Nya direktiv till besvärssakkunniga
    I de ursprungliga direktiven till besvärssakkunniga, vilka meddelades d. 4 mars 1949 på föredragning av dåvarande statsrådet G. Danielson, angavs som uppdrag för denna utredning att utarbeta konkreta förslag till regler för det administrativa besvärsförfarandet syftande till såväl en förstärkning av rättsskyddet som en rationalisering av nämnda förfarande. Till efterkommande av direktiven inriktades ocksåde sakkunnigas arbete till en början på utformningen av ett lagförslagupptagande enhetliga regler för besvärsförfarandet. Som ett led i detta arbete bör ses de sakkunnigas delbetänkande om åtgärder för förenhetligande av besvärstiden i administrativa mål (SOU 1953:30), vilket ledde fram till antagande av lagen d. 4 juni 1954 om besvärstid vid talan mot förvaltande myndighets beslut. Genom denna lagstiftning förkortades den allmänna besvärstiden till tre veckor.
    Under åren 1952 och 1953 uppstod i press och riksdag en intensiv debatt rörande olika rättssäkerhetsproblem, i vilken besvärssakkunniga kommo att spela en viss roll. I ett interpellationssvar d. 8 dec. 1953 i riksdagens andra kammare yttrade nämligen dåvarande chefen för justitiedepartementet statsrådet H. Zetterberg bl. a., att frågan om domstolsmässig prövning av administrativa beslut inginge i det reformarbete på längre sikt, som upptagits av besvärssakkunniga.
    Vid denna tidpunkt funnos hos de sakkunniga i manuskript redogörelser för utländsk rätt, i vilka bl. a. formerna för domstolskontroll med förvaltningen i respektive länder behandlades. För Sveriges del förelåg en översikt över här gällande ordning, innefattande även en värderande redovisning av dennas förtjänster och brister. I övrigt hade de sakkunniga då icke närmare inlåtit sig på det allmänna spörsmålet om rättssäkerheten i förvaltningen.
    Med hänsyn till den aktualitet, som frågan om det administrativa rättsskyddet fått, funno besvärssakkunniga det emellertid i detta sakernas läge naturligt att lägga fram ett principbetänkande. På sätt jämväl statsrådet Zetterberg under hand förklarat sig finna önskvärt avgåvo besvärssakkunniga därför våren 1955 ett betänkande om Administrativt rättsskydd (SOU 1955:19). Mot bakgrund av en allmän översikt över det administrativa rättsskyddet angåvos i betänkandet i korthet allmänna riktlinjer för de förslag, som de sakkunniga, sedan utredningen slutförts, ämnade avgiva. I betänkandet, som i huvudsak utformades av de sakkunnigas ordförande professor Herlitz, skisserades vissa nya reformtankar.
    Besvärssakkunniga diskuterade sålunda införandet av en särskild talemöjlighet i form av en talan inför domstol — allmän domstol eller förvaltningsdomstol — efter kontinentalt mönster av generell natur riktad mot rättsliga fel i beslut av förvaltningsorgan, d. v. s. en talan av i princip samma typ som kommunalbesvären. De sakkunniga avvisade

196 GUSTAF PETRÉNförst möjligheten att anförtro de allmänna domstolarna en sådan allmän prövningsrätt. Naturligare funno de det vara att förlägga en sådan prövning till förvaltningsdomstol, varvid de hade regeringsrätten i tankarna. Även denna tanke avvisades emellertid. De brister, som vidlåda den nuvarande ordningen, ansågo de icke utgöra tillräckliga skäl att föreslå så djupgående förändringar i gällande svensk rätt. Istället förordades i betänkandet vissa reformer inom besvärsinstitutetsram. Sålunda skisserade de sakkunniga en ordning, enligt vilken regeringsrättens kompetens skulle vidgas. Vid sidan av nuvarande regler, som giva regeringsrätten behörighet att ensam avgöra vissa uppräknade mål, skulle stadgas att i andra i statsdepartement fullföljda besvärsmål än dessa — d. v. s. i besvärsmål, vilka avgöras av Kungl. Maj:t i statsrådet — regeringsrätten med bindande verkan skulle kunna avgöra däri förekommande rättsfrågor, därest part så påfordrat. Beträffande K. M:ts beslut i statsrådet tänktes en viss kontroll kunna åstadkommas genom en något vidgad användning av resningsinstitutet.
    Härjämte redogjorde besvärssakkunniga i betänkandet för huvuddragen av den lagstiftning om besvär, som de ämnade föreslå. Av detre sakkunniga hade en, landssekreteraren O. Åkesson, i ett särskilt yttrande beklagat, att utredningsuppdraget icke kommit att avse förvaltningsförfarandet i dess helhet utan begränsats till besvärsförfarandet. I och för sig ansåg han det förra vara mera i behov av lagstiftningän det senare.
    Vid remissbehandlingen, som ägde rum under senare delen av 1955, stöddes besvärssakkunniga i sin avvisande inställning till tanken på generella regler om domstolsprövning av flertalet av dem, som yttrat sig i saken. Från icke så få håll framkommo dock andra åsikter.
    De sakkunnigas avvisande ställningstagande vann bifall från justitiekanslern, arbetarskyddsstyrelsen, kammarrätten, generaltullstyrelsen, kommerskollegium, riksräkenskapsverket, statens biltrafiknämnd, överståthållarämbetet och länsstyrelsen i Kopparbergs län. Att någon allmän befogenhet att ompröva förvaltningsmyndighets beslut icke bör tillkomma de allmänna domstolarna framhölls även av socialstyrelsen, länsstyrelserna i Jämtlands och Södermanlands län samt försvarets civilförvaltning. De båda sistnämnda myndigheterna underströko tillika, att fastmera besvärsinstitutet borde utvecklas.
    Medicinalstyrelsen uttalade sympati för tanken på en generell prövningsrätt för domstol men antydde, att frågan eventuellt borde anstå tills författningsutredningens arbete slutförts. Domkapitlet i Växjö fann likaså, att en generell prövningsrätt innebar den bästa lösningen men att praktiska svårigheter förelåge för tankens genomförande.
    För en generell prövningsrätt för de allmänna domstolarna uttalade sig Sveriges advokatsamfund tämligen bestämt. Även poliskollegium i Hallands län, som fann de sakkunnigas behandling av problemet relativt lättsinnig, uttalade intresse för en allmän prövningsrätt för de allmänna domstolarna samt ansåg, att frågan härom borde bliva föremål för förnyade överväganden.
    Att en generell prövningsrätt lämnas förvaltningsdomstolar fann statens organisationsnämnd lämpligt. Hovrätten över Skåne och Blekinge ansåg det svårt att ställa sig avvisande till tanken på en generell prövningsrätt för förvaltningsdomstolar och ansåg de sakkunnigas negativa skäl ej övertygande. Hovrätten uppräknade vissa grupper av beslut, vilka med den av de sakkunniga valda metoden bliva undandragna domstols prövning: 1. avgöranden, vilka uttryckligen undantagas från regeringsrättens prövning, 2. förvaltningsbeslut, vilka icke få fullföljas hos Konungen, 3. beslut av Konungen i andra mål än besvärsmål samt i besvärsmål, där rättsfrågan avgjorts av regerings

NYA DIREKTIV TILL BESVÄRSSAKKUNNIGA 197rätten. Länsstyrelsen i Kronobergs län ansåg frågan om generell prövningsrätt för förvaltningsdomstol icke böra avföras från dagordningen utan prövas vidare. I den mån allmän domstol icke finge sådan prövningsrätt, borde den enligt Sveriges advokatsamfund tillkomma förvaltningsdomstol.
    Besvärssakkunnigas förslag om vidgad prövningsrätt för regeringsrätten samt om tydligare regler om resning tillstyrktes eller lämnades utan erinran i en rad yttranden, men även kritik framkom. Av åtskilliga remissmyndigheter framhävdes de praktiska svårigheterna att genomföra förslagen; andra ställde sig negativa från mera principiella utgångspunkter. Icke så få funno förslagen icke vara så utredda, att ens ett preliminärt ställningstagande till dem vore möjligt.
    I princip vann tanken att även första instans bort medtagas i utredningsarbetet gillande i många yttranden. Flera av dessa ville dock i nuvarande läge, då utredningsarbetet redan inriktats på besvärsförfarandet, icke tillstyrka en omläggning av de sakkunnigas arbete tillatt gälla förvaltningsförfarandet i dess helhet. Andra remissinstanser funno det principiellt riktigt, att lagstiftningen nu begränsades till besvärsförfarandet.
    Vad de sakkunniga föreslagit om en förbättrad besvärslagstiftning granskades i en mängd yttranden. Åtskilliga av remissinstanserna ställde sig skeptiska till tanken att utarbeta en allmän lag om förfarandet i besvärsmål, medan flertalet myndigheter, om ock med vissa erinringar och jämkningar, förhöllo sig positiva till besvärssakkunnigas i denna del pågående arbete.
    Besvärssakkunniga ha ansett sig böra avvakta K. M:ts ställningstagande till principbetänkandet, innan arbetet med huvuduppdraget återupptoges. Väntetiden — över 2 1/2 år — har kunnat begagnas för fullgörande dels av ett antal relativt maktpåliggande uppgifter som remissinstans — utredningen har kommit att i stor omfattning användas som remissorgan i frågor av allmän förvaltningsrättslig natur eller eljest i spörsmål, där allmän förvaltningsrättslig expertis ansetts önskvärd; ett permanent organ för dylika uppgifter saknas för närvarande — dels av ett särskilt utredningsuppdrag avseende förfarandet vid konsumtionsbeskattning. I sist angivna hänseende av gåvo de sakkunniga i slutetav 1957 ett betänkande med förslag till lag i ämnet (SOU 1957:50).
    D. 10 jan. 1958 meddelades på föredragning av nuvarande chefen för justitiedepartementet, statsrådet I. Lindell nya direktiv till de sakkunniga. I dessa tages ställning till de tre föreliggande huvudspörsmålen: utökad kompetens för regeringsrätten, utredningsuppdragets eventuella utvidgning att omfatta även första instans samt lagstiftningen om besvär.
    I de nya direktiven anföres beträffande problemet om införande av domstolsmässig överprövning av rättsfrågor i förvaltningen, efter enerinran om de sakkunnigas ovan angivna förslag i denna del, följande:
    Även med den sålunda antydda begränsningen torde problemet dock ej böra ingå i den nya etappen av besvärssakkunnigas arbete. Frågan om regeringsrättens kompetens undersökes för närvarande av en inom justitiedepartementet pågående utredning, varvid överväges om och i vad mån vissa grupper av ärenden, som nu avgöres i statsrådet, hellre bör upptagas till behandling i regeringsrätten. Det må även framhållas, att förevarande problem torde komma att belysas genom den utredning av statsrådens juridiska och politiska ansvarighet som ankommer på författningsutredningen.
    Vad angår frågan att utvidga utredningsuppdraget till att avse även

198 NYA DIREKTIV TILL BESVÄRSSAKKUNNIGAförfarandet i första instans framhålles, att goda skäl kunna anföras för båda de ståndpunkter, som kommit till uttryck i detta avseende.
    I och för sig ter det sig naturligt att i ett sammanhang angripa samtliga de problem, som är förknippade med förvaltningsförfarandets utformning. Å andra sidan omspänner förvaltningen ett så vidsträckt och mångskiftande område, att en reglering av förfarandet över hela fältet kan befaras draga mycket långt ut på tiden. För att ett resultat skall kunna vinnas inom rimtid tid synes det mig lämpligt att — på sätt förutsatts i direktiven för besvärssakkunniga — utredningen tills vidare i huvudsak begränsas till besvärsinstitutet och vad därmed sammanhänger. Det bör dock övervägas om det är möjligt att i viss utsträckning tillmötesgå önskemålen om en reglering även av förfarandet i första instans utan att arbetet förden skull behöver bli alltför mycket försenat. Ett flertal av de regler som de sakkunniga tänkt sig för besvärsförfarandet synes kunna tillämpas även i första instans. Vid det fortsatta utredningsarbetet bör undersökas, om icke en sådan vidgning av den blivande lagstiftningens omfattning låter sig genomföra.
    Besvärssakkunniga anvisas slutligen att fullfölja sitt arbete på en reglering av besvärsinstitutet och vad därmed sammanhänger genom att utarbeta lagtext jämte tillhörande motiv. I stort sett synes därvid vad besvärssakkunniga föreslagit vara ägnat att läggas till grund för en lagstiftning i ämnet. Det erinras om att i betänkandet riktlinjer framlagts bl. a. för besluts överklagbarhet, besvärsrätt, instansordningen, besvärsförfarandet, tillvaratagande av det allmännas intressen m. m.
    K. M:t har sålunda i de nya direktiven uppdragit åt besvärssakkunniga att under beaktande av vad departementschefen yttrat fullfölja utredningen rörande det administrativa besvärsinstitutet och därmed sammanhängande ämnen.
    Samtidigt med att de nya direktiven publicerades, offentliggjordes en av de sakkunnigas ordf. prof. Herlitz ingiven ansökan om entledigande från uppdraget i kommittén. Till ny ordf. har sedermera d. 17 jan. 1958 förordnats regeringsrådet Sven Björkholm, redan förut en av de sakkunniga. Samtidigt förordnades generaldirektören R. Lundberg till ny sakkunnig. De sakkunniga bestå sålunda nu av Björkholm, Åkesson och Lundberg.
    Rättspolitiskt torde de nya direktiven till besvärssakkunniga förtjäna viss uppmärksamhet. De torde nämligen böra ses som ett ställningstagande från den nuvarande regeringens sida till den omstridda frågan om generella regler beträffande domstolsmässig prövning av rättsfrågor i förvaltningen, ehuru något klart uttalande härom icke göres i direktiven. Det torde icke vara för djärvt att tolka dessa såsom innebärande en anslutning i princip till den uppfattning, som hävdades av majoriteten vid 1954 års riksdag, då denna på hemställan av ett sammansatt konstitutions- och första lagutskott avslog motioner om generella regler rörande domstolsmässig kontroll. Detta utskott uttalade bl. a. (1954: 3 s. 8—9), att det förhållandet att rättsordningen i flertalet västeuropeiska länder är uppbyggd på tanken att lagligheten av myndighets avgörande skall kunna prövas av oavhängiga domstolar icke i och för sig kunde utgöra anledning för Sverige att prisgiva en ordning, som bäres upp av historiska traditioner och med vilken allmänheten är väl förtrogen.1

Gustaf Petrén

 

1 Riktigheten av här angiven tolkning av tilläggsdirektiven bekräftas vid ett studium av statsrådet Lindells anförande i en debatt om domstolsprövning av administrativa beslut i riksdagens andra kammare 26/3 1958, i vilket denne närmare kommenterade tilläggsdirektiven.