LITTERATUR

 

HÅKAN STRÖMBERG. Allmän förvaltningsrätt. Lund 1962. Gleerup. 220 s. Inb. kr. 13,75.
    Enligt den normalplan för studiegången för juris kandidatexamen, som ligger till grund för 1958 års stadga angående juridiska och samhällsvetenskapliga examina (prop. nr 86/1957 s. 41, 44), skall ämnet offentlig rätt, innefattande de tidigare ämnena statsrätt och förvaltningsrätt, med folkrätt såsom anknutet biämne, kräva en normaltid av fem studiemånader. Den offentliga rätten kom härigenom att likställas med civilrätt I och II såsom juris kandidatexamens positivrättsliga huvudämnen. Därjämte erhöll ämnet en sådan placering i studiegången — efter såväl civilrättsämnena som straff- och processrätt — att de jurisstuderande kunde förutsättas hava nått större mognad och studievana, vilket kunde antagas göra den beräknade studietiden innehållsrikare. I betraktande härav borde en effektiv litteraturkurs av seriös omfattning, d. v. s. på några tusen sidor, utgöra en rimlig studiefordran, ofrånkomlig om ämnets avsedda standard skall kunna upprätthållas.
    Mot bakgrunden härav kan det te sig överraskande, att prof. STRÖMBERG givit sin lärobok i allmän förvaltningsrätt, d. v. s. den del av den offentliga rätten, som utgör motsvarigheten till allmän civilrätt, ett format, vilket närmast för i tankarna en lärobok i samhällslära på gymnasiet. Denna blygsamhet i omfånget är emellertid väsentligen skenbar. Den har nämligen möjliggjorts genom ett till ytterlighet kompakt och därför ganska kärvt framställningssätt, samtidigt som arbetet, liksom prof. Strömbergs övriga skrifter, kännetecknas av en, trots sin korthet, sakrik och tillförlitlig redovisning av fakta. Till icke ringa del har sammanpressningen möjliggjorts genom att förf. i allmänhet försmått att genom hänvisningar till författningsrum belägga sina uttalanden och att dymedelst bereda de studerande tillfälle att genom komparativt studium av läroboken och lageditionerna få framställningen belyst genom olika talande exempel från den förefintliga lagstiftningen. I förvaltningsrätten synes likväl en rikhaltig exemplifiering särskilt önskvärd med hänsyn till lagstiftningens täta förändringar, vilka snabbt kunna låta ensamma författningshänvisningar hänga i luften. Det kan ju erinras om, att 1959 års sjukhuslag redan 1962 ersatts av en ny. Och en sagda år utgiven framställning av kommunalrättens speciella del var efter tre år till mer än hälften föråldrad. För mig har alltid C. G. BJÖRLINGS »Lärobok i civilrätt för nybörjare» framstått såsom den klassiska förebilden för allt juridiskt läroboksförfattande. Genom de ständiga hänvisningarna till författningsrummen och tvånget att söka upp stadganden i lageditionen, fästa sig läroboksframställningens fakta och systematik i minnet samtidigt som en nyttig förtrogenhet med lagböckerna förvärvas. Därför utan reduceras studiet alltför lätt och alltför ofta till en kursivläsning, vilken, på sätt kunnat iakttagas, kan nedbringa den faktiska studietiden från månader till veckor eller än kortare tid,

med en ytlig och snabbt förflyktigad minneskunskap som huvudsakligt resultat.
    Lärobokens uppläggning följer, som naturligt är, i stort sett sedvanliga linjer: subjekten, organisationen, personalen, besluten, förfarandet, verkställigheten och rättsmedlen. Vad man saknar är läran om de förvaltningsrättsliga objekten — förvaltnings- och finansförmögenheten samt den publika och sakrala egendomen — liksom hela specialprocessen. Förf. har måhända ansett, att dessa områden lämpligen behandlas i anslutning till den materiella förvaltningsrätten, vilket naturligtvis också är möjligt.
    Läroboken inledes med en framställning av förvaltningsrättens begrepp och karakteristika. »Förvaltning» bestämmes därvid negativt: vad som varken tillhör Kungl. Maj:t och riksdagens verksamhet (lagstiftning, statsreglering eller statsstyrelse) eller rättskipningen, och sålunda utgör »resten» av den offentliga verksamheten; nödvändigheten av denna negativism framgår också därav, att Kungl. Maj:ts i statsrådet kompetens i förhållande till Högsta domstolen och regeringsrätten måste bestämmas på liknande sätt (jfr s. 191). Icke heller har någon positiv bestämning av det materiella innehållet kunnat ges, enär detta innehåll beror av den aktuella regleringen och bestämningen därför måste få formen av en ytterst tidsbestämd uppräkning. Den offentliga förvaltningens särart vill förf. finna i de tre elementen maktutövning, självstyrelse och lagbundenhet. Som synes föreligga här tre begrepp, vilka ej utesluta varandra. Också självstyrelsen innehåller maktutövning och är, liksom varje maktutövning i ett rättssamhälle, lagbunden. Karakteristiken synes därför icke särskilt givande.
    Den förvaltningsrättsliga doktrinens uppgift är enligt förf. (s. 21) att systematiskt återge rättsreglernas innehåll och att för oklara frågor föreslå lösningar i någorlunda harmoni med regelsystemet; någon invändning torde icke kunna göras häremot. Förf. finner det visserligen i följd av förvaltningslagstiftningens splittring svårt att uppställa principer med anspråk på allmängiltighet men anser det dock möjligt att i viss utsträckning uppställa huvudregler, en utsträckning som visar sig omfattande: i bortåt ett halvt hundratal olika sammanhang har förf. sålunda, fullt riktigt, hänfört sig till »principer» eller »huvudregler».
    Enligt framställningen av de förvaltningsrättsliga subjekten skulle gränsen mellan den statliga och den kommunala förvaltningsorganisationen vara »i viss mån flytande». Denna resignation synes dock onödig. Vad angår magistraterna, vilkas tjänstemän förf. (s. 25) vill betrakta icke blott som kommunalavlönade utan som kommunalanställda, betecknas de av positiv författningstext såsom statsförvaltningsmyndigheter, och i övrigt synes spörsmålet i varje särskilt fall endast bero av om kommunen är, såsom det brukar uttryckas i nyare författningar, »huvudman» för verksamheten eller ej.
    Redogörelsen för den statliga förvaltningsorganisationen (s. 33 ff) är föredömlig i sin korthet. Någon utveckling av statskalendern eller departementsstadgan synes nämligen överflödig, enär kännedom om myndighetsorganisationen automatiskt inhämtas särskilt av de materiella författningarna. Möjligen skulle man dock vilja ifrågasätta, om ej ett påvisande av de olika organisationstyperna, särskilt det framträngande

lekmannaelementet, kunde varit lämpligt, liksom om det icke varit påkallat med en något fylligare redovisning av den tämligen förvirrande organisationen på länsplanet med KB, nämnder och andra med KB mer eller mindre samorganiserade lokalorgan åt en del centrala verk.
    Förf:ns redovisning av tjänstemannarätten (»Förvaltningspersonalen» s. 43 ff) synes, jämte redogörelsen för förvaltningsexekutionen (s. 128 ff), utgöra arbetets bästa och mest informativa delar, beroende icke minst därav, att förf. här genomgående belyst framställningen genom klargörande hänvisningar till författningsrummen. På några punkter skulle jag dock vilja ifrågasätta, om förf. icke varit något för kategorisk. En sådan gäller verkan av de obegränsade ändringsklausuler, som avlönings- eller tjänstereglementen bruka innehålla, där förf. anser nya avlönings- och pensionsbestämmelser i följd av tjänstemannens godkännande genom tjänstens antagande blivit automatiskt gällande. I RÅ ref. 5/1959, avseende Västerbottens läns landsting och en central tandpoliklinikföreståndaretjänst (numera: övertandläkaretjänst) har emellertid ett dylikt kommunalt beslut funnits äga en mera begränsad verkan: en »så genomgripande ändring av klagandens arbetsuppgifter» har tjänsteinnehavaren ej ansetts skyldig foga sig i. Att kommunerna, i följd av kommunallagarnas tystnad om kommunaltjänstemännens anställningsvillkor härutinnan, skulle — utom för poliser och lärare, där statliga avlöningsreglementen gälla — hava samma frihet som en privat arbetsgivare är nog en sanning med modifikationer. Sålunda äro bestämmelser om befattningshavarnas avlöning meddelade i åtskilliga statsbidragsförfattningar, såsom angående distriktsvård, dispensärverksamhet, abortvård och distriktsbarnmorskor. Att kommunens handlingsfrihet skulle inskränkas genom föreskrifter i dess egna reglementen (s. 49), stämmer knappast med t. ex. RÅ ref. 28/1953 och åtskilliga likartade rättsfall. Att anställningsförhållandet, på sätt förf. i andra sammanhang (s. 47, 52) klart framhåller, betraktas såsom ett privaträttsligt avtalsförhållande, är däremot riktigt och verkar, att åsidosättanden av kompetens- och ansökningsregler icke kunna utgöra besvärsfakta. Konstruktionen av de i samband med pensionsreglerna omförmälda instituten »egenlivränta» och »familjelivränta» — beträffande vilka författningshänvisningar icke givas — äro måhända ej alla studerande bekanta. Den möjlighet till saklig omprövning av kommunala disciplinäråtgärder, som föreligger (s. 68), torde, mot vad förf. synes anse, ligga inom ramen för kommunalbesvärens laglighetsprövning, enär fråga där blir om tillämpning av besvärsgrunden »enskild rättkränkt».
    Framställningen av förvaltningsaktsläran (s. 73 ff) synes tillhöra arbetets mindre lyckade partier, där bristen på författningshänvisningar gör sig särskilt märkbar. Som exempel kan nämnas »tillstånden», bakom vilken term döljer sig väsentligt olika beslutsinnehåll: dispenser, hinderslöshetsförklaringar, näringstillstånd m. fl. variationer.
    Till att här ingå på någon detaljkritik saknas varje anledning och förf:ns stora noggrannhet och vederhäftighet lämnar heller icke mycket utrymme för en sådan. Några smärre påpekanden må dock göras:
    Vid behandlingen av det enkla förvaltningsförfarandet, vilket alltså

såsom brukligt särhålles från besvärsprocessen, ger förf. en bestämning av »intressent»: sådan är dels den, som anhängiggjort ärendet, dels den, vars intressen beröras på sådant sätt, att myndigheten bereder honom tillfälle att yttra sig (s. 95, jfr ock s. 104). Denna beskrivning synes ej alldeles lycklig, då hörandet torde vara en följd av intressentställningen och icke grunden därtill. När förf. sedan kommer till besvärsförfarandet, säges också besvärsrätt tillkomma intressent (s. 158), men rätten att anföra besvär beror av om beslutet rör klaganden, alldeles oavsett om han anhängiggjort eller hörts i ärendet (jfr byggnadsstadgan 58 § 1 mom. andra stycket första och sista punkterna). Oklarhet synes vidlåda det av författaren flerstädes nyttjade uttrycket »det allmänna» (s. 95 m. fl. ställen). Man får därvid icke klart för sig, om förf. under »det allmännas intresse» inbegriper icke blott stat och kommun såsom offentligrättsliga subjekt utan även t. ex. en kommuns intressen såsom markexploatör, vid kommunal affärsverksamhet, o. s. v. Med avseende å defekta beslut skiljer förf. (s. 89 f) mellan (enkel) felaktighet och ogiltighet (nullitet), men nyttjar i förra fallet termen »Anfechtbarkeit» med försvenskad stavning. Vid behandlingen av rättssäkerhetsgarantierna nämner förf. ett par exempel på att ärende överlämnas till högre myndighet för avgörande (UtlL 20 § och SocHjL 31 §). Det hade måhända förtjänt anmärkas, att denna handläggningsform numera blivit ganska vanlig. Särskilt i statsbidragsförfattningar brukar sålunda stadgas, att myndighet äger bifalla en ansökan men ej avslå den, utan i senare fallet har att hänskjuta ärendet till Kungl. Maj:t, och i bostadsförfattningar förekommer, att förmedlingsorganet, om ärendet är »särskilt svårt att bedöma», äger skjuta ansvaret ifrån sig och i oavgjort skick överlämna ärendet till högre myndighet. Vid förf:ns uttalande (s. 176), att besvär, som inkommit till fel myndighet, ej sällan ex officio överlämnas till rätt myndighet, torde böra erinras, att detta icke synes gälla, om rätt myndighet är högre än den myndighet, som mottagit besvären. Uttrycket »förvaltningsdomstolar» är som bekant för svensk rätts del ett något ovisst begrepp (s. 35), vars syfte torde vara att angiva, att vissa administrativa besvärsmyndigheter arbeta i domstolsliknande former, men vilket icke sällan utnyttjas i avsikt att hävda dylik myndighets domstolsnatur och -auktoritet, något som ofta är missvisande. Vad särskilt regeringsrätten angår, vilken i vissa mål fungerar såsom specialforum, har motivet för dess tillkomst varit icke blott såsom förf. nämner, att öka rättssäkerheten och lätta regeringensarbetsbörda, utan ock att frigöra besvärsprövningen från strikt juridiska synpunkter, d. v. s. motsatsen till rättssäkerhet, ehuru utvecklingen knappast följt denna linje, åtminstone om man bortser från den av fiskala ändamålsenlighetshänsyn mera påverkade taxeringsprocessen. Slutligen skulle jag vilja ifrågasätta, om Kungl. Maj:t, som förf. (s. 197) anför, har en självklar rätt att dispensera från föreskrifter, som utfärdats av lägre myndigheter med stöd av bemyndiganden i författningar, vilka givits av Kungl. Maj:t ensam. Att Kungl. Maj:t skulle kunna dispensera från en lokal ordningsstadga, en livsmedelsordning, en hälsovårdsordning eller en brandstadga torde i allt fall icke vara en allmän uppfattning.
    Även på andra punkter skulle måhända anledning kunna finnas till

en diskussion, men en anmälan av en klar, redig och tillförlitlig läroboksmässig framställning synes icke vara platsen att till en utrymmeskrävande behandling upptaga eventuellt skilda meningar i teoretiska spörsmål.

Halvar G. F. Sundberg