BEHÖRIGHET FÖR KRONANS ORGAN ATT VARA PART I RÄTTEGÅNG

 

AV RÅDMANNEN C.-E. SUNDSTRÖM

 

Vad som här skall avhandlas rör ett område, som brukar kallas statlig förvaltning. Besvärligheter möta i rikt mått. Såsom påvisats av HERLITZ¹ är redan uppgiften att bestämma den statliga förvaltningens område olöslig; det finns icke någon efterobjektiva grunder fixerbar gräns mellan statlig och privat verksamhet. Statlig förvaltning, vad nu begreppet innebär, utövas emellertid alltid av statsorgan men därjämte förekommer s. k. offentlig förvaltning genom enskilda. Gränsdragningen är alltså osäker icke endast mellan statsförvaltning och annan offentlig förvaltning utan även mellan offentlig förvaltning överhuvudtaget och helt privat verksamhet.²
    Fråga är väl om man icke ur systematisk synpunkt borde uppdela den av staten bedrivna verksamheten i tre olika grupper nämligen dels verksamhet som avser utövandet av statlig myndighet och ren förvaltning av den statliga förmögenheten, lämpligen benämnd statsförvaltning i egentlig mening, dels verksamhet vilken avser bevakande och främjande av sådana allmänna intressen, som i stor utsträckning tillgodoses även av icke statliga organ,³ dels ock ren affärsverksamhet. En sak är att enskilda kunna omhänderha verksamhet, som i och för sig är hänförlig till den egentliga statsförvaltningens område, offentlig förvaltning genom enskilda. En annan sak är att staten deltager i eller lägger under sig verksamhet, som icke enligt sin natur är statlig utan principiellt står öppen för vem som helst. Detta är emellertid huvudsakligen ett teoretiskt spörsmål, som icke skall här diskuteras. Frågan må likväl ställas, då den är av visst intresse för den fortsatta framställningen.
    De statliga organen uppdelas i två grupper, nämligen de som äro underställda K. M:t och de som sortera under riksdagen.

 

    ¹ Föreläsningar i förvaltningsrätt I s. 19—25 och Föreläsningar i förvaltningsrätt II, 2 uppl. 1948, s. 296—298 (i forts. kallade HERLITZ I och HERLITZII).
    ² Ang. offentlig förvaltning och enskild verksamhet se utförligt HERLITZ II s. 296—330 och FAHLBECK, Förvaltningsrättsliga studier II s. 124 ff.
    ³ Jfr HERLITZ I s. 20 och 24 f.

    11 —603004. Svensk Juristtidning 1960

 

    De förvaltningsorgan som lyda under K. M:t eller, för att använda ett i vår tid mera träffande uttryck, under statsdepartementen, sammanfattas i lagstiftningen under benämningen kronan. Lyckligt vore, om detta ålderdomliga och till sin innebörd svårbedömliga begrepp kunde utmönstras; kanske vågar man rent av säga, att det numera saknar underlag i verkligheten.⁴ Man kan instämma i JÄGERSKIöLDS fråga om det icke i mångafall är ordet »kronans» poetiska klang, som föranleder lagstiftarna att alltjämt använda denna beteckning. Vilket sammanfattande namn man än ger de organ, som äro underställda statsdepartementen, torde de såtillvida vara beroende även av riksdagen som deras möjligheter att fullgöra åtagna eller ålagda förpliktelser i viss utsträckning är beroende av att riksdagen beviljar anslag för det ändamål, varom fråga är.⁵ Härtill kommer det rent faktiska förhållandet att med vårt parlamentariska styrelsesätt det politiska parti eller de partier, som utöva regeringen, också diktera riksdagens beslut. Måhända skulle det vara ägnat att förenkla begreppen, om man sammanförde alla statliga organ under en och samma benämning eller, med andra ord, om man helt enkelt kallade staten för staten.⁶ Detta skulle självfallet icke utgöra hinder för att olika utövare av statsmakten — regeringenoch riksdagen — förbehölles inflytandet över olika grupper av förvaltningsorgan.
    För fullständighetens skull skall även anmärkas, att kronan och statsverket i allmänhet betraktas såsom synonyma begrepp.⁷ För gemene man torde det annars ligga nära till hands att anse statsverket synonymt med staten. Till begreppsförvirringen bidrager, att riksdagens verk, ehuru rena statsorgan, anses icke tillhöra »statsförvaltningen».⁸
    Om de verk och inrättningar, som sortera under riksdagen, skall här icke närmare talas. Otvivelaktigt är, att riksbanken och riksgäldskontoret äro att betrakta såsom särskilda rättssubjekt, behöriga att uppträda såsom part i rättegång.⁹ Om den

 

    ⁴ Om begreppet kronan se JÄGERSKIÖLD i FT 1954 s. 315 ff.
    ⁵ Den i NJA 1954 s. 532 refererade domen föranledde en livlig debatt i riksdagen ang. huruvida anslag skulle beviljas för fullgörande av de förpliktelser, vilka såsom en indirekt följd av domen ålåg kronan.
    ⁶ Att även begreppet staten är svårbedömligt har påvisats av JÄGERSKIÖLD a. st. s. 309 f och 320.
    ⁷ Se t. ex. HESSLER i FT 1952 s. 304. Om begreppen kronan, staten och statsverket se även ett utlåtande av EKELÖF, återgivet i FT 1957 s. 72.⁸ Se t. ex. HERLITZ II s. 18 f och HESSLER  a. st. s. 321.⁹ Se härom HESSLER a. st. s. 319—326.

 

händelsen skulle inträffa, att någon finner anledning att vid domstol föra talan i anledning av mellanhavande med något annat av riksdagens verk t. ex. riksdagsbiblioteket eller med riksdagen såsom sådan angående exempelvis lönefordran, betalning för levererade varor eller utfört arbete, förefaller det mycket ovisst mot vem kravet skall riktas; denna fråga skall här lämnas öppen. Rimligast vore väl att bortse från den i verkligheten numera övergivna dualismen mellan regering och riksdag och att öppna möjlighet till rättegång mot »staten». I förbigående må anmärkas, att det förefaller att vara en oegentlighet att, såsom enligt rättspraxis är förhållandet, riksbanken icke åtnjuter den kronan medgivna befrielsen från skyldighet att erlägga stämpel för expeditioner och lagfartsstämpel liksom ej heller frihet från skyldighet att nedsätta fullföljdsavgift; något sakligt skäl att i dylika sammanhang göra skillnad mellan olika statliga organ är svårt att finna.¹⁰ I detta sammanhang är emellertid av intresse endast det ostridiga förhållandet att verk och inrättningar, som stå under tillsyn av riksdagen, icke innefattas under begreppet kronan.
    Den närmaste uppgiften blir nu att söka i görligaste mån avgränsa begreppet kronan i förhållande till den offentliga förvaltningen genom enskilda eller med andra ord att avgöra, vilka verk och inrättningar,¹¹ som äro på sådant sätt underställda statsdepartementen att de skola anses innefattade under begreppet kronan.
    Ingen meningsskiljaktighet synes råda därom att företag, som staten driver i bolagsform, oavsett om de utöva ett statligt monopol, icke ingå i sagda begrepp. Någon redovisning av dessa företag skall icke här försökas. Det statliga inflytandet kommer till uttryck i olika mer eller mindre betonade hänseenden såsom beträffande organisationen, inflytande på ledningen, aktieägarintresset, bestämmelser angående användningen av vissa medel eller av uppkommen vinst m. m. Därmed må vara hur som helst; här skall endast konstateras, att företag som drivas i form av bolag, oavsett om de betraktas såsom statliga eller privata, äro självständiga rättssubjekt och icke kunna inrymmas under begreppet kronan. En sak för sig är, att kronan kan ha iklätt sig

 

    ¹⁰ Med nuvarande bestämmelser kan naturligtvis rättspraxis icke intaga någon annan ståndpunkt, då ifrågavarande förmåner tillkomma endast kronan, under vilket begrepp riksbanken icke innefattas. Ett steg i rätt riktning togs då i 1941 års arvsskatteförordning stadgades frihet för staten —förut kronan — från skyldighet att erlägga arvsskatt.
    ¹¹ Om termerna organ, myndigheter och verk se HERLITZ II s. 59 not 3.

 

ekonomiskt ansvar för den verksamhet, som utövas av ett bolag. Ett dylikt åtagande berättigar naturligtvis den enskilde att subsidiärt rikta talan mot kronan.
    Däremot råder tvekan rörande bedömandet av ett antal andra inrättningar med »offentligrättsliga funktioner» t. ex. universiteten, domkapitlen, kyrkofonden, allmänna arvsfonden och skogsvårdsstyrelserna. Nog förefaller det väl som om åtskilliga inrättningar, även om de i vissa avseenden sortera under statsdepartementen, skulle intaga en sådan ställning att de måste betraktas såsom i förhållande till kronan självständiga rättssubjekt. Beträffande åsyftade inrättningar kan det alltså ifrågasättas, huruvida verksamheten bör betraktas såsom statlig förvaltning, och om det icke är naturligare och riktigare att motivera ett begränsat statligt ingripande — beträffande organisationen, ekonomiskt bistånd, biträde av statliga organ, viss tillsyn etc. — med att verksamheten är av betydande allmänt intresse.Vissa kommunala och privata utbildningsanstalter och sjukvårdsinrättningar stå under överinseende av K. M:t i den mån verksamheten bedrives med bidrag av statsmedel men eljest icke. Åtskillig verksamhet av allmänt intresse, i vilken staten på ett eller annat sätt, i större eller mindre utsträckning, engagerat sig, är av sådan art att den lika väl kan bedrivas och även i betydande omfattning drives i kommunal, kyrklig eller helt privatregi. Den omständigheten att staten i ekonomiskt, administrativt eller annat hänseende intresserat sig för vissa av de inrättningar, som driva dylik verksamhet, bör icke automatiskt föranleda, att dessa inrättningar betraktas såsom utövare av statlig förvaltning.¹²
    Åtskilliga försök ha gjorts att finna någon regel för avgörandet av i vilka fall en inrättning, som utövar offentlig förvaltning, skall betraktas såsom självständig i förhållande till kronan. HESSLER förordar, att en förmögenhetsmassa, »vars avskiljande skett genom allmän lag eller grundlag, bör vara att betrakta som särskild part i de olika hänseenden där detta är av betydelse ur civilrättslig och processrättslig synpunkt», samt framhåller, att man därmed erhåller en klar och lätt tillämplig regel för frågans avgörande i de konkreta fallen och undgår det ofta fruktlösa efterforskandet, huruvida viss verksamhet omhänderhas av »sta-

 

    ¹² Detta innebär självfallet inget förnekande av att enligt gängse terminologi all verksamhet, som helt bedrives av staten, är att betrakta såsom statsförvaltning, även om liknande verksamhet bedrives av kommuner och enskilda. 

ten» eller av ett särskilt offentligrättsligt subjekt. — Jägerskiöld ifrågasätter, om icke frågan om en viss bildnings egenskap av juridisk person kan besvaras med ledning därav »om bildningen i fråga skapats så, att den gjorts till ett så avskilt helt, att den icke kan på andra villkor och på annat sätt än som gäller för privaträttens personer åter upphävas eller förändras». Jägerskiöld tillägger, att han är väl medveten om att svårigheterna börja vid det närmare angivandet av dessa förutsättningar. —Beträffande frågan om avgörandet är beroende av huruvida enbildning har karaktären av juridisk person eller icke har Herlitz¹³ uttalat den meningen att man på denna punkt synes kunna hävda den offentliga rättens oberoende av den allmänna personrättens begrepp och att följaktligen den omständigheten att enbildning saknar rättskapacitet i civilrättslig mening icke bör utgöra hinder för att betrakta den som en självständig bärare av offentlig förvaltning. Det framstår ej helt klart vilka konsekvenser denna ståndpunkt medför med avseende å partställningen i rättegång.
    Säkert är, att ett antal inrättningar med »offentligrättsligafunktioner», i en eller annan mening utövare av offentlig förvaltning, icke äro att anse såsom statliga organ och följaktligen icke innefattas under begreppet kronan. Ehuru ingenting i detta sammanhang är ostridigt, bör man godtaga den av doktrinen tämligen allmänt omfattade meningen att universiteten äro att betrakta såsom juridiska personer samt att även kyrkofonden och arvsfonden äro särskilda rättssubjekt.¹⁴ Enligt rättspraxis ha domkapitlen¹⁵ och skogsvårdsstyrelserna¹⁶ ansetts behöriga att i rättegång uppträda såsom part samt föra talan i eget namn ochför egen räkning. Det kan även erinras om att enligt 7 § stämpelförordningen akademier och statens undervisningsverk, kyrkor samt skogsvårdsstyrelserna särskilts från begreppet kronan.Vad angår undervisningsverken är denna systematisering säkerligen oriktig.¹⁷ Att akademierna och andra vittra eller lärda sam-

 

    ¹³ HERLITZ II s. 18, 22 f, 281 f och 329.
    ¹⁴ Se JÄGERSKIÖLD a. st. s. 311 f. Jfr NJA 1945 s. 316 och 1947 s. 335, där kronan såsom förvaltare av kyrkofonden förpliktades att redovisa vissa till fonden influtna belopp. Arvsfonden har emellertid ansetts åtnjuta den kronan medgivna friheten från skyldighet att erlägga arvsskatt; se NJA 1931 s. 164.
    ¹⁵ NJA 1908 s. 320; se ock NJA 1921 s. 111.
    ¹⁶ NJA 1950 s. 72.
    ¹⁷ Jfr NJA 1954 s. 540 (kronan ålades att utbetala lön, som obehörigen undanhållits lärare vid samrealskola); se ock NJA 1949 s. 470. 

fund liksom Jernkontoret, Sveriges allmänna hypoteksbank och dylika allmänna anstalter icke äro organ för kronan och följaktligen icke skola inräknas bland kronans inrättningar, torde man väl våga antaga. Denna ståndpunkt har också intagits av rättspraxis, ehuru frågan icke synes ha varit föremål för bedömande av HD.
    De nu angivna inrättningarna torde alltså, även om de i ett eller annat hänseende stå under överinseende av K. M:t, få anses äga behörighet att självständigt, för egen räkning, uppträda såsom part i rättegång redan på den grund att de icke äro statliga och följaktligen icke heller kunna innefattas under begreppet kronan. Någon säker avgränsning av de inrättningar, som sålunda böra utmönstras, kan icke här göras, än mindre någon katalogisering. Den av Hessler föreslagna schematiska regeln torde knappast vara tjänlig för gränsdragningen. Även bildningar som icke uppfylla de av Hessler angivna förutsättningarna ha —med rätta — ansetts behöriga att uppträda såsom part i rättegång, alltså icke såsom företrädare för kronan utan i eget namn och för egen räkning. Det är okänt vilka teoretiska överväganden som utgjort motiv för de avgöranden, som förekommit i rättspraxis. Självfallet måste det medges, att den omständigheten att en bildning tillåtes uppträda såsom part icke i och för sig utgör belägg för att den icke är organ för kronan. En sådan behörighet behöver ej utesluta, att kronan i sista hand svarar för dess åtaganden och förpliktelser; härom mera i det följande. I den mån ledning icke kan erhållas av doktrin och rättspraxis torde allmänheten och domstolarna vara hänvisade till att fortsätta det, såsom Hessler säger, »ofta fruktlösa efterforskandet, huruvida viss verksamhet omhänderhaves av staten eller av ett särskilt offentligrättsligt subjekt». I praktiken torde emellertid endast i undantagsfall andra inrättningar än de här ovan avhandlade vara av intresse. I detta sammanhang må slutligen endast anmärkas, att det uppenbart är otillfredsställande att lagstiftningen rör sig med ett begrepp — kronan — vars nuvarande innebörd är okänd för både vetenskapsmän och domstolar, än mer för den stora allmänheten.
    Vill man nu föra talan mot myndighet, verk eller inrättning, som anses ingå under begreppet kronan, är det fortfarande en öppen fråga vem som är motpart, kronan eller det organ, som närmast beröres av tvisten. Av visst intresse äro de bemyndiganden, som — bortsett från JK och länsstyrelserna — enligt särskilda författningar eller utfärdade instruktioner lämnats åt-

 

skilliga myndigheter och verk att själva utföra kronans talan. Enligt en av Jägerskiöld upprättad katalog¹⁸ har sådan behörighet tillerkänts flyktkapitalbyrån, försvarets civilförvaltning, riksförsäkringsanstalten, arbetsmarknadsstyrelsen, generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, Djurgårdsnämnden, kammarkollegium, statskontoret, generaltullstyrelsen, domänstyrelsen, lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna, lotsstyrelsen, försäkringsinspektionen, fortifikationsförvaltningen, bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna samt jordbruksnämnden. Härmed är emellertid i och försig icke utsagt annat än att nämnda organ, ettvart inom sittkompetensområde, äga att såsom företrädare för kronan utföra talan i mål, där kronan är part. Det är nu icke detta frågan gäller; vad som i detta sammanhang intresserar är, huruvida och i vilken omfattning kronan underställda myndigheter, verk och inrättningar kunna självständigt uppträda såsom part i rättegång samt utföra talan i eget namn och för egen räkning.
    Denna fråga är icke av enbart teoretiskt intresse utan har stor praktisk betydelse. Såsom Jägerskiöld framhållit¹⁹ bero härav sådana viktiga avgöranden som frågorna om kronan blivit stämd till rätt forum, behörigen delgiven och behörigen företrädd i målet, om den enskilde, ställd inför krav av viss myndighet, äger kvittningsvis åberopa fordran hos annan myndighet respektive om myndighet, mot vilken krav riktas, äger kvittningsvis åberopa fordran, som annan myndighet påstås äga hos den enskilde; vidare om den enskilde kan med preskriptionsavbrytande verkan rikta krav mot vilken myndighet som helst, om avtal med viss myndighet kan åberopas av, respektive mot, alla andra myndigheter, mot vem exekutiva åtgärder kunna riktas, om ansvarigheten för av staten upptagna lån, om domare som är jävig på grund av tvist med en myndighet skall anses jävig i alla mål där någon under kronan lydande myndighet är inblandad samt om myndigheterna kunna tvista med varandra inför domstol.
    Hessler ansluter sig till den av Herlitz²⁰ uttalade meningen att statens olika myndigheter, ämbetsverk och affärsdrivande verk äro att betrakta såsom organ för ett och samma subjekt, nämligen staten, och att följaktligen staten med hela sin förmögenhet svarar för de förpliktelser, som ingås av de särskilda organen. I mål, där enskild part för talan mot kronan eller något kro-

 

    ¹⁸ A. st. s. 322. Katalogens aktualitet har icke här undersökts.
    ¹⁹ A. st. s. 321 ff.²⁰ HERLITZ II s. 17.

 

nans organ, anses i konsekvens härmed motparten alltid vara kronan, som emellertid företrädes av olika myndigheter såsom ställföreträdare, var med sitt behörighetsområde. Såsom en ytterligare konsekvens härav finner Hessler, åtminstone principiellt, den enskilde berättigad att kvittningsvis åberopa fordran hos annan myndighet, respektive kronan berättigad att kvittningsvis åberopa annan myndighets fordran hos den enskilde. — Beträffande frågan huruvida domstolarna äga att befatta sig med förmögenhetsuppdelningen mellan de olika myndigheterna eller med andra ord huruvida det är möjligt att domstolsvägen avgöraen tvist angående vilken av de av myndigheterna förvaltade förmögenhetsmassorna, som bör belastas med eller tillföras visst belopp, medger Hessler, att ett par rättsfall²¹ giva vid handen att »man icke står helt främmande för en sådan tanke». I anslutning härtill anmärker Hessler, beträffande rättegång mellan enskild och kronan, att regeln torde vara, att den enskilde, om han vinner målet, har att vända sig, icke mot något centralt statligt organ t. ex. statskontoret, utan mot det organ som företrätt kronan i rättegången och att det vid sådant förhållande med hänsyntill såväl myndigheterna som kronans motpart är rimligt att det redan i domen klart uttalas mot vilken myndighet den enskilde bör vända sig.
    Jägerskiöld anför såsom sin mening, att redan »ringa eftertanke måste säga, att staten icke är ett enhetligt rättssubjekt i den mening, termen äger inom civilrätten, och att myndigheterna icke äro allenast 'organ' för detta subjekt i den mening, vari detta ord vanligen tolkas», samt anför vidare, att de statliga organen icke intaga motsvarande ställning till statspersonen som företrädarna för en huvudman inom privaträtten intaga till denne; de ha egna kompetensområden, skilda statliga uppgifter att bevaka, intressen att tillvarataga. Jägerskiöld fortsätter: »En sats av det innehåll, att staten är en enhetlig person, visar sig vid närmare undersökning avse det förhållandet, att statsapparaten är enhetlig men kan icke läggas till grund för avgöranden av alla de problem, som aktualiseras av statens, de statliga myndigheternas, 'kronans' förhållande till varandra och till medborgarna.— — — Statsapparaten kan uppenbarligen mycket väl betraktas som en juridisk person utan att dess olika 'organ' därför reduceras till rättslig osjälvständighet».
    Av de synpunkter Jägerskiöld anlägger skall här ytterligare återgivas följande. I regel riktas talan mot kronan men det är numera

 

    ²¹ NJA 1927 s. 91 och 1934 s. 371.

 

icke uteslutet, att talan riktas direkt mot myndighet i de fall, där myndigheternas organisation och uppgifter föranleda detta. Det bör presumeras, att kronan är företrädd av »den myndighet, mot vilken talan riktas, resp. som blir delgiven». Om emellertid ett yrkande riktas mot viss myndighet eller grundas å viss myndighets åtgärd samt talan anhängiggöres mot myndighet, som är klart obehörig att utföra kronans talan i tvisten, måste det anses, att det blivande avgörandet äger rättskraft uteslutande i förhållandet mellan käranden och kronan företrädd av just detta organ.²² — Beträffande kvittning mellan fordringar och skulder till kronan är sådan enligt uttryckliga stadganden medgiven i åtskilliga situationer. Det är emellertid uppenbart, att kvittning i många lägen är utesluten. Det kan t. ex. icke rimligen ankomma på en myndighet att tillvarataga annan myndighetsfordran eller att taga ställning till ett anspråk, som det författningsenligt tillkommer annan myndighet att pröva. De skyddsregler, som givits med avseende å rätten att utfå lön, mana till särskild försiktighet vid kvittning. — Om den enskilde har ett betalningsanspråk, som hör till viss myndighets kompetensområde, vore det en ren orimlighet att godtaga krav hos vilket som helst statsorgan såsom preskriptionsavbrytande; kravet måste riktas mot det behöriga organet. —Ett avtal med viss myndighet torde regelmässigt få anses avse endast den del av statsförvaltningen, som det författningsenligt tillkommer denna myndighet att handhava. — Det synes icke föreligga något principiellt hinder mot att vid domstol erhålla prövning av myndigheters mot varandra riktade krav även om det av praktiska skäl kan vara önskvärt att undvika ett dylikt förfarande. Om man håller i sikte »att delar av den statliga organisationen enligt gällande rätt härska inom olika områden, förfoga över skilda medel och förvalta skilda objekt, blir det uppenbart, att myndigheterna kunna gentemot varandra äga krav, som i och för sig kunna tänkas vara föremål även för de allmänna domstolarnas prövning, likaväl som tvister enskilda emellan eller emellan staten och enskilda.» Och »något hinder mot att de offentligrättsliga subjekten processa kan givetvis ej utläsas ur det förhållandet, att man a priori bestämt staten — eller kronan — som ett enhetligt subjekt». Regresstalan kan föras och föres också i stor utsträckning olika myndigheter emellan. I ett flertal fall har domstolförpliktat en myndighet att till annan myndighet utgiva ersättning för rättegångskostnad. Myndighet, som förlorat mål mot enskild part, som åtnjutit förmånen av fri rättegång, har också förpliktats att ersätta statsverkets kostnad i anledning av den fria rättegången. — »Ett synes dock uppenbart. Man kan icke lämpligen pressa in de offentligrättsliga bildningarna i de sedvanliga privaträttsliga normerna och, sedan man djärvt hänfört dem till vederbörande personkategori, från denna utgångspunkt besvara övriga spörsmål. Det är icke troligt, att man kan lösa de olika, för den offentliga rätten och civil- och processrätt uppkomna, gemensamma problemen utifrån något enhetligt schema. Staten omfattar många bildningar med skiftande uppgifter. Det är icke givet, att deras ställning skall bestämmas efter paralleller

 

    ²² Dessa uttalanden (a. st. s. 323) äro i viss mån svårtillgängliga.

 

med de privaträttsliga subjekten.» Myndigheter kunna äga befogenheter, vilka icke stå ett osjälvständigt organ till buds och detta utan att de äga alla de befogenheter, som krävas för att parallellen till den juridiska personen skall vara fullständig.

   Det förefaller som om Jägerskiölds synpunkter skulle i stora drag visa vägen till den rätta lösningen av frågan om de kronan underställda organens ställning. Domstolarna ha i avsevärd utsträckning ansett sig oförhindrade att taga ställning till frågan vilken av de av skilda verk förvaltade förmögenhetsmassorna som bör belastas med viss förpliktelse, varvid skilda förmögenhetsmassor inom statens förvaltning behandlats såsom olika rättssubjekt. Det synes alltså icke kunna bestridas, att åtskilliga av dessa myndigheter kunna av domstol tillerkännas förmåner och åläggas förpliktelser, tvista med enskilda och med varandra, med ett ord självständigt uppträda såsom part i rättegång.²³
    Med detta konstaterande kan man emellertid icke låta sig nöja. Doktrin och praxis kunna möjligen anses lämna nödtorftig ledning vid bedömandet av vilka inrättningar, som skola utmönstras från begreppet kronan. Så lyckligt är icke förhållandet, då det gäller att avgöra, vilka av kronans myndigheter, verk och inrättningar som äga att i rättegång föra talan för egen räkning. Då frågan icke gärna kan få stå öppen, skall i all anspråkslöshet och utan något som helst påstående om sakkunskap här göras ett försök att finna ett svar, som kan tillfredsställa både teorins och det praktiska livets anspråk.
    Det förefaller att ligga i sakens natur, att de affärsdrivande

 

    ²³ För att, utan anspråk på fullständighet, göra några axplock ur de senaste årens rättspraxis kan hänvisas till NJA 1954 s. 179 (riksförsäkringsanstalten), 1954 s. 328 och 1958 s. 177 (luftfartsstyrelsen), 1955 s. 685 (järnvägsstyrelsen) jfr 1958 s. 475 (statens järnvägar), 1956 s. 470 (statens jordbruksnämnd), 1957 s. 162 och 431 samt 1958 s. 492 (vattenfallsstyrelsen) och 1957 s. 657 (generalpoststyrelsen). I samtliga dessa fall ha vederbörande myndigheter och verk uppträtt såsom självständiga parter. Vattenfallsstyrelsen har i ett flertal mål fört talan mot kammarkollegium såsom företrädare för »det allmännas rätt och intressen» och har även förpliktats att ersätta kollegiets rättegångskostnad (se t. ex. NJA 1957 s. 431). Då, med all rätt, vattenfallsstyrelsen i dessa sammanhang betraktats såsom representant för kronan, lämnar partställningen rum för åtskilliga spekulationer. Riksförsäkringsanstalten (NJA 1927 s. 91) och kronan (NJA 1934 s. 371 ehuru det ej framgår av referatet) ha ålagts att återgälda statsverket dess kostnad i anledning av motparten beviljad förmån av fri rättegång. Det sistnämnda avgörandet är av särskilt intresse, om man anser kronan och statsverket vara synonyma begrepp. 

verken²⁴ måste, oavsett om uttryckligt bemyndigande lämnats, anses alltid vara behöriga att ett vart inom sitt verksamhetsområde självständigt och för egen räkning föra talan i rättegång. Dessa verk utöva nämligen sin verksamhet under sådana former att de efter all rimlighet måste i uppkomna tvister och därav föranledda rättegångar behandlas på samma sätt som privaträttens juridiska personer. Om av staten i olika hänseenden bedriven affärsverksamhet är sinsemellan likartad eller jämförbar, kan icke för frågan om partställningen i rättegång vara av avgörande betydelse huruvida verksamheten drives i bolagets form eller icke. De affärsdrivande verken ha också i rättspraxis behandlats såsom självständiga rättssubjekt.²⁵ I en rättegång mot ett sådant verk kunna följaktligen endast mellanhavanden mellan den enskilde och vederbörande verk komma under bedömande. Det finns ingen anledning att lämna ett dylikt verk valet fritt att i stället föra rättegången i kronans namn med därav följande konsekvens att vilket som helst mellanhavande mellan den enskilde och något kronan underställt organ kan åberopas i rättegången. Följaktligen bör icke heller den enskilde äga att efter fritt val rikta sin talan mot kronan eller mot vederbörande myndighet; han bör vara hänvisad till att föra talan mot det verk, med vilket han tvistar. Anledning saknas att i detta sammanhang göra skillnad mellan obligatoriska och utomobligatoriska rättsförhållanden. Sedan är det en sak för sig att domstolen icke ex officio prövar frågan om kronan eller vederbörande verk är rätt part.²⁶ Det har icke förbisetts, att ett affärsdrivande verk kan vara anförtrott jämväl uppgifter, som icke ha med affärsverksamheten att göra, så t. ex. postverket. Vad därmed har sammanhang torde emellertid icke vara av beskaffenhet att föranleda tvister med vare sig enskilda eller andra myndigheter.

 

    ²⁴ Järnvägsstyrelsen, generalpoststyrelsen, telestyrelsen, vattenfallsstyrelsen, domänstyrelsen, skogsstyrelsen och statens reproduktionsanstalt. Enligt inhämtad uppgift anser sig även luftfartsstyrelsen hänförlig till de affärsdrivande verken.
    ²⁵ Se not 23. Att det föreligger en markant skillnad mellan affärsverken och kronans övriga organ framgår även av lösenförordningens bestämmelse att den för kronan stadgade befrielsen från erläggande av expeditionslösen icke äger rum i sak, som här flyter från statens affärsverksamhet.
    ²⁶ Att domänstyrelsen i några mål (NJA 1955 s. 4 och 1957 s. 640) utfört svarandetalan i kronans namn har sin naturliga förklaring däri att rättegången anhängiggjorts mot kronan. Det har emellertid även förekommit, att domänstyrelsen begärt stämning och utfört talan i kronans namn (NJA1957 s. 673). 

    De kronan underställda organ, som härefter återstå, äro sådana som utan att driva affärsverksamhet utöva statlig förvaltning på grund av delegation från K. M:t. I den mån dessa myndigheter, verk och inrättningar äga behörighet att i eget namn och för egen räkning ingå avtal, förskaffa sig rättigheter och ådraga sig förpliktelser, måste de lika väl som vilken som helst annan avtalspart vara på det sätt åtkomliga för medkontrahenten, enskild person eller annat statligt verk, att uppkomna tvister kunna hänskjutas till domstol och i rättegången behandlas uteslutande såsom ett mellanhavande mellan kontrahenterna. Organen utöva statlig förvaltning och företräda i detta hänseende kronan, bevaka kronans intressen, men i avtalsförhållanden är varje myndighet själv kontrahent och, om det går till rättegång, behörig att vara part i målet. Detta naturligtvis under förutsättning att myndigheten ingått avtalet i eget namn; om den rättshandling, som tvisten rör, ingåtts i kronans namn, kan endast kronan vara part på den statliga sidan. Det nu sagda får icke betraktas såsom en återgång till den äldre, numera övergivna åskådningen att dessa myndigheter äro självständiga subjekt för den statliga förvaltningen. Omfattningen och varaktigheten av deras befogenheter är helt beroende av K. M:t men utåt äro dessa organ, ett vart inom sitt verksamhetsområde och i den omfattning K. M:t bestämt, subjekt för statlig verksamhet, bärare av offentlig förvaltning. Att dessa organ kunna vara part i rättegång synes uppenbart.²⁷
    Såsom förut berörts synes Hessler även från sina utgångspunkter vara inne på den tanken att det i rättegång mot kronan kan vara lämpligt att i domen fastslå, att förpliktelsen ålägges viss myndighet. Men är icke detta en omväg? Sett från den enskildes synpunkt måste det te sig som en betydande olägenhet för att icke säga en ren orimlighet, om han icke skulle kunna vända sig direkt mot medkontrahenten med sina anspråk. Det vore högst otillfredsställande om ett anspråk, som i och för sig vitsordas, skulle kunna bestridas enbart under åberopande av annan myndighets påstådda fordran, som kanske dessutom är icke endast tvistig utan också av beskaffenhet att föranleda en omfattande, tidsödande och kostsam rättegång. Det finns ingen anledning att uppmuntra den allt emellanåt praktiserade metoden att statliga och kommunala organ ingå avtal utan den ringaste avsikt att fullgöra den åtagna prestationen utan enbart i

 

    ²⁷ Till stöd för denna mening åberopas jämväl de här ovan återgivna uttalandena av JÄGERSKIÖLD. 

syfte att vinna likvid för fordran, som annat organ anser sig äga hos den enskilde.
    Sedan är det en annan sak att det är helt beroende av K. M:ts bestämmande vem som skall utföra organens talan i rättegång. Att ett verk icke blivit betrott med att självt utföra talan i rättegång inverkar icke på partställningen. Man bör kunna se saken så att ifrågavarande organ i rättegångar företrädas av kronan²⁸ i den mån de icke uttryckligen bemyndigats att själva utföra sin talan. Dessa verk äga med andra ord att själva utföra sin talan endast om det maktområde, som överlämnats åt dem, inrymmer sådan befogenhet; annars utföres deras talan av kronan.²⁹ Härmed får icke sammanblandas de fall då kronan är part i målet och kronans talan enligt generellt bemyndigande eller speciellt uppdrag utföres av viss myndighet. I sådana fall skall rättegången föras i kronans namn. I detta sammanhang må det vara tilllåtet att efterlysa besked angående vilka verk som erhållit bemyndigande att utföra talan i rättegång, för egen räkning eller såsom företrädare för kronan. Tillämpliga författningar och instruktioner äro svåråtkomliga och många gånger svårtolkade, särskilt för gemene man.
    Det bör alltså i obligatoriska förhållanden icke möta något hinder att begära stämning å myndigheten, i förekommande fall med angivande av att stämningen skall delgivas med kronan —länsstyrelsen — såsom ensam behörig att utföra myndighetens talan. Partställningen är då klart angiven och, såsom den enskilde med full rätt kan göra anspråk på, rättegången kan icke avse något annat än det avtalsförhållande och de övriga mellanhavanden, som den enskilde har med vederbörande myndighet.³⁰

 

    ²⁸ De som i dessa sammanhang handla å kronans vägnar är i praktiken alltid länsstyrelserna. Då här och i forsättningen talas om att en myndighet företrädes av kronan eller att kronan utför myndighetens talan, avses alltså att det tillkommer vederbörande länsstyrelse att utse rättegångsombud.
    ²⁹ De i olika lagar och författningar förekommande uttrycken »utföra kronans talan», »bevaka kronans talan i målet» och »mål vari kronan är part» måste anses helt allmänt avse tillvaratagandet av kronans intresse i rättegångar. Några slutsatser rörande den intrikata frågan i vad mån myndigheter kunna vara part i rättegång torde icke kunna dragas av dessa formuleringar. Icke heller torde lagstiftarna vid avfattningen av RB 11:2 ha avsett att taga ställning till denna fråga.
    ³⁰ Ovidkommande fordringsanspråk kunna naturligtvis införas i den ordningen att den processande myndigheten får annan myndighets fordran på sig överlåten. Ett sådant förfarande kan, ehuru knappast tilltalande, icke förhindras. RB:s bestämmelser om sammanläggning av mål och intervention torde däremot icke bereda några bekymmer i detta sammanhang. 

Målet skall i så fall anhängiggöras vid domstol i den ort, där den av tvisten berörda myndigheten har sitt säte, och stämningen skall delgivas med myndigheten, om denna är behörig att själv utföra sin talan, eljest med länsstyrelsen³¹ i det län, där orten är belägen. I tveksamma fall bör stämningen alltid delgivas med länsstyrelsen, på vilken det ankommer att avgöra, om densamma skall vidarebefordras till vederbörande myndighet.³² Det förefaller emellertid som skulle det ur alla synpunkter vara lyckligt, om delgivningsreglerna utformades så att stämning å ett kronans organ alltid skall delgivas med vederbörande länsstyrelse,³³ vilken bör övertaga ansvaret för att myndighetens och kronans talan blir bevakad i vederbörlig ordning. Kronan torde dessutom alltid vara oförhindrad att själv förordna tjänsteman eller ombud att föra rättegången, även om myndigheten i och för sig är behörig att utföra talan.
    Med hänsyn till arten av dessa myndigheters verksamhet ett direkt utflöde av den statliga förvaltningen i trängre bemärkelse — samt därtill att de i jämförelse med de affärsdrivande verken äro mindre självständiga och att kronan med hela sin förmögenhet svarar för deras åtaganden förefaller det ofrånkomligt, att den enskilde äger valfrihet att stämma myndigheten eller kronan liksom att en rättegång mot myndigheten icke betager honom rätt att i en senare rättegång rikta samma anspråk direkt mot kronan. Det sist sagda innebär, att domen i det tidigare målet icke äger rättskraft mot kronan. Här öppna sig utblickar över vida fält, som icke kunna plöjas i detta sammanhang.
    Då kronan i sista hand svarar för organens förpliktelser, måste kronan också äga göra gällande deras rättigheter. Det måste därför stå kronan fritt att själv utföra kärandetalan i mål angående förpliktelser, som åligga enskild gentemot något kronans organ — saklegitimation kan icke frånkännas kronan — liksom det icke lärer kunna förvägras kronan att i en sådan rättegångframställa anspråk, som hänföra sig till olika myndigheters verksamhet. Vid första ögonkastet kan detta synas strida mot vad förut sagts om den enskildes rätt att få sitt mellanhavande med varje särskild myndighet behandlat såsom ett särskilt och av-

 

    ³¹ Enligt k. k. d. 21/2 1919 avses med benämningen länsstyrelse jämväl ÖÄ:tet.
    ³² I vilken utsträckning man med detta betraktelsesätt undgår eljest uppkommande svårigheter framgår av de överväganden, som HESSLER (a. st. s. 306 ff) gjort i anslutning till rättsfallet NJA 1934 s. 371.
    ³³ JK:s ställning såsom »kronjurist» torde i detta sammanhang icke vara av nämnvärt intresse. 

skilt rättsförhållande. Så torde dock icke vara förhållandet. Vad som är av betydelse är, att sådan rätt tillförsäkras den enskilde, då han i egenskap av kärande öppnar en rättegång. Det ligger ingen motsägelse eller något stötande däri att han såsom svarande får finna sig i att motparten bestämmer omfattningen av sitt angrepp. Vem som än anhängiggör talan är det enligt vanliga processrättsliga regler helt beroende av partställningen, hur situationen kommer att gestalta sig, och det är därför det är av vikt att myndigheterna kunna uppträda såsom parter. I många fall är det för den enskilde i svarandeställning en förmån att kunna åberopa motfordran hos vilken som helst av kronans myndigheter.
    Enligt hittillsvarande praxis torde rättegångar, i vilka här ifrågavarande verk äro inblandade, regelmässigt föras i kronans namn.³⁴
    Hur det förhåller sig med mål angående utomobligatoriska förpliktelser är mera tveksamt. Det förefaller som borde vad här anförts äga giltighet i dylika mål i den mån den enskilde grundar sitt anspråk på att myndigheten i egenskap av arbetsgivare eller eljest avtalspart förfarit vårdslöst eller försumligt. Om däremot ett utomobligatoriskt anspråk icke har anknytning till ett avtalsförhållande, synas övervägande skäl tala för att kronan icke bör vara betagen rätt att åberopa vilket som helst mellanhavande med den enskilde. I ett sådant mål bör följaktligen kronan anses vara rätt svarande. Saken är emellertid tveksam. Om en myndighet instämts, kan frågan bli föremål för domstolens bedömande endast efter invändning från myndighetens sida.
    Rättegångar som en myndighet för enligt uppdrag utan attsjälv vara engagerad i tvisten skola självfallet föras i kronans namn.³⁵
    Enligt vanliga processrättsliga regler torde förpliktelse icke kunna åläggas någon, som icke är part i rättegången, och icke heller synes verkställighet kunna erhållas mot annan än part. I ett äldre rättsfall,³⁶ där talan fördes mot kristidskommission, förpliktades visserligen icke endast kommissionen utan även

 

    ³⁴ Detta gäller även myndigheter, vilka erhållit bemyndigande att självständigt utföra »kronans talan»; se t. ex. NJA 1956 s. 111 och 1958 s. 44 (lantbruksnämnderna). Om rättegången anhängiggöres mot kronan, är det naturligtvis riktigt att den behöriga myndigheten utför talan i kronans namn; jfr NJA 1955 s. 89 och 95 (väg- och vattenbyggnadsstyrelsen).
    ³⁵ Sådana rättegångar föras i stor utsträckning av, bl. a., försvarets civilförvaltning och kammaradvokatfiskalsämbetet.
    ³⁶ NJA 1923 A 315.

 

kronan. Bakom detta avgörande ligger säkerligen den i och försig riktiga tanken att kronan i sista hand svarar för organens förpliktelser. Kronans ansvarighet för organens åtgöranden torde emellertid icke vara av beskaffenhet att rubba de rent processrättsliga reglerna. Om den enskilde väljer att hålla sig till ett organ och man godkänner uppfattningen att organet då blir part i rättegången, blir konsekvensen, att varken domstolen eller den verkställande myndigheten kan blanda in kronan i mellanhavandet. Hur verkställighet skall erhållas hos ett organ, som icke har egna tillgångar, blir naturligtvis ett besvärligt kapitel. I praktiken kommer den enskilde aldrig att riskera någon rättsförlust, enär kronan väl alltid kommer att svara för att de förpliktelser, som åligga kronans organ, bli fullgjorda. Skulle så icke ske, har den enskilde alltid möjlighet att i ny rättegång framställa samma anspråk mot kronan.
    Vad angår frågan om domarjäv förefaller det uppenbart, att en domare icke på sakliga grunder kan anses jävig i annat fall än då han själv har rättegång mot den myndighet som är part i målet eller — om kronan är part — som närmast beröres av tvisten. Ännu riktigare vore kanske att anse domaren jävig endast då avgörandet i det ena målet kan antagas ha betydelse för avgörandet i det andra. Orimligt vore, om en domare, som har rättegång mot en myndighet, skulle vara jävig att handläggaoch döma i alla mål där kronan eller något kronan underställt organ är part. Han kan icke gärna på grund av sitt mellanhavande med viss myndighet förmodas hysa någon allmän åstundan att döma till kronans nackdel. Lika orimligt vore att låta partställningen vara avgörande. En domare som har tvist med en myndighet, som intager partställning, skulle då vara oförhindrad att döma i en alldeles likartad tvist med samma myndighet, där den enskilde valt att rikta sin talan mot kronan. Förmodligen har lagstiftaren vid utformandet av bestämmelserna om domarjäv icke haft uppmärksamheten riktad på deras konsekvenser beträffande mål, i vilka kronan eller något kronans organ är part, än mindre kan lagstiftaren antagas i detta sammanhang ha tagit ställning till frågan i vad mån kronans organ kunna för egen räkning föra talan såsom part i rättegång. Med bestämmelsernas nuvarande avfattning synes det ogörligt att finna en sakligt riktig lösning av det här ifrågavarande problemet. I nuvarande läge torde man få, med tillämpning av bestämmelserna efter deras ordalydelse, anse den faktiska partställningen vara avgörande, dock med beaktande av att det aldrig får finnas ens något sken

 

av att domaren dömer i egen sak. I nödfall får man åberopa s. k.delikatessjäv.
    Krav kan med preskriptionsavbrytande verkan framställas antingen hos den myndighet, hos vilken man anser sig äga fordran, oavsett huruvida myndigheten kan själv utföra sin talan i rättegång, eller hos kronan d. v. s. hos myndighet som i alla sammanhang är behörig att å kronans vägnar mottaga delgivning avstämning, närmast länsstyrelserna, vilka det åligger att vidarebefordra kravet till den närmast berörda myndigheten.³⁷
    Om en myndighet utan att vara därtill behörig anhängiggör och utför talan i eget namn eller för kronans räkning, blir domen likväl bindande för myndigheten resp. kronan. Någon skyldighet att undersöka myndighetens behörighet åligger varken domstolen eller motparten; jfr RB 11:4. Åtskilliga äldre författningar, införda under RB 11, åsyfta att skapa garanti för att kronan hålles underrättad om rättegångar, som röra kronans rätt.³⁸ Det kan ifrågasättas, om icke dessa ålderdomliga bestämmelser borde ersättas med föreskrifter mera anpassade efter det nutida statsregementet.
    I de fall då något kronans organ är svarande ankommer det på domstolen att avgöra, med vem stämningen skall delgivas. Om den minsta tvekan råder angående organets behörighet att självständigt utföra sin talan, bör stämningen delgivas med vederbörande länsstyrelse, som får svara för att organet blir behörigen företrätt i rättegången. Detta givetvis under förutsättning att man godtager den här hävdade meningen att varje myndighetkan vara part i rättegång och att frågan endast gäller om talan i målet skall utföras av myndigheten själv eller av kronan. Såsom förut anmärkts förefaller det som borde delgivningsreglerna ändras på det sätt att, med undantag för de affärsdrivande verken, stämning å kronans organ alltid skall delgivas med vederbörande länsstyrelse.
    Vad här ovan anförts kan sammanfattas sålunda. De verk och inrättningar, som äro underställda riksdagen, innefattas icke i

 

    ³⁷ I detta sammanhang kan anmärkas, att olägenheten med de statliga organens uppdelning i två skilda grupper, de som sortera under K. M:t och de som sortera under riksdagen, kommit till påtagligt uttryck i en av HD d. 25/6 1959 meddelad dom, enligt vilken HD fann sig icke kunna godtaga hos ÖÄ :tet framställt krav såsom avbrytande preskription av fordran hos riksbanken. Denna fråga har varit föremål för diskussion i FT 1957 s. 66ff och s. 153 ff.
    ³⁸ I av länsstyrelserna utfärdade fullmakter erinras ombudet fortfarande om föreskrifterna i k. k. d. 16/5 1827 och k. brevet d. 12/4 1749.

   12—603004. Svensk Juristtidning 1960

 

något sammanhang under begreppet kronan. Detsamma är förhållandet med de statliga bolagen. Härjämte bör från sagda begrepp utmönstras ytterligare ett antal inrättningar. I sistnämnda hänseende kan den teoretiska motiveringen lämnas öppen; de besked som i åtskilliga speciella fall lämnats av teori och praxis få anses så till vida tillfredsställande att de äro tillräckliga för det praktiska behovet, förutsatt att de på något sätt bringas till allmänhetens kännedom. Beträffande de organ, som ostridigt sortera under kronan, intaga de affärsdrivande verken, i frågaom såväl obligatoriska som utomobligatoriska förhållanden, en ställning som i allt väsentligt är jämställd med de statliga bolagen. Övriga kronan underställda organ äro i alla mål, som röra avtalsförhållanden eller utomobligatoriska förpliktelser som ha anknytning till ett avtalsförhållande, att betrakta såsom part, om den enskilde — eller annan myndighet — väljer att rikta sin talan mot organet. Huruvida talan skall utföras av organet eller av kronan är helt beroende av kronans bestämmande. Käranden kan alltid gardera sig genom att stämningen delgives med vederbörande länsstyrelse. Den enskilde har valfrihet att i stället rikta sin talan direkt mot kronan. Kronan å sin sida är oförhindrad att såsom kärande göra gällande rättigheter, som tillkomma dessa organ. I rättegång kunna endast parternas mellanhavanden komma under bedömande. I fråga om utomobligatoriska förpliktelser, som sakna varje anknytning till ett avtalsförhållande, kan endast kronan vara motpart. Förpliktelse kan icke åläggas annan än part och verkställighet kan icke erhållas hos annan än part. För frågan om domarjäv är den faktiska partställningen avgörande, varvid emellertid stort utrymme måste beredas åt s. k. delikatessjäv. — Det är angeläget att framhålla, att vad här anförts icke i allo överensstämmer med nuvarande rättspraxis.
    Slutligen skall ännu en gång betonas, att — även om det tillföljd av formuleringssvårigheter möjligen kan så förefalla —dessa anteckningar icke äro avsedda att utgöra ett inlägg i den vetenskapliga diskussionen. De ha ett rent praktiskt syfte nämligen att finna några riktlinjer för allmänheten och domstolarna vid deras kontakter med de här berörda problemen angående partställningen i rättegångar.