UNDERRÄTTSORGANISATIONEN

 

AV HOVRÄTTSPRESIDENTEN KNUT ELLIOT

 

 

Vår nuvarande domstolsorganisation har till sina huvuddrag bestått i stort sett oförändrad under drygt 100 år. Praktiskt taget hela tiden ha dock utredningar pågått, syftande till mer eller mindre genomgripande ändringar. Partiella reformer ha också vidtagits. Vad underrätterna beträffar togs frågan om deras omorganisation upp mera målmedvetet första gången av den enligt beslut av 1911 års riksdag tillsatta processkommissionen. Sedan dess har frågan stötts och blötts åtskilligt utan att likväl någon verklig kraft insatts på att nå en slutgiltig, tillfredsställande lösning.
    Våren 1955 tillsattes den s. k. stadsdomstolsutredningen med uppdrag i första hand att taga ställning till den organisation av rådhusrätterna, som ur rättskipningens synpunkt framstode som lämpliga stunder beaktande av förhållandet mellan dessa domstolar och övriga allmänna underrätter. Frågan om rådhusrätternas förstatligande kommer här i blickpunkten. Vid sidan av denna utredning arbetar den samtidigt tillsatta s. k. 1955 års domarutredning, närmast föranledd avskrivelse till K. M:t från 1953 års riksdag med hemställan att den framtida utformningen av domarbanan måtte förutsättningslöst utredas. På sistnämnda utredning ankommer enligt direktiven att överväga en mångfald spörsmål, sammanhängande med domstolarnas organisation och befordringsgången inom denna. Slutligen verkar alltjämt 1951 årsrättegångskommitté, vars utredningsuppdrag omspänner praktiskt taget hela rättegångsväsendet. Vid dess allmänna översyn är givetvis utformningen av domstolsorganisationen av väsentlig betydelse. I direktiven nämnas särskilt domförhetsreglerna bland de frågor som kunna komma under omprövning.
    Det råder således ej brist på utredningar. Någon enhetlig målsättning finns emellertid ej. Utredningarna äro ej heller samordnade utangripa in i varandra. Härigenom måste deras verksamhet försvåras och resultatet bli haltande. Domstolsväsendet har under en följd av årarbetat under provisoriska förhållanden, i ovisshet om vart utvecklingen skall leda. En översyn av organisationsproblemet i hela dess vidd är nödvändig om man skall komma ur det nuvarande svävandeläget. Endast därigenom kan en bestående, rationellt uppbyggd och helgjuten rättsorganisation komma till stånd. Så som utredningsarbetetupplagts torde endast kunna förväntas mer eller mindre försiktiga jämkningar i hittillsvarande ordning, jämkningar vilka knappast innefatta den definitiva lösning, som likväl en gång måste vinnas.
    Farhågan att det provisorium, vi nu under lång tid dragits med, ingalunda kommer att försvinna som resultat av de pågående utredningarna, bestyrkes av den redogörelse för stadsdomstolsutredningens arbete, som hösten 1957 lämnats av ledamoten i utredningen hovrättsrå-

 

det INGMAR LIDBECK dels i ett föredrag vid Föreningen Sveriges häradshövdingars årsmöte dels ock i en artikel i Juristnytt nr 16 s. 276 ff. Av redogörelsen synes framgå att, delvis som följd av utredningsuppdragets utformning, den huvudsakliga innebörden av stadsdomstolsutredningens förslag kan karakteriseras som en landsrättsläggningav städer i större utsträckning än den hittills tillämpade. I övrigt synes allt förbli i stort sett vid det gamla, frånsett att de kvarvarande rådhusrätterna, kanske ett 20-tal, förstatligas.
    Resultatet är magert och otillfredsställande. Lidbeck uttalar att, om en reform av domstolsväsendet i dess helhet skulle bli aktuell, det kan vara skäl att nu ändra så litet som möjligt. Man berättigas måhända härav till den slutsatsen, att ej heller stadsdomstolsutredningen är övertygad om att med dess förslag slutmålet för en omorganisation av underrätterna uppnåtts. I själva verket torde det stå klart, att en halvgången reform sådan som den bebådade endast innebär ett fortsatt provisorium under obestämd tid framåt.
    I SvJT 1956 s. 115 ff har ledamoten av 1955 års domarutredning borgmästaren NILS RAPPE tagit upp förevarande spörsmål till diskussion. Rappe formulerar där frågeställningen: Städer under landsrätt eller landsbygd under stadsrätt? Han synes närmast anse att den senare linjen är den riktiga.
    Den första fråga, man i detta sammanhang bör ställa, synes emellertid vara: Enhetlig underrättsorganisation eller icke? Svaret på denfrågan kan enligt min mening ej bli mer än ett. Målet för en allmän underrättsreform måste, då domstolsväsendet i sin helhet förstatligas, vara i princip samma organisationsform över hela landet. Med andra ord: den nuvarande olikheten mellan domförhetsreglerna för rådhusrätt och häradsrätt måste försvinna.
    Uppdelningen av de allmänna underdomstolarna på rådhusrätter och häradsrätter får ses i historiskt perspektiv. Den har sin naturliga förklaring i städernas förutvarande särskilda styrelseform och i den i forna tider skarpa gränsen mellan stad och landsbygd. Men att förden skull även i våra dagar bevara en rättsordning, enligt vilken en på ett sätt sammansatt domstol dömer på en ort medan en på ett annat sätt sammansatt domstol dömer på en annan, måste för varje modern människa te sig underligt och stötande. Med den ändrade struktur samhället numera fått, befolkningens ökade rörlighet och kommunikationernas allt snabbare utveckling är en sådan ordning ej längre sakligtmotiverad. I sitt utlåtande nr 1 till 1931 års riksdag anförde särskilda utskottet, majoriteten, i anledning av Kungl. Maj:ts proposition angående huvudgrunderna för en rättegångsreform, som stöd för sin därvid intagna avvisande inställning till frågan om ändrad underrättsorganisation dels, beträffande häradsrätterna, att för bibehållande av de nuvarande häradsrätterna kunde åberopas ej blott en månghundraårig tradition utan även att häradsrätterna visat sig äga förmåga att på tillfredsställande sätt handha rättskipningen och i hög grad åtnjöt eallmänhetens förtroende, dels ock, beträffande rådhusrätterna, att något behov att införa nämnd i städerna icke gjort sig gällande samt att det icke torde kunna bestridas att rådhusrätterna i de större städerna även i sin nuvarande sammansättning på ett tillfredsställande sätt fyll-

de sin uppgift och att de jämväl i stort sett omfattades av allmänhetens förtroende. Detta må vara riktigt. Sedermera har dock nämnd införts också vid rådhusrätterna, då det gäller handläggningen av grövre brottmål. Och vad de i övrigt åberopade skälen beträffar är det uppenbarligen så, att båda slagen av domstolar — om de än var för sig åtnjuta allmänhetens förtroende — likväl ej kunna vara ur rättsvårdens synpunkt lika lämpliga. Den ena domstolstypen måste ha sina företräden framför den andra. Och detta gäller vare sig domstolen företrädesvisär avsedd för land eller för stad. Låt vara att vissa tvister, t. ex. sådana som avse jordbruks- eller skogsfastigheter, äro vanligare på den rena landsbygden än inom städernas jurisdiktionsområden samt attt. ex. handelstvister förekomma talrikare i stad än på landet. Även en rådhusrätt måste dock handlägga tvister av det förra slaget, och en häradsrätt har ofta att taga befattning med mål av utpräglad stadskaraktär. Den fortgående industrialiseringen har i hög grad utjämnat tidigare olikheter härutinnan. Den omständigheten att mål av en viss typ äro mindre talrika på landsbygden än i en storstad eller vice versa är för övrigt ej något skäl för andra domförhetsregler i det ena falletän i det andra. Målen böra behandlas av en lika kvalificerad domstol i första instans vare sig de äro få eller många. Enighet torde numera råda om det felaktiga i att tillämpa olika regler vid olika underrätter såvitt angår domstolens sammansättning i brottmål. Principen är lika felaktig då det gäller tvistemålen.
    Det är ett erkänt rättssäkerhetsintresse att alla skola vara lika inför lagen och att lagen skall vara lika för alla. Utan en enhetlig underrättsorganisation är emellertid detta en omöjlighet. Som det nu är ordnat beror det på tillfälligheter vilken underrättsform som kommer till användning. Innanför stadsgränsen dömer kanske rådhusrätten med ett juristkollegium, utanför dömer häradshövdingen eller annan lagfaren enmansdomare med nämnd. Än mer tillfällighetsbetonat hardet hela blivit genom att många, även ganska stora städer lagts underlandsrätt. Gränserna ha härigenom alltmera utsuddats. Den i Stockholm verksamma yrkesmannen med bostad i någon av villastäderna Djursholm eller Lidingö lyder i judiciellt hänseende under häradsrätt. Hans i Spånga eller Bromma bosatte kollega sorterar under rådhusrätten i Stockholm. Solna, en stad med över 45 000 invånare har häradsrätt. Södertälje med cirka 30 000 invånare har rådhusrätt.
    Vilken domstolsform som är den lämpligaste är ej utan vidare klart. Det är ej säkert att rådhusrätternas sammansättning är den lyckligaste. Det är ej heller givet att häradsrätternas är det. Meningarna kunna vara delade. Men ett är klart. I ett nutida, demokratiskt samhälle måste alla medborgare, oberoende av bostads- eller uppehållsort, vara tillförsäkrade i princip samma förmåner på rättsvårdens område. Stad och landsbygd måste i detta hänseende jämställas. Det gäller därför att taga vara på det bästa hos de båda nu bestående domstolsformerna, att om så behövs ändra och skapa nytt samt att på detta sätt få genomförd en ändamålsenlig, likformig underrättsorganisation för hela riket.
    Åtskilliga frågor måste övervägas och lösas vid en omorganisation sådan som den bär förordade. Det skulle föra för långt att i detta dis-

kussionsinlägg gå in på dem alla. Några skola emellertid i det följande kortfattat behandlas.
    Den ur rättsordningens synpunkt viktigaste frågan gäller nämndens medverkan i dömandet. Det är ställt utom varje tvivel att nämnden har en betydelsefull uppgift i rättskipningen att fylla. Men denna uppgift är numera ej densamma som den var då häradsrätterna växte fram. Nämndens betydelse har ändrat karaktär. Länge motiverades nämndens deltagande i rättskipningen företrädesvis med dess person- och ortskännedom samt dess allmänna erfarenhet om speciellt den jordbrukande befolkningens problem och förhållanden. På sin tid skulle nämnden också uteslutande bestå av bönder. Nu ligger nämndemannainstitutionen på ett annat plan. Personkännedomen är ej densamma inutida samhällsliv som tidigare, och med vår tids utvecklade kommunikationer spelar förhandskunskap om ortsförhållanden en ganska underordnad roll. Alltför nära kontakt med personer och bygd är ej heller uteslutande till fördel för rättskipningen; den kan lätt leda tillen ur rättssäkerhetssynpunkt olämpligt färgad subjektiv inställning. Nämndens erkända värde ligger i stället väsentligen i den förankring hos allmänheten, som domstolen genom den erhåller. Förtroendet tillrättskipningen stärkes därigenom. Vid sidan härav har nämnden också en uppgift att fylla som medhjälpare vid bevisprövning och straffmätning samt genom den möjlighet den, i avsaknad av ett juristkollegium, skänker domstolens ordförande att före ett måls avdömande diskutera de uppkomna problemen med en samling allmänt erfarna män och kvinnor. Slutligen är det givetvis en fördel att domslutet icke dikteras av endast en person.
    Den vid häradsrätterna tillämpade ordningen med lagfaren ordförande och nämnd torde ur anförda synpunkter vara den mest lämpliga såvitt angår brottmålen. Möjligen skulle i enklare sådana mål varatillräckligt med enmansdomstol, men på den frågan skall här ej närmare ingås. Då det åter gäller tvistemålen kommer saken i ett annatläge. Visserligen har även här bevisprövningen sin betydelse, men svårigheterna i dessa mål äro huvudsakligen av rättslig art. Lekmannenkan ej bidraga till lösningen av de spörsmål som där yppa sig på samma sätt som han kan då det gäller brottmålen. Intresset för lekmannadeltagande i civilmålen är därför mindre och lekmannainflytandets värde för stärkande av förtroendet till domstolens avgörandenframträder ej här med tillnärmelsevis samma styrka. Det kan, som Rappe framhåller, nog ej råda någon annan mening än att i svårare tvistemål en kollegial domstol med tre lagfarna ledamöter är starkare än en domstol bestående av endast en lagfaren domare jämte nämnd. Att draga någon gräns mellan svårare och mindre svåra tvistemål i nu förevarande sammanhang torde dock vara ogörligt och är ej heller nödvändigt. Snarare kunde övervägas en gränsdragning mellan dispositiva och indispositiva mål. Medverkan av nämnd skulle då fordras vid avgörande av de sistnämnda där ett offentligrättsligt intresse spelar in, således närmast familjerättsmålen, men ej av de förra. Förslag i sådan riktning framfördes också motionsledes vid 1951 års riksdag men avvisades efter hemställan av första lagutskottet. Till grund för utskottetsställningstagande låg bl. a. ett yttrande från styrelsen för Sveriges ad-

vokatsamfund, i vilket, jämte annat anfördes: Styrelsen ville med den betydande erfarenhet, styrelsen på detta område representerade, såsom sin bestämda mening uttala, att motionären misstoge sig, när han påstode att parterna i familjerättsmålen uppskattade att ej endast jurister utan även »vanligt folk» deltoge i domstolens beslut. Verkliga förhållandet vore det rakt motsatta. Parterna uppskattade i högsta grad att endast ett fåtal yrkesdomare, som för länge sedan tappat all nyfikenhet på äktenskapliga interiörer, finge insyn i deras angelägenheter. Utsikten att få redogöra för intima detaljer eller för sina ekonomiska bekymmer inför människor, med vilka man komme i kontakt i sitt dagliga liv, kunde icke te sig lockande för någon. Däremot vore det långt ifrån ovanligt att en part inför sin advokat uttalade sin misstro mot viss nämndemans förmodade inställning mot parten eller till förmånför motparten.
    De anförda skälen tala enligt min mening övertygande för att principen bör vara denna: I brottmål en lagfaren domare med nämnd, i civilmål ett juristkollegium utan nämnd. Rådhusrätternas organisationsform är i stort sett avpassad för en sådan ordning. Den skulle sålunda kunna tagas till förebild för den framtida underrättsorganisationen överlag. En medelstor rådhusrätt har också, som framgår av Rappes artikel, utöver kollegialiteten det företrädet framför flertaletnuvarande häradsrätter att dess personaluppsättning är på ett helt annat sätt stabil. Endast de större häradsrätterna, ett 20-tal, där tingsdomare finns, äro i detta hänseende någorlunda lika välutrustade. En större domsaga har över huvud taget, så långt min erfarenhet sträckersig, bestämda förtjänster framför en mindre. Arbetet kan ordnas betydligt rationellare och löper därför smidigare. De varjehanda bestyr, som i en liten domsaga häradshövdingen själv måste handha, kunna i en större överlämnas till mindre kvalificerad arbetskraft. Häradshövdingen får på detta sätt bättre tid för den dömande verksamheten. De egentliga domaruppgifterna bli också mera omväxlande och intressantare. Domarens arbete blir härigenom på det hela taget mera stimulerande och lockande i en stor domsaga än i en liten.
    På sina håll har framförts tanken att domsagoindelningen borde överses i syfte att tillskapa flera domsagor genom delning av de nuvarande tingsdomaredomsagorna. En ny domsagoindelning är även ur min synpunkt önskvärd, men ej i syfte att minska utan för att öka jurisdiktionsområdenas omfattning. Vid denna indelning måste också städerna medtagas. För att möjliggöra kollegial sammansättning av domstolen vid dess handläggning av tvistemål böra jurisdiktionsområdenas storlek så anpassas, att i varje domkrets, oberoende av om den omfattar enbart stad, enbart landsbygd eller både stad och landsbygd, finns utrymme för minst tre lagfarna domare. I en redogörelse förprocesskommissionens betänkande, intagen i häfte 1 av SvJT 1927, har dåvarande häradshövdingen KARL SCHLYTER varit inne på en liknande tankegång. I en not s. 18 överväger Schlyter ett domarkollegium i tvistemål av två jurister. Det förefaller mig dock lämpligt, att en kollegial domstol liksom de nuvarande rådhusrätterna består av minst tre personer. I vilken omfattning dessa böra vara ordinarie domare skall ej här diskuteras. Det synes emellertid naturligt, att i en domsaga av mi-

nimistorlek förutom chefsdomaren i varje fall den ene bisittaren är ordinarie. Vid förfall för någon av de tre synes äldre tingsnotarie kunna ifrågakomma som vikarie, där ej med hänsyn till målets beskaffenhet hovrätten förordnar annan ledamot. Chefsdomaren eller, då han är hindrad, äldste ledamoten tjänstgör som ordförande vid domarkollegiets sammanträden liksom han i övrigt svarar för ledningen av arbetet i domkretsen.
    Ju större domkretsen är dess flera biträdande domare erfordras naturligtvis. Härvid kan lämpligen tillämpas det i storstäderna redan nu vanliga systemet att domstolen arbetar på avdelningar, varje avdelning under sin ordförande. Principiellt innebär detta ej någon rubbning i den föreslagna ordningen. Den enda följden är att tyngdpunkten av chefsdomarens arbetsuppgifter kan på sina håll komma att förskjutas från det dömande till det administrativa området.
    Mest rationellt och ur ekonomisk synpunkt förmånligast vore om endast ett kansli och en inskrivningsavdelning behövde finnas för varje domkrets. Den i Rappes artikel införda tabellen visar i vilken utsträckning domsagor ha kansliort i stad med rådhusrätt. Av tabellen framgår också att i ej så få fall flera domsagor ha gemensam kansliort. Medräknas de domsagor som ej redovisas i tabellen, finner man att mer än hälften av samtliga underrätter i riket och närmare hälften av alla häradsrätter har sitt kansli förlagt till samma ort som annan underrätt. Man torde därför kunna räkna med att i övervägande antalet fall en ändring av domkretsindelningen enligt ovan angivna riktlinjer icke behöver möta svårigheter. På grund av särskilda omständigheter — främst de på sina håll långa avstånden — kan det emellertid kanske visa sig nödvändigt att, då sammanslagning sker av underrätter med skilda kansliorter, likväl behålla de särskilda nuvarande kanslierna och inskrivningsavdelningarna. Någon praktisk olägenhet skulle ej vållas härav. Domkretsen komme därvid att bestå av två eller eventuellt flera tingslag. Chefsdomaren kunde själv taga hand om det ena. Förannat tingslag och dess kansli finge någon av de biträdande domarna bära närmaste ansvaret. Domarkollegiets sammanträden kunde förläggas än till den ena orten, än till den andra, beroende på förhållandena.
    Det förslag som här skisserats innebär, kan man säga, en utveckling av Rappes tankegång. Det avviker emellertid från denna så tillvida som frågeställningen »städer under landsrätt eller landsbygd understadsrätt» lämnas därhän. Domförhetsreglerna bli överallt lika. Organisationen blir också överallt i princip densamma, ehuru naturligtvis av olika storlek i olika domkretsar, beroende på jurisdiktionsområdets omfattning. Stadsrätt och landsrätt komma sålunda att bilda ett enhetligt begrepp.
    En synpunkt, som då organisationen överväges icke bör förbises, gäller lönesättningen. Det torde vara ogörligt att med nuvarande stora antalet underrätter, i runt tal sammanlagt omkring 160, komma ur den allmänna statliga lönenivelleringen. Verkningarna härav lära ej utebli. Redan nu ha häradshövdingämbetena otvivelaktigt förlorat mycket av sin tidigare lockelse. Fortsätter hittillsvarande utveckling, är det en allvarlig risk för att standarden sjunker. Att detta blir till stor skadaför hela vårt rättssamhälle torde knappast någon våga bestrida.

    Genom att på föreslaget sätt utvidga domkretsarna kan emellertid antalet underrätter nedbringas avsevärt. Inom den statliga sektorn av domstolsväsendet har det hittills varit så, att praktiskt taget alla domare kunnat, om de önskat det, förr eller senare bli häradshövding. På det kommunala domstolsområdet är förhållandet det motsatta; endast ett relativt fåtal rådmän kunna räkna med att sluta som borgmästare. Sedan domstolsväsendet över lag blivit statligt, torde, vilken organisation som än väljes, åtskilliga domare få nöjas med lägre sluttjänst än chefskapet för en allmän domstol. Härom är i och för sig ej något att säga. Alla äro ej, även om de ha samma utbildning, lika kvalificeradeför en sådan post. Att tillskapa ett så stort antal underrätter, att varje domare kunde hoppas på att så småningom bli chefsdomare, tror jag— oavsett vad tidigare anförts — ej vore någon lycklig lösning. Ur rättsväsendets synpunkt måste det vara bättre att ha ett fåtal goda chefsdomare än många medelgoda.
    Den förordade ordningen förutsätter emellertid, att utnämningen till chefsdomare ej, såsom nu i allmänhet är fallet med häradshövdingutnämningarna, går uteslutande efter anciennitet utan att samma grunder här tillämpas som de vilka avsetts skola gälla vid exempelvis utnämning av lagmän i hovrätterna. En ovillkorlig förutsättning är vidare att chefsdomaren får en lön, som motsvarar kvalifikationerna och som är så avpassad att den lockar duktigt folk att ge sig in på domarbanan och att stanna där. Begränsas antalet underrätter, skapas utrymme för den förbättring av chefsdomarnas löneställning, som sålunda påkallas. Häri kan ses ett ytterligare skäl för att låta omorganisationen följa de av mig uppdragna linjerna.
    En omorganisation av underrätterna sådan som nu föreslagits aktualiserar frågan om ändringar i befordringsgången även i andra avseenden än nyss berörts. Också överrättsorganisationen och instansordningen kan därvid påverkas. Är, vilket stadsdomstolsutredningen synes mena, dess direktiv för snäva för att den skall kunna gå till botten med problemen, böra nya och vidgade direktiv begäras. Hela frågekomplexet måste lösas i ett sammanhang. Processkommissionen framhöll på sin tid (SOU 1926:31 s. 67), att de förändringar som dittills vidtagits i det svenska domstolsväsendet aldrig medfört någon efter ensartade synpunkter genomförd mera omfattande reform utan begränsats till en anpassning på enstaka punkter efter skiftande samhällsåskådningar och ändrade behov. Även i 1942 års rättegångsbalk har man såvitt angår domstolsorganisationen gått fram på de partiella reformernas väg. Detta kan förklaras och försvaras med den rådande tudelningen i dels statliga och dels kommunala underrätter. Om nu, vilket är att vänta, de kommunala domstolarna förstatligas, finns emellertid ej anledning att åter låta bero vid en endast tillfällig och ofullständig lösning. Domstolsväsendet har alltför länge burit försöksverksamhetens stämpel.