.

 

NÅGRA FAKTA OCH NÅGRA REFLEKTIONER.

 

AV

 

PROFESSOR ÅKE HOLMBÄCK.

 

I.

 

Efterföljande rader avse icke att delge läsaren resultat av en vetenskaplig undersökning av någon del av Förenta Nationernas arbetssätt. Deras mål är mera anspråklöst. De avse huvudsakligen att på grundval av Förenta Nationernas stadga och reglementet för generalförsamlingen — detta reglemente antogs genom generalförsamlingens resolution den 17 november 1947 men har sedermera i vissa delar ändrats — söka ge en kortfattad skildring av reglerna för debatt och fattande av beslut inom Förenta Nationernas generalförsamling och dess utskott. För dem, som äro eller varit ledamöter av svenska beslutande församlingar, kan det vara av intresse att se på vilka grundsatser debattregler och regler om fattande av beslut äro fotade i utländska beslutande församlingar, och jag har trott att så särskilt skulle vara fallet beträffande den ojämförligt mest viktiga internationella församling, av vilken Sverige är medlem. Dessutom vill min uppsats ge uttryck för vissa reflektioner, som jag— och säkerligen många andra som haft tillfälle att någon tid följa Förenta Nationernas verksamhet — gjort beträffande generalförsamlingens och utskottens arbetssätt. Det erfarenhetsmaterial, på vilket uppsatsen är byggd, har jag fått såsom ersättare för ombud vid församlingen under dess sjätte sammanträde, i Paris. Sammanträdet ägde rum från november 1951 till februari 1952 och jag bevistade det från dess början till den 15 januari samt var ledamot av församlingens juridiska utskott.
    Innan jag går in på mitt ämne bör jag lämna några upplysningar av allmän natur.
    Varje stat som är ledamot av Förenta Nationerna har rätt att

 

till generalförsamlingen sända en delegation av fem ombud, fem ersättare för ombud och så många rådgivare, tekniska rådgivare, experter och personer av analoga kategorier, som den anser nödvändigt. Huru församlingen konstituerar sig och ärenden föras upp på dess dagordning behöver icke angivas. Möjlighet att i generalförsamlingen deltaga i debatter och voteringar ha blott ombud och, efter beslut av ordföranden för vederbörande delegation, ersättare för ombud. Då sextio stater äro ledamöter av Förenta Nationerna består alltså församlingen av maximalt trehundra ombud med trehundra ersättare. Då varje stat endast har en röst bli emellertid de, som deltaga i en votering, aldrig flera än sextio. Vilket av ombuden (ersättare för ombuden) i en delegation som i en särskild fråga skall utöva rösträtt bestämmes icke i de för Förenta Nationerna gällande reglerna.
    Generalförsamlingen fattar i regel icke ett definitivt beslut i en fråga utan att ha hört ett utskott. Församlingen har sex »stora» utskott, för politiska och säkerhetsfrågor, för ekonomiska och finansiella frågor, för sociala, humanitära och kulturella frågor, för mandatfrågor, för administrativa och budgetära frågor och för juridiska frågor. Utskotten ha nummer i den ordning de nu uppräknats; det juridiska utskottet är alltså det sjätte. Jämte dessa utskott kunna andra utskott, s. k. ad hoc utskott, tillsättas för behandling av särskilda ärenden; så fanns vid sessionen i Paris ett särskilt utskott för vissa politiska frågor, vilka första utskottet icke kunde beräknas hinna med. Vad som säges i det följande om de stora utskotten gäller också ad hoc utskotten. I ett »stort» utskott har varje stat rätt att ha en representant — icke nödvändigtvis ett av ombuden eller en ersättareför ombud — samt att ha en suppleant för honom och rådgivande personal. Då givetvis varje stat utnyttjar rätten att ha representant i vart och ett av de »stora» utskotten (de stater, som blott ha små delegationer, låta sig representeras i flera utskott genom en och samma person), består ett stort utskott av sextio ledamöter, till vilka kunna komma sextio suppleanter. I voteringarna deltaga såsom i själva församlingen högst sextio personer.
    Ett utskott kan, om det så anser lämpligt, tillsätta ett underutskott. Om storleken av ett dylikt utskott eller om vilka stater som skola ingå i utskottet finnas inga regler givna, utan det beror på beslut i det särskilda fallet. Ett underutskotts arbete blir

 

36—527004. Svensk Juristtidning 1952.

 

föremål för en rapport till det utskott, som tillsatt underutskottet för att sedan komma i betraktande vid det stora utskottets överläggningar. När det stora utskottet — vare sig underutskott varit tillsatt eller ej — kommit till ett resultat, framlägges utskottets uppfattning för generalförsamlingen genom en av utskottets ledamöter, som valts till rapportör.
    En person, vilken har rätt att yttra sig i församlingen eller iett utskott, kallar jag i det följande för en delegat, detta oavsett om han är ombud, ersättare för ombud eller tillhör sitt landsdelegation såsom rådgivare e. d.

 

II.

 

    Självfallet tillhör det helt varje stat att bestämma, vilka personer som skola företräda det i Förenta Nationerna. Delegaterna kunna vara regerings ledamöter, parlamentariker, diplomater, kännare av den internationella rätten o. s. v. I den mån delegaterna äro parlamentariker, kunna de väljas uteslutande från det parti som innehar makten. Så har hittills varit fallet med den engelska representationen, som alltså vad det parlamentariska inslaget beträffar hade en helt annan sammansättning vid mötet i Paris, då den konservativa regeringen tillsatt den, än vid föregående sammanträden, då den fått sina fullmakter av labourregeringen. Delegationen kan emellertid också väljas så att även oppositionspartier bli representerade. Så har hittills varit fallet med den svenska delegationen, i vilken även riksdagsmän tillhörande oppositionen haft plats som ombud eller ersättare för ombud. Vilken grundsats som än tillämpas vid utseende av delegaterna äro de emellertid ledamöter av en korporation med uppgift att företräda landets, d. v. s. landets regerings, politik. Ofta ha de särskilda ländernas delegationer instruktioner, huru de skola handla i särskilt angivna frågor eller i allmänhet. En delegat vid Förenta Nationerna har alltså icke samma ställning som t. ex. en ledamot av ett parlament i ett särskilt land eller en ledamot av Europarådets rådgivande församling, vars medlemmar väljas av parlamenten. Såsom individ träder han tillbaka. Vid sammanträdena tar sig detta rent yttre uttryck. När en delegat får ordet, får han det icke som Mr. X, Mr. Yeller Mr. Z utan som delegaten för Det förenade konungariket,

 

för Frankrike eller för Sverige. Den uppfattning, för vilken delegaten gör sig till talesman, betecknar han oftast icke som sin utan som sin delegations. Stundom kan detta språkbruk te sig groteskt. Även i sådana fall, där det är fullständigt klart att det är delegaten själv som tar ståndpunkt till ett spörsmål — t. ex. tillen fråga av formell natur, som kommit upp under själva debatten och om vilken han alltså icke ens haft tillfälle att tala med sina landsmän — säger han ibland att den åsikt han företräder är hans delegations.¹ Vidare gäller att när delegaten ställer förslag i generalförsamlingen eller i dess utskott, han gör det i delegationens namn och icke i eget. En enskild av delegationens medlemmar anses icke kunna stå som förslagsställare.
    Att ledamöterna av delegationerna äro företrädare för regeringen i sina respektive länder har en betydande inverkan på arbetet inom generalförsamlingen och dess utskott. En annan omständighet, som även är av stor betydelse, är den utsträckning, som offentlighetsgrundsatsen har.
    Både i generalförsamlingen och i de stora utskotten äro i princip sammanträdena offentliga. Församlingen (utskottet) kan blott på grund av exceptionella omständigheter fatta beslut att ett sammanträde skall vara slutet. För underutskotten gäller emellertid en delvis annan regel. Även ett dylikt utskotts förhandlingar äro i princip offentliga men utskottet kan utan att exceptionella omständigheter föreligga besluta att de skola vara slutna. Vid sjätte generalförsamlingen tillsattes som bekant ett utskott för avrustningsfrågan av ombud för Förenta Staterna,

 

¹ Då delegaterna ha till uppgift att företräda regeringarnas politik, kan en delegat komma att tala eller rösta för en annan uppfattning än sin egen. För de delegater, som inom en delegation företräda oppositionen inom sitt lands riksförsamling, torde emellertid denna risk vara obefintlig. Dessa delegater ha givetvis möjlighet att inom sina delegationer fritt göra gällande sina uppfattningar, alltså även i den mån de strida mot vederbörande regerings politik. Att göra detta är deras väsentliga uppgift just såsom företrädare för oppositionen, då de därigenom tillföra delegationens debatt synpunkter, vilka måhända icke annars skulle göra sig gällande inom delegationen. Sina synpunkter har delegaten även möjlighet alt, om han så anser lämpligt, få framförda till regeringen. Skulle nu den hållning som delegationen väljer eller som den får instruktion att intaga avvika från den delegaten anser riktig, finnes alltid möjlighet att ärendet bevakas i utskottet och församlingen av någon annan av delegationens ledamöter som personligen omfattar den ståndpunkt delegationen skall företräda. Det torde kunna antecknas att vissa spörsmål som ligga nära vad som nu berörts varit föremål för diskussion i Första kammaren den 26 februari 1952. 

Frankrike, Storbritannien och Sovjetunionen med generalförsamlingens president som ordförande. Detta utskott hade karaktär av ett underutskott till första utskottet. Dess sammanträden voro av icke offentlig natur.
    De två omständigheter som jag nu berört samverka till att debatten inom Förenta Nationerna ofta får en vad jag skulle vilja kalla dröjande karaktär. Det kan inträffa att en fråga tages upp till diskussion i ett utskott, att en eller ett par talare yttra sig och att därefter ingen ytterligare begär ordet trots att debatten icke kan anses slutförd. I sådana fall brukar sammanträdet ajourneras och sedan fortsättes debatten någon följande dag. Orsaken till att ingen begär ordet kan vara att någon delegat, vars land intar en nyckelposition i fråga om det spörsmål, som behandlas, och vars anförande de övriga delegaterna därför vilja höra innan de yttra sig, icke anser sig böra taga ställning omedelbart. Han vill kanske innan han binder sig höra sina kamraters inom delegationen eller kanske t. o. m. sin regerings uppfattning. Instruktion rörande ärendet kanske fattas trots att det är viktigt eller också har kanske den instruktion man fått blivit olämplig på grund av att nya omständigheter kommit i dagen under debatten.
    Offentlighetsgrundsatsen har även andra konsekvenser.
    Det klagas över att talarna i den svenska riksdagen stundom läsa upp skrivna anföranden. I Förenta Nationernas generalförsamling förekomma skrivna anföranden i stor utsträckning. Anförandena måste nämligen även i detaljer vara genomarbetade beträffande ordalydelsen. På grund av offentlighetsgrundsatsen komma anförandena ut i de vidaste kretsar; ett anförande även delegat från en av stormakterna i en viktig fråga sprids till praktiskt taget hela världen. Att ett anförande icke är tillräckligt genomarbetat kan därför åstadkomma mycken skada. Ifråga om skrivna anföranden går man i Förenta Nationerna i själva verket ett steg längre än i den svenska riksdagen. Anförandena i Förenta Nationerna äro stundom rent av utdelade påförhand, så att åhörarna kunna följa med i sina exemplar av anförandet vad talaren säger. Så var fallet t. ex. med ett stort och utomordentligt skickligt framfört tal av Acheson vid generalförsamlingen i Paris. Bruket av på förhand skrivna anföranden främjas även av önskvärdheten av att tolkarna känna på förhand vad som yttras. Och tolkning sker till flera språk. Arbets-

 

språk inom Förenta Nationerna äro engelska, franska och spanska, officiella språk ytterligare kinesiska och ryska. Varje anförande, som hålles på ett av arbetsspråken, tolkas simultant tillde båda andra arbetsspråken och varje anförande, som hålles på något av de två språk, vilka äro officiella utan att vara arbetsspråk, tolkas — likaledes simultant — till samtliga de tre arbetsspråken.¹
    Den utsträckta offentlighetsgrundsatsen gör även att anförandena i betydande mån bli propagandabetonade. Det ligger i sakernas natur att anförandena i Förenta Nationernas generalförsamling, mot vilken den allmänna uppmärksamheten i så betydande mån är riktad, ofta få ett drag av propaganda. Det gäller samma regel i detta hänseende som beträffande anföranden i parlamentet i en särskild stat. Lika litet som partier och enskilde medlemmar av ett parlament kunna avstå från möjlighetenatt lägga särskilda anföranden i parlamentet efter propagandalinjer, torde staterna kunna och vilja göra det i Förenta Nationernas generalförsamling. Men i Förenta Nationerna kunna anförandena få propagandakaraktär i utskottet eller redan i underutskottet, om dettas förhandlingar äro offentliga.
    De grundsatser som nu angivits, medföra alltså påtagliga olägenheter för arbetet inom Förenta Nationerna. Kan man tänkasig att nya regler kunna genomföras?
    En ändring i den riktning, att delegaterna vid Förenta Nationerna skulle upphöra att representera sina regeringar och kunna fatta sina avgöranden efter samma fria regler som en ledamot i ett nationellt parlament, skulle helt förändra Förenta Nationernas karaktär och torde överhuvud icke kunna på allvar diskuteras. Däremot kan offentlighetsgrundsatsen inskränkas och att så bör ske hävdas från många håll. Att upphäva offentlighetsgrundsatsen beträffande de stora utskotten skulle emellertid vara att gå för långt. Genom att i de stora utskotten de-

 

¹ Dessa regler enligt reglementet. Vid sammanträdet i Paris tolkades emellertid både i utskotten och i generalförsamlingen varje anförande även på ryska, som alltså behandlades som om det vore arbetsspråk. I församlingen och vissa utskott tolkades även till kinesiska. Något anförande på kinesiska hölls emellertid, mig veterligt, varken i utskotten eller i församlingen. Enligt reglementet kan ett anförande hållas på vilket språk som helst, såvida den som håller anförandet ombesörjer översättning till ett av arbetsspråken. Från detta översättes det sedan vidare. 

batten är offentlig blir nämligen i många frågor debatt i generalförsamlingen onödig. I andra frågor kan överläggningen inskränkas. De särskilda staterna ha redan haft tillfälle att inför offentligheten i detalj angiva sina uppfattningar och ha därförofta icke anledning att göra det i generalförsamlingen. Med Förenta Nationernas stora arbetsbörda skulle det vara synnerligen olämpligt med debatter i generalförsamlingen i ett större antal av frågorna än nu. I stor omfattning innebär i själva verket det nuvarande systemet att man har lika många generalförsamlingar som man har stora utskott, nämligen beträffande alla de frågor, i vilka det icke blir överläggning i generalförsamlingen på grund av att debatten varit offentlig redan i utskotten. Men utskotten torde böra äga rätt att även utan att exceptionella omständigheter föreligga besluta sig för att i särskilda frågor övergå till slutna sammankomster. Då skulle man kunna i utskotten få en debatt, i vilken skäl och motskäl toges och i vilken icke, såsom alltid är fallet då offentlighetsgrundsatsen tillämpas, prestigesynpunkter engagerades.¹ Vidare synes man böra vida mera än nu tillsätta underutskott, och i dessa utskott böra de slutna sammanträdena vara regel, de offentliga däremot undantag. I underutskott med slutna sammanträden skulle man få en verklig utskottsbehandling, av den natur man har t. ex. i den svenska riksdagen. För en dylik behandling äro utskott på sextio medlemmar för stora.
    Överhuvud taget är lättandet av offentlighetsgrundsatsen en

 

¹ Liksom så många andra bestämmelser i reglementet gå dess regler om de stora utskotten tillbaka på reglementet för Nationernas Förbunds församling. Enligt detta kunde församlingen tillsätta utskott, i vilka varje delegation ägde rätt till en representant. I praxis tillsattes i Nationernas Förbund utskott till ungefär samma antal som de stora utskotten i Förenta Nationerna; så hade man sex utskott år 1937 och sju utskott år 1938. Förhandlingarna inom utskotten voro slutna, om icke annat beslöts. Utskotten skulle emellertid föra ett register över sina överläggningar och vidare ett protokoll, som skulle offentliggöras så snart som möjligt och som alltid kunde rådfrågas av församlingens medlemmar. Dessa handlingar skulle dock icke publiceras förrän de godkänts av utskottet (Sauf décision contraire lepublic ne sera pas admis aux séances des Commissions. Les Commissions tiendront un registre de leurs déliberations et un procés-verbal qui seront publiés aussitöt que possible et qui pourront toujours être consultés par les membres de l'Assemblée. Ces documents ne seront publiés qu'aprés approbation par la Commission). Praxis blev emellertid att utskotten vid sitt första sammanträde under varje session beslöto att deras sammanträden skulle vara offentliga såvitt icke annat bestämdes för något särskilt tillfälle. Det är tydligen på denna praxis, som reglementet för Förenta Nationernas generalförsamling bygger. 

av de viktigaste frågorna beträffande det framtida organiserandet av Förenta Nationernas arbete. En reform i nu nämnd riktning blir än viktigare efter ett eventuellt inval av de stater, som nu önska bli upptagna i Förenta Nationerna. Då skulle nämligende stora utskotten komma att bestå av mellan sjuttio och åttio medlemmar.

 

III.

 

    De allmänna reglerna för debatten inom Förenta Nationernas generalförsamling och dess utskott överensstämma med vad vi äro vana vid från våra debatterande församlingar. Ordföranden ger alltså i tur och ordning ordet åt dem som anmäla sig, varvid dock i generalförsamlingen ordföranden i ett utskott och utskottets rapportör äga rätt att få ordet före andra talare för att förklara utskottets förslag. Det finns alltså icke någon rätt för ordföranden — såsom i det engelska underhuset — att giva ordet åt vem han vill av dem som anmäla sig. Ej heller skall han ställa den som redan yttrat sig i debatten tillbaka för dem som begära ordet utan att ha haft det förut. I ett hänseende avvika emellertid, vare sig det gäller församlingen eller utskotten, reglerna inom Förenta Nationerna skarpt från de grundsatser i fråga om förande av en debatt, vid vilka medlemmar av svenska debatterande församlingar äro vana. Det gäller behandlingen av ordningsfrågor under överläggningen. Vi finna här mycket karaktäristiska regler för arbetssättet inom Förenta Nationerna.
    I Sverige anses en ordförande ensam böra vaka över att en diskussion föres efter vederbörliga linjer. Inom Förenta Nationerna åter delar han denna uppgift med generalförsamlingens resp. utskottets medlemmar. Vid varje moment av överläggningen kan en delegat begära och få ordet i en ordningsfråga och han får det omedelbart, ibland så snabbt att han kan avbryta den talare som just yttrar sig. Han bryter med andra ord talarlistan. Om han skall få ordet i en ordningsfråga avgöres av ordföranden. Från dennes avgörande kan appell ske till församlingen (utskottet), som då genast skrider till omröstning, huruvida delegaten skall få ordet eller ej. Praxis är emellertid att ordföranden ger ordet åt var och en, som begär det i en ordningsfråga. Något annat är knappast möjligt, då han eljest riskerar appell till församlingen (utskottet).

 

    När en talare begär ordet i en ordningsfråga, kan en annan talare begära ordet för att yttra sig i samma ordningsfråga, och detta vare sig han har samma eller annan mening än den tidigare talaren. Det kan därför lätt bli en längre diskussion i ordningsfrågan, och under denna diskussion vilar huvuddebatten. Ibland kan det inträffa att debatten i ordningsfrågan själv föranleder en ordningsfråga och då får både huvuddebatten och den först upptagna ordningsfrågan vila, tills den sist upptagna ordningsfrågan blivit slutdebatterad och avgjord. Uppkomsten av ordningsfrågor främjas av att det är lätt för en ordförande att göra fel då han skall tillämpa reglementet med dess utförliga bestämmelser eller de regler, som utbildat sig i praxis i spörsmål, som reglementet icke eller blott ofullständigt reglerar. Det har på hithörande område utbildat sig ett juridiskt system, som är relativt svårt att följa och som därför kan ge anledning till kontroverser.

 

    Vissa ordningsfrågor nämner reglementet särskilt, och huru invecklat systemet är ser man kanske bäst, om man tar del av huru dessa frågor skola behandlas. Ordningsfrågorna röra tidsbegränsning för talarna, begränsning av det antal gånger, en talare skall få yttra sig under en och samma debatt, avslutande av talarlistan (»streck på listan»), avbrott (suspension) av sammanträdet, ajournering av detta, avslutande av debatten och dennas ajournering. Reglerna om behandlingen av dessa ordningsfrågor vilja skapa både möjlighet att förhindra att debatten drages ut över den tid som kan anses lämplig och möjlighet att bryta den för att taga upp den först en senare dag. Dessa möjligheter har man lagt i församlingens (utskottets) hand och alltså icke i ordförandens.
    Tidsbegränsning av inläggen, begränsning av det antal inlägg en och samma delegat äger göra i en debatt och streck på listan äger församlingen (utskottet) alltid besluta; till streck på listan kan dock endast ordföranden taga initiativet. När fråga väckts om någon avnu nämnda inskränkningar i diskussionen, kan alltså en särskild debatt äga rum om den föreslagna inskränkningen och därefter fattas ett beslut av församlingen (utskottet).
    Beträffande avbrott i eller ajournering av sammanträdet, ajournering av debatten och dennas avslutande har man genom bestämmelser redan i reglementet sökt förhindra att det uppstår en diskussion, som alltför mycket inkräktar på tiden. Genomgående regel är att ordföranden äger begränsa de anföranden som hållas, vare sig fråga är om det anförande, genom vilket frågan väckts, eller de anföranden, som eventuellt följa.
    Sedan fråga väckts om avbrott i sammanträdet eller dettas ajournering — i vilket sistnämnda fall debatten bör fortsätta omedelbart vid

 

nästa sammanträde i församlingen (utskottet) — skall votering genast äga rum. Man tillåter alltså i detta fall icke någon debatt om förslaget. Uppenbarligen har man ansett att några större intressen icke kunna sättas på spel genom ett beslut om suspension eller ajournering av sammanträdet.
    Frågan om en debatt skall ajourneras — d. v. s. tagas upp senare än omedelbart på nästa sammanträde — har man däremot ansett viktig. Ordföranden är nämligen alltid skyldig att ge ordet åt två anhängare av och två motståndare till det väckta förslaget. Både förslagets anhängare och dess motståndare låter man alltså komma till tals innan beslutet fattas.
    Frågan om debattens avslutande är det allvarligaste ingreppet i en överläggning. Ett bifall till ett förslag om att debatten skall avslutas berövar ju dem, som vilja tala och som kanske redan begärt ordet, varje möjlighet att göra sina synpunkter gällande. Troligtvis av denna grund har man försvårat förslagets antagande. Efter den som väckt förslaget om debattens avslutande få endast motståndare — två till antalet — till förslaget yttra sig. Därefter äger omröstning rum.

 

    Överläggningarna i ordningsfrågor få ofta en mera livlig prägel än fallet är vid diskussionen om sakfrågor. Då det gäller ordningsfrågor märker man icke så mycket att det är en samling regeringsrepresentanter som talar. Det är en sammandrabbning mellan parlamentariker, jurister och andra det offentliga livets män, vilka i sina skilda länder äro vana att tillämpa olika regler i debatterande församlingar. Offentligheten lägger icke längre så stark hämsko på diskussionen. Allmänheten och pressen intressera sig icke så mycket för ordningsfrågorna, och ivarje fall äro de mera abstrakta, mera neutrala än sakfrågorna. Delegaterna kunna därför yttra sig friare. En följd härav är att en debatt i en formfråga ofta blir roligare än huvuddebatten och i själva verket bidraga ordningsfrågorna till att diskussionen i Förenta Nationerna även rörande torra ämnen stundom får ett ett liv — man skulle kunna säga en glöd — som man icke träffar i en nordisk församling. Då det gäller ordningsfrågor ha åhörarna ibland anledning att beundra den skicklighet, den ledarförmåga och självbehärskning, en ordförande kan visa. Grundsatsen att i så stor omfattning ordningsfrågor få tagas upp under huvuddebatten ställer nämligen mycket stora krav på ordföranden.
    Men debatterna i ordningsfrågor måste karaktäriseras som ett mycket störande moment i diskussionen inom Förenta Nationerna. Ordningsfrågor väckas titt och tätt och debatterna om dem

 

bli ofta långa. Förslag om att ajournering eller avslutande aven överläggning skall äga rum bidra ofta till att diskussionen ifrågan förlänges över den tidpunkt, då den eljest skulle slutat. Överhuvud äro även debatterna i ordningsfrågor en anledning till att behandlingen av en fråga i Förenta Nationerna ofta får den dröjande karaktär som jag redan angivit.
    Ytterligare en annan omständighet är att märka. I ett yttrande i en ordningsfråga får en talare självfallet icke gå in på sakfrågan. Att tvinga igenom denna regel kan emellertid i särskilda fall vara mycket svårt. Under sammanträdet i Paris använde vid ett tillfälle under en överläggning i ett av de stora utskotten en talare sitt yttrande i en ordningsfråga till att göra ett mycket viktigt inlägg i sak. Så som hans anförande lades hade det varit olämpligt att avbryta honom och ordföranden nöjde sig också med att efter anförandet konstatera att talaren icke haft rätt att yttra sig på det sätt han gjort. Genom sitt inlägg hade han emellertid i själva verket till sin förmån gjort en omkastning på talarlistan.¹
    Det är en öppen fråga om något effektivt medel kan finnas mot olägenheterna av att ordningsfrågor när som helst få väckas. Olägenheterna följa nämligen med själva det debattsystem, som användes. Möjligen skulle emellertid åtskilligt kunna vinnas genom att mera makt lades i ordförandens hand. Man kunde taga bort en delegats rätt till appell till församlingen, då ordföranden avgjort att en viss ordningsfråga icke finge framställas. Då kunde ordföranden för bifall till att en ordningsfråga skulle få framställas fordra att frågan först delgivits honom enskilt, så att han varit i tillfälle att pröva den.

 

IV.

 

    Inom Förenta Nationerna kallas ett förslag som framställes i en huvudfråga antingen en proposition (fristående förslag) eller ett amendement (förslag om ändring i, tillägg till eller uteslut-

 

¹ Jag syftar på ett inlägg från den jugoslaviske delegaten i ad hoc utskottetsdebatt om Jugoslaviens klagomål över fientlig verksamhet mot Jugoslavien från rysk sida. Tyvärr återges icke det jugoslaviska inlägget, som skarpt belyser det ryska svaret, i utskottets tryckta protokoll med den utförlighet, som det skulle förtjänat. Protokollen i Förenta Nationerna återge icke anförandena ordagrant utan blott i förkortning. 

ning i en proposition). I ett utskott kunna delegaterna framlämna propositioner eller amendement. I generalförsamlingen behandlas utskottets förslag som en proposition och dessutom kunna delegaterna framlämna propositioner och amendement som i utskotten. Sekretariatet äger däremot varken i utskotten eller i generalförsamlingen att ställa förslag. Votering om förslagen sker efter en viss i reglementet föreskriven ordningsföljd. Först sker omröstning över en eventuellt uppkommen fråga huruvida verkligen församlingen (utskottet) är kompetent att uttala sig i det spörsmål, som är före. Skulle i denna omröstningmajoritet föreligga för att kompetens förefinnes, går man över till de propositioner och amendement som behandla själva saken.
    Propositionerna tagas därvid under omröstning efter den tidpunkt då de avgivits, om icke församlingen (utskottet) beslutar annat. Ett amendement anknytes däremot till den proposition, till vilken amendementet framställts. Ha flera amendement framställts till en och samma proposition, röstar man först om det amendement, som innebär största sakliga ändringen i propositionen, därefter om det amendement, som därnäst mest avlägsnar sig från propositionen o. s. v. Omröstning om ett amendement sker alltid före omröstning om den proposition, till vilken amendementet framställts. De nu angivna reglerna kanske framstå klarast genom ett exempel. Om under behandlingen av en och samma fråga först framlämnas propositionen A, därefter propositionen B, därefter amendementet C, vilket avser en ändring i B, därefter amendementet D, vilket avser en mindre ändring i A, och till slut amendementet E, vilket avser en större ändring i A, skall enligt reglementets ordning röstningen ske i ordningen E, D, A, C, B, dock så att församlingen (utskottet) kan besluta ordningen C, B, E, D, A. Vart och ett av förslagen kan emellertid fordra flera omröstningar. På initiativ av vilken delegat som helst kan nämligen församlingen (utskottet) besluta att en proposition eller ett amendement skall delas, och omröstning sker då om varje del för sig.
    Nu angivna regler betyda emellertid icke med nödvändighet att samtliga förslag verkligen komma under votering. Skulle antagandet av ett amendement med nödvändighet innebära att ett annat amendement underkänts, ställes nämligen detta andra amendement icke under votering. Vidare gäller att om ett amen-

 

dement antagits, vederbörande proposition icke ställes under votering i sin ursprungliga utan blott i sin genom amendementet ändrade form. Ha samtliga delar av ett amendement eller en proposition förkastats, ställes icke amendementet eller propositionen i dess helhet under omröstning. Beslutanderätten, huruvida efter en votering votering om nästa förslag skall ske, ligger i församlingens (utskottets) hand. Efter varje votering om en proposition kan nämligen församlingen (utskottet) besluta om den skall votera om nästa proposition med dess amendement. Skulle frågan avgjorts i dess helhet genom att A antagits i dess ursprungliga form eller med ändring, som föreslagits i amendementen E eller D (eller i båda dessa amendement), kan man alltså besluta att icke votera om C och B.
    Systemet kan i det särskilda fallet ge anledning till många frågor. Vilket amendement ligger längst från propositionen? När innebär godtagandet av ett förslag nödvändigtvis underkännandet av ett annat? När bör man begagna rätten att placera propositionerna i annan ordning än efter den tidpunkt, i vilken de framlämnats? När bör man dela en proposition eller ett amendement? I praxis går det till så att ordföranden anger vilken proposition eller vilket amendement han anser böra tagas först, stundom även under angivande av den ordning, i vilken han anser att övriga förslag böra bli föremål för votering. Vilken som helst av delegaterna äger då begära ordet för att föreslå annan ordning, och en lång diskussion härom kan utspinna sig. En delegat kan också begära att en proposition eller ett amendement delas, men för detta fall få endast två talare för och två talare mot uppdelningen yttra sig, varefter votering om uppdelningen äger rum. Trots att debatt är förbjuden sedan voteringen börjat — ett förbud som emellertid naturligen blott omfattar sakfrågan — kan det efter avslutandet av överläggningen i sakfrågan bli en lång diskussion i frågor rörande voteringen. I själva verket kan det bli en serie debatter huru voteringen skall ske, enär efter varje omröstning någon delegat kan föreslå delning av den följande propositionen eller det följande amendementet, inställande av votering om följande propositioner eller följande amendement o. s. v. Ett mycket markant drag är att ifråga om voteringsordningen den erfarna och alltså skickligare delegaten har stora möjligheter att vinna fördelar på de andras bekostnad. En delegat kan t. ex. önska att få sitt (sin delega

 

tions) förslag upp till votering vid ett relativt tidigt stadium. Då kan han, i stället för att framställa förslaget som en proposition, väcka det i form av ett mycket grundligt ändringsförslag till en tidigare framlagd proposition. Även om han blott behåller relativt litet av den tidigare propositionen, blir i praxis hans förslag ett amendement och kommer alltså upp till votering före den proposition, till vilket förslaget anger sig vara amendement.
    De regler beträffande förslag och voteringar, som nu angivits, vila i mycket på stadganden och sedvänjor från de stora staternas parlament. Den propositionsordning, som brukas i den svenska riksdagen, torde i sin helhet vara vida enklare, även om också den kan erbjuda svårigheter i tillämpningen. En dylik propositionsordning torde emellertid fordra att det ägt rum en verklig utskottsbehandling av frågan och torde därför knappast kunna tillämpas då såsom här under debatten förslag ställas från många håll.
    Ett karaktäristiskt drag i de regler, som tillämpas i Förenta Nationerna, är att det även efter voteringarna kan äga rum röstförklaringar. Varje delegat kan begära ordet för att förklara varför han (hans delegation) röstat på det sätt den gjort. Man får alltså här eventuellt en ny serie anföranden, vilka emellertid icke få taga karaktär av debatt.
    Till slut bör det anmärkas att i generalförsamlingen vissa beslut fordra två tredjedels majoritet. På hithörande regler, vilka bl. a. gälla för vissa val, skall jag emellertid icke ingå.

 

V.

 

    Att ordalydelsen av beslut inom Förenta Nationernas utskott och generalförsamling bygges upp på förslag, vilka väckts avde enskilda delegaterna (delegationerna), medför vissa konsekvenser. Även om delegationerna förfoga över mycket stor erfarenhet rörande de frågor, som äro föremål för behandling i utskottet eller i generalförsamlingen, är det tydligt att de icke alla kunna tillgodose de krav på enhetlighet och precision, som sekretariatet skulle kunna göra. Generalsekreteraren äger visserligen, själv eller genom ombud, göra de inlägg i debatten, han prövar lämpliga, och denna rätt kan han använda till att i formellt hänseende kritisera de framställda förslagen för att få dem ändrade till vad han skulle anse stå i överénsstämmelse med det

 

språkbruk man tidigare använt, den praxis som utbildat sig o. s.v. Det är emellertid utan vidare tydligt att generalsekreteraren ofta måste draga sig för att uppträda i kritikerns roll mot delegationerna. Generalförsamlingens byrå (eller, som den engelskatexten i reglementet säger, dess General Committee) i vilken församlingens ordförande, dess sju vice ordförande och ordförandena i de sex stora utskotten äga rösträtt (ordförandena i ad hoc utskott äga vara närvarande), kan föreslå generalförsamlingen ändringar av formell natur i resolutioner som församlingen beslutat, men denna rätt utövas sällan. Förenta Nationernas beslut komma därför icke alltid att präglas av den enhetlighet, den pregnans, som vore önsklig. Särskilt då det gäller juridiska frågor, där själva ordvalet är av så stor vikt, är detta till nackdel.Vid den sjätte generalförsamlingen voro hithörande förhållanden under ivrig diskussion. Den engelska delegationen framlade ett förslag rörande lämpligare behandling av juridiska frågor inom generalförsamlingen, och förslaget utvecklades inom sjätteutskottet av Storbritanniens nuvarande attorney-general, Sir Lionel Heald. Kärnpunkten var att man skulle låta även sjätteutskottet yttra sig i frågor, som hänvisats till annat utskott pågrund av vederbörande frågas natur men som delvis hade juridisk karaktär, och att man dessutom skulle vidtaga vissa anstalter för att de resolutioner, som Förenta Nationerna fatta, skulle för framtiden bli enhetligare i ordval, terminologi m. m. Under överläggningen blev emellertid förslaget utsatt för en mycket hård kritik. Det framhölls bl. a. att den arbetsbörda, sjätte utskottet skulle få om det skulle yttra sig i alla frågor av blandad juridisk och annan karaktär, skulle bli utomordentligt stor. Tillslut antog man ett förslag av Nederländerna i den form förslaget erhållit genom ett amendement av Egypten och 11 asiatiska stater. Enligt det antagna förslaget skulle tillsättas en femtonmannakommitté för att till nästa generalförsamling i samarbete med generalsekreteraren studera frågan och avge förslag i den. Denna kommitté, i vilken Sverige har en ledamot, har en utomordentligt betydelsefull uppgift. Så viktiga som Förenta Nationernas beslut äro både i politiskt hänseende och för den internationella rättens utveckling böra alla de garantier skapas som överhuvud taget äro möjliga för att besluten skola bliva juridiskt hållbara, klara och entydiga.
    Vid den sjätte generalförsamlingen fick man ett slående exem-

 

pel på vilka vidlyftiga debatter kunna bli följden av att en juridisk fråga av invecklad natur kommer upp vid Förenta Nationerna. Såsom avslutning på denna uppsats skall jag ge en kort sammanfattning av den fråga, å vilken jag syftar; dess behandling belyser nämligen arbetssättet i Förenta Nationerna justur de synpunkter, som varit föremål i min föregående framställning.
    Konventionen den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffande av brottet folkmord (genocide) skall enligt sin 13 paragraf träda i kraft, då den ratificerats av 20 stater. Paragrafen föreskriver även att Förenta Nationernas generalsekreterare, hos vilken ratifikationerna skola deponeras, skall den dag 20 stater ratificerat upprätta ett protokoll över ratificeringen och delge det åt medlemsstaterna och vissa andra stater. Konventionen ratificerades av vissa stater endast med förbehåll, mot vilka andra stater gjorde invändning, och vid en viss tidpunkt var det möjligt att frågan när konventionen skulle träda i kraft skulle bli beroende på om de stater, vilka ratificerat med dessa förbehåll, skulle anses som konventionsstater eller icke. Generalsekreteraren hade i sin praxis tillämpat en uppfattning, som följts redan inom Nationernas Förbund, nämligen att en stat, vilken vid ratificeringen av en multilateral konvention ( d. v. s. en konvention, som slutes mellan flera stater än två) gjort en reservation, mot vilken invändning gjorts av andra till konventionen anslutna stater, icke är att anse som konventionsstat. Han underställde emellertid nu spörsmålet den femte generalförsamlingen och där blev detta inom sjätte utskottet föremål för ingående diskussion och mycket skiljaktiga uttalanden. Trots att det redan nu blivit klart att konventionen mot folkmord skulle trädai kraft å viss dag oberoende av svaret på förevarande fråga — konventionen trädde i kraft den 12 januari 1951 — hänsköt generalförsamlingen spörsmålet till yttrande från dels den internationella domstolen och dels den internationella lagkommissionen, som året förut på sitt program upptagit frågan om kodifiering av den internationella rätten rörande traktater. Domstolen skulle behandla spörsmålet i direkt anknytning till genocid konventionen och lagkommissionen skulle yttra sig i allmänhet ochur den dubbla synpunkten av den internationella rättens kodifikation och utveckling, d. v. s. i varje fall närmast ur de lege ferenda synpunkter.

 

    Domstolen avgav yttrande den 28 maj 1951 och lagkommissionen något senare, i sin berättelse över sitt arbete under sammanträdet den 16 maj till 27 juli samma år. Givetvis inriktade debåda auktoritativa institutionerna sina yttranden på sätt generalförsamlingen önskat.
    Domstolen ansåg att en stat, som gjort en reservation till genocid konventionen, mot vilken reservation invändning gjortsav en konventionsstat, kunde anses som konventionsstat, om reservationen kunde förenas med (is compatible with; den franskatexten har även uttrycket compatible) ändamålet och avsikten med konventionen. Denna åsikt ligger nära en åskådning beträffande hit hörande spörsmål, som utvecklat sig i den panamerikanska unionens internationellrättsliga system. Fem av domstolens tolv ledamöter höllo emellertid före att den stat, som gjorten reservation, mot vilken en konventionsstat gjort en invändning, icke kunde anses som konventionsstat.
    Lagkommissionen, som vid utarbetandet av sitt yttrande ägde kännedom om domstolens utlåtande, ansåg åter, att de lege ferenda en stat, som gjort en reservation till en konvention, icke borde anses som konventionsstat, om en konventionsstat gjort invändning mot reservationen. Kommissionen kritiserade därvid i viss mån domstolens uppfattning. Den ansåg att man icke kunde lägga en reservations överensstämmelse med konventionens ändamål och avsikt till grund för en uppfattning, om staten vore ledamot av konventionen eller ej. Endast en av kommissionens tolv ledamöter hyste annan åsikt än majoriteten: han ansåg att kommissionen borde godtagit den panamerikanska metoden, som enligt honom praktiserades av majoriteten av de stater som äro medlemmar av Förenta Nationerna.
    Det är uppenbart att när olika principer i frågan tillämpats inom Nationernas förbund och Förenta Nationerna å ena och den panamerikanska unionen å andra sidan och då dessutom den internationella domstolen och den internationella lagkommissionen stannat i skiljaktiga meningar — låt vara att de icke uttalat sig i samma spörsmål — det inom sjätte utskottet skulle bli en sammandrabbning av betydande mått. I huvuddebatten i utskottet höllos 68 delvis mycket långa anföranden; i de debatter, som sedan följde i anknytning till omröstningarna, höllos cirka 140 anföranden. Ett mycket stort antal förslag ställdes. Inbegripet voteringar, som under debatten

 

anställdes huruvida man skulle ajournera sammanträdet o. d., ägde 26 omröstningar rum i utskottet, och sedan utskottet fattat ståndpunkt i ärendet avgåvos 20 röstförklaringar. När sedermera ärendet kom till generalförsamlingen, segrade visserligen utskottets förslag men först efter sju voteringar, och i församlingen avgåvos nio röstförklaringar. Den majoritet, som dikterade utgången, bestod bl. a. av Förenta Staterna, vissa sydamerikanska stater, Belgien, Sovjetunionen och de andra östblocksstaterna och arabstaterna. Till minoriteten hörde bl. a. Frankrike, Storbritannien, de skandinaviska staterna, Nederländerna, Israel och ett par sydamerikanska stater. Den segrande sidans talesmän anslöto sig i sina anföranden till den rättsåskådning, som tagit sig uttryck i den panamerikanska unionens system, den andra sidans talare till den uppfattning, som tillämpats av generalsekreteraren och som låg till grund för lagkommissionens yttrande. Under ett visst stadium av debatten kunde man frukta att den resolution, som skulle antagas, skulle söka konstatera vad som är gällande rätt (vilket är en domstolssak att avgöra) eller vad som skall vara internationell rätt i framtiden (vilket blott kan avgöras genom konvention och detta blott mellan de stater, vilka ratificerat konventionen). Resolutionen blev emellertid mycket försiktigt avfattad. Av resolutionen kan man icke ens se huruvida den panamerikanska uppfattningen verkligen segrat. Det sägs i resolutionen — om undantag göres för ett uttalande i vilket staterna rekommenderas att i fråga om genocid konventionen ansluta sig till domstolens utlåtande — i huvudsak blott att generalsekreteraren skall fortsätta med att vara depositarie för dokument, innehållande reservationer eller invändningar, utan att ingå på dylika dokuments lagliga verkan och att han skall delge alla respektive stater dylika dokument utan att ingå på den rättsliga effekten av dem. Genom den allmänna avfattningen av denna text — som emellertid icke ger generalsekreteraren instruktion för det fall, vilket föranlett honom att underställa frågan generalförsamlingens omdöme — har man isjälva verket möjliggjort att frågan om räckvidden av reservationer till multilaterala konventioner fritt kan behandlas i den stora juridiska diskussion som kommer, när lagkommissionens förslag till bestämmelser har framlagts.
    Vad som emellertid debatten visade med utomordentlig tydlighet är att ett utskott på 60 personer är för stort för att i sak

 

37—527004. Svensk Juristtidning 1952.

 

behandla ett juridiskt problem av den intrikata, delvis subtila art, som var före, och med de olika uppfattningar som rådde. Ett mindre utskott, med 10 ä 15 medlemmar, hade kunnat i en sluten debatt på ett vida grundligare och bättre sätt gå igenom frågan och hade kunnat komma till ett resultat utan så långa debatter som nu ägde rum. Med ett mindre utskott hade man fått vad jagi det föregående kallat en verklig utskottsbehandling.

 

    De reflektioner rörande arbetssättet inom Förenta Nationerna, vilka jag gjort i det föregående, ha varit av kritisk art. Deras bakgrund är emellertid en hög uppskattning av själva institutionen. Redan den omständigheten att Förenta Nationerna ger staterna, från olika läger, tillfälle att komma tillsammans till överläggningar är av oskattbart värde, och skulle den nuvarande spänningen minska, kan Förenta Nationerna få en fullständigt grundläggande betydelse för framtiden.