STIG JÄGERSKIÖLD. Svensk tjänstemannarätt. Del 2:2. Uppsala 1961. Almquist & Wicksell. 543 s. Kr. 30,00.
Med föreliggande arbete har professor JÄGERSKIÖLD avslutat sin framställning om svensk tjänstemannarätt. Av tidigare delar av verket —anmälda i SvJT 1957 s. 622, 1960 s. 112 — behandlar den första frågorom tjänstemannaförhållandet, rätten till tjänsten samt anställning och befordran, den andra tjänstemännens skyldigheter och ansvar utom det skadeståndsrättsliga. Den sista delen har ägnats tjänstemäns skadeståndsskyldighet, anställningens förmåner, förhandlings- och föreningsrätt samt rättsmedel.
Rättsutvecklingen på tjänstemannaområdet har varit livlig under den tid Jägerskiölds verk utarbetats. Av denna anledning motsvarar tidigare utkomna delar och vissa avsnitt av den sista inte längre i allo gällande rätt. Fullt medveten härom ställer författaren i utsikt ett kompletterande häfte innehållande litteratur och rättsfallsförteckningar samt en tidsmässigt synkroniserad sammanfattning. En dylik sammanfattning skulle vara av stort värde även om den lika litet som vad som eljest produceras inom vår offentliga rätt kan påräkna att för någon längre tid återspegla verkligheten.
I företalet till nu föreliggande del erkänner författaren sin tacksamhetsskuld till andra auktorers arbeten, främst ERICSONS och EKENBERGS lönerättsliga framställningar samt LAGERGRENS och WESTMANS arbete om stats- och kommunaltjänstemäns förhandlingsrätt. Deras existens har motiverat en mera kortfattad framställning. Särskilt gäller detta för kapitlet om anställningens förmåner. Detta åsyftar sålunda blott att med rättshistoriska perspektiv lämna en analyserande översikt över den aktuella rättens grundsatser, inte att ge vare sig en fullständig rättshistorik eller en uttömmande systematisk redogörelse för den aktuella rättens skiftande mångfald. För att få full behållning av framställningen vid knäckandet av konkreta rättsfrågor bör läsaren nog helst ha tillgång till beträffande statstjänstemännen, förutom nyssnämnda arbeten, statsliggarens andra del och senaste författnings- och riksdagstryck samt beträffande de kommunalanställda senaste samlingar av de tre kommun-
förbundens normalreglementen, förhandlingsordningar samt allmänna och särskilda kollektivavtalsbestämmelser jämte till dem anknutna kommentarer och cirkulär, inalles en litteratur på ett par tusen sidor.
Att författarens ambition mera varit att i komprimerad men dock njutbar form sammanfatta innehållet i ett stort regelbestånd och en omfattande rättspraxis har inte hindrat kapitlet från att svälla ut till drygt 210 sidor. Mot läsbarheten finns inget att erinra, bortsett från en deltryck- och ombrytningsfel. Åtminstone för rec. har det varit en upplevelse att finna en lönerättslig framställning fängslande.
Vad sakinnehållet beträffar kan anmärkas att författaren inte riktigt hunnit föra upp framställningen till dagsläget vid bokens utgivande. Folkskollärarnas tjänstebostadsrätt var exempelvis redan då avskaffad; tjänstebostadssystemet i övrigt har med ingången av år 1962 gått samma väg. Hos SPA pensionerade tjänstemannagrupper är sedan 1 juli 1959 inordnade under SPR. Avlöningsreglementet för folkskolan har fr. o. m. 1 juli 1962 ersatts med Saar jämte tilläggsbestämmelser. En del smärre onöjaktigheter vid återgivandet av avlöningsreglementenas innehåll skulle kanske kunnat undvikas om författaren för kontroll anlitat någon »lönekines», tillräckligt garvad för att helt kunna överblicka den sista versionen av regelbeståndet men ändå så ung att hans minne inte till men för vetgiriga frågeställare besväras av tyngande reminiscenser från slutgiltigt passerade skeden eller fixering vid något specialgebiet. Även för de kommunalanställdas del har i ett par fall oriktigheter observerats. Men detta är småsaker vid sidan om vad arbetet ger. Greppet på ämnet är magistralt. Rättshistoriska och ideologiska glimtar lyser upp den eljest ökentorra materian. De uppgifter som meddelas om de statliga och kommunala löne- och pensionsväsendenas framväxt är valda med stor pedagogisk skicklighet ur ett överrikt stoff. De stora perspektiven tappas aldrig bort.
Vad sist sagts gäller också för kapitlet om förhandlings- och föreningsrätt. Till det intressantaste i detta hör redogörelserna för förhandlingsrättens, kollektivavtalsregleringens och förhandlingsväsendets början och vidareutveckling, avsnitten om tjänsteorganisation och finansmakt samt riksdagen och tjänstemannaöverenskommelserna, där bl. a. förhållandet mellan riksdag och förhandlingsväsende utredes i statsrättsligt avseende, det utförliga partiet om stridsmedlen, där bl. a. frågor om strejkrätt och löneindragning analyseras, samt de olika avsnitten om framkomna reformförslag med redogörelse för bl. a. 1956 års förhandlingsrättsutrednings betänkande, i vars utarbetande författaren deltog som expert.
De kontakter och erfarenheter som författaren förvärvade i sistnämnda egenskap har kommit honom väl till pass. På många punkter är det en pionjärgärning han utfört, på andra har han på ett lyckligt sätt sammanställt andra forskares rön med sina egna. Framställningen är väl underbyggd. Att vid redovisningen för de organisatoriska nybildningarna statens och kommunernas samarbetsnämnd, den ofta överskattades. k. oasen, råkat bortfalla måste vara en ren lapsus.
Totalintrycket av de båda kapitlen är att förhandlingsväsende och socialförsäkring håller på att sudda ut hävdvunna skillnader mellan allmän och enskild tjänst. Sammanfattningsvis hävdar författaren visser-
ligen att kraven på den offentliga verksamhetens behöriga gång, stabiltet, ojävighet, självständighet och kvalitet alltjämt påkallar en särreglering. I andra sammanhang medger han emellertid att även annan verksamhet kan ha utomordentligt hög samhällelig angelägenhetsgrad, som också måste respekteras inom arbetsrätten.
Förvaltningens kvalitet är nu en gång en kostnadsfråga och därmed i sista hand beroende på näringslivets förmåga att hävda sig. Medges detta blir det svårt att i längden förvägra de i produktionslivet anställda samma förmåner och samma trygghet som de stats- och kommunalanställda. Å andra sidan förefaller det otänkbart att det speciella ämbetsansvar, som hos oss har lång tradition och som bl. a. ligger till grund för JK:s och JO:s tillsyn skulle kunna uppges. Uppenbart är vidare att anställningsvillkoren för »dömande» och »förmånsbeviljande» myndigheters personal måste vara sådana att de säkerställer innehavarnas integritet i ekonomiskt och annat avseende. Hithörande spörsmål är som bekant föremål för pågående utredning inom civildepartementet.
Avslutningskapitlet om rättsmedlen är kortfattat och de frågor som där behandlas till stor del gemensamma för all svensk förvaltningsrätt. Som helhet är kapitlet en nyttig repetition för förvaltningsjuristen. Särskilt läsvärda är avsnitten Besvärsprocessen — och domstolen, Ränta, Domstolsprövning, Förvaltningsprocess och allmän domstol, Domstolsprövningen vidgas samt Extraordinära rättsmedel. Värt att komma ihåg är att det dröjde ända till senare hälften av 1800-talet innan de allmänna domstolarna tog sig för att pröva tjänstemäns anspråk på lön av statsverket. På sin tid innebar upptagandet av dylik talan om fullgörande av utfäst prestation en senvunnen seger för liberalismens jämlikhetsläror. Med tillfredsställelse inregistrerar författaren de domstolsavgöranden som innefattat ytterligare steg på den inslagna vägen och de återverkningar process och utgång i allmän domstol haft på besvärsprocessen i analoga mål. I ett följande avsnitt betitlat Exklusiv administrativ kompetens beklagar han de avgöranden av HD, där i mål av annat slag domstolen frånkänt sig kompetens trots att det administrativa förfarandet inte erbjudit med domstolsprocessen likvärdiga rättssäkerhetsgarantier. Finns dylika garantier, gör den administrativa instansen skäl för benämningen förvaltningsdomstol, medger han att saken kan komma i ett annat läge. I princip är han emellertid anhängare av vidgad kompetens för allmän domstol i förvaltningsärenden.
Det finns ingen anledning för rec., knappast ens för författaren, att i anslutning till ett arbete om tjänstemannarätt rekapitulera argumenten pro et contra i denna uttröskade stridsfråga. Den saken bör få anstå till dess besvärssakkunniga framlagt sitt slutbetänkande och det äntligen blir klart vilket öde den Ekbergska utredningen om regeringsrättens ändrade kompetens skall vederfaras. Ett åskådningsexempel på hur det går när allmän domstol suveränt får avgöra en för den offentliga förvaltningen viktig rättsutveckling erbjuder eljest inledningskapitlet om tjänstemäns skadeståndsskyldighet. Rec. har funnit detta kapitel, vars plats i en tjänstemannarättslig undersökning väl kan diskuteras, tillhöra det mest stimulerande i boken. Då det dessutom bör kunna påräkna större intresse hos denna tidskrifts läsekrets än boken i övrigt har referatet gjorts utförligare och försetts med sidhänvisningar.
Jägerskiöld tar i kapitlet ställning till tre problem: frågan om stats och kommuns ansvar för skada, som tillfogas annat subjekt, frågan om tjänstemannens personliga ansvar för skada, som drabbar enskild eller annat offentligt subjekt, och frågan om tjänstemännens ansvar för skada, som träffar det subjekt hos vilket tjänstemannen är anställd.
Uppgiften att fastställa vad som nu beträffande just det allmännas skadeståndsansvar skall anses vara gällande rätt kan angripas på många vägar. Den tryggaste är väl att börja med det författningsmässiga underlaget och först därefter kartlägga rättspraxis och de tendenser varåt den ger uttryck. Den självfallna utgångspunkten skulle då varit 6 och 25 kap. SL samt det begränsade antal specialförfattningar genom vilka det allmännas ansvar för i vissa grenar av samhällsverksamheten inträffade skador detaljreglerats.
En central fråga hade då blivit om regleringen av ämbetsansvaret och till ämbetsbrott knuten skada principiellt kan ha avsett ett ställningstagande även i fråga om stat och kommuns eget skadeståndsansvar. Rättshistoriskt finns det åtskilligt som talar för detta. ÅKE LARSSON har påpekat att motiven till 25 kap. SL klargör att ämbetsansvaret ursprungligen avsetts att omfatta hela den statliga personalen liksom all kommunal förvaltningspersonal med undantag av fullmäktigledamöter. Den tanken ligger då nära att lagstiftaren avsett att fastslå att den anställde med uteslutande av hans huvudman (stat resp. kommun) svarade för skada som tillfogats någon genom hans fel eller försummelse. Åt denna mening gav också NAUMANN och NORDLING auktoritativt uttryck på 1870- och 1880-talen, den senare under framhållande att detta vore en sedan äldre tid stadgad åsikt.
Tesen om det allmännas principiella ansvarsfrihet harmonierade inte bara med culpaprincipen, sådan denna utlades på 1860- och 1870-talen, utan även med den liberala jämlikhetsideologi som triumferade vid det gamla stånds- och regleringssamhällets fall. Eftersom den enskilde statstjänstemannen ur solvenssynpunkt kunde jämställas med vilken medborgare som helst kom den som blev skadelidande på grund av i den offentliga verksamheten begångna fel inte ur reparationssynpunkt i något bättre läge än andra skadelidande.
Uppenbart ligger denna tes till grund för 1886 års lagstiftning om ersättning åt oskyldigt dömda och häktade (upplysande härom är det altererade meningsskiftet mellan HD och justitieministern om 4 §), för 1899 års lagstiftning om ansvar för av uppbördsmän mottagna medel liksom också för den ytterligare reglering av statsansvaret, som skett inom avgränsade områden av statsverksamheten.
Det författningsmässiga underlaget för det allmännas skadeståndsansvar är emellertid inte helt entydigt. Samma år, 1886, som en första bräsch sköts i dogmen om det allmännas ansvarsfrihet för sin personalsåtgärder stiftades också en lag om ansvar vid järnvägstrafik och i denna lag gjordes ingen skillnad mellan fall då det allmänna ägde järnvägen och andra. Denna lagstiftning kunde sägas ge uttryck åt den gamla romerskrättsliga principen att staten såsom fiscus var underkastad samma rättsregler som enskilda.
Den offentliga sektorns fortsatta expansion kom i mycket stor utsträckning att avse sådan med enskild jämförbar verksamhet eller till
sin art helt nya verksamheter. Lika naturligt som det för lagstiftaren var att i skadeståndsrättsligt avseende jämställa stats- och privatägda järnvägsföretag, lika naturligt har det efterhand blivit för de allmänna domstolarna att göra detsamma beträffande dessa nya offentliga verksamheter. Den successiva uppluckringen av culpaansvaret i industrialiseringens samhälle, markerat av erkännande i rättspraxis av ansvar för juridiska personer, principalansvar, garantiansvar, ansvar för farlig verksamhet osv., har fått sin reflexverkan på det allmännas skadeståndsansvar. Denna utveckling av det allmännas skadeståndsansvar har sammanfallit med ett frångående i rättspraxis och doktrin av tanken att all hos det allmänna anställd förvaltningspersonal har ämbetsansvar oavsett graden av självständighet i tjänsteutövningen. Strafflagens ämbetsbrotts- och skadeståndskapitel skapar inte längre en obruten »levande» mur mellan de skadelidande och det allmänna såsom skadevållarens huvudman, men i huvudfrågan — det allmännas skadeståndsansvar — har lagstiftaren trots allt som sedan dess hänt inte ändrat sin i slutet av 1800-talet intagna negativa principståndpunkt. Och fortfarande händer det att denna ståndpunkt såsom Jägerskiöld tvingas medge skär igenom i rättspraxis.
Med den disposition Jägerskiöld valt lämnas först en kortfattad översikt av några grundproblem och grundåskådningar inom den allmänna skadeståndsrätten hos oss och utomlands. Därefter redovisas doktrin och rättspraxis om stats och kommuns skadeståndsansvar. Först längre fram följer en redogörelse för författningsregleringen. Behandlingen av strafflagskapitlen uppskjuts till ett ännu senare avsnitt om tjänstemannaansvaret. Detta sätt att presentera problemen i omvänd ordning har gett författaren möjligheter till effektfulla uppgörelser med »härskande» doktriner och en mångfald tillfällen att demonstrera sin djupa förtrogenhet med ämnets olika aspekter och andra länders rättssystem. Men läsaren går miste om det ideologiska perspektiv på svensk rättsutveckling, som författaren i andra avsnitt av verket odlat med sådan framgång. Särskilt Nordlings position under den första brytningstiden på 1870-talet mellan äldre rättsåskådning och nya idéer förefaller värden närmare undersökning. Stundom är det också svårt att veta i vilken egenskap författaren uppträder som rättsdogmatiker, vägvisare eller reformator. Att framställningsmetoden knappast gör full rättvisa åt meningsmotståndarna märker läsaren först i efterhand, sedan han hunnit till slutet.
Med reparationssynpunkten som i huvudsak bestämmande för skadeståndsrättens sociala funktion är det naturligt att Jägerskiöld i princip är anhängare av ett vitt, av solvenssynpunkten betingat skadeståndsansvar för stat och kommun. Med tillfredsställelse noterar han att denna ståndpunkt i senare tid vunnit allt större beaktande i utländsk lagstiftning. För svensk rätts del anser han sig kunna konstatera en diskrepans mellan härskande doktrin och rättspraxis.
Doktrinen skulle hävda att stat och kommun i princip inte svarade för skada som vållas i offentlig verksamhet, i vart fall inte vid myndighetsutövning eller i »offentligrättsliga» sammanhang (s. 28). Studiet av rättspraxis skulle däremot göra sannolikt att huvudprincipen tvärtom vore att stat och kommun svarar för tjänstemäns fel. Doktrinhistoriskt
skulle den härskande åsikten först relativt sent blivit allmänt godtagen. Den rättspraxis varpå en motsatt princip kan byggas skulle möjligen först numera brutit igenom.
Härtill är väl blott att säga att utrymme för den åberopade doktrinen rimligen inte kunde finnas under den tid, då varje statsansvar bestreds. Det fick den först med statsverksamhetens expansion till nya områden och med det utvidgade skadeståndsansvaret för bl. a. juridiska personer inom enskild verksamhet. Först då blev det nämligen aktuellt att söka bestämma det område, som lämnats oberört av denna utveckling.
Sin analys av det aktuella rättsläget inleder författaren med att hävda (s. 29) att stat och kommun inte svarar för skada som tjänsteman vållar genom handlande utanför sin kompetens, därest man ej undantagsvis kan fästa avgörande vikt vid den enskildes behov att kunna förlita sig på myndighets uppgift (jfr NJA 1956 s. 217, 1961 s. 658). Om kompetensöverskridandet däremot föranletts av myndighets order eller uppdrag skulle detta kunna tillräknas de för sagda beslut ansvariga som tjänstefel och skadeståndsfrågan bli att bedöma som en fråga om ansvar för felaktigt beslut. Rec. medger gärna att författaren tangerat för ämnet centrala problem, men har inte övertygats om att distinktionen mellan originärt handlande, som inte tar sig uttryck i överklagbart beslut, och verkställighet har någon större betydelse — senare hävdas ju principiellt att det allmänna ej bär skadeståndsansvar för felaktigt beslut — eller om att »godtroslärans» återverkningar på det »allmännas» ansvar för sina anställdas handlingar inte också kan gälla det senarefallet.
Vid den efterföljande rättsfallsbehandlingen gör författaren ingen skillnad mellan stat och kommun och frånkänner i samband därmed den om fiscusteorin erinrande kommunalrättsliga distinktionen mellan egen- och självförvaltning varje betydelse för ämnet. Det förra ställningstagandet torde vara riktigt även om rec. inte för statens del påträffat motsvarighet till utgång och domskäl i NJA 1936 s. 552 och 1940 s. 508. Den kritiserade kommunalrättsdoktrinen har senast underkänts i NJA 1961 s. 622, vilket inte behöver betyda att de realiteter doktrinen tar fasta på alltid skulle vara skadeståndsrättsligt irrelevanta.
Det knapphändiga rättsfallsmaterial där ansvarsyrkande mot stat och kommun underkänts — efter genomförd gallring blott NJA 1930 s. 45, 1956 s. 385 (felaktiga tillsättningsbeslut), 1954 not. C 911 (felaktigt vägrat byggnadslov), 1956 not. C 463 (felaktigt utdömande av varuparti) samt SvJT 1946 rf s. 87 (felaktigt tillstånd till WC-anläggning) — skulle enligt författaren (s. 34) göra sannolikt att en regel om principiell ansvarsfrihet för beslut, men ej för faktiskt handlande, existerar. Ett offentligt ansvar för felaktiga beslut skulle domstolarna ej erkänna, om ej särskild grund för skadestånd — avtal, rättsskydd, prestationsplikt — funnes. Tyvärr utför författaren inte närmare sin tes. Han inventerar inte heller de beslutskategorier för vilka tesen reservationslöst skulle gälla och andra, då de antydda undantagen skulle få aktualitet. Av förvaltningsbeslut finns det många slag, formbundna och formlösa, förvaltningsakter och förvaltningsåtgärder i mer eller mindre allmänt servicesyfte osv. För en mängd förvaltningsbeslut gäller dessutom att först
efterföljande verkställighet kan bli skadeståndsgrundande oavsett vem som sedan har reparationsskyldighet. För dem är naturligtvis huvudtesen riktig. Riktig är den väl också för administrativa domslut, förhandsbesked och andra förvaltningsakter av kompetensgrundande, kvalificerande, kvalitetskonstaterande och registrerande natur. Men hur ställer det sig för förvaltningsbeslut av samma slag och inom samma slags verksamheter som möter hos organ för privaträttens juridiska personer. Utgör inte distinktionen mellan beslut och faktiskt handlande ett väl lättvindigt sätt att komma förbi sådana situationer, då beslut och handling är ett, när beslut och verkställighet inte korrelerar eller när trots sådan korrelation verkställigheten förorsakar opåkallad sak- eller personskada, de sista alltså fall som kan stå på gränsen till skada av rättsenligt ingripande? Och utgör inte beslut ett alltför formellt kriterium? Vad som medtages i beslutet och vad som överlämnas åt verkställarens eget skön beror ju ofta på tillfälligheter. Vilken betydelse bör överklagbarheten eller en outnyttjad klagorätt tillmätas? Och hur skall ansvarsfördelningsproblemet lösas när, såsom kan inträffa i kommunala sammanhang, det definitiva ställningstagandet efter klagan tillkommer företrädare för annat subjekt än det som omedelbart handhar verksamheten eller när detta subjekt inte har laglig möjlighet att dirigera verksamhet, för vilken det bär ekonomiskt ansvar?
Ett färskt exempel på att fel på verkställighetsstadiet kunnat ådraga huvudman för förvaltningsgren skadeståndsskyldighet utan att huvudmannen kunnat påverka händelseförloppet erbjuder NJA 1961 s. 622 (kommunalt ansvar för bristande omvårdnad från polismyndighets sida av beslagtaget gods). Den omständigheten att verkställigheten helt motsvarar beslutsinnehållet lär vidare inte i och för sig fritaga »det allmänna» från skadeståndsansvar, om det underliggande beslutet är olagligt eller uttryck för bristande aktsamhet (jfr NJA 1951 A 23 råttutrotningskampanj med för hundar farligt preparat; utgången i detta mål hade nog blivit densamma även om kommunen sökt freda sig med att den skadevållande handlingen utgjorde led i myndighetsutövning. En i lagaordning beslutad råttutrotningskampanj får kommuninvånarna tåla men de behöver inte finna sig i att den bedrivs med skadliga medel; jfr NJA 1929 s. 428). Härför fordras att beslutet tillhör en särskild kategori. Hur denna kategori, som väsentligen faller inom gruppen förvaltningsakter, skall bestämmas utifrån rättspraxis och allmänna överväganden är en central fråga i förevarande problemkomplex som med hänsyn till det sparsamma rättsfallsmaterialet inte kan bemästras utan en med energi genomförd typexemplifiering.
För tjänstemans försummelse i andra samband och situationer än »felaktiga beslut», alltså bl. a. felaktig verkställighet, skulle rättspraxis däremot styrka att huvudprincipen tvärtemot vad doktrinen hävdat är att offentligt ansvar föreligger (s. 34, 35).
Sistnämnda mycket omfattande rättspraxis kan uppdelas i en mängd grupper och undergrupper. Till de principiellt viktigaste hör en grupp med anknytning till vissa slag av farlig verksamhet, en till brist i lagstadgad prestationsskyldighet och en till affärsdrift. Det är också inom dessa grupper som undantagen från principen om ansvarsfrihet för förvaltningsbeslut torde vara att söka.
Sammanfattningsvis säges rättspraxis visa att ansvar för det allmänna för tjänstemäns handlande »i vart fall medgivits i annat handlande än vid förvaltningsbeslut, även då fråga är om »myndighetsutövning». Det har främst varit fråga om person- och sakskada vid aktivt handlande eller vid underlåten handlingsplikt, men detta såväl vid myndighetsutövning som eljest».
Satserna har formulerats med påfallande försiktighet. Som jämförelsematerial kan JO:s sist avgivna ämbetsberättelse tjäna, där JO en passant (s. 360) förklarar att kronan, bortsett från vissa undantagsfall, inte är pliktig att ersätta skada på grund av fel, som begås av tjänsteman, en åsikt som också JK-ämbetets förre innehavare hävdat. Är denna uppfattning mera allmänt omfattad kan detta förklara både rättsfallsmaterialets sammansättning och den ringa frekvensen av negativa rättsfall.
I fortsättningen ifrågasättes betydelsen av den av HELLNER efter CONRADI urgerade distinktionen mellan å ena sidan (felaktiga) beslut och åtgärder med allmän förmögenhetsskada som verkan, å andra sidan vållande till person- och sakskada; i vart fall anses dess konsekventa iakttagande materiellt otillfredsställande (s. 40, 41). Den kritiserade teorin bereder otvivelaktigt vissa svårigheter, dels därför att motsatsparen beslut contra verkställighet och allmän förmögenhetsskada contra sak och personskada genombryter varandra, dels därför att den civilrättsliga uppdelningen i kontraktsfall och utomobligatoriska fall inte alltid passar för offentlig verksamhet.
Författaren övergår därefter till de fall, där statsansvar erkänts genom särskild lagstiftning. Han noterar (s. 43) att ifrågavarande författningar förutsätter frånvaro av statsansvar utan laga stöd och gör det med tanke på hans tidigare uppgörelser med gällande doktrin gåtfulla tillägget: de lege lata torde (rätts-) läget vara klart, ett läge som därefter kritiseras som egenartat och otillfredsställande. De partiella lagstiftningarna sägas ha utövat en hämmande verkan. Såsom en positiv vinning antecknas dock att de jämväl inbegripit skada på grund av felaktiga beslut. »På denna punkt har i positivt skriven rätt en utveckling skett långt framom rättspraxis.»
Till sist skärskådar författaren riksdagspraxis i frågor om ersättning till enskild, som lidit skada genom fel i offentlig verksamhet men inte på annan väg kunnat utfå sådan. En dylik praxis kan, menar han, få karaktär av sedvanerätt. »Man måste därför numera i högre grad än vad en gången tids positivister voro villiga till beakta även dylikpraxis som ett väsentligt element i rättslivet.» Som parallellföreteelse nämner han ersättning vid införande av monopol, som han i en monografi menat vara en skyldighet, en åsikt för vilken justitierådet Digman inte var främmande i sin utredning om ersättning för skada vid rättsenligt ingripande enligt hälsovårdslagstiftningen, men som eljest rönt mothugg (s. 45). Iakttagelserna är i och för sig riktiga men steget därifrån och till att domstolarna skulle ta dem till intäkt för att ändra sin inställning troligen långt.
1958 års kommittéförslag om skadeståndsansvarets fördelning mellan det allmänna och tjänstemännen underkastas i fortsättningen en kritik som avslutas med att författaren ifrågasätter om inte kommittén hellre
bort avgränsa de fall vari skadestånd för tjänstemän bör ifrågakomma från andra, där sådant skadeståndsansvar måste anses innebära en alltför hård belastning.
Tillsammans utgör Jägerskiölds nu refererade synpunkter väl det längst gående försöket att som gällande rätt hävda ett statens och kommunens principiella skadeståndsansvar för av anställda orsakad skada. De lege ferenda har CONRADI, senare också SUNDBERG och PETRÉN gått längre.
Redan Nordling var f. ö. anhängare av en dylik ansvarsutvidgning. Den grund han fann bärande var statens ansvar för statsverksamhetens oklanderliga gång i förening med den utjämningseffekt som nåddes då alla statsborgare deltog i reparationsbördan, rättsstatsidéer, som Sundberg senare expressivt skulle sammanfatta i satsen »att det är rimligare att förvaltningsapparatens yrkesrisker bäras av staten än att de enskilda samhällsmedlemmarna skola stå faran». Men Nordling hade också klart för sig att ansvarsutvidgningen inte kunde drivas därhän att staten blev garant för en absolut rättssäkerhet. Ett allmänt skadeståndsansvar för materiellt oriktiga domar och därmed jämförliga felaktiga förvaltningsbeslut — till vilka parterna och deras ombud nu oftare än förr själva kan vara skuld — skulle överskrida gränsen för det rimliga. Delege lata (jfr lag 10 juli 1899 om ersättning av allmänna medel) kan väl ifrågasättas om inte redan den ståndpunkt högsta domstolen intog i NJA 1961 s. 622 tangerar denna gräns. Där fick ett väsentligen formellt huvudmannaskap substituera den rättshistoriskt verifierbara principen att den felande tjänstemannen och inte »det allmänna» skall svara för den vållade skadan.
Författaren tar därefter upp frågan om tjänstemännens personliga skadeståndsansvar i förhållande till skadelidande. Allmänt sett skulle nämnda ansvar »till stor del bero av tillämpning av civilrättens skadeståndsregler». Begränsningen i stats och kommuns ansvar i förening med den successiva vidgningen av culpabegreppet säges härvid »i någon mån» extensivt påverka det personliga tjänstemannaansvaret visavi enskild, vilket dock i vissa fall upphävts eller beskurits (s. 49, 54).
Efter diskussion av tjänstemans skadeståndsansvar i förhållande till stat och kommun och möjligheterna för dessa till regresstalan ifrågasätter författaren om inte skadeståndsansvaret skulle kunna radikalt begränsas i vart fall i förhållande till kronan. 1958 års kommittéförslag på denna punkt betecknas som en halvmesyr (s. 59). Det anmärkes också att staten i praxis ofta avstår från regress mot tjänstemannen, något som förklaras som en återverkan från vissa försäkringsvillkor och lagregler om regressrättens begränsning. I anslutning härtill ifrågasättes om icke det moderna försäkringsväsendets möjligheter kunde utnyttjas för fortsatta steg i samma riktning, en tanke som av annan anmälare inte utan fog betecknats som verklighetsfrämmande med hänsyn till att det för både staten och större kommuner måste te sig ekonomiskt gynnsammare att stå självrisk. I övrigt är blott att konstatera att ny lagstiftning gjort vissa delar av framställningen föråldrade. Redogöraransvaret och det därmed besläktade kommunala garantiansvaret har sålunda numera avskaffats.
Beträffande tjänstemans skadeståndsplikt i förhållande till enskild
anmärkes inledningsvis att doktrinens uppfattning om att det allmänna vore fritaget från ersättning för skada vid myndighetsutövning inte ansetts gälla till förmån för tjänstemannen, organet för myndighetsutövningen. Att grundsatsen om tjänstemäns skadeståndsrättsliga ansvar inte bygger på någon generellt skriven rättsregel har, konstaterar författaren, ej föranlett några för tjänstemännen förmånliga e contrario-slut, något som väl knappast förvånar vare sig man med Nordling anser att ansvaret bygger på rättstradition eller menar att strafflagstiftaren medvetet velat fritaga det allmänna från skadeståndsansvar för ämbetsbrott. För tjänstemän med ämbetsansvar enligt SL 25 kap. utgör detta alltjämt »en mycket bred grund för ansvarsutkrävande även i skadeståndsrättsligt hänseende». Kronans eller kommunens eventuella skadeståndsskyldighet kan emellertid praktiskt föranleda ett minskat ianspråktagande av tjänstemannens ersättningsförmåga (s. 63).
I ett följande avsnitt om skadeståndspliktens grund kritiseras (s. 64 ff.) sammankopplingen av straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar, dels därför att skadeståndsskyldighet kan anknytas till varje fällande straffdom, dels därför att disproportion kan föreligga mellan »brottet» och reparationsskyldighetens omfattning, dels slutligen också därför att den omständigheten att felet undgår bestraffning inte utesluter att skadan är av beskaffenhet att böra ersättas av den vållande.
Den första invändningen synes främst grunda sig på att straff och skadestånd rättspolitiskt fullfölja olika syften.
Den andra invändningen drabbar alla former av culpös skadeståndsplikt som bygger på full reparation; att den särskilt poängteras vid sidan av den första beror på att »skadan» på grund av samhällsaktivitetens karaktär av stordrift så ofta kan bli ruinerande för den enskilde tjänstemannens ekonomi.
I anslutning till den tredje invändningen som står i viss motsättning till den första anförs två rättsfall, NJA 1956 s. 217 och 1960 s. 76, i vilka ett fristående skadeståndsansvar aktualiserats, i förra fallet av den segrande majoriteten, i det senare av dissidenten Karlgren. Invändningen har såtillvida berättigande som av författarens exempel framgår att domstolar i lägre instans nöjt sig med att utan särskild motivering avvisa skadeståndsanspråk med hänvisning till att straffbart tjänstefel ej förelegat. Den allvarligaste invändningen mot den kritiserade sammankopplingen är väl att den på föga övertygande grund ställer en ganska slumpmässigt bestämd kategori befattningshavare i ett skadeståndsrättsligt sämre läge än övriga. Till detta numera av lagstiftaren accepterade men lika fullt otillfredsställande resultat är de allmänna domstolarnainte utan skuld.
Avsnittet slutar med en erinran om att skadestånd vid ämbetsbrott kan utkrävas oberoende av kriminell talan och straffpreskription samt om att även i disciplinär väg bestraffat handlande i vissa fall kunnat grunda skadestånd.
Därefter behandlas culpabedömningen i mål om tjänstemäns skadeståndsskyldighet. Först berörs tjänstepliktens och den därtill knutna aktsamhetsstandardens allmänna betydelse för ämnet. Sedan analyseras tillräknelighets- och adekvansproblemen i anslutning till en rättspraxis, som ej nämnvärt skiljer sig från praxis inom skadeståndsrätten i öv-
rigt och därför helst bort sambehandlas med denna. Beträffande skadelidandes medverkan nöjer sig författaren också med att hänvisa till sistnämnda praxis. Slutligen behandlas ansvarsbefrielse på grund av åtlydnad av överordnads order samt det skadeståndsansvar som kan följa på grund av underlåtenhet att kontrollera eller instruera underlydande personal.
En bred efter feltyper systematiserad redovisning av äldre och yngre rättspraxis beträffande skadeståndsskyldighet på grund av tjänstemansfel och försummelse ger författaren anledning att konstatera att det förr vanligen varit fråga om reparation av begränsade skador. Rättshistoriskt intressanta är de ur JO-berättelserna hämtade exemplen på utdömande av skadestånd på grund av felaktiga beslut, däribland även domar, som författaren ger från tiden före 1864 års strafflag. I övrigt är att konstatera att vissa typer av skadeståndsfall med tiden bortfallit medan andra tillkommit. Den minskade frekvensen av skadeståndsansvar för felaktigt dömande får enligt författaren sin förklaring i höjdkvalitet hos såväl rättsskipning som lagstiftning, i någon mån också på större liberalitet i synsättet på avvikande lagtolkningar.
Samhällets fortgående omvandling och den offentliga sektorns expansion har å andra sidan skärpt kraven på tjänstemännen, som för sina myndigheters räkning i förut okänd omfattning förfogar över tvångsmedel, förmåner och ekonomiska resurser. Huruvida och i vad mån det riktiga medlet för kravens upprätthållande är en skadeståndsskyldighet av nuvarande beskaffenhet anser författaren osäkert. Tjänstemännens slumpartat tillämpade skadeståndsansvar är bristfälligt ur preventiv synpunkt och har som följd av den offentliga sektorns expansion i vårt århundrade fått oanade proportioner. Hans slutomdöme blir hårt. »Den riktiga avvägningen mellan de olika synpunkterna på ansvarsfrihet, statligt och kommunalt ansvar samt tjänstemannaansvar har för svensk rätts del aldrig omsorgsfullt företagits. Ämnet är alltjämt nära nog ouppmärksammat.»
Fritz Kaijser