UTRIKESNÄMNDEN OCH

TYSTNADSPLIKTEN

 

AV HOVRÄTTSASSESSORN BENGT RYDIN

 

De grundläggande bestämmelserna om utrikesnämndens verksamhet finns i § 54 regeringsformen och § 49 riksdagsordningen. I § 54 första stycket regeringsformen stadgas att ledamöterna av riksdagens utrikesutskott¹ också skall vara ledamöter av en nämnd med uppgift att rådpläga med Konungen om ärenden, som angår rikets förhållande till främmande makter. Rådplägning med denna utrikesnämnd bör i alla utrikesärenden av större vikt äga rum före avgörandet. Då ärende förekommer till behandling, skall alla tillgängliga handlingar och upplysningar meddelas. De beslut Konungen fattar i ärenden, som varit föremål för rådplägning med nämnden, skall delges dess ledamöter senast vid nästa sammanträde. Enligt andra stycket av § 54 skall utrikesministern i början av varje riksdag och sedermera så ofta omständigheterna föranleder det lämna nämnden en framställning av de allmänna utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket. Paragrafens tredje stycke lyder: »Nämndens ledamöter böra visa största varsamhet i avseende å meddelanden till andra om vad vid nämndens sammanträden förekommit. I fall, då Konungen eller den som i Hans frånvaro leder förhandlingarna prövar ovillkorlig tystnadsplikt vara av nöden, vare ledamöterna därtill förbundna. »Riksdagsordningens § 49 innehåller närmare bestämmelser om ledamöterna i utrikesnämnden och deras tjänstgöringstid, nämndens sammanträden m. m. Enligt tredje stycket av denna paragraf skall Konungen sammankalla nämnden så ofta ärendena fordrar det och leda nämndens förhandlingar, när han är tillstädes. I Konungens frånvaro föres ordet av statsministern eller, om han ej är närvarande, av utrikesministern. Andra statsrådsledamöter och särskilda sakkunniga må tillkallas av Konungen. Sekreterare hos nämnden förordnas av Konungen. Jämlikt sista stycket skall ledamot av nämnden första gången han är närvarande vid sammanträde med nämnden avge försäkran om iakttagande av den i § 54 regeringsformen stadgade tystnadsplikten.

    ¹ Enligt § 36 riksdagsordningen består utrikesutskottet av 16 ledamöter, vilka vardera kammaren till halva antalet väljer inom sig.

    I konstitutionsutskottets dechargebetänkande år 1962 (memorial nr 17) behandlades bl. a. en av dåvarande utrikesministern Undén den 26 okt. 1961 i Förenta Nationernas politiska utskott framlagd plan på bildandet av en »non-atom-club». Rådplägning med utrikesnämnden hade ej föregått framläggandet av planen. Konstitutionsutskottet framhöll som sin mening att planen tillhörde den kategori spörsmål, i vilken rådplägning med nämnden borde äga rum, men fann ej skäl att framställa någon anmärkning för att nämnden icke sammankallats till överläggning i ärendet. Utskottet underströk likväl betydelsen av att nämnden hördes i alla de fall, då dess medverkan borde äga rum enligt § 54 regeringsformen.
    Under dechargedebatten i kamrarna den 18 maj 1962 (FK prot. nr 21 s. 7 ff, AK prot. nr 21 s. 6 ff) ägnades stor uppmärksamhet åt spörsmålet, huruvida utrikesnämnden borde ha hörts före framläggandet av förslaget om en »non-atom-club». Vid debatten i andra kammaren yttrade statsminister Erlander att praktiskt taget varje fråga, som behandlades i utrikesnämnden, på ett eller annat sätt bringades till allmänhetens kännedom. Han gav också exempel på att vad som förevarit inför nämnden hade offentliggjorts i såväl radio som tidningspress, trots att nämndens ledamöter hade ålagts ovillkorlig tystnadsplikt. Eftersom det av vissa skäl varit osäkert om utrikesministerns plan över huvud skulle föreläggas Förenta Nationerna, hade regeringen enligt statsministern med hänsyn till befarade läckor i sekretessen icke ansett sig böra rådgöra med nämnden i ärendet före avgörandet (jfr även AK prot. den 25 okt. 1961 nr 27 s. 126). Under debatten i kamrarna framfördes även från åtskilliga andra håll synpunkter med anledning av den bristande sekretessen kring utrikesnämndens förhandlingar.
    Vid sammanträde i andra kammaren den 22 maj 1962 (prot. nr 22 s. 108 f) riktade herr Antonsson i en interpellation den frågan till statsministern, om regeringen avsåg att vidtaga åtgärder för att säkerställa, att nämndens sekretessbestämmelser för framtiden upprätthölls i enlighet med vad grundlagen föreskrev. Interpellanten hänvisade bl. a. till vad som förekommit vid dechargedebatten och framhöll, att det under senare tid trots grundlagsstadgad tystnadsplikt i det närmaste blivit en regel att utrikesnämndens sammanträden refererades i pressen. Statsministern besvarade interpellationen den 13 december samma år (prot. nr 37 s. 122 ff); närmare härom nedan.
    I det följande skall undersökas, hur det enligt gällande lagstift-

ning är sörjt för upprätthållandet av den tystnadsplikt, som åvilar ledamöterna i utrikesnämnden enligt § 54 tredje stycket regeringsformen.²

    Med hänsyn till tidningspressens roll i sammanhanget faller det sig naturligt att inleda med en undersökning av tillämpliga bestämmelser i tryckfrihetsförordningen (TF). TF skiljer mellan författare till tryckt skrift och meddelare, d. v. s. person som, utan att vara författare, i viss ordning meddelat uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift. Har meddelande lämnats i annat syfte än för sådant offentliggörande, beröres det över huvud icke av TF:s föreskrifter. Eftersom de läckor, som påståtts förekomma i utrikesnämnden, i allmänhet icke torde bero på att ledamöter i strid mot sin tystnadsplikt själva författat tidningsartiklar om de hemliga förhållandena, synes det bäst överensstämma med undersökningens praktiska syfte att fästa huvudvikten vid TF:s bestämmelser om meddelare. Det må dock betonas att, såvitt här är i fråga, enahanda regler i princip också gäller författare.
    I 1 kap. 1 § andra stycket TF ges uttryck åt den allmänna grundsatsen att meddelanden, som någon lämnat i syfte att de skall offentliggöras i tryckt skrift, skall åtnjuta motsvarande grundlagsskydd som tryckfriheten i egentlig mening.³ Man talar här om informationens frihet.⁴ Enligt angivna lagrum skall det »stå envar fritt att, i alla de fall då ej annat är i denna förordning föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till dess författare eller utgivare eller, om för skriften finnes särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter till periodiska skrifter».⁵ Till åsyftade företag hör t. ex. Tidningarnas Telegrambyrå.
    Innebörden av bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket TF har av EEK⁶ uppgivits vara att den, som lämnat ett där åsyftat med-

² Det må uppmärksammas att den i § 54 tredje stycket regeringsformen stadgade tystnadsplikten gäller endast nämndens ledamöter. Under denna form av tystnadsplikt lyder således icke de statsråd eller de särskilda sakkunniga, som kan vara kallade till sammanträde med nämnden, liksom ej heller nämndens sekreterare. Att stenograf kan närvara vid nämndens sammanträden, se § 2 i stadgan den 6 juni 1953 ang. protokollföring i utrikesnämnden.

³ Beträffande grundlagsskyddet för tryckfriheten som sådan, se § 86 regeringsformen och 1 kap. 1 § första stycket TF.

⁴ Jfr EEK, Nya tryckfrihetsförordningen s. 53 ff.

⁵ Jfr 13 kap. 5 § första stycket TF beträffande meddelanden för offentliggörande i skrift, som tryckes utom riket.

⁶ Nya tryckfrihetsförordningen s. 54.

delande, icke kan ställas till ansvar för meddelandets innehåll, oavsett om det blir publicerat eller ej. Meddelandet betraktas således icke som ett yttrande utan som ett led i den tryckta skriftens framställning. Endast den enligt tryckfrihetsrätten ansvarige står för meddelandet och då först sedan det publicerats. Meddelaren åtnjuter härigenom ett särskilt privilegium. En ovillkorlig förutsättning för detta privilegium är dock att syftet med meddelandet är det angivna (»för offentliggörande i tryckt skrift») och att meddelandet direkt — alltså icke i andra hand — lämnats till någon tillhörande den i lagrummet nämnda personkretsen. Här må inskjutas att 7 kap. 3 § TF föreskriver viktiga undantag från grundsatsen om informationens frihet; till dessa undantag skall senare återknytas.
    Till stadgandet i 1 kap. 1 § andra stycket TF ansluter sig bestämmelser i förordningens 3 kap. om rätt till anonymitet förmeddelare (4 §). Detta anonymitetsskydd är i princip utformat på samma sätt som motsvarande skydd för författare (1—3 §§). Det innebär att boktryckare, förläggare eller annan, som har att taga befattning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts utgivning, ej äger röja vem meddelaren är, om icke skyldighet därtill är föreskriven i lag eller meddelaren samtycker till åtgärden; med lag avses i TF stadgande vilket, i den ordning som är föreskriven för varje särskilt fall, tillkommit genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen.⁷ Det är ej heller tillåtet att i tryckfrihetsmål taga upp frågan, vem som lämnat ett meddelande. Obehörigt röjande av meddelare är straffbelagt (5 §).⁸
    Beträffande det i 3 kap. TF stadgade anonymitetsskyddet för meddelare är att märka, att det ej endast är i tryckfrihetsmål som meddelarens anonymitet är skyddad. Icke heller i andra sammanhang får hans namn yppas. Förbudet att röja meddelare är dock begränsat på så sätt, att det riktar sig enbart mot boktryckare, förläggare eller annan, som har att taga befattning med skrifts tryckning eller med utgivning av tryckt skrift. Denna personkrets är i själva verket ganska omfattande, ty den torde innesluta ej blott sådana personer, som sysslar med egentligt tryckningsarbete, samt

⁷ Se 14 kap. 6 § TF.

⁸ I MALMGRENS kommentar till Sveriges grundlagar (8:e uppl., s. 229) understrykes straffbestämmelsens stora indirekta betydelse för anonymitetsskyddet. Det påpekas att, eftersom det enligt stadgandet är straffbart för journalist att röja meddelare, den som söker förmå journalist härtill anses göra sig skyldig till anstiftande av brott. Jfr härom justitieombudsmannens ämbetsberätfelse 1959 s. 75 ff. 

12—633004. Svensk Juristtidning 1963

journalister och andra vid en tidning anställda personer, vilka har nyhetsanskaffningen om hand, utan även nyhetsbyråernas personal.⁹ Om däremot en person utanför angivna krets råkat få reda på meddelarens identitet, kan han fritt röja denna. TF:s anonymitetsskydd saknar således verkan, då fråga är om sådan utomstående person.
    Vidare må ägnas uppmärksamhet åt den i anonymitetskapitlet upptagna regeln, att förbudet att röja namnet på meddelaren icke gäller, då skyldighet att uppenbara meddelaren är föreskriven i lag. Härmed åsyftas vittnesplikt och plikt för part att avge berättelse under sanningsförsäkran (se 36 och 37 kap. rättegångsbalken). Skyldigheten kan aktualiseras i process, som ej avser tryckfrihetsmål, t. ex. i brottmål rörande meddelanden otillåtna enligt 7 kap. 3 § andra stycket TF.¹⁰ Redan under förundersökningen i brottmål kan för övrigt enligt 23 kap. 13 § rättegångsbalken vittnesplikt inträda, dock först då undersökningen fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet i fråga. Till följd av det sagda kan den, som har att taga befattning med skriftstryckning eller med tryckt skrifts utgivning, bli i brottmålsprocess eller under förundersökningen skyldig att röja meddelares identitet. I MALMGRENS kommentar anmärkes (s. 228) att domstol, som har att hålla vittnesförhör i annat mål än tryckfrihetsmål, måste, då fråga uppkommer om att förmå vittne att röja meddelares identitet, noggrant ge akt på att sådan upplysning är relevant i det aktuella målet; behövs ej upplysningen för målet, bör hänsynen till tryckfrihetsintressena väga över och frågan ej få framställas till vittnet.¹¹ I prop. 1948:230 med förslag till ny tryckfrihetsförordning m. m. anförde dåvarande chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, (s. 144) att undantaget från anonymitetsskyddet för sådana fall, då skyldighet att röja författarnamnet¹² var föreskriven i lag, var tillämpligt bl. a. i fråga om brott mot tystnadsplikt i fall som avsågs i 7 kap. 3 § TF. Mål om dylikt brott var nämligen icke tryckfrihetsmål utan behandla-

⁹ Jfr betänkande om radions juridiska ansvar (SOU 1962:27) s. 107 f.

¹⁰ Att sådana mål faller utanför tryckfrihetsprocessen, se t. ex. MALMGRENS kommentar s. 228 samt artikel av SUNDSTRÖM i SvJT 1962 s. 420, 424 och 431. Jfr även nedan återgivna uttalanden i fråga om anonymitetsskyddet.

¹¹ Justitieombudsmannen har i sin förut berörda berättelse 1959, s. 75 ff, upptagit fråga huruvida omständigheterna i annat mål än tryckfrihetsmål varit sådana, att vittne bort utfrågas om han lämnat visst meddelande till tidningspressen.

¹² Här erinras om att anonymitetsskyddet i princip är lika konstruerat förförfattare som för meddelare.

des i vanlig straffprocessuell ordning. Departementschefen fortsatte:
    Om brottet skett t. ex. genom en av befattningshavare författad, anonym artikel i periodisk skrift, föreligger ej hinder att utreda frågan om författarskapet och att för sådant ändamål taga i anspråk den vittnesplikt som åligger skriftens utgivare. Även på förundersökningsstadiet kan denna vittnesplikt enligt reglerna i nya RB utkrävas. Dessa regler innebära emellertid att sådant förhör ej får äga rum, innan förundersökningen fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Utgivaren är således icke skyldig att — — — genom vittnesmål medverka till ett helt allmänt efterforskande, huruvida sådant brott blivit begånget. Ej heller innebär vittnesplikten skyldighet att uttala sig om annat än frågan, huruvida den misstänkte begått det brott utredningen avser. Vem som eljest lämnat de offentliggjorda uppgifterna är utgivaren icke skyldig omtala; i detta hänseende begränsas anonymitetsskyddet icke av vittnesplikten. Dessa regler torde väl innebära att, om utgivaren redan vid polisförhör och alltså utan förhör inför domstolen upplyser om att den misstänkte lämnat de uppgifter utredningen avser, han icke kan anses ha brutit mot anonymitetsreglerna.¹³ Å andra sidan kan han icke tvingas uttala sig annat än vid vittnesförhör inför domstolen. Genom att domstolen därvid har tillfälle pröva om de lagliga förutsättningarna för förhöret föreligga torde tillräckliga garantier mot missbruk finnas. Dessa regler innebära väl — — — att vissa svårigheter uppstå för utredningen, då det är klart att brott föreligger men skälig misstanke icke kan riktas mot viss person. Dessa svårigheter böra emellertid icke överskattas. Det torde icke vara möjligt att utan betänkliga ingrepp i anonymitetsskyddet föreskriva en vidsträcktare skyldighet för utgivare eller annan att medverka vid sådan utredning.
    I SvJT 1962 säger SUNDSTRÖM (s. 431 f) bl. a. att det i 3 kap. TF föreskrivna undantaget från anonymitetsskyddet säkerligen icke har annan innebörd än att de, som har att taga befattning med tryckningen eller utgivningen, är både berättigade och skyldiga att röja författaren i vittnesmål eller berättelse under sanningsförsäkran. Sundström erinrar om att sådant brott mot tystnadsplikt som avses i 7 kap. 3 § andra stycket TF icke utgör tryckfrihetsbrott; gärningsmannen kan alltså ställas till ansvar endast i en vanlig brottmålsprocess och får då fritt efterforskas och röjas, av den som har att taga befattning med tryckningen eller utgivningen dock endast vid vittnesförhör inför domstol. I fråga om meddelare yttrar Sundström:
    Mest rationellt synes vara att indela meddelandena i två grupper, de som publicerats i tryckt skrift och de som, ehuru avsedda för tryckt

¹³ EEK av annan uppfattning: se Nya tryckfrihetsförordningen s. 64 samt artikeln »Det offentliga och det hemliga — yttrandefrihet och tystnadsplikt» i Aktuellt från Tidningsutgivareföreningen 1959 nr 8 s. 18.

skrift, icke blivit publicerade. Om meddelandet publicerats, äro de som ha att taga befattning med skriftens tryckning och utgivning berättigade att röja meddelaren endast då de vid domstol höras såsom vittnen eller under sanningsförsäkran i mål, som icke är tryckfrihetsmål. Det må erinras, att brott mot tystnadsplikt och utlämnande av hemlig handling (7 kap. 3 § andra och tredje styckena) icke utgöra tryckfrihetsbrott. Personer som icke ha att taga befattning med tryckningen eller utgivningen äro oförhindrade att efterforska och röja meddelaren i alla andra sammanhang än i tryckfrihetsmål.
    Om meddelandet icke blivit publicerat kan ju något tryckfrihetsmål icke komma i fråga. Skyldighet att respektera meddelarens anonymitet åligger följaktligen i sådant fall endast dem som ha att taga befattning med tryckningen eller utgivningen. Förbudet för dessa personer att röja meddelaren är även i detta fall på det sätt inskränkt att de alltid äro berättigade och även skyldiga att vid vittnesförhör inför domstol uppenbara meddelaren.

    I detta sammanhang bör nämnas att det på radions och televisionens område saknas motsvarighet till det skydd för pressens källor, som TF skänker genom bestämmelserna om rätt att utan påföljd och under anonymitet meddela uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift. Enär meddelare till pressen som regel åtnjuter såväl ansvarsfrihet som anonymitetsskydd, kan pressen tänkas få tillgång till nyhetsmaterial, som meddelarna icke vill lämna till radion eller televisionen med hänsyn till att de då ej kommer i åtnjutande av motsvarande skydd. I ett av särskilt tillkallad utredningsman, nuvarande häradshövdingen BJÖRLING, avgivet betänkande angående radions juridiska ansvar (SOU 1962:27) har uttalats (s. 117, 120) att den skillnad, som i fråga om nyhetsmeddelarens ansvarighet och anonymitet föreligger mellan meddelanden till radion¹⁴ och till pressen, icke synes vara sakligt motiverad. Utredningsmannen har sålunda ansett skäl finnas att för radions del skapa en motsvarighet till den garanti för informationens frihet, som för pressens vidkommande beredes genom TF. Därför har i framlagt lagförslag upptagits bestämmelser om ansvarsfrihet och anonymitet för den som meddelar uppgifter för offentliggörande i rundradiosändning. Betänkandet, som nyligen remissbehandlats, har icke hunnit sätta spår i lagstiftningen.

    Såsom tidigare framgått har vissa undantag från grundsatsen om meddelares ansvarsfrihet ansetts påkallade. Dessa är upptagna i 7 kap. 3 § TF. Det undantag som här framför allt är av intresse finns i paragrafens andra stycke, vilket har tillkommit

¹⁴ I betänkandet användes benämningen radio gemensamt för ljudradio och television.

för att möjliggöra beivran av befattningshavares brott mot legal tystnadsplikt.¹⁵ Där stadgas följande:

    Uppenbarar den som på grund av allmän befattning eller i och för utövande av allmän tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet eller varom han eljest enligt lag haft att iakttaga tystnad, vad han sålunda erfarit, må, ehuru sådant meddelande skett för offentliggörande i tryckt skrift, gärningen åtalas och straffas enligt vad därom är stadgat.¹⁶

    Den citerade bestämmelsen innebär, då fråga är om periodisk skrift, att i fall som omnämnes i paragrafen den grundläggande principen i TF om ansvarige utgivarens exklusiva ansvarighet frångås. Detta medför att exempelvis en felande tjänsteman i dessa fall kan efterforskas och straffas.¹⁷ Den gängse ansvarighetsregeln frångås emellertid endast under förutsättning att den tystnadsplikt, mot vilken vederbörande bryter, är fastslagen i lag. Såsom framgått tidigare avses enligt 14 kap. 6 § TF med lag stadgande som, i den ordning som är föreskriven för varje särskilt fall,

    ¹⁵ Här må även framhållas det särskilda undantaget att ansvar för utlämnande av allmän handling, som skall hållas hemlig, kan via 7 kap. 3 § tredje stycket TF utdömas enligt 41 § i den s. k. sekretesslagen, oavsett om det meddelande handlingen innehåller blivit publicerat eller ej. Jfr även 7 kap. 5 § TF. Beträffande problematiken i fråga om hemliga handlingar kan hänvisas bl. a. till SOU 1947:60 s. 125, 246 och 251 f, prop. 1948:230 s. 174 f och 176, en inom justitiedepartementet år 1951 av GROLL gjord utredning angående bestämmelser om tystnadsplikt i svensk lagstiftning s. 16 ff, MALMGRENS kommentar s. 246 samt EEK dels i Nya tryckfrihetsförordningen s. 56, 58 och 108f, dels i Aktuellt från Tidningsutgivareföreningen 1959 nr 8 s. 31 f och 34 f.
    Sådana protokoll och uppteckningar, som enligt stadgan den 6 juni 1953 ang. protokollföring i utrikesnämnden upprättats vid sammanträde med nämnden, är i princip hemliga handlingar enligt sekretesslagen (se bl. a. 3 § inämnda lag; jfr även HENRIK OLSSON, Utrikesnämnden 1937—1953 s. 91).
    Eek påpekar i nyssnämnda Aktuellt från Tidningsutgivareföreningen (s.31 f) att tjänsteman anses vara bunden av en tystnadsplikt i fråga om innehållet i hemlig handling. Han får vid straffansvar således icke röja vad sådan handling innehåller. Men den härskande uppfattningen är, säger Eek, att denna tystnadsplikt ej åligger vederbörande »enligt lag». Därest han i och för publicering talar om innehållet för en tidning, anses han därför skyddad av reglerna om meddelares ansvarsfrihet, såvitt icke någon samfälld lag särskilt ålägger honom tystnadsplikt (jfr nedan vid behandlingen av 7 kap.3 § andra stycket TF). Se närmare härom i den år 1951 inom justitiedepartementet gjorda utredningen om tystnadsplikt s. 16 ff (särsk. s. 28).
    ¹⁶ Därest det i betänkandet om radions juridiska ansvar framlagda lagförslaget genomföres, har de i 7 kap. 3 § andra stycket TF föreskrivna inskränkningarna i medelelsefriheten ansetts, utan särskild föreskrift därom, kommaatt äga motsvarande tillämpning i fråga om meddelanden till radion. Se SOU 1962:27 s. 104.

¹⁷ Jfr straffrättskommittén i SOU 1953:14 s. 311.

tillkommit genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. Sådan ovillkorlig tystnadsplikt, vartill ledamöterna i utrikesnämnden kan bli förbundna enligt § 54 tredje stycket andra punkten regeringsformen, torde vara att hänföra till tystnadsplikt som fastslagits i lag.¹⁸ Den i första punkten av samma stycke givna föreskriften, att nämndledamöterna bör visa största varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad som förekommit vid nämndens sammanträden, torde över huvud icke grunda någon tystnadsplikt i här avsedd mening. I förarbetena till sistnämnda föreskrift angavs syftet med regeln vara, att det skulle öppnas möjlighet för nämndens ledamöter att med den varsamhet, som alltid borde iakttagas vid behandlingen av de frågor det här gällde,i främsta rummet samråda med kamrater inom riksdagen om vad som förekommit vid nämndens sammanträden, där sådant kunde ske utan olägenhet.¹⁹
    Sundström framhåller (SvJT 1962 s. 424) att 7 kap. 3 § andra stycket TF visserligen endast talar om »meddelande» men att det uppenbarligen måste vara tillämpligt även på den, som i egenskap av författare eller eljest av eget initiativ publicerar uppgiften. Det vore, säger Sundström, orimligt om den som bryter mot en i lagstadgad tystnadsplikt skulle kunna undgå ansvar genom att i egenskap av författare i tryckt skrift offentliggöra förhållanden, som han enligt lag icke får uppenbara. Denna uppfattning torde vara riktig. Den vinner stöd i det ovan återgivna uttalandet av chefen för justitiedepartementet, i 1944 års tryckfrihetssakkunnigas betänkande 1947:60 s. 245 f och i Eeks Nya tryckfrihetsförordningens. 59 f.
    Med det i 7 kap. 3 § andra stycket begagnade uttrycket »allmän befattning» avses enligt Malmgrens kommentar (s. 242) tjänsteförhållande av något slag; samtliga befattningshavare, som jämlikt 25 kap. 11 § strafflagen är underkastade ämbetsansvar, helt eller partiellt, torde enligt Malmgren ifrågakomma under stadgandet.²⁰ De förseelser, som omfattas av 7 kap. 3 § andra stycket

¹⁸ Jfr den år 1951 inom justitiedepartementet gjorda utredningen om tystnadsplikt s. 89. § 54 regeringsformen har tillkommit i enlighet med vad som föreskrives i § 81 regeringsformen, nämligen genom Konungens och två riksdagars beslut.

¹⁹ Jfr allmänna synpunkter på utrikesnämndens tystnadsplikt i prop. 1919:346 s. 20 och 33, BRUSEWITZ, Nordiska utrikesnämnder i komparativ belysnings. 86 ff, BRUSEWITZ, Utrikesfrågors behandling i den svenska riksdagen s. 128 ff samt HENRIK OLSSON, Utrikesnämnden 1937—1953 s. 27 ff.

²⁰ Befattningshavarebegreppet i 7 kap. 3 § andra stycket TF har ansetts vara vidsträcktare än ämbets- och tjänstemannabegreppet i 25 kap. 11 §

TF, blir i förekommande fall att bedöma efter strafflagens 25 kap. avseende ämbetsbrott.²¹

    Det kan nu vara på sin plats att närmare granska de tillämpliga bestämmelserna i 25 kap. strafflagen. Dessförinnan må dock erinras om att 1962 års höstriksdag antagit framlagt förslag till brottsbalk.²² Såvitt i detta sammanhang är av intresse upptager brottsbalken icke annan principiell nyhet i förhållande till gällande rätt, än att vad som är stadgat om ämbetsmans brott mot tystnadsplikt också skall gälla för den som, utan att vara underkastad ämbetsansvar, är anställd i allmän tjänst eller fullgör lagstadgad tjänsteplikt.
    I 25 kap. 3 § strafflagen (motsvarande 20 kap. 3 § brottsbalken) stadgas att ämbetsman, som yppar vad han är pliktig hemlighålla eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet, skall, där ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, dömas för brott mot tystnadsplikt till suspension eller avsättning; om det är skäl därtill, skall han tillika dömas till fängelse. I ringa fall är straffet endast böter. Begår den som varit ämbetsman brott mot tystnadsplikt, skall han dömas till allmänt straff som nu sagts. Brott mot 25 kap. 3 § strafflagen ligger under allmänt åtal.²³
    Stadgandet i strafflagens 25 kap. 3 § reglerar ej i vilka avseenden tystnadsplikt föreligger för dem som är underkastade ämbetsansvar.²⁴ För att få den frågan besvarad har man att gå till särskilda lagar och andra författningar, instruktioner etc. Av betydelse i sammanhanget är bestämmelsen i § 54 tredje stycket

strafflagen; se den tidigare anmärkta departementsutredningen om tystnadsplikt (1951) s. 78 ff.

²¹ Jfr MALMGRENS kommentar s. 242. Där beröres även det i detta sammanhang kanske mindre intressanta fallet att befattningshavare, som förbrutit sig mot 7 kap. 3 § andra stycket själv enligt den tryckfrihetsrättsliga systematiken — t. ex. såsom tidningsutgivare — är ansvarig för offentliggörandet i tryckt skrift. Om gärningen i och för sig är straffbar både som tryckfrihetsbrott och som brott mot tystnadsplikt, säges ansvar utkrävas endast för tryckfrihetsbrottet, ej för ämbetsbrottet. Är gärningen däremot icke straffbar såsom tryckfrihetsbrott, föranleder den uppenbarligen ansvar i vanlig straffprocessuell ordning. Se härom även tryckfrihetssakkunniga i SOU 1947:60 s.245 f.

²² Se prop. 1962:10 och första lagutskottets utlåtande 1962:42. Särskilt må här hänvisas till nämnda prop. s. B 239, 283 ff, 287 ff, 469 ff samt C 205 och 213. Jfr även straffrättskommitténs förslag SOU 1953:14 s. 306 ff och 340 ff.

²³ Jfr SOU 1953:14 s. 315.

²⁴ Bestämmelsen i 25 kap. 3 § strafflagen innebär således icke sådan i lagstadgad tystnadsplikt som avses i 7 kap. 3 § andra stycket TF; jfr SOU 1953:14 s. 311 och prop. 1962:10 s. B 292.

andra punkten regeringsformen om ovillkorlig tystnadsplikt för utrikesnämndens ledamöter.²⁵ Den i samma styckes första punktstadgade varsamhetsplikten torde däremot icke innebära tystnadsplikt i straffrättslig bemärkelse; jfr vad ovan sagts i anslutning till 7 kap. 3 § andra stycket TF.
    Kretsen av personer med ämbetsansvar enligt 25 kap. 3 § strafflagen bestämmes av 11 § i samma kapitel (motsvarande 20 kap. 12 § brottsbalken). De två första styckena av 11 § lyder:
    Med ämbetsman förstås i denna lag domare, annan statens befattningshavare som endast medelst rannsakning och dom kan avsättas från sin tjänst, samt den som har förtroendesyssla, från vilken Konungen må entlediga honom. Vad som sägs om ämbetsmän gälle ock om dem, som äro satta att förvalta städers, menigheters eller allmänna av Konungen stadfästade kassors, verks eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter, om de tjänstemän som under ämbets- eller förvaltningsmyndigheterna lyda och om andra som förordnats att förrätta ämbete eller tjänsteärende.
    Den som är förordnad eller vald till ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling eller sitter i jury eller beskattningsnämnd skall ock vara underkastad ämbetsansvar efter 2, 3 och 5—7 §§; dock må suspension ej ådömas, och må den som är vald till ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling ej enligt 7 § dömas till avsättning i annat fall än då han dömes till straffarbete eller, för brottsom avses i 8 kap., till fängelse.
    Riksdagsmän är att hänföra till paragrafens andra stycke, som stadgar s. k. partiellt ämbetsansvar.²⁶ En riksdagsman kan med andra ord för brott mot tystnadsplikt göras ansvarig enligt 25 kap. 3 § strafflagen och bl. a. dömas till avsättning (däremot ej till suspension). Straffbudet i nämnda paragraf kan tillämpas även på den som har varit men icke längre är riksdagsman.²⁷
    Av det sagda följer icke utan vidare att ledamöterna i utrikesnämnden är underkastade ansvar enligt 25 kap. 3 § strafflagen, om de åsidosätter tystnadsplikt som ålagts dem jämlikt § 54 tredje stycket andra punkten i regeringsformen. Till en början kan fastslås att utrikesnämnden icke är någon beslutande församling. Den är därför i sig själv icke hänförlig till de för ämbetsansvaret normerande inrättningar, som anges i 25 kap. 11 § andra stycket strafflagen. Frågan är då, om ledamot i nämnden fullgör denna uppgift i sin egenskap av riksdagsman.

²⁵ Jfr departementsutredningen om tystnadsplikt (1951) s. 89 och SOU 1953:14 s. 307.

²⁶ Jfr t. ex. BECKMAN m. fl., Brott mot staten och allmänheten (2:a uppl.) s. 629.

²⁷ Se SOU 1953:14 s. 342; jfr även 20 kap. 12 § tredje stycket i brottsbalken.

    Utrikesnämndens ställning i förhållande till riksdagen²⁸ framgår i författningstexten bl. a. av dessa bestämmelser: § 12 andra stycket, § 54, § 63 1 mom. och § 105 första stycket regeringsformen, §§ 49 och 74 riksdagsordningen, § 27 riksdagsstadgan, § 8 ordningsstadgan för riksdagens kamrar ävensom 5 § stadgan om ersättning för riksdagsmannauppdragets fullgörande. Till ytterligare belysning av sambandet mellan utrikesnämnden och riksdagen må här omnämnas något av vad som förekom under förarbetena till de ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen, genom vilka nämnden infördes (jfr prop. 1919:346). Syftet med nämnden var att åstadkomma ett närmare samarbete mellan regering och riksdag på utrikespolitikens område. Den trädde istället för det förutvarande hemliga utskottet, som på detta sätt ombildades till en fast institution. Enligt den kommitté, som föreslog att nämnden skulle inrättas, utgjorde å ena sidan en samverkan mellan regeringen och riksdagen i utrikespolitiska angelägenheter ett betydelsefullt önskemål, medan å andra sidan utrikesärendena i många fall krävde en diskretion, som gjorde det omöjligt att framlägga dem för behandling av riksdagen i dess helhet. Enda utvägen att tillgodose detta önskemål syntes kommittén vara att låta »en delegation från riksdagen» deltaga med regeringen i förberedande handläggning av utrikesärendena. På denna väg kunde man tillmäta representationen och dess olika meningsgrupper ett beaktansvärt, om än medelbart inflytande på utrikesärendenas behandling. Chefen för justitiedepartementet betecknade nämndens ledamöter som »riksdagens förtroendemän».
    Att döma av vad nu redovisats råder mellan utrikesnämnden och riksdagen ett så nära samband, att ledamot av nämnden böra nses handla såsom riksdagsman då han tjänstgör i nämnden. Härvidlag skulle utrikesnämnden sålunda vara att likställa med riksdagens utskott och övriga nämnder.²⁹ Dock må i denna fråga

²⁸ Se närmare härom prop. 1919:346 s. 6 ff, BRUSEWITZ, Nordiska utrikesnämnder i komparativ belysning s. 7 ff, BRUSEWITZ, Utrikesfrågors behandling i den svenska riksdagen, särskilt s. 145 ff, HENRIK OLSSON, Utrikesnämnden 1937—1953 s. 1 ff ävensom MALMGRENS kommentar s. 60 f, 75 och 159. Huruvida författningsutredningen kommer att föreslå ändringar beträffande utrikesnämndens verksamhet, undandrager sig här bedömande.

²⁹ Angående riksdagens övriga nämnder, se § 103 regeringsformen samt §§ 66,67, 69 och 74 riksdagsordningen. Att verksamheten i utskott och berörda nämnder av vederbörande bedrives i hans egenskap av riksdagsman framgår t. ex. av de nedan i samband med behandlingen av § 110 regeringsformen återgivna uttalandena av MALMGREN och NAUMANN samt torde för övrigt ligga i sakensnatur.

tilläggas följande. I § 49 första stycket riksdagsordningen stadgas att, därest Konungen förordnar om nya val till båda kamrarna eller den ena av dem, utrikesnämndens ledamöter utan hinder därav behåller sina befattningar. Såsom framgår av Malmgrens kommentar till detta stadgande (s. 173, jfr s. 131) kan det fallet inträffa, att ledamot av utrikesnämnden vid val, förrättat på grund av nyvalsförordnande enligt § 3 riksdagsordningen, ej blir omvald till riksdagsman. Ehuru han ej längre är riksdagsmedlem, sitter han då kvar i utrikesnämnden till dess ny riksdag valt nytt utrikesutskott.³⁰ Den omständigheten, att även icke riksdagsmän i vissa ovanliga lägen således kan tänkas ingå i utrikesnämnden, kunde möjligen föranleda slutsatsen att ledamotskapet i nämnden ej är så knutet till riksdagsmannaskapet, att nämndledamöterna i denna sin funktion skall anses handla under (partiellt) ämbetsansvar. En sådan slutsats torde likväl knappast vara riktig.³¹ Ståndpunkten att utövningen av ledamotskap i utrikesnämnden är ett led i utövningen av ledamotskap i riksdagen behöver icke heller rubbas av ett par andra särdrag. Här avses dels att Kungl. Maj:t tillsätter sekreterare hos nämnden, dels att regeln, att riksdagen eller dess kamrar och utskott icke får rådpläga eller besluta i Konungens närvaro (§ 55 regeringsformen), naturligen icke gäller utrikesnämnden.
    Beträffande frågan, om vederbörande kan anses utöva verksamheten inom utrikesnämnden i sin egenskap av riksdagsman, må slutligen göras den reflexionen att ledamot av nämnden, vilken vid sammanträde med nämnden fäller ett brottsligt yttrande av något slag, icke torde få åtalas härför utan sådan tillåtelse som avses i § 110 regeringsformen; jfr nedan.
    Det här förda resonemanget om straffansvar för ledamot av utrikesnämnden vid brott mot tystnadsplikt överensstämmer med statsministerns inledningsvis berörda interpellationssvar i denna del. I svaret framhölls: »Straffsanktion för utlämnande av upp-

³⁰ HENRIK OLSSON påpekar (Utrikesnämnden 1937—1953 s. 6) att utrikesnämnden på liknande sätt kan komma att till en del bestå av icke riksdagsmän jämväl under en kort period efter ordinarie riksdagsmannaval. Jfr regeln i § 49 första stycket riksdagsordningen att ledamot av nämnden utövar sin befattning till dess nytt val till utrikesutskott förrättas (dock att bl. a. ledamot som avgår ur riksdagen, innan den tid för vilken han blivit vald till riksdagsman löpt till ända, ej vidare skall anses tillhöra nämnden).

³¹ Ett spörsmål för sig är, huruvida nämndledamot kan anses underkastad ämbetsansvar t. ex. om han röjer en hemlighet, varom han informerats i utrikesnämnden först sedan riksdagsmannaskapet upphört. Detta föga praktiska undantagsfall skall här icke utredas närmare.

gifter från utrikesnämndens sammanträden synes föreligga i fråga om ledamöterna endast beträffande uppgifter som belagts med ovillkorlig tystnadsplikt. Om en ledamot i nämnden lämnar ut sådan uppgift, torde han enligt 25 kap. 3 § strafflagen kunna straffas för brott mot tystnadsplikt. Detta gäller även när brottet begåtts genom att uppgiften lämnats för publicering i tryckt skrift exempelvis till en tidning.»

    Som tidigare nämnts faller brott enligt 25 kap. 3 § strafflagen under allmänt åtal. Emellertid måste i detta sammanhang uppmärksammas den särskilda begränsning av åtalsrätten mot riksdagsmän som följer av regeringsformens § 110. Enligt stadgandets första stycke, första punkten, må ej någon riksdagsman ställas under tilltal eller berövas sin frihet för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap, utan att den kammare, till vilken han hör, tillåtit detta genom uttryckligt beslut, vari minst fem sjättedelar av de röstande instämt. Om denna inskränkning i åtalsmöjligheten har straffrättskommittén erinrat i samband med behandling av 25 kap. 3 § strafflagen.³² Det kan dock finnas skäl att dröja vid frågan, vad som omfattas av uttrycket »i denna egenskap». På denna punkt kan viss vägledning erhållas av den ursprungliga lydelsen av sagda bestämmelse i regeringsformen:³³ »Ingen Riksdagsman må kunna under tiltal ställas eller sin frihetberöfwas för des gärningar och yttranden uti Riks-Stånden eller något Riksens Ständers Utskott, utan at det Stånd, til hwilket han hörer, sådant tillåtit genom et uttryckligt Beslut, deruti Fem sjettedelar af Ståndets wid omröstningen in Pleno tilstädeswarande Ledamöter instämt.» Särskilt bör beaktas villkoret att gärningen skall vara begången eller yttrandet vara fällt i riksstånden eller något av riksens ständers utskott.
    Av intresse för spörsmålet om innebörden av orden »i denna egenskap» är MALMGRENS arbete Sveriges författning I. Där uttalas (2:a uppl. s. 314 ff) att det i § 110 regeringsformen stadgade privilegiet gäller endast utövningen av riksdagsmannabefattningen, att handlingen i fråga alltså måste ha begåtts i utövningen av riksdagsmannaskapet, med andra ord innebära utövande av någon bland de befogenheter som lagligen tillkommer en riksdagsman, att lagen emellertid ej känner några speciella riksdagsmannabrott,

³² Se SOU 1953:14 s. 306. Jfr även Brott mot staten och allmänheten s. 578.

³³ I Festskrift till Arthur Thomson finns en uppsats av H. SUNDBERG, Omriksdagsmans immunitet (s. 256 ff), vari bl. a. stadgandets tillkomsthistoriaskildras.

jämförliga med ämbetsbrotten, utan att fråga är om vanliga allmänna brott begångna av riksdagsmannen genom yttranden som han fällt eller åtgärder vilka han vidtagit såsom riksdagsman, att dit i främsta rummet hör varje missbruk av den rätt han har att yttra sig i riksdagens kamrar och utskott, t. ex. ärekränkande uttalande, uppenbarande av hemliga underhandlingar, uppmaning till brottslig gärning o. s. v., att vare sig en sådan handling faller under allmänt åtal eller endast kan beivras av enskild målsägande den ej får åtalas, utan att vederbörande kammare givit lov därtill, samt att grundlagen tydligen velat tillförsäkra riksdagsmannen största möjliga frihet vid fullgörandet av hans viktiga uppdrag.
    NAUMANN anmärker i Sveriges statsförfattningsrätt IV (s.151) bl. a. att uttrycket »i denna egenskap» tydligen avser endast sådana gärningar och yttranden, till vilka riksdagsman gör sig skyldig under utövningen av sin riksdagsmannabefattning och vilka står i oskiljaktigt samband därmed, såsom om han i sinaanföranden — vare sig i kammarens plenum eller i utskott eller nämnd — gör falska tillvitelser eller fäller missfirmliga yttranden mot offentlig eller enskild person. Om en riksdagsman däremot t. ex. förövar stöld i kammares, utskotts eller nämnds samlingslokal, kan enligt Naumann sådan brottslig handling icke inbegripas under orden »i denna egenskap» utan är gärningsmannen ovillkorligen underkastad laga åtal. Naumann fortsätter:

    Samma är förhållandet i fråga om hvarje förbrytelse, hvilken han icke kan sägas hafva begått i egenskap af riksdagsman. Utan att vidarenjuta riksdagsmannaskydd, är han för densamma till laga åtal hemfallen, så att kammarens tillåtelse dertill icke erfordras.
    På enahanda sätt gestaltar sig saken om vid tillfällig närvaro i den kammare, utskott eller nämnd, till hvilken riksdagsmannen icke hörer, eller vid sammankomster, dem grundlagen icke känner, vare sig privata eller mer eller mindre allmänna, vare sig att riksdagsfrågor eller ämnen af annan art der afhandlas, han tillåter sig lagstridiga yttranden eller gerningar.

    I sin uppsats »Om riksdagsmans immunitet» har H. SUNDBERG (s. 265) erinrat om immunitetsstadgandets av P. Fahlbeck angivna syfte: att skydda riksdagsmännens yttrandefrihet och självständighet genom att förhindra repressalier från regeringens eller riksdagens sida och garantera deras möjlighet att fullgöra sittuppdrag utan att, i vidare mån än § 110 (och § 111) regeringsformen medger, kunna bli föremål för frihetsberövanden av något slag.

    Vad nu sagts torde innebära att ledamot av utrikesnämnd, som bryter mot honom i nämnden ålagd tystnadsplikt och därigenom

— såsom ovan förutsatts — gjort sig skyldig till gärning enligt 25 kap. 3 § strafflagen, icke får åtalas utan kammarens tillstånd, om förbrytelsen skett under utövning av riksdagsmannaskapet, exempelvis under debatt i kammaren. Har han däremot brutit mot tystnadsplikten i annat sammanhang — t. ex. genom att helt privat anförtro hemligheten åt någon, denne må vara tidningsman eller icke — synes kammarens tillstånd för åtal icke vara erforderligt. En dylik ordning torde vara mest förenlig med den angivna åtalsbestämmelsens egentliga syfte.

    Sammanfattning. Med hänsyn till ändamålet med utredningen har denna i vad avser TF:s område främst tagit sikte på de regler som gäller, då ledamot av utrikesnämnden utan att själv vara författare obehörigen lämnat meddelanden för offentliggörande i tidningspressen. Det må emellertid understrykas att TF, såvitt här är i fråga, innehåller liknande regler för den som är författare och för den som, utan att vara författare, lämnat meddelanden för sådan publicering.
    Undersökningen ger vid handen att ledamot av nämnden, som röjer förhållande rörande vilket ovillkorlig tystnadsplikt enligt§ 54 tredje stycket andra punkten regeringsformen blivit honom ålagd, härigenom torde bli ansvarig för brott mot tystnadspliktjämlikt 25 kap. 3 § strafflagen (motsvarande 20 kap. 3 § brottsbalken). Detta gäller icke blott, om han yppat hemligheten för någon utan avsikt att den skall offentliggöras i pressen, t. ex. för en nämnden utomstående kollega i riksdagen. Det gäller även, därest han i publiceringssyfte lämnat meddelande om hemligheten exempelvis till en tidningsreporter. Bestämmelserna i TF erbjuder honom med andra ord icke något skydd mot straffpåföljd i dessa fall. Mål angående brott mot tystnadsplikt skall handläggas vid allmän domstol i vanlig straffprocessuell ordning. Om vederbörande har röjt hemligheten under utövning av sitt riksdagsmannaskap, t. ex. under anförande i den kammare han tillhör, krävs för åtals väckande kammarens tillåtelse enligt § 110 regeringsformen. Åsidosättande av den varsamhetsplikt, varom stadgas i § 54 tredje stycket första punkten regeringsformen, synes icke kunna föranleda ansvar enligt 25 kap. 3 § strafflagen.
    Bryter någon sin tystnadsplikt genom att meddela hemligheten i annat syfte än för offentliggörande i pressen, kan han utan några hinder i lagstiftningen fritt efterforskas och röjas. Detta fall omfattas nämligen icke av det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsskyddet. Har däremot publiceringssyfte förelegat och har meddelandet

lämnats till tidningsutgivare eller annan, som avses i 1 kap. 1 § andra stycket TF, inskränkes möjligheterna till efterforskning. Då äger den, som har att taga befattning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts utgivning, enligt 3 kap. 4 § TF icke röja meddelaren mot dennes vilja annat än i samband med vittnesförhör eller förhör under sanningsförsäkran inför domstol. Vittnesförhör kan enligt 23 kap. 13 § rättegångsbalken hållas redan på förundersökningsstadiet, men härför krävs att förundersökningen fortskridit så långt, att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Den som har att befatta sig med tryckningen eller utgivningen är ej endast berättigad att i vittnesmål uppge, vem meddelaren är, utan han är också skyldig därtill. Såsom förutsättning gäller dock att uppgiften är av betydelse i målet, d. v. s. kan bidraga till utredningen av om just den åtalade eller den misstänkte lämnat meddelandet i fråga. Personer, som icke har att taga befattning med tryckningen eller utgivningen men ändå råkar känna till meddelarens identitet, får när som helst — således icke bara i samband med vittnesmål eller sanningsförsäkran — röja meddelaren, även om meddelandet lämnats till tidning i och för publicering.
    I betänkandet om radions juridiska ansvar har framlagts förslag till lag om ansvarighet för innehållet i rundradiosändningar m. m. Skulle detta förslag upphöjas till lag, kommer vad nu sagts om meddelanden, avsedda att offentliggöras i pressen, att i princip äga motsvarande tillämpning på meddelanden, som lämnats i syfte att offentliggöras i radio eller television.