LITTERATUR

 

OLE WESTERBERG. Skatter, avgifter och pålagor. En statsrättslig undersökning. VIII + 355 s. Sthm 1961. Norstedts. Institutet för rättsvetenskaplig forskning (XXVI). Kr. 36,50.

    Skatter, avgifter och pålagor torde höra till de käraste samtalsämnena både inom och utom riksdagen. Om dessa ting har prof. OLE WESTERBERG presterat en stor och värdefull undersökning. Vad som intresserat honom har varit de statsrättsliga frågeställningarna, dvs maktfördelningen mellan Kungl. Maj:t och riksdagen i fråga om beslut om skatter, avgifter och pålagor. Grundvalen för analysen har självfallet utgjorts av regeringsformens bestämmelser i ämnet, närmare bestämt RF §§ 57, 60 och 73. Dessa paragrafer har alltid berett tolkaren och tillämparen betydande svårigheter. En grundläggande utredning beträffande utvecklingen har lämnats av NILS HERLITZ i den stora undersökningen om riksdagens finansmakt (1934, del 12 av samlingsverket Sveriges riksdag). Herlitz har vidare under sin långa riksdagstid ständigt granskat riksdagsärenden ur den aspekt, varom här är fråga, och genom sina motioner, interpellationer och anföranden i kammaren samt i offentligt utredningsarbete givit Westerberg en betydande del av det material, som varit relevant för undersökningen.
    Framställningen är indelad i fem huvudavsnitt. Kap. I diskuterar den rättsliga betydelsen av om den enskildes prestation sker av tvång eller av frivillighet samt om det allmänna lämnar något speciellt vederlag. Kap. II undersöker i vad mån det betyder något om den enskildes prestation tillkommer staten eller annan, t. ex. särskild kassa eller fond, eller om den är avsedd för speciellt statligt ändamål. Kap. III behandlar grundlagsbestämmelsernas tillämplighet å prestationer i varor och tjänster. Kap. IV tar upp frågan om själva beslutsformen, dvs bevillnings- eller lagformen. I detta sammanhang ger förf. en välbalanserad analys av den för något mer än ett decennium sedan aktuella frågan om gränsen mellan beskattning och konfiskation. Kap. V behandlar den i äldre tid omdiskuterade frågan om rättigheten och möjligheten för Kungl. Maj:t att sänka eller avskaffa skatter och pålagor. Varje kapitel börjar med en undersökning av rättsläget vid regeringsformens tillkomst. Därefter följer en översikt (mera summarisk) över rättsutvecklingen fram till modern tid och en utförligare redogörelse för samt analys och kritik av gällande rätt och konstitutionell praxis. Av speciellt intresse är, att framställningen så att säga är konstruktiv, i det förf. i varje kapitel framlägger förslag till omformulering eller nyformulering av grundlagsbestämmelser på området. Förf. utgår härvid från det lagförslag, som budgeträttskommittén framlade i SOU 1954:40, och förf. har kunnat göra detta från den goda utsiktspunkt han haft som »observatör» vid kommitténs sammanträden. Boken kan icke utan fog betecknas som en överutredning till budgeträttskommitténs förslag.

    Framställningar som avser tiden för regeringsformens tillkomst är i regel fängslande, och Westerbergs undersökningar av rättsläget 1809—10 utgör inget undantag. Så oroliga som förhållandena då var och med den brådska som rådde vid grundlagsparagrafernas liksom förarbetenas utformning är det självfallet farligt att dra allt för många och långa slutledningar. Förf. är i allmänhet försiktig. Rec. vill dock sätta ett litet frågetecken i kanten vid hans resonemang om relationen mellan förbudet mot förhöjning av allmänna avgifter i RF § 60 och »undantaget» härifrån i ansvarighetslagen § 3 (jfr nedan). Likaledes vill rec. påtala förf:ns argument å s. 299, att det knappast är troligt, att 1809 års män, några år efter sitt lagstiftningsarbetes slut, skulle ha feltolkat grundlagen av rent politiska skäl. Det var ju just vad de gjorde alltifrån själva grundlagsriksdagen, sedan de från regeringsställning började se, att tingen såg annorlunda ut ovanifrån än underifrån.
    Utrymmet tillåter icke någon redogörelse för eller diskussion av utvecklingen och av nuvarande praxis. Rec. vill emellertid understryka, att denna framställning är väl avvägd och mycket värdefull. Icke minst gäller detta omdöme de delar, som avser de tolkningsfrågor, som aktualiserades vid riksrätten 1840—41. Var och en som sysslat med händelserna vid denna riksrätt vet hur politiskt infekterat allting då var och hur hela det »officiella» Sverige utåt visade upp en moraliskt upprörd attityd mot de »påståenden», som gjordes av åklagaren, dåvarande justitieombudsmannen C. L. Landin.
    Budgeträttskommitténs förslag till nya grundlagsparagrafer i fråga om finansmakten innebar en i och för sig synnerligen välbehövlig precisering av kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t och riksdagen på ifrågavarande område. Förslaget bibehöll emellertid i betydande utsträckning de nuvarande instituten och begreppen och blev därmed omständligt. Det förslag till ny formulering av bestämmelserna i RF §§ 57, 60 och 73, som Westerberg nu framlägger, innebär en förenkling av budgeträttskommitténs förslag. Definitionen av bevillningsbegreppet i RF § 60 p. 1 har hos Westerberg över huvud ingen motsvarighet, därför att bevillningsbegreppet får utgå. En sådan lösning, som inom budgeträttskommittén rekommenderats av generaldirektören Runemark, synes rec. välbetänkt. Det kan icke vara någon mening med att samtidigt laborera med både begreppet »skatt» och med begreppet »bevillning». Ett av dem bör lämpligen utgå och att då begreppet »bevillning» måste vika för begreppet »skatt» ligger i öppen dag. Över huvud gäller, som Westerberg understryker, att en moderniserad statsrättslig terminologi på detta område bör anknyta till den som är gängse inom finansvetenskapen.
    Mera tveksam ställer sig rec. till Westerbergs omformulering av bestämmelsen i RF § 60 p. 2, att ej må några allmänna avgifter, av vad namn och beskaffenhet som helst, utan riksdagens samtycke kunna förhöjas, tullen å inkommande och utgående spannmål allena undantagen. Innebörden av bestämmelsen har varit omdiskuterad ända sedan grundlagsriksdagen. I ansvarighetslagen för statsrådets ledamöter § 3 insattes då det »förtydligandet», att RF § 60 ej omnämner avgifter, vilkas föremål är inrättningar till enskildas gemensamma nytta och bekvämlighet, såsom båk-, bro-, färj- och andra avgifter av dylik beskaffenhet.

På detta förtydligande i ansvarighetslagen bygger uppfattningen, att när speciellt vederlag lämnas, kan en avgift fastställas (förhöjas) av Kungl. Maj:t oberoende av riksdagen. På 1870-talet lanserades teorin, att Kungl. Maj:t självt kunde fastställa affärsverkstaxor även i det fall att en taxa avsåg att ge ökad vinst. Diskussionen har emellertid icke blott förts med utgångspunkt från om vederlag lämnas avgiftsbetalaren eller inte. Man har också fäst avseende vid om tvång eller frivillighet förelegat vid avgiftens erläggande. Givet är att dessa synpunkter korsat varandra. I regel torde »frivillighet» och »vederlag» ha förekommit samtidigt, liksom »tvång» och »inget vederlag».
    Budgeträttskommittén lade i sitt betänkande den avgörande vikten vid distinktionen tvång-frivillighet. Varje tvångsvis uttagen prestation var att anse som en pålaga, och pålagor, som inte var skatter, skulle ej få påbjudas utan riksdagens samtycke — över skatter skulle riksdagen ensam bestämma. Att genomföra en gränsdragning mellan pålagor och annat, mellan de fall då tvång och de fall då frivillighet förelåg, varemellertid utomordentligt vanskligt. Kommittén tillade, att man även fick räkna med andra begränsningar i Kungl. Maj:ts handlingsfrihet. Sålunda borde Kungl. Maj:t ej få utnyttja en maktbefogenhet för att bereda staten vinning. Mot bakgrunden av det refererade resonemanget hade kommittén övervägt att föreslå införande av ett stadgande, att avgifter, bidrag, ersättningar och dylikt, till belopp som vore skäligt med hänsyn till kostnaderna, finge fordras av den som frivilligt utnyttjade allmänna anstalter eller påkallade tjänster eller förmåner. Svårigheten att bedöma, om och när »frivillighet» förelåg, liksom svårigheten att bedöma »kostnadernas skälighet», hade emellertid lett till att tanken uppgivits. Enligt kommitténs uppfattning borde man med utgångspunkt från de angivna bedömningsgrunderna från fall till fall avgöra, om en avgift vore av den art att den kunde fastställas utan riksdagens samtycke.
    Westerberg menar, att distinktionen tvång-frivillighet inte kan och inte bör anses avgörande. I praxis har, hävdar han, avgörande vikt lagts vid frågan om ett speciellt vederlag lämnas eller ej. Av praktiska skäl går det ej heller att underställa riksdagen alla tvångsavgifter. Därtill kommer, vilket Westerberg också understryker, svårigheten att avgöra när eller om tvång föreligger. »Grundlagsregelns tillämpning» skulle »bli enklare, om krav på tvångsmässighet icke uppställdes». Westerberg låter i stället förekomsten av ett speciellt vederlag bli avgörande. Han föreslår, att efter förbudet mot att påbjuda pålagor utan riksdagens samtycke skall fogas ett stadgande av följande lydelse: »Vad nu sagts utgör ej hinder för att avgifter till allmänna inrättningar utan riksdagens samtycke uttagas med belopp som motsvarar det allmännas kostnader för dess prestation.» (s. 137 f.)
    Westerberg har enligt rec:ns uppfattning rätt i att distinktionen tvång-frivillighet knappast är användbar i ett stadgande av statsrättslig karaktär. Det går ofta icke att avgöra om en avgift erlägges av tvång eller frivilligt. Men såvitt rec. förstår kan motsvarande anmärkning riktas mot att man vid konstruktionen av den statsrättsliga kompetensen utgår från förefintlighet av vederlag. Även om det förutsättes att vederlaget blott ungefärligt behöver svara mot avgiften och att det

kan vara fråga endast om åsyftade inkomster från avgiften, är det givet att man vid avgörande av om vederlaget svarar mot avgiften kan bli tvungen att bygga på värderingar av lika vansklig art som i fråga om distinktionen tvång-frivillighet. Även Westerbergs formulering kan sålunda lätt medföra tvister. Enligt rec:ns mening kan det ifrågasättas, om det maktfördelningsproblem, som här sysselsatt Westerberg och många med honom, verkligen behöver vara relevant i en parlamentarisk stat. Vore det inte naturligt att stadga, att riksdagen i princip äger bestämma statliga avgifter liksom skatter och samtidigt ange, att det normala vore, att riksdagen bemyndigar Kungl. Maj:t att antingen självt fastställa avgifterna eller att uppdraga åt underordnad myndighet att fastställa dem? Därigenom undviker man det i och för sig hopplösaföretaget att från statsrättslig synpunkt göra en uppdelning av de statliga avgifterna.
    En speciell anmärkning kan riktas mot Westerbergs förslag. Det framgår av hans motivering, att i »det allmännas kostnader för prestationen» får inte inbegripas en skälig förräntning på det investerade kapitalet. Detta är emellertid knappast rimligt. Med det företagsekonomiska tänkande, som numera är gängse på »avgifternas» område, bör givetvis en skälig förräntning inräknas i kostnaderna. Det är för övrigt av intresse att notera att den specifikt företagsekonomiska termen »kostnad» — hittills okänd för grundlagen — föreslås bli introducerad i regeringsformen. (Uppslaget kommer från budgeträttskommittén.)
    Det är rec. angeläget att till sist understryka, att de problem, varom Westerbergs undersökning handlar, till följd av utvecklingen blivit så komplicerade, att det är naturligt, att det uppstått och alltjämt kan råda delade meningar av såväl teoretisk som praktisk-politisk art vid problemens lösning. En förenkling och en »hyfsning» av grundlagsbestämmelserna på området är i hög grad önskvärda, och till förverkligandet av detta syfte har Westerberg lämnat värdefulla bidrag.
 

Nils Stjernquist