NÅGRA

TRYCKFRIHETSRÄTTSLIGA 

PRINCIPSPÖRSMÅL

 

AV DOCENTEN HILDING EEK

 

Under åren efter nya TF:s tillkomst ha åtskilliga frågor om dess innebörd och tolkning blivit aktuella. Trots den omsorg och framsynthet, som utmärkte förarbetena, hävdas stundom, att »luckor» i tryckfrihetsskyddet föreligga, medan å andra sidan röster icke saknats, enligt vilka tryckfrihetens intresse otillbörligt gynnas av TF på bekostnad av andra allmänna intressen. Här nedan skola tre aktuella spörsmål beröras, vilka ha det gemensamt, att de alla äro av kontroversiell natur. I det första fallet framför jag en uppfattning, som torde strida mot den allmänt vedertagna, i det andra hävdar jag en tolkning, som avviker från den, åt vilken MO givit uttryck, och i det tredje fallet kunna motståndare till den mening jag förfäktar, åberopa sig på K. M:ts och riksdagens uttalanden om TF:s innehåll.

 

    I. I TF 7: 3 heter det: »Uppenbarar den som på grund av allmän befattning ... erhållit kännedom om förhållande, . .. varom han. .. enligt lag haft att iakttaga tystnad, vad han sålunda erfarit, må .. . gärningen åtalas och straffas enligt vad därom är stadgat», det vill säga vid sidan av TF.
    Någon meningsskiljaktighet råder icke därom, att beivrande av brott mot tystnadsplikt kan förekomma vid sidan av TF, till exempel då präst i strid mot förbud i kyrkolagen uppenbarat vad vid hemligt skriftermål blivit honom förtrott. I åtskilliga andra lagar finnas uttryckliga stadganden om tystnadsplikt, vilka ålägga befattningshavare att icke uppenbara eller för utomstående omtala visst förhållnde. Det anförda undantaget i TF 7:3 är då tilllämpligt. Å andra sidan finnas i författningar av lägre valör än samfällt stiftad lag intagna förbud för tjänsteman att yppa vissa förhållanden. I sådana fall är undantagsregeln i TF 7: 3 icke verksam och tjänstemannen går fri från straff för brott mot tystnadsplikten, såvitt han för offentliggörande i tryckt skrift omtalat förhållande, som denna avser. Omtalar han det i annat syfte eller till annan än författare, utgivare eller redaktion (jfr TF 1: 1, andra stycket), är han emellertid förfallen till ansvar.
    TF:s syfte torde väl snarare vara att lösa än att skapa ett moraliskt dilemma; den tar sikte på situationer, där en tjänsteman

 

10—553004. Svensk Juristtidning 1955

 

146 HILDING EEKfinner det moraliskt oförsvarligt att icke uppenbara ett missförhållande, varom han enligt gällande, måhända mycket generellt avfattade, administrativa författningar har att iakttaga tystnad. Blir förhållandet känt genom publicering, får den enligt TF ansvarige taga konsekvenserna av att såväl han som uppgiftslämnaren måhända felbedömt frågan om tillåtligheten ur TF:s synpunkt av förhållandets bekantgörande.
    Att hänsyn till det offentliga kontroll- och kritikintresset icke alltid kan tillåtas väga tyngre än de skäl, som uppbära tjänstemannens tystnadsplikt, är emellertid uppenbart. TF nämner såsom undantag sådant röjande, som innefattar brott mot rikets säkerhet, och överhuvudtaget uppenbarande av förhållande, varom tjänsteman »enligt lag haft att iakttaga tystnad». Genom orden »enligt lag» och TF:s definition av lagbegreppet 14 kap. 6 § har krav på riksdagens medverkan uppställts för införande av tystnadsplikter av absolut natur, dvs sådana mot vilka en tjänsteman icke strafflöst kan bryta.
    I tredje stycket av TF 7: 3 erinras om att stadgande, om ansvar för utlämnande av allmän handling finnes i sekretesslagen. Stadgandet avser att erinra därom, att en tjänsteman, som i strid mot bestämmelse i sekretesslagen utlämnar handling, som skall hållas hemlig, kan straffas härför oaktat utlämnandet innefattar medverkan i handlingens offentliggörande genom tryckt skrift. I dylikt fall kan alltså ansvar tänkas förekomma för dels en tidningsutgivare enligt TF 7: 5, om han genom trycket offentliggör handlingen, och måhända också enligt TF 7: 4, om innehållet i handlingen skulle innefatta t. ex. ärekränkning mot enskild person, och dels för tjänstemannen enligt sekretesslagen § 41.
    Om tjänstemannen i stället för att utlämna handlingen uppläser densamma i telefon för en person, som ord för ord nedtecknar dess innehåll, är otvivelaktigt effekten helt densamma som omhandlingen hade utlämnats för avskrift. Kan tjänstemannen i sådant fall göras ansvarig för brott mot tystnadsplikt? Om handlingens uppläsande icke skett för offentliggörande i tryckt skrift, synes den allmänna uppfattningen vara, att ämbetsansvaret kan aktualiseras. Befattningshavare anses nämligen hava tystnadsplikt beträffande innehållet i allmän handling, som är hemlig, även om uttrycklig föreskrift härom icke meddelats.
    Om uppläsandet skett för en tidnings utgivare i och för offentliggörande, kan enligt en uppfattning, som förefaller vara allmän bland både jurister och tidningsmän, befattningshavaren icke straffas, även om han öppet vidgår sitt handlingssätt. Argumen-

 

NÅGRA TRYCKFRIHETSRÄTTSLIGA PRINCIPSPÖRSMÅL 147tationen till stöd för denna uppfattning är, att befattningshavaren icke »enligt lag haft att iakttaga tystnad» om innehållet i en handling, som skall hållas hemlig enligt sekretesslagen. Hans tystnadsplikt i sådana fall säges grunda sig icke på lag utan på »allmänna rättsgrundsatser».
    Meningarna kunna vara delade i fråga om lämpligheten ur tryckfrihetssynpunkt av den legislativa utformning sekretesslagstiftningen fått i vårt land. Man kan också tvista om sekretessens omfattning, dvs om lämpligheten av de skilda stadganden i sekretesslagen, varigenom konung och riksdag bestämt, att visst slag av handlingar eller vissa slags uppgifter skola hållas hemliga. Men det torde väl knappast kunna råda någon meningsskiljaktighet därom, att det är otillfredsställande, att TF:s förbud mot utlämnande av en hemlig handling för publicering skall kunna kringgås helt enkelt genom att en befattningshavare läser upp densamma för en tidnings stenograf eller talregistreringsmaskin. Offentlighetsintresset skyddas i dylika sammanhang — så långt som det enligt av K. M:t och riksdagen samfällt stiftad lag (sekretesslagen) befunnits kräva skydd — av de regler om prövning av begäran om handlings utlämnande och om besvär som uppställas i TF kap. 2. I varje särskilt fall skall med andra ord prövas, huruvida hinder enligt sekretesslagen föreligger mot handlings utlämnande. Utfaller denna rättstillämpning så, att en handling helt eller i vissa delar icke får utlämnas, är detta ett på lag grundat beslut (resultatet av en rättstillämpning). Att handlingen likväl skulle kunna »utlämnas» genom uppläsning måste te sig i hög grad stötande för rättskänslan, oavsett hur man ställer sig till sekretessregeln i sig själv.
    Det synes därför knappast vara nödvändigt att ställa frågan, huruvida särskilda skäl tala för att uppläsning i och för publicering av hemlig handlings innehåll bör vara straffri. Svaret måste bli nekande. Frågan är snarare denna: måste TF 7:3 tolkas så som synes hava allmänt antagits?
    I detta hänseende har man att först och främst se till ordalagen i TF. TF 7: 3 förutsätter icke, att tjänstemannen skall vara bunden av »en i lag föreskriven tystnadsplikt», utan fordrar allenast, att en befattningshavare »enligt lag haft att iakttaga tystnad» om visst förhållande. Jag kan icke finna, att man skulle göra våld på ordalagen i TF genom att tolka dem så, att en tjänsteman enligt lag har att iakttaga tystnad om uppgift, som enligt sekretesslagen skall hållas hemlig och som ingår i allmän handling. Visserligen hävdas, att tystnadsplikten i detta fall grundar sig icke på lag

 

148 HILDING EEKutan allenast på »allmänna rättsgrundsatser» och att den därför icke hindrar meddelanden till pressen i och för publicering. Men vilka äro de allmänna rättsgrundsatser, som sålunda åberopas? Meningen måste väl vara, att av allmänna rättsgrundsatser om lagtolkning följer, att sekretesslagen är att läsa så, att utlämningsförbudet innehåller en tystnadsplikt i fråga om hemliga handlingars innehåll. Men i sådant fall är det ju »enligt lag» som tjänstemannen har att iakttaga tystnad om hemlig handlings innehåll.
    Det plägar sägas, att motiven till TF skulle lämna stöd åt den tolkning, enligt vilken uppläsningen är straffri. Jag har icke kunnat finna något uttalande av 1944 års tryckfrihetssakkunniga, som klart stöder ett dylikt påstående. Emellertid finner man i prop. 230/1948 s. 174 f. anfört ett uttalande av MO, vari denne erinrat om de sakkunnigas uttalande, att av allmänna rättsgrundsatser följer, att befattningshavare, även då uttrycklig föreskrift icke meddelats, har tystnadsplikt beträffande innehållet i allmän handling, som är hemlig. Därav kunde enligt MO möjligen dragas den slutsatsen, att under andra stycket i TF 7: 3 skulle vara att hänföra »varje fall, då uppgift lämnas ur en enligt sekretesslagen hemlig handling». En sådan tolkning kunde emellertid enligt MO icke vara avsedd. Härtill anmärkte justitieministern: »Mot detta uttalande av militieombudsmannen har jag icke något att invända. Att lämnande av meddelande rörande innehållet i hemlig handling, vare sig muntligen eller genom utlämnande av handling, icke i och för sig faller under stadgandet i andra stycket, torde framgå av att handlingens utlämnande särskilt nämnts i tredje stycket».
    Av tryckfrihetssakkunnigas betänkande (s. 246) synes mig närmast framgå, att de ansett, att obehörigt utlämnande av allmän handling borde kunna straffas enligt sekretesslagen, även om tredje stycket saknats, men att uttrycklig föreskrift härom likväl ansetts i klarhetens intresse påkallad. Det är därför icke nödvändigt att från tredje stycket e contrario draga slutsatsen, att muntlig redogörelse för hemlig handlings innehåll icke skulle kunna falla under andra stycket i andra fall, än då tystnadsplikt funnes föreskriven i annan lag än sekretesslagen. Självfallet kan dock icke den tystnadsplikt, som är att deducera från sekretesslagen, innebära, att »varje fall då uppgift lämnas ur en enligt sekretesslagen hemlig handling» i och för sig faller under andra stycket av TF 7: 3. Uppgiften måste ju vara sådan, att den omfattas av den i sekretesslagen föreskrivna sekretessen. Vad motiven än må mena — även om justitieministern verkligen avsett

 

NÅGRA TRYCKFRIHETSRÄTTSLIGA PRINCIPSPÖRSMÅL 149att säga, att uppläsning av en hemlig handling i dess helhet skulle vara straffri, om den skedde i och för publicering av handlingens innehåll — kan den invändningen göras, att motiven icke äro bindande och att annan tolkning är icke bara i hög grad rimlig utan även fullt förenlig med TF 7:3.
    Det borde icke stöta på alltför stora hinder, om denna tolkning likväl avvisas, att i sekretesslagen införa ett stadgande, enligt vilket befattningshavare uttryckligt förklaras hava tystnadsplikt i fråga om uppgifter i allmän handling, vilka enligt sekretesslagen skola hållas hemliga. Den praktiska betydelsen av ett sådant stadgande eller av den här hävdade tolkningen av sekretesslagen i dess gällande lydelse får dock icke överdrivas. De fall, som varit aktuella, torde främst avse uppgifter, vilka lämnats på ett stadium av ett ärendes handläggning, då en »färdig» allmän handling ännu icke föreligger. I praktiken är det icke heller lätt att avgöra, vilka uppgifter ur en färdig hemlig handling, som oaktat befattningshavares tystnadsplikt kunna lämnas på grund av att de icke omfattas av den sekretess, som hindrar utlämnande av handlingen i dess helhet. I fall, då utlämnande i vissa delar icke är praktiskt möjligt, emedan offentliga och hemliga uppgifter äro s. a. s. invävda i varandra, kan befattningshavaren muntligen lämna åtskilliga uppgifter, vilka icke kunna anses omfattade av den lagliga sekretessen och därför icke heller av befattningshavarens på sekretesslagen grundade tystnadsplikt.

 

    II. I MO:s ämbetsberättelse till 1954 års riksdag (s. 153 ff.) behandlas utförligt klagomål, som »Förbundet för folkförsvarets främjande — Förvarsfrämjandet» ingivit mot försvarets upplysnings- och personalvårdsnämnd samt försvarsstabschefen. Mot den senare anfördes bland annat, att han i en cirkulärskrivelse, vilken tillställts militära förband och chefer, med hänvisning till ett bifogat yttrande från nämnden meddelat, att »samarbete för närvarande icke kan rekommenderas med förbundet för folkförsvarets främjande, Försvarsfrämjandet». Försvarsfrämjandet gjorde gällande, att cirkulärskrivelsens utfärdande stod i strid mot TF. MO:s berättelse innehåller ett utförligt referat av sakomständigheterna samt av ett utlåtande av mig rörande ärendets tryckfrihetsrättsliga sida. Här skall rättsfrågan endast beröras i en väsentlig punkt, där MO hävdade en uppfattning, som avvek från den åt vilken jag givit uttryck i utlåtandet.
    I ärendet lät MO bero vid gjorda erinringar. De fel, som begåtts av försvarsstabschefen och nämnden, hade »innefattat otillåtna

 

150 HILDING EEKingrepp i den svensk medborgare tillkommande föreningsrätten», men enligt MO:s mening kunde försvarsstabschefens åtgärd att avråda från samarbete med Försvarsfrämjandet »icke anses ha varit otillåten ur tryckfrihetsrättslig synpunkt». Detta slut motiverade MO dels med, att åtgärden icke hade den intensitet, som åsyftas med begreppet hinder, och dels och framför allt med att åtgärden icke skulle ha vidtagits på grund av skrifts innehåll. »I ärendet har icke förekommit något», heter det, »som tyder på att bakom meddelandet skulle ligga en ogillande inställning till den av försvarsfrämjandet bedrivna publicistiska verksamheten». Detta skäl blir för MO relevant, enär han anser, att TF 1: 2, andra stycket, åsyftar såväl preventiva som repressiva hinder, och att jämväl preventiva hinder (om dessa icke innebära »föregående granskning av skrift» eller förbud mot tryckning) därför bliva tillåtliga, såvitt de vidtagas av andra skäl än »på grund av trycktskrifts innehåll».
    Denna tolkning är uppenbarligen betydelsefull ur pressens synpunkt, i det att den öppnar vidsträckta möjligheter för myndigheterna att ingripa icke allenast med spridningshinder utan också med åtgärder, som medföra hinder för tryckning eller utgivning. Som exempel kunna nämnas de preventiva hinder vid sidan av censur och tryckningsförbud, som 1812 års TF 1: 2 förbjöd i följande ordalag: »Ej skall någon skrift kunna, före dess utgivande, boktryckare, utgivare eller författare avfordras, ej heller något för tryckningen eller utgivningen hinderligt inseende över boktryckerier, eller författare och utgivare, vara tillåtet». I vår tidsålder kunna emellertid också andra slag av preventiva hinder tänkas; jfr det under III behandlade spörsmålet.
    MO:s tolkning överensstämmer enligt hans uttalanden i berättelsen med den klara ordalydelsen av TF 1: 2, andra stycket. Förarbetena sägas icke heller giva stöd för antagandet, att åt stadgandet borde ges »annan tolkning än som överensstämmer med dess klara ordalydelse». Det är riktigt, att TF 1: 2, andra stycket, efter ordalagen förbjuder hinder såväl för tryckning och utgivning som för spridning, ett förbud som dock icke anges såsom absolut i det att det nyss berörda villkoret finnes uppställt i lagrummet. Studerar man emellertid tryckfrihetsreglerna i deras helhet, skall man finna, både att ordalydelsen av TF 1: 2, andra stycket, ingalunda ter sig såsom klar och att förarbetena ge stöd åt annan tolkning än den, som urgerats av MO.
    Utgångspunkten för denna andra tolkning är RF § 86, som förbjuder alla »av den offentliga makten i förväg lagda hinder» mot

 

NÅGRA TRYCKFRIHETSRÄTTSLIGA PRINCIPSPÖRSMÅL 151utgivning av skrifter. Bortsett från frågan om grundlagsbudets adressat (»den offentliga makten»), vilken som bekant var aktuell i transportförbudets dagar men saknar betydelse i förevarande sammanhang, är förbudet villkorslöst. Hinder, som läggas »i förväg», dvs före utgivningen i tryckfrihetsrättslig mening (preventiva hinder i motsats till spridningshinder, repressiva hinder), förbjudas oavsett huruvida de söka sina motiv i skriftens förmodade innehåll eller icke. Det är här icke helt utan intresse att en tidigare MO i berättelsen 1945 diskuterat ett utfärdat förbud för lottor att utan kårchefs tillstånd uttala sig i pressen angående»tjänste- eller andra förhållanden, som sammanhänga med lottaorganisationen» och därvid under åberopande av RF § 86 förklarat: »Det stode i uppenbar strid mot svensk tryckfrihet att utfärda föreskrifter, att tillstånd skulle inhämtas till yttranden och artiklar i pressen eller att godkännande skulle inhämtas innan en artikel finge publiceras». Här åberopades sålunda RF § 86 såsom förbjudande icke allenast förhandsgranskning stricto sensu och tryckningsförbud utan även annat preventivt hinder. RF § 86 har icke ändrats i samband med nya TF. År 1945 borttogs emellertid ur RF § 86 det krisbetonade tillägg, som gjordes 1941, enligt vilket av TF förutsedda hinder mot utgivning voro tillåtliga; härav torde slutsatsen kunna dragas, att numera liksom under perioden från indragningsmaktens fall till 1941 utgivningshinder äro under alla omständigheter förbjudna.1 Att oaktat RF § 86 och TF 1: 2 första stycket, som kategoriskt förbjuder »förbud mot tryckning», utgivningsförbud kan i krigstid meddelas av domstol enligt TF 7: 8 lärer söka sin förklaring i att förbudet här har formen av en i judiciell ordning handlagd påföljd för brott.
    Vända vi oss härefter till TF, finna vi det nyss nämnda kategoriska förbudet mot förhandsgranskning och tryckningsförbud i TF 1: 2, första stycket. Här omtalas sålunda liksom i första raden av 1812 års TF 1: 2 de två slag av preventiva hinder, som äro eller varit av särskild praktisk betydelse. I andra stycket av lagrummet förbjudas därefter åtgärder, som »hindra» tryckning eller utgivning av skrift eller dess spridning. MO drager härav slutsatsen, att preventiva hinder numera kunna oaktat RF § 86 vidtagas genom åtgärd av myndighet, såvitt de icke ske »på grund av skrifts innehåll». Mig synes en annan slutsats vara att draga av den påtagliga diskrepansen mellan RF § 86 (och äldre tryckfrihetsrätt), å ena sidan, samt ordalagen av TF 1: 2, andra stycket, å

 

1 Jfr RYDIN, Om yttrandefrihet och tryckfrihet, Uppsala 1859, s. 205 ff.

 

152 HILDING EEKden andra. Man måste tolka grundlagsbuden så, att de överensstämma. RF § 86 innehåller ett absolut förbud mot preventiva hinder. Syftet med TF 1:2 har icke varit att införa av RF § 86 icke medgivna inskränkningar i tryckfriheten. Förbudet i st. 2 saknar därför verkan i fråga om de redan ovillkorligt förbjudna preventiva hindren och dess innebörd blir, att jämväl repressiva hinder (spridningshinder) angivas såsom principiellt otillåtliga. Tillfogas må, att det icke är logiskt riktigt att tänka sig möjligheten av ett hinder för tryckning och utgivning av en skrift »på grund av dess innehåll», eftersom till följd av det ostridigt kategoriska förbudet mot förhandsgranskning innehållet icke kan vara känt för myndighet, innan tryckning och utgivning skett. Det går med andra ord icke att med säkerhet avgöra, huruvida ett förhandshinder sökt sina motiv i skriftens innehåll.
    Förarbetena till TF lämna den av MO förgäves eftersökta förklaringen till den till synes egendomliga tolkning av ordalagen i TF 1: 2, andra stycket, vartill ett övervägande av tryckfrihetsreglerna i deras helhet leder. Först och främst ge motiven upplysning därom, att syftet med det nyredigerade stadgandet mot »hinder» var att skapa ökat skydd åt tryckfriheten, ingalunda att undergräva det av ålder bestående obetingade förbudet mot preventiva ingrepp. Tryckfrihetssakkunniga (s. 47 ff.) anföra sålunda, utan ogillande, bestämmelserna i 1812 års TF 1:2 i sin helhet (alltså inkluderande där nämnda preventiva hindren utöver förhandsgranskning och tryckningsförbud) och taga därefter itu med de genom den statliga förvaltningens utsträckande till nya verksamhetsfält uppkomna ökade möjligheterna för myndigheterna att uppställa »dolda» hinder mot tryckning, utgivning eller spridning samt med åtgärder från enskildas sida av liknande effekt. I propositionen (s. 86) uttalas om det föreslagna stadgandet i nya TF 1: 2, andra stycket, att de sakkunniga genom stadgandet avsett »att utvidga garantierna för tryckfrihetens utövning, särskilt därigenom att stadgandet omfattar även åtgärder av enskild». Anledningen till att formuleringen i gällande lagtext blivit vilseledande är just detta, att förbudsbestämmelsen i det ursprungliga förslaget riktade sig icke endast till myndigheterna utan till envar, till »myndighet eller enskild». I denna lydelse skulle regeln fått den av justitieministern angivna särskilda betydelsen beträffande åtgärder av enskild, i det att den skulle kommit att innebära dels ett förbud för myndighet att uppställa spridningshinder och dels ett förbud för enskilda att hindra såväl spridning som tryckning och utgivning. Det generella stad-

 

NÅGRA TRYCKFRIHETSRÄTTSLIGA PRINCIPSPÖRSMÅL 153gandet i förslaget hade sålunda mening i vad det avsåg jämväl de preventiva hindren; det kompletterade det absoluta förbudet i RF § 86 för myndighet att uppställa preventiva hinder med ett villkorligt förbud för enskilda att göra så. I propositionen omarbetades emellertid stadgandet så, att det kom att rikta sig allenast mot »myndighet eller annat allmänt organ», utan att man härav drog de nödiga konsekvenserna med avseende på lagrummets redaktion i övrigt.1
    I tryckfrihetssakkunnigas motiv (s. 210 ff.) hittas vissa uttalanden, vilka ge vid handen, att de sakkunniga liksom propositionens författare icke dragit klara distinktioner mellan preventiva och repressiva hinder. Detta är beklagligt. Det måste emellertid bli rättsvetenskapens och rättskipningens uppgift att oaktat denna oklarhet i motiven söka finna en rimlig samordning av de båda lagrum (RF § 86 och TF 1:2 §), som till följd av densamma kommit att få ett åtminstone skenbart motstridande innehåll. Mig synes det naturligt, att man därvid föredrager en tolkning, som icke medför ändring i den hävdvunna uppfattningen av vad RF § 86 innehåller och icke gör våld på dess ordalag, m. a. o. den

 

1 Från 1949 års TF:s tillkomsthistoria kan ytterligare en omständighet anföras. Inledningsorden i TF 1: 2, andra stycket, lydde enligt de sakkunnigas förslag: »Ej heller vare någon, myndighet eller enskild, tillåtet att på grund av skrifts innehåll ....»K. M:ts förslag löd: »Ej heller vare tillåtet för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av tryckt skrifts innehåll . . .» Jag har icke kunnat finna motiven för tillägget av ordet »tryckt». Detta tillägg kunde synas indicera, att K. M:t efter ändringen av lagrummets adressat särskilt velat markera, att detsamma avsåge hinder mot redan tryckta skrifter, d. v. s. spridningshinder; ordalagen tillåta dock också en tolkning, enligt vilken de jämväl omfatta hinder mot tryckning och utgivning av periodisk skrift, d. v. s. av senare nummer av en skrift, som redan kan identifieras såsom »tryckt skrift». Mystiken tätnar emellertid. KU:s version gick tillbaka till de sakkunnigas förslag om förbud mot åtgärder jämväl av enskilda, men riksdagen följde reservanterna i KU, vilka anslöto sig till K. M:ts förslag, dock med borttagande av ordet »tryckt». Skälet härför var enligt en av reservanterna (se FK 1948/29, s. 35) det följande: »Det är nämligen så, att man numera kan stencilera en hel del skrifter, och de lära inte räknas till tryckta skrifter. Då skulle vi ändå ha det hålet öppet. Det är det som nu skulle täppas till genom den ändring som vi föreslå i vår reservation.» Reservanten synes ha menat, att lagrummet utan ordet »tryckt» skulle innebära förbud mot hinder mot spridning av stencilerade skrifter. Detta strider dock mot TF:s hela konstruktion, som ju avser att bereda skydd för insamlandet av uppgifter i och för offentliggörande i tryckt skrift, för tryckningen och utgivningen av skrift oavsett manuskriptets natur och för spridningen av skrifter, som blivit tryckta och utgivna. Å andra sidan kan denna »lagförklaring» icke anföras till stöd för antagandet, att borttagandet av ordet »tryckt» avsåg att ange TF 1: 2, andra stycket, såsom tillämpligt å preventiva hinder, dvs hinder mot tryckningen (eller stencileringen) och utgivningen av ännu icke tryckta (eller stencilerade) skrifter. 

154 HILDING EEKtolkning, som allenast modifierar det senare lagrummets innehåll genom att begränsa verkningsområdet för ett undantag från det däri upptagna principiella förbudet. Den av mig urgerade tolkningen är också ägnad att bevara, icke inskränka tryckfriheten. Hade ärendet varit före hos JO borde sistnämnda synpunkt icke varit utan betydelse, eftersom denne i JO-instruktionens 18 § ålägges att »med synnerlig uppmärksamhet och nit iakttaga vad till skyddande av tryckfriheten är stadgat» och hans uttalanden i tryckfrihetsrättsliga principfrågor därför kommit att få en viss faktisk prejudikatsverkan.

 

    III. Det tredje spörsmålet avser det i samband med nykterhetsreformen ifrågasatta förbudet mot reklam i tryckt skrift för viner och sprit. Också här uppkommer en fråga om tolkningen av TF 1: 2. Ett av myndighet meddelat förbud mot tryckning av t. ex. reklambroschyrer skulle falla under lagrummets första stycke och enligt den här urgerade tolkningen skulle också andra slag av preventiva hinder (t. ex. med förhandsgranskning icke förbundet krav på särskilt tillstånd) falla under det absoluta förbudet. Accepterades MO:s nyss anförda uppfattning, enligt vilken numera förbudet mot andra preventiva hinder än förhandsgranskning och tryckningsförbud äro villkorliga och reglerade av lagrummets andra stycke, vore ett reklamförbud likväl grundlagsstridigt, såvitt det härrörde från »myndighet eller annat allmänt organ», eftersom det ju sker »på grund av skrifts innehåll». Rättsläget är alltså oavsett tolkningsalternativen, att »myndighet eller annat allmänt organ» icke äger genom åtgärd av något slag förbjuda eller eljest hindra annonsering för vin eller sprit i tryckt skrift.
    I prop. nr 151 till 1954 års riksdag uttalade finansministern, att »direkta förbudsbestämmelser mot ur nykterhetssynpunkt olämplig reklam» icke böra komma i fråga; de skulle förutsätta ändringar i TF. Det förslag till förbudsbestämmelse mot reklamen, som propositionen innehöll, synes emellertid icke heller ha varit försvarligt ur tryckfrihetssynpunkt. Enligt förslaget 69 § skulle partihandelsbolaget vara »skyldigt att vid avtal med leverantör föreskriva denne sådana inskränkningar rörande reklam för rusdrycker och därmed jämförlig verksamhet som finnes erforderliga för att tillgodose det i 7 § angivna syftet», dvs att »all försäljning av rusdrycker skall ordnas och handhavas så, att därav uppkomkommer så ringa skada som möjligt». Tankegången var enligt propositionen (s. 595 ff.), att partihandelsbolaget skulle avkräva le-

 

NÅPRA TRYCKFRIHETSRÄTTSLIGA PRINCIPSPÖRSMÅL 155verantörerna en utfästelse att icke reklamera eller endast reklamera på sätt, som angavs i propositionen, samt vägra verkställa inköp från leverantör, som icke lämnade dylik utfästelse. I den helt kortfattade tryckfrihetsrättsliga motiveringen i propositionen uttalas, att »de tilltänkta inskränkningarna icke synes strida mot de intressen tryckfrihetsförordningen vill tillgodose», att »särskilda krav» vore att ställa på försäljare av rusdrycker, att »ett ingripande mot reklamen för rusdrycker är att betrakta som ett led i försäljningslagstiftningen, ehuru mindre ingripande än ett försäljningsförbud» och att en begränsning av rusdrycksreklamen »står i god överensstämmelse med principerna för den svenska rusdryckslagstiftningen» (kurs. här). Resonemanget kringgår svårigheterna. Dessa äro också oöverstigliga. Om K. M:t i enlighet med propositionens förslag ålade någon, vare sig partihandelsbolaget eller annan, att vidtaga åtgärder, som medföra hinder för skrifts utgivning, är det nämligen från »myndighet» hindret härrör och någon möjlighet att tryckfrihetsrättsligt särskilja propositionens förslag ur tryckfrihetssynpunkt från de »direkta förbudsbestämmelser», som finansministern förkastade, finnes icke.
    Särskilda utskottet vid 1954 års riksdag (utl. nr 1, s. 192 ff.) delade finansministerns uppfattning, att propositionsförslaget vore förenligt med TF. Motiveringen var, att inskränkningarna riktade sig mot försäljare av rusdrycker. Utskottet fann det i sin ordning, att den önskade effekten uppnåddes »i den formen att man framhåller för leverantörerna, att det är en förutsättning för affärsförbindelser, att de iakttaga framställda önskemål om begränsning av reklamen». »För att undanröja varje berättigad tvekan om bestämmelsens förenlighet med tryckfrihetsförordningen» föreslogs emellertid, att åt rusdrycksförsäljningsförordningens 69 § gåves en lydelse, enligt vilken »bolaget vare skyldigt att vid avtal med leverantör verka för att reklam för rusdrycker och därmed jämförlig verksamhet icke bedrives på sätt som finnes stå i strid med det i 7 § angivna syftet». Stadgandet träder i kraft den 1 oktober 1955. Dess lydelse — men icke dess motivering — är ur tryckfrihetsrättslig synpunkt oklanderlig.
    I stället uppkommer därför nu problemet om vad partihandelsbolaget utan att komma i konflikt med TF kan företaga sig för att uppfylla sin skyldighet att »verka för» lämplig reklam. Av den offentliga debatten i ämnet att döma har partihandelsbolaget valt att tillämpa den av finansministern i propositionen föreslagna metoden. Bolaget fordrar av leverantörerna utfästelse att icke re-

 

156 HILDING EEKklamera eller att iakttaga de inskränkningar i reklamen, som dikteras av bolaget; böja de sig icke för detta krav, utestängas de från den svenska marknaden, i det att bolaget, som innehar importmonopol, vägrar att inköpa deras produkter.
    Två frågor uppkomma nu till bedömande. Den ena hänför sig till betydelsen av att tvånget mot leverantörerna utövas i avtalsvillkorets form och den andra till partihandelsbolagets offentligrättsliga ställning. Båda frågorna föra utöver tryckfrihetsrättens område och kunna icke här granskas i detalj. Jag skall allenas tange den ståndpunkt till dem, som preliminärt synes rimligast.
    Om vi tänka oss, att K. M:t eller annan myndighet vid avtalsförhandlingar med enskild (t. ex. ett flygbolag eller en krigsleverantör) skulle uppställa villkor, enligt vilket den enskilde motparten icke finge annonsera för sin vara, ligger det närmast tillhands att hävda, att redan villkorets uppställande är obehörigt och att, om villkoret likväl influtit i avtalet, vid civil tvist mellan kronan och dess motpart det lagstridiga villkoret skulle vara att betrakta såsom icke existerande. Bedömandet kan emellertid påverkas av, huruvida kronan i det särskilda fallet handlar jure imperii och huruvida den enskilda motparten har frihet att träffa för honom ur ekonomisk synpunkt likvärdiga avtal med annan.
    Utgå vi från antagandet, att »myndighet eller annat allmänt organ» i princip icke heller genom åtgärder, som reellt eller formellt ha karaktären av avtal, äger uppställa hinder för tryckfrihetens utövning eller tryckt skrifts utgivning och spridning, blir det avvikt att utröna, huruvida det statliga partihandelsbolaget utgör »myndighet eller allmänt organ». De statliga monopolbolagens ställning är föga utredd. Förarbetena till TF utvisa emellertid, att man särskilt mot bakgrund av krigsårens resonemang om transportförbudets grundlagsenlighet såsom uppställt icke av »den offentliga makten» utan av de statliga trafikanstalterna, velat ge uttrycket »allmänt organ» en extensiv tolkning. Partihandelsbolaget utövar en förstatligad verksamhet och intager härvidlag med stöd av lagstiftning en absolut monopolställning. Det är ett organ för det allmänna. Om detsamma borde därför åtminstone i det tryckfrihetsrättsliga sammanhanget kunna tillämpas vad, som gäller om de statliga trafikanstalterna. Beträffande dessa har sagts: »Det är tack vare 'offentlig makt' som de fått sin faktiska eller verkliga monopolställning, och från detta offentligrättsliga inslag kunna de ej göra sig urarva genom att intaga den privaträttsliga kontrahentens bekväma attityd».1

 

1 HERLITZ i Festskrift till Stjernberg, s. 124.

 

NÅGRA TRYCKFRIHETSRÄTTSLIGA PRINCIPSPÖRSMÅL 157    Resultatet av detta preliminära bedömande är alltså, att partihandelsbolagets åtgärder för att hindra alkoholreklam stå i strid mot TF 1: 2. Är detta antagande om rättsläget riktigt, återstår att bedöma, i vad mån möjlighet föreligger att genom hänvändelse till domstol angripa en partihandelsbolagets grundlagsstridiga åtgärd. Principiellt skall skadeståndsansvar kunna förekomma.1 Den möjligheten synes därför i varje fall föreligga för en leverantör, som gått med på det tvungna villkoret och åsidosatt detsamma genom att annonsera, till följd varav partihandelsbolaget brutit avtalet, att han kan instämma bolaget till domstol med yrkande om skadestånd. Om bolaget allenast på grund av att en leverantör icke underkastat sig villkoret vägrat fortsätta förbindelser med honom, vilka under de gångna årens lopp antagit en reguljär karaktär, synes möjligheten till skadeståndstalan också stå öppen.
    Det ligger i öppen dag, att det ur nykterhetspolitisk synpunkt ter sig önskvärt, att alkoholreklamen begränsas särskilt under den period, som följer i tiden närmast efter motbokens frigivande, och för den, som ser på frågan ur framför allt nykterhetspolitisk synpunkt, kan ett resonemang som det här förda te sig formalistiskt. Det finns emellertid också ett tryckfrihetsintresse, som förtjänar beaktas. TF 1: 2 har karaktären av en sekundär regel, en skyddsregel med syfte att hindra vad vi ovan kallat »dolda» ingrepp mot tryckfriheten. Det är risk för att genom den sofistiska, moraliserande motiveringen för den påstådda grundlagsenligheten av de nu diskuterade åtgärderna denna barriär bryts sönder. Annan verksamhet än rusdrycksförsäljning och andra personer än försäljare av rusdrycker kunna vid en annan tidpunkt befinnas oförtjänta av tryckfrihetsförordningens skydd. Denna risk är ur tryckfrihetssynpunkt allvarligare än införandet i TF av en bestämmelse, varigenom uppmaningar till konsumtion av vin och sprit kriminaliserades såsom otillåtet yttrande. En förebild finnes i införandet 1912 i TF av ett stadgande mot »den fördärfliga propaganda för s. k. preventivmedel, som under senaste tiden inom landet bedrifvits».2 Det fullt lagliga »hotet» om en sådan lagändrings eventuella övervägande i framtiden kunde f. ö. ha möjliggjort en av inköpsavtalen helt oberoende återhållsamhet med annonsering under den känsliga övergångstiden.

 

1 Jfr tryckfrihetssakkunnigas bet. s. 212 samt diskussionen mellan herrar HOLMBÄCK och UNDÉN i FK 1948/29, s. 36 ff.

2 Prop. 1911/64; jfr prop. 1938/147.