E. HEDFELDT, H.-F. RINGDÉN och C. HAMILTON. Hyresreglering och besittningsskydd. Tredje omarb. uppl. av HERMAN ZETTERBERG, Hyresregleringen. Sthm 1959. Norstedts. 421 s. Inb. Kr. 33,50.
Hyresregleringen ser ut att kunna bli den kristidsföreteelse som håller sig kvar längst. Förklaringen är nog att den fyller ett behov som till en del inte är av kristidskaraktär. Jämsides med den av kristidsförhållandena vållade bostadsbristen men delvis oberoende av denna har det inträffat förändringar på bostadsmarknaden och i fråga om bostadsförsörjningen. Den allmänna hyreslagen har inte räckt till för att lösa uppkommande konfliktsituationer. Parterna på hyresmarknaden eller deras organisationer ha heller inte kunnat åstadkomma en ordning, som är tillfredsställande ur både de enskilda parternas och samhällets synpunkt. För den enskilde medborgaren är hyresregleringen av långt större betydelse än hela hyreslagstiftningen i övrigt, i varje fall om man skall döma efter antalet anhängiggjorda mål. Intresset för denna del av vår rättsordning har emellertid varit rätt ringa bland vetenskapsmännen och jurister som inte i sitt dagliga arbete ha haft anledning att syssla med hyresregleringen. I och för sig är det svårt att uppnå enhetlighet och konsekvens redan i en dömande verksamhet, vilken hänför sig till priskontrollen på bostäder och andra lägenheter. Ännu mera gäller detta i fråga om prövningen, huruvida en uppsägning är så välmotiverad, att en hyresgäst bör flytta oberoende av lägenhetsbristen och oberoende av hans önskemål att få vara kvar i lägenheten.
Standardverket på detta område har varit, och är fortfarande, kommentaren till hyresregleringslagstiftningen. Den första upplagan av denna kommentar — utgiven av HERMAN ZETTERBERG — var grundad på lagens förarbeten. Uppgiften att ge hyresnämnderna råd och upplysningar samt att i övrigt leda rättsutvecklingen vilar på Statens hyresråd. Detta kan ske genom att hyresrådet utfärdar föreskrifter angående tillämpningen av lagstiftningen. Framför allt sker det emellertid genom hyresrådets utslag i dit fullföljda mål. I fråga om hyresrådets cirkulär finns inte någon ordnad, bearbetad samling. Större delen av dem äro inte för allmänheten lätt tillgängliga. Det sist sagda gäller även en stor del av de hyresrådsutslag som äga betydelse utöver det enskilda fallet. Det är därför mycket värdefullt att kommentaren hålles à jour med utvecklingen.
I den nu utkomna tredje omarbetade upplagan av kommentaren till hyresregleringslagen ingår ett helt nytt avsnitt, som hänför sig till 1956 års lag om besittningsskydd. Denna lag utgör ett mellanting mellan ordinär civillag och kristidslagstiftning. Den innehåller en viktig principiell nyhet; det är nämligen första gången ett försök görs att skapa ett verkligt lagligt skydd för hyresgästens hem. Det synes inte vara något lyckligt grepp att denna viktiga princip införts i en pro-
visorisk lag och inte i den allmänna hyreslagen. Kvaliteten på lagreglerna har tydligen blivit lidande på att lagen tillkommit i hast. Med skyddsreglerna uppdelade på tre särskilda lagstiftningar — den allmänna hyreslagen, hyresregleringslagen och lagen om besittningsskydd— har systemet också blivit mera tilltrasslat än nödvändigt. Därför är det av stort värde att man i kommentaren försökt att klara upp problemen, och till stor del också lyckats med uppgiften. Man skall också vara tacksam för att författarna till kommentaren med skärpa kritiserat lagen, där kritik är påkallad. Innan sociala hyresbestämmelser införas i den allmänna hyreslagen, har lagstiftaren anledning att ytterligare överväga hur ett tillfredsställande skydd skall utformas.
Genom 3 § lagen om besittningsskydd har lagstiftaren försökt lösa uppgiften att förena skydd för hyresgästens hem med hyresvärdens rätt att själv bestämma hyresvillkoren. Kommentaren visar i vilken utsträckning försöket misslyckats. Uppgiften är väl också olöslig. Förstagångsupplåtelser falla utanför lagens räckvidd och framtida ändringar av hyresvillkoren under domstolens medverkan måste alltid gå ut på sämre villkor för hyresgästen. Författarna ha klart påvisat att, om det i avtalet vid förstagångsupplåtelsen upptagits en hyra som är avsevärt högre än hyran för jämförliga lägenheter samt om hyresvillkor avtalats som äro otillbörliga och stridande mot god sed i hyresförhållanden, domstolen likväl skall medverka till att förlänga hyresavtalet på dessa villkor, därest det inte finns skäl att ytterligare skärpa dem till hyresgästens nackdel. Det har i kommentaren inte sagts något rörande hyrestidens längd, men konsekvensen synes fordra att domstolen inte heller i denna del äger hjälpa hyresgästen till skäliga villkor. Om en hyresvärd endast tecknar korttidskontrakt, exempelvis på 6 månader, så torde domstolen icke kunna förändra hyresförhållandet till att bli fortlöpande med vanlig förlängningsklausul. Inte heller torde den kunna förlänga hyresperioderna. En tvångsförlängning synes kunna avse högst 6 månader och hyresgästen kan alltså tvingas att vända sig till domstol två gånger om året. I denna del medge 7 och 8 §§ hyresregleringslagen — rätt tolkade och tillämpade — en bättre ordning. I de nu berörda avseendena har hyresgästen inte annat skydd än det som kan härledas ur 43 § allmänna hyreslagen. Denna paragraf är avsedd för undantagsfall och tanken har tydligen aldrig varit att den skulle bereda hyresgästen ett verkligt skydd för hans hem.
Lagen om besittningsskydd står på den principiella ståndpunkten, att hyresvärden i syfte att driva bort hyresgästen får höja hyran utöver den rådande hyresnivån, såvida icke höjningen över denna nivå är avsevärd. I kommentaren har det utvecklats hur denna regel kan komma att verka under övergångsskedet till en fri hyresmarknad samt under ett förväntat framtida normalläge. Till detta kan man först erinra, att det normala läget på hyresmarknaden kanske just är att ett visst bristtillstånd råder; i varje fall under den tid då denna lagstiftning kommer att gälla. Det ligger nära till hands att vid fastställandet av rådande hyresnivå till sin riktpunkt taga de anbud som andra hyresspekulanter avge. Man kan också såsom riktgrupp anlita de nyupplåtelser av jämförliga lägenheter som nyligen skett. Författarna till kommentaren ha inte närmare gått in på hithörande spörsmål. På
sin tid tog professorn V. LUNDSTEDT upp dem till prövning (SOU1923: 76 s. 92—105). Lundstedt ansåg att problemet verkligen var lösbart; man skulle kunna hindra husägaren att driva bort hyresgästerna genom oproportionerliga hyreshöjningar utan att på samhällsskadligt sätt hämma den fria prisbildningen på hyresmarknaden. Han ansåg till och med att han själv anvisat en framkomlig väg. Hans argumentering är emellertid långt ifrån övertygande.
I fråga om sättet för handhavandet av hyresgästernas företrädesrätt ha författarna betonat det allmänna önskemålet att — förenklat uttryckt — besittningsskyddet skall tillkomma de goda hyresgästerna men förvägras de dåliga. Mycket talar för att så borde det vara. Likväl måste man räkna med att utvecklingen går i motsatt riktning. Sedan en rättighet i princip blivit lagfäst, komma undantag att tolereras endast i extrema fall. Så har det gått beträffande uppsägningsskyddet enligt hyresregleringslagen. Även de, som ogilla själva principen, komma att kräva en tillämpning som präglas mera av principfasthet än av sunt förnuft. Lagens ord ge också stöd åt dem som vilja kräva starka skäl innan företrädesrätten skall vika.
Kommentaren till själva hyresregleringslagen skiljer sig från de tidigare upplagorna främst därigenom, att redogörelser rörande vissa cirkulär och prejudikat från hyresrådet inpassats i texten. Även i den kortfattade form, som här är ofrånkomlig, ge dessa redogörelser god ledning. I den mån fast praxis i hyresrådet blivit utformad samt denna praxis göres känd hos parter och deras ombud, bör tillströmningen av mål till hyresrådet kunna begränsas. Effekten av kommentaren i denna riktning måste förstärkas genom de nya tillskott som nu tillkommit. En begränsning av antalet mål i hyresrådet är till gagn för hyresrådet och för samhället. Framför allt är det emellertid till förmån för parterna själva om de med ledning av lagen och rättspraxis kunna avveckla sina tvister utan att anlita myndigheterna. Särskilt gäller detta tvister rörande uppsägning. En process har ofta den tråkiga bieffekten att klyftan mellan parterna fördjupas och grunden läggs till nya friktioner. En frivillig kompromiss, som ger parterna en känsla av att de genom ömsesidiga eftergifter kommit fram till en godtagbar lösning, kan skapa en bättre grundval för framtida trivsel än vad endom kan göra. Kommentaren har här en viktig uppgift att fylla. Av allt att döma har den de bästa utsikter att lyckas.
I åtskilliga detaljfrågor finns det skäl för olika meningar och man kan ibland ifrågasätta om författarna verkligen stannat för den mening som är bäst motiverad. Såväl hyresregleringslagen som lagen om besittningsskydd hänföra sig till hyresavtal. Författarna synas utgå från att hyresbegreppet kan ges en extensiv tolkning vid tillämpningenav den förra lagen medan en mera restriktiv tolkning är påkallad ifråga om besittningsskyddet. Se s. 37 och 261. Detta kan inte vara riktigt. Om allmän domstol förklarar att ett avtal till sin natur inte är ett hyresavtal, så böra hyresregleringsmyndigheterna böja sig för detta, i varje fall om det gäller en dom av Högsta domstolen. Det har emellertid förekommit att hyresregleringsmyndighet och Högsta domstolen stannat i olika meningar, exempelvis i fråga om bedömningen av ett avtal mellan bensinbolag och bensinförsäljare, vilket avtal innefattat
upplåtelse av bensinstation. Vid prövningen huruvida ett hyresavtal verkligen föreligger, kan det ge ledning om man granskar om s. k. sakrättsligt skydd är för handen eller om de tvingande reglerna i allmänna hyreslagen skola tillämpas. Däremot bör prövningen icke påverkas av önskemål att ge lägenhetsinnehavaren uppsägnings- eller besittningsskydd.
Kommentarens rekommendation hur prejudicialfrågor skola behandlas bör inte efterföljas (s. 46). Hyresrådet torde heller inte använda sådana formuleringar som författarna förorda. Något hinder föreligger väl inte att hyresnämnd och hyresrådet i sin motivering för ett utslag ta ståndpunkt till uppkomna rättsfrågor vilka äro av den natur, att det slutliga avgörandet ankommer på allmän domstol. Om så finnes lämpligt kan i utslaget intagas en erinran om sistnämnda förhållande.
På tal om bränsleklausulerna framhålls det i kommentaren, att det system, som efter hand utbildat sig, är mera komplicerat än vad som är sakligt motiverat. Det är anledning att betona riktigheten av dessa uttalanden. Samtidigt vill man gärna påpeka att det sagda är i hög grad tillämpligt även på hyresrådets cirkulär rörande installation av oljeeldning (s. 76). Vid installation av oljeeldning och annan sådan rationalisering av uppvärmningssystemet borde man kunna klara sig med följande enkla grundregel. Om en rationaliseringsvinst uppstår skall den i första hand tagas i anspråk för att täcka kostnaderna, såväl1 kapital- som driftskostnaderna. Av den återstående vinsten skall hälften tillföras hyresgästerna och hälften tillfalla fastighetsägaren. Skulle åtgärden medföra förlust får denna inte överföras på hyresgästerna.
Beträffande kommentaren till 7 § hyresregleringslagen finns det rum för en allmän anmärkning att kommentaren alltför mycket är grundad på lagens förarbeten. Under lagens tillämpning ha uppstått många situationer som lagstiftaren inte förutsåg år 1942. Förhållandena ha också under årens lopp förändrat sig. Prövningen huruvida en uppsägning är obillig måste ske med ledning av förhållandena på den aktuella orten och vid den aktuella tidpunkten. De riktlinjer för obillighetsprövningen som utbildats i myndigheternas praxis är därför särskilt viktig.
I ett särskilt avsnitt behandla författarna den situation som uppstår då ett hyresavtal förfallit (s. 105—108). På flera punkter måste man ifrågasätta riktigheten av deras uppfattning. Detta gäller exempelvis meningen att, fastän uthyraren inte längre disponerar lägenheten, man likväl skulle förlänga det avtal varigenom han i sin tur hyrt ut den till en underhyresgäst. Syftet med en sådan förlängning skulle vara att ge underhyresgästen ett medel att öva påtryckning på uthyraren i fråga om skadestånd. Uppsägningsskyddet är väl avsett som ett skydd för hyresgästens hem, eventuellt för hans rörelse, och inte som ett argument i en skadeståndsprocess. Kan man över huvud säga att en uppsägning är obillig, därför att utsikten till skadestånd försämras?
Det påstås i kommentaren att, då hälsovårdsnämnd förbjuder en lägenhets uthyrning, föreligger ett specialfall, då hyresvärden icke längre kan tillhandahålla den lägenhet som han hyrt ut. Vanligen förhåller det sig emellertid så, att hälsovårdsnämnden i första hand kräver re-
parationer. Genom att reparera lägenheten kan hyresvärden mycket väl tillhandahålla densamma. Om hyresnämnden anser att lägenheten kan och bör repareras synes något hinder inte föreligga mot tvångsförlängning enligt 7 eller 8 § hyresregleringslagen.
Författarna skilja mellan två fall, då ett hyresavtal förfallit. Det ena är att uppsägning sker till rätt dag, då hyresgästen avtalsenligt kan sägas upp. Uppsägningen kan då i vanlig ordning prövas och avtalet tvångsförlängas enligt 7 §. Förlängningen bör åsyfta att bereda hyresgästen besittningsskydd och inte att förbättra hans läge i en skadeståndstvist. Det andra fallet är att hyresgästen icke lagligen kunnat sägas upp till den i uppsägningen angivna dagen, till exempel den dag då hälsovårdsnämndens beslut träder i kraft. Författarna påstå kategoriskt att hyresgästens framställning om uppsägningens ogiltigförklaring i detta senare fall icke skall föranleda något hyresnämndens yttrande. Rättsordningen skulle lämna hyresgästen helt i sticket, och det på en så formalistisk grund som att dagen för avflyttning av hyresvärden angivits olika. Man når en enkel och förnuftig ordning om man i stället säger att sistnämnda fall går in under 8 §. Att hyresavtalet förfaller en viss dag skulle alltså likställas med att ett hyresavtal, slutet för bestämd tid, löper ut; och hyresgästens framställning om ogiltigförklaring skulle av hyresnämnden behandlas såsom en framställning enligt 8 §. Hyresnämndens prövning skulle resultera i en tvångsförlängning, därest det skäligen kan fordras att hyresvärden verkställer de reparationer som hälsovårdsnämnden krävt. Från hyresrådet föreligga utslag som visa att 8 § tillämpats i dylika situationer (ID 969 den 3/10 1948 ävensom ID 1088 och 1098). Upplysning om dessa rättsfall borde ha lämnats.
Det är välbekant att vissa hyreskontrakt ha kommit att fungera såsom ett slags fideikommissbrev. Ensamma personer, som förhyra stora och billiga bostadslägenheter, hålla sig kvar i dessa långt efter det att deras behov av en stor lägenhet upphört. Lägenheter, som bort tagas i anspråk för stora familjer, komma på så sätt att disponeras av ensamma personer, vilka exploatera lägenheterna på annat sätt än genom att hyra ut dem såsom familjebostäder. Här föreligger en av de svåraste olägenheterna av uppsägningsskyddet. Problemet är svårlöst och det hade varit önskvärt att man i kommentaren berört detsamma.
Enligt 7 och 8 § § hyresregleringslagen kunna hyresavtal förändras. Motsvarande gäller enligt 8 a §. I det sistnämnda fallet är det uppenbart att det nya avtalet kan vara för hyresvärden mindre förmånligt än det tidigare avtalet. Vid tvångsförlängning skall hyresregleringsmyndighet se till att de nya hyresvillkoren äro skäliga. Detta måste innebära att villkoren äro skäliga för båda parterna. Ett för hyresgästen oskäligt villkor kan alltså ersättas med ett för honom förmånligare. Det är inte rimligt att myndighet skulle förlänga ett hyresavtal på villkor som är uppenbart stridande mot god sed i hyresförhållande eller eljest otillbörligt, för att sedan erinra hyresgästen om hans rätt att genom allmän domstol få villkoret jämkat eller undanröjt. Såsom anmärkts i kommentaren har dock hyresrådet på denna punkt en annan uppfattning (s. 116). Det borde ha upplysts att det anförda hyresrådsutslaget inte överensstämmer med hyresrådets tidigare praxis.
Under 7 § återkomma författarna till hyresregleringsmyndigheternas behandling av prejudicialfrågor (s. 117—118). Att hyresnämnden endast skulle göra antaganden i sådana frågor eller försöka förutse den mest sannolika utgången av en tvist, förefaller vara ett egendomligt sätt att uttrycka saken.
Då hyresnämndens tre ledamöter ha var sin mening, skall enligt 19 § hyresregleringslagen ordförandens mening gälla. Detta ger i vissafall ett egendomligt utslag, exempelvis då det gäller att fastställa en grundhyra. Om hyresgästrepresentanten röstar för 1 000 kronor, fastighetsägarrepresentanten för 1 100 kronor och ordföranden för 1 200 kronor, så borde väl resultatet bli att grundhyran fastställes till 1 100 kronor och inte 1 200 kronor. Såsom författarna framhållit torde dock 19 § böra tolkas på annat sätt: ordförandens mening gäller även i detta fall. Till 19 § kan vidare anmärkas att den, som i hyresnämnd deltagit i avgörandet av ett ärende, rent formellt är oförhindrad att därefter uppträda såsom ombud för part i samma sak.
Såsom skäl att göra beslut jämlikt 3, 4 och 6 §§ hyresregleringslagen retroaktivt tillämpliga kan — utöver vad författarna angivit — åberopas att parterna avtalat och tillämpat villkor som äro uppenbart oskäliga eller att avtalet träffats i syfte att kringgå hyresregleringen.
Carl Svennegård