NORDISKT OCH INTERNATIONELLT

 

Wienkonferensen 1961 angående diplomatiska förbindelser och immuniteter

    Det är allbekant att de ombud, som konstituera nätet av stadigvarande diplomatiska förbindelser mellan nationerna, åtnjuta en i många hänseenden privilegierad och gentemot verksamhetslandets myndigheter oberoende ställning. Likaså torde de flesta känna till att den klassiska indelningen av de diplomatiska missionernas chefer — 1) ambassadörer och nuntier, 2) envoyéer och internuntier, 3) chargés d'affaires härstammar från ett beslut vid kongressen i Wien år 1815. Däremot torde icke många ha klart för sig att, frånsett ett fåtal bilaterala och regionala överenskommelser, hela det övriga komplexet av formföreskrifter, immuniteter och privilegier hittills vilat enbart på sedvanerätt och »courtoisie».
    Önskvärdheten att få denna materia kodifierad hade på sin tid uppmärksammats redan inom Nationernas Förbund, och när efter det senaste kriget Förenta Nationerna år 1947 inrättade en Internationell lagkommission för studium av frågor på den internationella rättensområde, upptog kommissionen bl. a. de diplomatiska immuniteterna och privilegierna på sin dagordning.1 Kommissionen utarbetade ett förslag till konventionsartiklar, som år 1958 förelades FN:s generalförsamling och föranledde denna att sammankalla en konferens med uppdrag att åstadkomma en konvention i ämnet. Lagkommissionens svenske medlem, f. d. justitierådet Emil Sandström, hade varit kommissionens »rapporteur spécial» för frågan, och hans arbete låg i väsentliga stycken till grund för förslaget.

    Konferensen sammanträdde i Wien under tiden den 2 mars—14 april 1961 och enades om en konvention samt vissa andra akter, som förelågo för undertecknande den 18 april. Ombud för 81 stater hade kommit tillstädes, och vissa internationella organisationer hade skickat observatörer. Ombuden voro till övervägande delen yrkesdiplomater eller utrikesministeriernas juriskonsulter, bland de senare några som i egenskap av medlemmar i lagkommissionen hade deltagit i förarbetena och naturligt nog kommo att spela en särskilt framträdande roll. Så konferensens president, den österrikiske folkrättslärdeprofessorn Alfred Verdross, så den sovjetiske representanten, professorn G. Tunkin. Dessa personförhållanden torde ha haft en icke ringa betydelse för konferensens förlopp. De av deltagarna, som varit med om att utforma förslaget, voro icke blott allmänt sett eminent sakkunniga utan hade därtill förvärvat en överblick över relevanta synpunkter, som ganska genomgående gjorde dem till skickliga försvarare av det resultat, som hade utgått efter årslånga konfrontationer av argument och motargument inom deras egen krets. Av de övriga besutto de flesta ett omfattande personligt erfarenhetsmaterial och många, även de, respektingivande allmänna kunskaper på folkrättsområdet. Bland de främsta må här nämnas den brittiske juriskonsulten F. A. Vallat.
    Under större delen av förhandlingarna arbetade konferensen som plenarkommitté, vilket i praktiken innebar att huvudparten av materian gick igenom två »läsningar» inom samma personkrets. Plenarkommitténs ordföran-

 

1 Jfr SANDSTRÖM i SvJT 1962 s. 39.

Z. P. WESTRUP 323de, indiske ambassadören i Wien A. S. Lall, förtjänar ett särskilt omnämnande i detta sammanhang. Dels skötte han presidiet på ett lysande sätt, dels torde placeringen av en indier på konferensens sakligt sett viktigaste post ha betytt mycket för självkänsla, förtroende och samarbetsvilja inom den afroasiatiska gruppen. Så gott som samtliga ombud syntes betrakta sin uppgift såsom varande av väsentligen juridisk-teknisk natur. Den kollegiala andan inom en internationellt sett mycket homogen krets bidrog till gott samarbete, och de i nutida internationella sammanhang eljest så dominerande politiska intressemotsättningarna gjorde sig endast obetydligt gällande. Grupperingar öst mot väst förekommo knappast i andra sammanhang än när det gällde frågor av sådan natur som exempelvis den om Kinas representation. I stället fick man iakttaga skådespelet av ett mycket nära samarbete mellan Sovjets och Storbritanniens ombud, ofta med anslutning av USA:s. Icke minst tack vare den stora grupp av stater, som i alla stycken följde Sovjet — och bland vilkas representanter många voro framstående folkrättslärda och skickliga debattörer — fick detta samarbete en stor tyngd i avgörandena.

    Den underliggande grunden av intressen och motiv kan skisseras på följande sätt. Motsättningarna, i den mån sådana förekommo, lågo i själva verket på ett annat plan än som så ofta eljest. Särskilt de nyssnämnda stormakterna med sina månghövdade och välrustade diplomatiska organ strävade gemensamt efter att åt dessa bereda den största möjliga trygghet och arbetsro under skydd av väl förankrade immuniteter och privilegier, medan å andra sidan åtskilliga andra stater, små och stora, ofta i olika grupperingar, mera inriktade sig på att med restriktiva bestämmelser stävja missbruk och en alltför fri aktivitet från de stora ambassadernas sida.
    Full enighet rådde därom, att konferensen, liksom tidigare den internationella lagkommissionen, hade till uppgift att kodifiera sedvanerätten, att i mån av behov anpassa denna till moderna förhållanden, men knappast att skapa i princip nya regler. Ett arbete de lege lata, icke de lege ferenda. Vad angår det principiella folkrättsliga underlaget för de diplomatiska missionernas immuniteter och privilegier, var man ense därom, att begreppet »exterritorialitet» saknar stöd i nutida doktrin. I stället förklarades behovet av en gentemot den mottagande staten i många avseenden oberoende ställning utgöra en förutsättning för missionernas ostörda verksamhet. Särställningen låge således i själva den diplomatiska verksamhetens intresse — »l'intérêt de la fonction». Mången frågar sig kanske varför icke under nutida förhållanden diplomaterna kunna bedriva sin verksamhet som vilka som helst andra ämbetsmän, under skydd av vanlig lokal rättsordning. Behov av fullständig integritet, oåtkomlighet för ingrepp och trakasserier från det mottagande landets regering och myndigheter föreligger emellertid nog även i dag, och folkrätten hyllar alltjämt den klassiska doktrinen »ne impediatur legatio» med alla dess konsekvenser i form av immuniteter och privilegier. Denna doktrin åberopas givetvis ej endast till förmån för individerna — den syftar också till okränkbarhet för lokaler, arkiv och korrespondens, ja till ett visst skydd mot lokala statsorgans ingripanden även för kansli- och tjänstepersonal. Såvitt gäller sändebuden och övrig högre personal tillmätte konferensen betydelse även åt doktrinen om de diplomatiska missionernas representativa karaktär, som ursprungligen grundar sig på betraktelsesättet att ambassadören är sin monarks personliga ombud och vilken alltjämt har stöd i tanken att något av den främmande statens

324 Z. P. WESTRUPsuveränitet och oberoende inkarneras i dess beskickningar och i de enskilda diplomaternas personer.
    Det för hela konferensen så karakteristiska samarbetet Sovjet—England kan nu sägas ha syftat till att på snart sagt alla punkter med logisk skärpa och konsekvens hävda principen ne impediatur, d. v. s. att slå vakt om beskickningarnas ställning såsom gentemot verksamhetslandet autonoma organ för suveräna stater. Det från lagkommissionen med dess svenske rapportör stammande underlaget för koferensensarbete präglades i själva verket just av detta betraktelsesätt, och även de svenska ombuden funno sig böra följa samma linje. På det stora hela taget i sällskap med övriga nordiska länder, Belgien, Västtyskland, Österrike. Däremot varnade Frankrike, Italien, Schweiz m. fl. ofta för de praktiska konsekvenserna av alltför generösa förmåner för en ständigt växande krets av individer, och särskilt många nybildade utomeuropeiska stater manifesterade stundom en mera politiskt betingad oro inför tanken att lämna stormakternas missioner för stor handlingsfrihet.
    Hur som helst är det under angivna förhållanden naturligt att den konvention och de övriga akter, som utgingo ur konferensens arbete, innehålla föga av sådant som i den internationella ordningen framstår såsom nytt. De kunna sägas ha sitt förnämsta värde som auktoritativ och systematisk framställning av vad de fördragsslutande erkänna såsom på området gällande folkrätt, och vilka tidigare mer eller mindre skönsmässigt beviljade förmåner de hädanefter åtaga sig fördragsenlig förpliktelse att garantera.
    Konventionen rör sig genomgående med termerna état accréditant, sändande stat — état accreditaire, mottagande stat. Den inledes med en preambel, som bl. a. redovisar de tidigare berörda doktrinerna om privilegiernas grund och syfte. Därefter följa 19 artiklar med formella och protokollära bestämmelser om de diplomatiska förbindelsernas organisation. Det må nämnas att ett försök gjordes från bl. a. svensk sida att få klasserna av beskickningschefer reducerade till två, nämligen endast ambassadörer och nuntier å ena sidan samt chargés d'affaire så den andra, med uteslutande således av envoyéklassen. Detta hade emellertid icke någon framgång. Saken är belysande för konferensens uppfattning om sin uppgift: representanter i envoyégraden existera alltjämt, hette det, konferensen kunde i sitt kodifieringsarbete icke föregripa en utveckling som visserligen vore tydligt skönjbar men ännu icke lett till någon definitiv nyordning.
    Bland artiklarna i denna avdelning förekommer en vilken många betecknade som ett påfallande avsteg från en dispositiv sedvanerättslig regel och över huvud taget från principen om diplomatiens integritet. Redan lagkommissionen hade förutsatt rätt för en mottagande stat att reagera mot obehörig ökning — ökning utöver vad som vore »raisonnable et normal» — av personalen vid en främmande beskickning, men vederbörande artikel i förslaget var så formulerad, att förhandlingar om saken förutsattes, med opartiskt avgörande principiellt i perspektivet. Vid konferensen gjordes emellertid i denna artikel ett tillägg, varigenom bedömandet vad som vore »raisonnable etc» i princip överlämnades till den mottagande staten.

WIENKONFERENSEN 1961 325    Givetvis försökte England-Sovjet att motsätta sig denna novation, men den genomdrevs av en majoritet, överraskande nog omfattande även USA (icke Sverige), som tydligen hade låtit sig påverkas av en överhandtagande kritisk inställning till tidens tendens mot en alltmera månghövdad diplomati. Det må erinras att redan i dessa dagar, innan ens konventionen blivit mera allmänt undertecknad, än mindre ratificerad, man har fått se sådant som att Cuba fordrat att USA:s representation i Havanna skulle reduceras till samma antal som dess egen i Washington. Vilket ju för övrigt medverkat till avbrytandet av de diplomatiska förbindelserna mellan de båda länderna.
    Ny under denna sektion är även en erkänd rätt för flera stater att slå sig samman om gemensam representation i viss huvudstad. Det är icke helt otänkbart att den möjligheten skulle i något sammanhang kunna utnyttjas av de nordiska länderna.
    Nästa avsnitt innehåller de artiklar som väl få anses ha den största praktiska betydelsen, nämligen 20 till 40 om immuniteter och privilegier. Först talas här om fastigheter och annan statlig egendom samt om själva den diplomatiska verksamheten. Lokaler, arkiv och dokument äro »inviolables», d. v. s. okränkbara. (Fastigheter givetvis skattefria.) Mottagarstaten är skyldig att underlätta beskickningarnas arbete och att bevilja dem rörelsefrihet för officiella ändamål. Beskickningarna må begagna alla lämpliga medel för kommunikation och korrespondens — sändarposter för radio dock endast med den mottagande regeringens samtycke — deras korrespondens är okränkbar, en kurirsäck må ej öppnas eller kvarhållas.
    Den andra delen av detta avsnitt handlar om personliga förmåner. Här avgränsas de kategorier av individer, som komma i åtnjutande av olika slag av förmåner. De äro i första hand samtliga diplomatiska tjänstemän — »agents diplomatiques» är den använda termen — därnäst kanslipersonalen, vilken numera benämnes »personnel administratif et technique» och slutligen tjänstepersonalen. Medlemmar av den diplomatiska personalen tillerkännas i full utsträckning de man kan säga klassiska immuniteterna och privilegierna, nämligen okränkbarhet för sin person, bostad, tillhörigheter och korrespondens, såväl straffrättslig som civilrättslig immunitet, skattefrihet, tullfrihet och i konsekvens därmed frihet från tullvisitation. I den mån undantag stadgas på det skatterättsliga området, avse dessa i stort sett sådant som indirekta skatter samt skatter på inkomster som ha sin källa i det mottagande landet. Motsvarande begränsningar gälla i fråga om den civilrättsliga immuniteten: i processer rörande egendom eller förvärvsverksamhet i det mottagande landet må immunitet ej åberopas.
    Om kanslipersonalen rådde länge oenighet. Sovjet och de anglosaxiska stormakterna ville tillerkänna denna kategori samma förmåner som den diplomatiska, men ett stort antal andra stater motsatte sig detta under framhållande att sådant skulle leda till en orimlig ökning av antalet individer utanför mottagarlandets domvärjo. Bakom den terminologiska utvecklingen från »kanslipersonal» till »administrativoch teknisk personal» ligger realiteten av en mycket betydande ökning av antalet individer inom kategorien i fråga. I slutomgången nåddes emellertid en för denna i grund och botten förmånlig kompro-

326 Z. P. WESTRUPmiss. Dess förmåner begränsades i förhållande till diplomaternas endast såtillvida, att den civilrättsliga immuniteten blott skall gälla handlingar i tjänsten samt tullfriheten blott varor införda i samband med den första bosättningen.
    Beträffande beskickningarnas tjänstepersonal gäller i stort sett att sådan personal, förutsatt att den icke rekryterats bland mottagarlandets invånare, åtnjuter immunitet för handlingar begångna i tjänsten samt skattefrihet för sina löner. Beskickningsmedlemmarnas privatatjänare åtnjuta, förutom skattefrihet för sina löner, endast de förmåner som mottagarstaten må finna skäl bevilja, men det förutsättes att denna vid utövande av sin domsrätt tar rimlig hänsyn till beskickningarnas intressen.
    Om man nu betänker att okränkbarheten — »l'inviolabilité» — gör de därav skyddade individerna och objekten oåtkomliga för ingrepp och åtgärder från myndigheterna i det mottagande landet, kan det väl ej utan skäl göras gällande att denna okränkbarhet är det centrala i hela komplexet av förmåner. Man må underkänna den gamla idén om exterritorialitet. Modern folkrätt ställer tveklöst beskickningshusen under det lands lagar, där de äro belägna, och den nu slutna konventionen innehåller t. o. m. en särskild bestämmelse, vari samtliga privilegierade åläggas att respektera det mottagande landets lagar och förordningar. Ändå kommer man ej ifrån att immuniteten skapar en sorts enklaver i mottagarstatens rättsordning, och saken har vittgående konsekvenser, som konferensen ingalunda förbisåg. Vad sker, frågade man, om brott begås i ett beskickningshus, om ett sådant brinner och ambassadören ej är hemma för att släppa in brandkåren, om fastigheten beröres av en planerad gatureglering, om en diplomat håller på att begå ett brott eller en förseelse? Förslag till allsköns undantagsbestämmelser med tanke på dylika eventualiteter sågo dagen i rikligt antal och upptogo en väsentlig del av konferensens arbete, men såvitt gällde de centrala immuniteterna — de som utgöra conditio sine quanon för ordnade diplomatiska förbindelser — blevo de genomgående underkända. Man kan väl säga under herrar Tunkin och Vallats ledning. Särskilt Tunkins argumentering kan sammanfattas så, att varje försvagande kvalifikation av en fundamental princip, varje antydan om modaliteter och undantag, hur förnuftig den än må förefalla och i vilken form den än presenteras, kan under givna förhållanden missbrukas till provokationer och förevändningar, som underlag för brott mot konventionen.
    En av anledningarna till att särskilt regeln om lokalernas okränkbarhet ansågs icke tåla några modifikationer torde ha legat däri, att ämnet diskuterades under det färska intrycket av de många övergreppen mot belgiska ambassader efter Lumumbas död, varvid ju särskilt ambassaden i Kairo totalt raserades. I förbigående må nämnas att vidbehandling av den relevanta artikeln Sveriges ombud jämlikt instruktion avgav en förklaring, som gick ut på att den svenska regeringen icke kunde godtaga den på senare tid här och var skönjbara uppfattningen att s. k. »spontana» folkupplopp fritoge regeringarna från ansvar för dylika excesser.
    Det är emellertid endast de som sagt fundamentala immuniteterna

WIENKONFERENSEN 1961 327som ha fått en så helt kategorisk formulering — lokalernas, personernas och korrespondensens okränkbarhet — i andra bestämmelser återfinnas åtskilliga för »vanlig» lagstiftning normala modaliteter, restriktioner mot missbruk m. m. För att belysa saken må nämnas att den bestämmelse, som fritager diplomaten från tullundersökning av hans personliga bagage, medger undantag om vissa allvarliga misstankar föreligga. En kurirsäck däremot må under inga förhållanden öppnas eller kvarhållas. Nu har ju i alla tider förekommit att en av mer eller mindre uppenbart missbruk exaspererad regering låtit i kontrollsyfte öppna någon kurirförsändelse, och sådant skall kanske också i framtiden inträffa. Hur ett sådant ingrepp skall göras upp med den sändande regeringen blir emellertid en intrikat politisk historia — 1961 års konvention kommer i varje fall ej att kunna åberopas.
    Det hör också till saken att immuniteten icke kan hävas annat än av den sändande staten. Den mottagande har mot en felande diplomat icke något annan ultima ratio än förklaring att denne är persona non grata och skall omedelbart hemsändas. Detta är ju emellertid någotsom en enskild rättssökande har ringa glädje av, och konferensen varväl medveten om det betänkliga i att enskilda ha så svårt att hävda sin rätt mot diplomater. En sorts lösning — och måhända en ganska tillfredsställande sådan — nåddes genom att konferensen antog en resolution, vari sändande stater uppmanades att låta häva immuniteten för sina diplomater i fall där dessa ställdes till svars i civilmål med enskild invånare i mottagarlandet som motpart.
    En under konferensen tillkommen bestämmelse, som också torde erbjuda ett visst intresse, är den att en diplomatisk tjänsteman icke må inom det mottagande landet utöva förvärvsverksamhet.
    De sista av konventionens sammanlagt 53 artiklar innehålla bl. a.bestämmelser om skyddsmaktsuppdrag samt sedvanliga konventionstekniska föreskrifter om undertecknande och ratifikation m. m. I övrigt skulle det föra för långt att inom ramen för denna artikel gå in på detaljer. Nog av, den 18 april 1961 undertecknades av samtliga då närvarande 74 ombud en »slutakt» av vanlig modell — d. v. s. en sorts kortfattad och rent formell rapport om konferensens organisation och arbete. Konferensens huvudresultat, konventionen angående diplomatiska förbindelser, har intill den 31 oktober 1961 blivit undertecknad av 44 stater, däribland samtliga de nordiska, Sovjet och USA. Några ratifikationer ha givetvis icke hittills medhunnits.
    Frånsett ett par artighetsresolutioner till det österrikiska värdfolket m. fl. och den tidigare nämnda resolutionen om behandling av krav från enskilda har konferensen i övrigt producerat ytterligare två dokument, nämligen:
    1. ett fakultativt protokoll om förvärv av medborgarrätt, vari — i korthet uttryckt — stadgas att beskickningsmedlemmar och deras familjer icke skola erhålla den mottagande statens nationalitet enbart på grund av där rådande lagstiftning. En artikel av detta innehåll fanns i konventionsförslaget men uteslöts på grund av motstånd från en rad länder med jus loci — bl. a. Storbritannien. Hittills ha 13 stater undertecknat detta protokoll.
    2. ett fakultativt protokoll om obligatoriskt biläggande av tvister, vari

328 WIENKONFERENSEN 1961hänvisas till förlikning, skiljedom eller i sista hand avgörande genom Internationella domstolen. En artikel härom fanns likaledes i det från lagkommissionen stammande förslaget och försvarades varmt av bl. a.de nordiska länderna, Frankrike, Schweiz, Storbritannien, USA och flera sydamerikanska länder. Den kunde emellertid, främst på grund av motstånd från Sovjet och dess satelliter, icke nå erforderlig majoritet utan ersattes med det skäligen meningslösa surrogat som protokollet utgör — undertecknarna av detta dokument, hittills 20, läraväl icke bli några andra än sådana, som under alla förhållanden underkasta sig obligatoriskt lösande av tvister, i sista hand genom Internationella domstolen.

Z. P. Westrup.