AKTUELLA SPÖRSMÅL
När får grundlagarna åsidosättas?
»Jag är varken jurist eller grundlagstolkare, och därför tvekar jag inte att säga, att riksdagen skall ha rätt att sätta sig över grundlagen, om den anser att det finns motiv för detta i denna specifika fråga.»
(Statsrådet Gunnar Sträng i riksdagens första kammare onsdagen den 23 maj 1962.)
Det ovan citerade yttrandet av en av regeringens mest inflytelserika medlemmar väckte ett visst uppseende då det nyligen fälldes. SvJT har i anledning härav bett mig om några kommentarer, som härmed följer.
Uttalandet gjordes i samband med riksdagens behandling av den av K. M:t begärda fullmakten att få förordna om ändrad skatt på sprit och vin (Prop. 1962:140). Som bekant avslog riksdagen denna K. M:ts framställning. Propositionen gällde den i och för sig nog så intrikata frågan om delegation av en statsfunktion från en statsmakt till en annan, i detta fall delegation av en del av riksdagens beskattningsmakt till K. M:t. Spörsmålet är konstitutionellt sett av invecklad beskaffenhet och måste här förbigås.
Efter orden uttalade sig finansministern endast rörande riksdagens rätt att sätta grundlagen å sida i vad gäller behandlingen av lagstiftningsfrågor rörande alkoholbeskattningen. Vad finansministern uppenbarligen hade i tankarna var ett frångående i nämnda fall av riksdagsordningens föreskrifter om riksdagsärendenas handläggning, d. v. s.procedurreglerna.
Den konstitutionellt intresserade gör sig emellertid omedelbart den mera generella frågan i vilken utsträckning enligt finansministerns mening överträdelser av grundlagen överhuvudtaget äro att betrakta som tillåtliga. Det synes mindre sannolikt att finansministern anser, att möjligheten att åsidosätta grundlagarna blott föreligger då riksdagen skall besluta om ändrad alkoholbeskattning. Gäller riksdagens frihet att avvika från grundlagen blott sådana grundlagsregler, som kunna karakteriseras som förfaranderegler? I propositionen som sådan ligger en antydan att även de grundlagsstadganden, som reglera kompetensfördelningen mellan statsmakterna, vid behov skola kunna frånträdas. Vidare frågar man sig huruvida det skall vara riksdagen förbehållet att tumma på grundlagarna. Anser finansministern, att K. M:t bör ha motsvarande möjligheter att, om K. M:t »anser, att det finns motiv för detta», frångå grundlagens föreskrifter för K. M:ts handlande? Man kan fortsätta att ställa frågor av denna art, sedan den strikta legaliteten en gång övergivits.
Om den grundsats, vilken finansministern lanserat i det nu aktuella yttrandet, skulle vinna tillämpning, äro komplikationer att förutse. Hur skola våra administrativa myndigheter och våra domstolar förfara, då de sättas att tillämpa föreskrifter som tillkommit i klart grundlagsstridig ordning? Myndigheters och domstolars lagprövnings-
rätt får då aktualitet. Det kan förtjäna erinras om att en annan bemärkt regeringsmedlem utrikesminister Östen Undén i SvJT för några år sedan (SvJT 1956 s. 260 ff) hävdade, att någon sådan rätt icke tillkom svenska myndigheter och domstolar. De båda regeringsmedlemmarnas uppfattningar synas stå i god samklang. Om de rättstilllämpande och rättsvårdande instanserna icke ha att beakta kravet att underordnad norm skall — materiellt och formellt — överensstämma med överordnad norm uppstå inga större svårigheter. Domstolar och administrativa myndigheter ha då att tillämpa även grundlagsstridigt tillkomna normer utan att bekymra sig om denna defekt.
Nu torde emellertid den allmänna uppfattningen vara att i allt fall domstolarna ha lagprövningsrätt, ehuru denna rätt i praktiken använts med största försiktighet. Om riksdagen skulle göra bruk av den av finansministern anvisade möjligheten att sätta grundlagarna åsido, kan därför den situationen uppstå, att en sålunda tillkommen författning ej blir tillämpad av domstolarna. En öppen konflikt mellan olika statsmakter kan med andra ord bli följden. För detta fall finnas emellertid — som Undén påpekat — reglerna i RF § 103 om opinionsnämnden, vilka giva riksdagen möjlighet att avlägsna sådana justitieråd som enligt riksdagens mening felbedömt domstolarnas befogenheter i vårt land.
Det kan emellertid vara anledning att söka djupare efter den närmare förklaringen till finansministerns yttrande, vilket onekligen är ägnat att chockera också andra än »finsmakare på grundlagens tolkningsområde» för att nu bruka finansministerns egna ord.
Till en början kan fastslås, att grundlagarna, särskilt regeringsformen, som sådana på många håll i vårt land ha en svag ställning. Förhållandena avvika hos oss från vad som gäller i många andra länder, där konstitutionen tillägges särskild helgd och respekteras av alla. Så är fallet t. ex. i vårt västra grannland Norge. Hos oss saknas i stort sett ideologiska föreningsband mellan själva grundlagstexten och dem som närmast ha att tillämpa denna. Grundlagen betraktas ofta som en samling formföreskrifter, för vilka man i och för sig är likgiltig och saknar intresse.
Vidare finns anledning understryka att grundlagar vanligen verka i konservativ riktning i samhällslivet. Grundlagarna återspegla nämligen ofta förhållanden sådana de varit vid en ganska avlägsen tidpunkt, och de ändras relativt långsamt. Svensk författningsutveckling erbjuder härvidlag ett typiskt exempel. Vår nuvarande grundlag bygger alltjämt på den konstitutionella monarkins grundval, ehuru statsskicket efter parlamentarismens och demokratins genombrott i grundförändrats. Regeringsformens formella natur understrykes härigenom. Den uppfattas icke som något för vårt samhällsliv grundläggande aktstycke utan — som framgår av finansministerns uttalande — som en samling formföreskrifter, vilka närmast angå jurister och grundlagstolkare.
Man kan emellertid gå ännu ett steg längre i sökandet efter bakgrunden till finansministerns uttalande. I samhällslivet kan ej sällan spåras ett motsatsförhållande mellan olika meningsriktningar. Å ena sidan finnas de, som önska skänka trygghet åt den enskilde genom relativt
preciserade regler vilka binda myndigheters och andras handlande och som tillåta den enskilde att i viss utsträckning i förväg beräknade åtgärder, som kunna komma att vidtagas berörande hans rättssfär. För den enskilde skapas härigenom ett visst mått av rättssäkerhet. Mot detta synsätt står den uppfattningen — vilken ej torde vara ovanlig bland våra styresmän — att lagregler och bestämmelser ofta verka hindersamma för den materiella rättvisan. Bäst resultat nås om kloka människor använda sitt sunda förnuft, obundna av tvingande regler.
Antydda motsatsförhållande speglar olika värderingar av de fasta reglernas betydelse i samhällslivet. Enligt en rättsstatlig uppfattning blir behovet av klara normer större, ju mera samhället kompliceras och i ju högre grad myndigheterna måste ingripa med föreskrifter avolika slag. Enligt denna åskådning, vanlig bland jurister, föreligger generellt sett mindre risk för rättsförluster med mera strikta bestämmelser, även om de i något enstaka fall leda till ett materiellt sett mindre tilltalande resultat, än när godtycket, om ock förnuftslett och klätt i det fria skönets förledande dräkt, lämnas fritt spelrum.
Finansministerns yttrande kan ses som ett uttryck för den tilltro det praktiska livets män äga till sin egen förmåga att själva, oberoende av regler, efter bästa förstånd och med faderlig hand lösa uppkommande frågor. Vi få säkerligen framöver se fler exempel på spänningen mellan denna åskådnings företrädare och dem, för vilka normbundenheten innebär en viktig garanti för rättssäkerheten. Vårt lands jurister göra klokt i att uppmärksamma denna problemställning. De äro icke utan ansvar för den fortsatta utvecklingen.
Gustaf Petrén