FÖRSLAGET TILL NY

REGERINGSFORM

 

NÅGRA STATSRÄTTSLIGA KOMMENTARER

 

AV PROFESSOR EM. NILS HERLITZ

 

1. Förslaget till ny regeringsform1 har varit livligt debatterat. Det är huvudsakligen tidningar, politiker och andra i det politiska livet engagerade personer som ha deltagit i meningsutbytet. De ha, som naturligt är, framför allt tänkt på hur de nya reglerna om valen till riksdagen och om dess organisation kunna komma att återverka på regeringens ställning och på riksdagens, på riksdagsmannavalen och på partiernas verksamhet. Författningsutredningen har själv skjutit detta frågekomplex i förgrunden; i dess första, i mars publicerade betänkande (SOU 1963:16) behandlades andra frågor mycket knapphändigt. Men det finns andra som uppleva regeringsformen — den gällande såväl som en eventuell ny — på ett annat sätt. Jag tänker här särskilt på andra delar än de riksdagsorganisatoriska. Man hänger sig enligt min erfarenhet2 åt en illusion om man föreställer sig att »i varje fall alla riksdagsmän är väl bekanta» med dessa delar (Dagens Nyheter 22/5 1963) — och det vore väl för övrigt mycket begärt. Men i hela vårt offentliga liv är regeringsformen — omedelbart eller genom lagar, författningar och sedvanor som anknyta till den — en oavlåtligen verksam kraft. I alla delar av statsmaskineriet, i riksdagskanslier och departement, i statlig och kommunal förvaltning, i domstolarna, i utredningsväsendet, lär en eftertänksam tjänsteman, i varje fall om han tillhör juristernas krets, icke undgå att uppleva regeringsformen på detta sätt. Och många jurister i icke-offentlig verksamhet ha liknande upplevelser. Den som icke tänkt på det förut måste se sammanhanget, då det blir fråga om att skapa en helt ny grund för statslivet.
    När redaktionen av Svensk Juristtidning inbjudit mig att skriva

1 Författningsutredningen: VI. Sveriges statsskick. Del 1. Lagförslag, Del 2. Motiv. Förslag till regeringsform (SOU 1963:16, 17). FRF = förslaget till regeringsform (enkammaralternativet); SOU 1963:16 s. 60 ff. (återgivet i SvJT 1963 s. 291 ff.). Sidhänvisningar avse, där annat ej angives, SOU 1963:17. Tvåkammaralternativet lämnas i uppsatsen helt åsido.

2 Statsvetenskaplig Tidskrift 1959 s. 248 ff., 252.

25—633004. Svensk Juristtidning 1963

386 NILS HERLITZnågot om regeringsformen, är det naturligt för mig att anlägga sådana perspektiv som här antytts, att med andra ord vända mig till jurister — icke egentligen såsom medborgare, icke såsom teoretiskt intresserade för statsrättsliga frågor utan såsom praktiskt verksamma på regeringsformens grund. I det väldiga komplexet av delvis högst disparata reformförslag är det, när saken ses så, många som icke kunna tas upp till diskussion. Ramen för en tidskriftsartikel skulle eljest sprängas. Och det kan knappast ifrågakomma att summariskt deklarera vad som tyckes mig förtjäna gillande — det finns, det vill jag starkt understryka, mycket sådant — eller ogillande. Därför är här ej heller platsen för ett samlat motiverat omdöme om huruvida förslaget är ägnat att läggas till grund för lagstiftning eller ej.
    Men även från det begränsade perspektiv som skall anläggas är det omöjligt att här få ett ens något så när allsidigt grepp om ämnet. Den som under fyra decennier haft att göra med offentligrättsligt arbete — dels som vetenskapsman, dels som politiker —möter i snart sagt varje avsnitt av förslaget frågor med vilka han förut sysselsatt sig och i vilka han bildat sig och uttalat meningar, som han kunde ha lust att konfrontera med förslaget.3 Men endast en ringa del därav kan här få uttryck; naturligt nog skall jag nästan uteslutande uppehålla mig vid de punkter där jag funnit anledning till kritiska reflexioner.
    2. Ett av de avgörande skälen varför vi böra få en ny regeringsform har utredningen uttryckt så att vi eljest »successivt avskriva den centrala tanken bakom alla konstitutioner, nämligen att den högsta statliga maktutövningen skall vila på lagens grund» (s.42). Den »centrala tanken» vill jag oförbehållsamt ansluta mig till — med en tillagd erinran om att den har ett särskilt djupt rotfäste i svensk historia. Att utredningen sökt ta fasta på nutidens problem och behov är ett erkännansvärt uttryck för dess strävan att göra grundlagsregleringen sådan, att den kan bli avväsentlig betydelse och på allvar hävdas (s. 38 ff.).
    Utredningens motiv för att från den här antydda utgångspunkten föreslå en helt ny regeringsform skola ej nu relateras och diskuteras. Endast en reflexion må göras i detta sammanhang. Utredningen har livligt bemödat sig om att kringskära konungens roll och avlägsna varje minnesmärke över funktioner som han ti-

3 Det har varit naturligt att till närmare klargörande av mina tankegångar här och där meddela hänvisningar till egna arbeten. Tiden har varit för knapp för en motsvarande konfrontation med annan litteratur.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 387digare har fyllt. Man förstår att denna rensning, energiskt genomförd, har gjort det omöjligt att hålla fast vid den gamla regeringsformens uppbyggnad. Denna ser nämligen, i god överensstämmelse med vår författningshistoria, kungadömet såsom medelpunkt och grundval för hela statslivet. Konungen framträder icke blott i rikets styrelse utan också som en källa till den högsta domsrätten; regleringen av riksdagen och dess funktioner är också så att säga orienterad efter kungadömet. Man frågar sig, om det icke skulle blivit betydligt lättare att bygga på den gamla grunden, om det ej ansetts angeläget att så grundligt undanröja spår av kungamakten.
    Nog av: det är nu en alltigenom ny lagtext som framlägges. Dispositionen är en helt annan än den gamla, onekligen mycket klarare och överskådligare. Varje grundlagsbud för sig är också nytt; endast här och var känner man igen uttryckssätten, och blott på några enstaka punkter har en gammal formulering fått kvarstå orubbad. Terminologien bygger på nutidens föreställningsvärld och vokabulär. Man har lagt stor vikt vid att det »faktiska statsskicket» (s. 34) i stor omfattning skall »kodifieras genom en skriven författning» (s. 39); det skall, som saken också uttryckes, bli ett mindre avstånd mellan »form» och »realitet». Översatt till juridiskt språk betyder det, att det skall bli mindre utrymme för sedvanor (eventuellt förtätade till sedvanerätt) vid sidan av grundlagsreglerna. Det är meningen att söka sålunda övervinna den oklarhet, som förut lett till osäkerhet och konstitutionella konflikter, tillskapa »såvitt möjligt entydiga och i olika situationer tillämpliga regler». Preciseringen skall utgöra »ett krafttillskott för den svenska demokratien» (s. 39 f.). Eftersom författningstexten skall »reglera endast den väsentliga ram inom vilken svensk demokrati skall arbeta» (s. 40), har man kunnat lägga sig vinn om en knapphet i formen som i mina ögon i och för sig är tilltalande; den föreslagna lagtextens omfång är, fast den innehåller flera helt nya inslag, mindre än hälften av den nuvarande regeringsformens. Jämte klarhet och knapphet har också enkelhet eftersträvats. »Grundlagen skall kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av envar allmänintresserad medborgare» (s. 41).
    Utredningen hävdar, att dess förslag »i hög grad anknyter till gammal svensk rättstradition. Detta gäller i fråga om såväl uppbyggnaden av statsorganen som uppdelningen i statsfunktioner» (s. 43). Härom kunde åtskilligt vara att säga. Uppenbart är i varje fall, att förslaget innefattar mycket — stort och smått —

388 NILS HERLITZsom är nytt. Många nyheter äro otvetydiga. Ibland är det osäkrare, i vilken utsträckning något nytt döljer sig bakom ord och begrepp, som satts i stället för gamla vrakade, och nya formuleringar av rättsreglerna. Det är en osäkerhet som är ofrånkomlig i allt lagstiftningsarbete. Gamla ord och rättsregler försvinna — och med dem allt det rika innehåll som rättstillämpningen givit dem. Med hjälp av nya ord — alltid ofullkomliga — söker lagstiftaren fixera vad hans fantasi kan få grepp om. Hur förhåller sig då det nya till det gamla? Det kan icke hjälpas att en grundlagsstiftning som innebär en så radikal omskrivning som den nu föreslagna och som har sådana aspirationer som denna reser dylika frågor i särskilt vansklig form. Grundlagsbud — som skola tillämpas på en svåröverskådlig myckenhet av företeelser — måste ofta betjäna sig av mycket abstrakta begrepp. Det är också ett stort antal sådana begrepp som förslaget bygger på, och man befinner sig här på sådana områden, där erfarenhetsmässigt orden ofta brukas i vaga eller varierande betydelser.
    Enligt vad utredningen själv uttalar, har dess uppdrag (man skulle kanske hellre säga: uppgiften sådan utredningen fattat den) varit så omfattande, att »varje enskild fråga icke kunnat ägnas så stor uppmärksamhet som ett mera begränsat uppdrag hade möjliggjort» (s. 31). Utredningen beklagar att dess ställningstaganden icke i större utsträckning kunnat grundas på »forskningsresultat». Vad den därvid tänker på är närmast sociologiska eller statskunskapliga forskningar om »hur den svenska folkstyrelsen i stort arbetar». Men det måste tilläggas, att en intensivare penetrering och redovisning av statsrättsliga frågeställningar kunde ha varit önskvärd. Sådant läget nu är, är det icke så alldeles lätt att alltigenom få ett säkert grepp om förslagets innebörd.
    Naturligtvis skall man inte begära att i lagstiftningsmotiv få alla frågor besvarade. Men den »restriktivitet» i avseende på argumentation och motivering som utredningen ålagt sig (s. 31) har ej så sällan gått för långt. Man får i stor utsträckning umbära den belysning av en föreslagen lagtext som ges genom resonemang om olika alternativ och genom redovisning av skälen för det som valts. Särskilt hjälplös känner sig läsaren, då han ställes inför uttalanden av den summariska typ som man väl känner igen från kompromissvis åstadkomna utskottsmotiveringar. Att bakgrunden för motiven ofta varit sådan uttalar utredningen själv: den har icke velat äventyra utsikterna för en reform genom att framlägga »ett starkt splittrat förslag» (s. 29). Särskilt när i och

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 389för sig flertydiga eller tänjbara ord använts i lagtexten, kunde i många fall bättre vägledning ha givits. I andra fall — när motiven äro mera upplysande — händer det, att de i grundlagsbuden inlägga meningar som det eljest icke vore lätt att utläsa ur dem. Satsen att »svensk medborgares egendom är tryggad» (FRF 2:3) avses t. ex. ge »uttryck för den gällande grundsatsen om rätt till full ersättning vid tvångsavhändelse av äganderätt» (s.193) — fast vår lagstiftning ofta nog gjort avsteg från denna grundsats.
    Det finnes också påfallande många exempel på att motiven direkt strida mot lagtexten; utredningen räknar sålunda med att denna ej skall tillämpas exakt.4 Även i övrigt har utredningen varit ganska frikostig med uttalanden om hur den menat att det bör gå till;5 ibland betraktar den ett stadgande, som nu förekommer i regeringsformen, såsom överflödigt, därför att den förutsätter att den nuvarande ordningen ändå skall upprätthållas.6
    Det visar sig sålunda ofta, att den knappa, enkla och lättillgängliga lagtext, som utredningen eftersträvat och åstadkommit, icke alltid kan ge klart och tydligt uttryck åt vad som är jämförelsevis komplicerat och icke alltid säger allt vad som borde sägas. Textens enkelhet har med andra ord ej sällan vunnits på bekostnad av den klarhet och otvetydighet som skulle ge den nya regeringsformen ett företräde framför den nuvarande. Om utredningen på åtskilliga punkter »kodifierat» gällande sedvanerätt, måste den på andra punkter räkna med nya sedvanor (stundom contra legem) för vilka den visar väg genom sina uttalanden. Där få vi alltjämt räkna med ett »faktiskt statsskick» som avviker från den »skrivna författningen».
    Det förtjänar särskilt betonas, att, när det skall åstadkommas klarhet, knappast någonting är viktigare än att i möjligaste mån klarlägga, hur den nya ordningen förhåller sig till den förut rådande. Man ville sålunda se den nya grundlagstexten i direkt be-

4 Ett exempel utöver dem som anföras i det följande: regeln i FRF 8:7 om att regeringen ej utan riksdagens bemyndigande får »ikläda staten ekonomiska förpliktelser» skall »svara mot nuvarande praxis» (s. 420). Men denna — som är högeligen dunkel och kunnat förtjäna en närmare analys (jfr s. 418 f.) — är i varje fall ingalunda förenlig med det kategoriska grundlagsbudet.

5 Se t. ex. förmaningarna till riksdagen om »en allmän samhällssyn» (s.54) och om »återhållsamhet» i statsregleringen (s. 153) och uttalandet om att in dubio en författning bör få lags form (s. 343; jfr s. 328; det hävdas att detta är »nuvarande praxis»).

6 Se t. ex. s. 213 om skyldskapshinder för statsråd.

390 NILS HERLITZlysning av nuvarande konstitutionella praxis och av de tankegångar som ligger bakom denna; även den vetenskapliga litteraturen kan i detta hänseende vara av betydelse. Väl bekant är visserligen litteraturens öde att bli till makulatur genom penndrag av lagstiftaren; samma öde kan också konstitutionell praxis röna. Men bådadera kunna ha sin betydelse just när penndragen göras. Nu är det ju för en orienterad läsare uppenbart, att utredningens motiv bjuda på åtskilligt material som hämtats ur sådana källor. Fastän hänvisningarna till litteraturen — med de upplysningar om konstitutionell praxis den innehåller — äro ganska sporadiska och tillfälliga, är det tydligt att den icke förblivit obeaktad. Men medan redovisningen av den historiska utvecklingen och framförallt av tidigare reformförslag — motioner, utskottsutlåtanden och kommittébetänkanden m. m. — ofta är utförligare än som vore påkallat, är själva analysen av det rådande rättsläget icke sällan påfallande knapp. Kanske hänger det ihop med utredningens skeptiska uppfattning: att grundlagstolkningen efter hand fått allt osäkrare underlag (s. 36) och att det rättsliga läget på viktiga områden blivit oklart (s. 38). Det må så vara. Men det finnes ändå frågeställningar och tankelinjer att ta fasta på. Redovisningen går ej så långt i analys och precisering av dem som man kunnat önska; det händer att svåra problemställningar bli presenterade på ett jämförelsevis förenklat, diffust eller problematiskt sätt. Därmed förblir också förhållandet mellan det gamla och det nya — eller rättare, mellan nuet och framtiden — dunkelt. Detta avstånd mellan gammalt och nytt bidrar i icke oväsentlig grad till den oklarhet och osäkerhet om reformförslagens innebörd som — tvärtemot utredningens intentioner — ibland måste inställa sig.
    3. »Rikets styrelse tillkommer regeringen. För rikets förvaltning finnas under regeringen förvaltningsmyndigheter» (FRF 1:4). Detta skall emellertid förstås så, att regeringen också handlägger förvaltningsärenden; utredningen gör nämligen en eljest allmänt övergiven, i mina ögon föga gripbar och fruktbar skillnad mellan dess styrelse- och förvaltningsfunktioner (s. 153 f.).7sin lagtext inlåter den sig icke närmare på frågan om funktionsfördelningen mellan regering och förvaltningsorgan. Men som bakgrund till lagtexten är det anledning att observera önskemål

7 Distinktionen erinrar om hur man under senare tid brukat framhäva »administrativ praxis» såsom något som icke egentligen bör föranleda ansvar för statsråden. Utredningen anknyter till denna dunkla distinktion, s. 454 ff. Distinktionen mellan styrelse och förvaltning återkommer också på tal om interpellationer, s. 464 f.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 391om långtgående decentralisering som den uttalat dels i motiveringen (s. 226), dels i ett tidigare betänkande (SOU 1958:14 s.23 ff.) — utan att komma den vanskliga frågan in på livet. Den anknyter därmed till tidigare decentraliseringssträvanden. Man igenkänner också en gammal statskunskaplig tradition, för vilken sysslandet med »förvaltningens enskildheter» närmast tett sig som en för regeringsmakten främmande och ovärdig börda; numera heter det ofta att en regering skall syssla med »policy» men ej besväras med »administration». Utredningen utgår ifrån att det är enighet om önskvärdheten att »frigöra regeringens verksamhet från ärenden som sakligt sett har föga gemensamt med de centrala regeringsuppgifterna» (s. 226, 235) — ehuru den medger att »ett stort antal mindre viktiga, administrativa ärenden»8 måste kvarbliva hos regeringen (s. 236). Man kan väl säga att utredningen är i samklang med en i full gång varande utveckling", som är ägnad att ge regeringsmakten och de till denna knutna departementen en helt annan ställning än förr. Den framträder åskådligt däri att annan personal än den som tillhör expeditionschefsavdelningarna får ständigt större omfattning. Regeringen var i äldre tid framför allt förvaltningens topporgan; nu ser den »politiska» funktionen, ledningen av riksdagsarbetet och vad därmed sammanhänger, ut att bli dess främsta uppgift.9 Det är intressanta utvecklingslinjer med återverkningar i många olika riktningar, som man gärna skulle vilja se underkastade en allsidig belysning och bedömning.
    Mycket knappa äro reglerna i FRF om statsrådets organisation — »statsråd» har f. ö. fallit bort som beteckning för statsråden som en kollektiv enhet utan att ersättas av någon annan10 — och om departementens. Hur den skall regleras angiver ej FRF; utredningen tänker sig att maximiantalet ledamöter skall fixeras i lag (s. 227) men har ej skapat något stöd i grundlagstexten för en sådan lag. Departementsindelningen skall bero av regeringen, och utredningen lägger vikt vid att den »fortlöpande» revideras (s.224, 227); ingenting antyder att riksdagen därvid skulle utöva något inflytande genom budgetregleringen. »Departementschefer» känner förslaget icke. Vissa statsråd skola i stället utöva »led-

8 Kommatecknet i citatet är signifikativt; det ser ut som om »administrativa» ärenden generellt betraktades som »mindre viktiga».

9 Hur snabbt utvecklingen gått belyses av att jag i en framställning av departementsorganisationen 1939 vid sidan av statssekreterare, expeditionschefer och kansliråd blott kunde redovisa två rättsavdelningschefer.

10 I motiven brukas i stället det numera rätt ovanliga ordet »ministär».

392 NILS HERLITZning» av »statsdepartementen», i betydelsen av avdelningar av vad som nu kallas — men enligt förslaget (jfr s. 211) ej längre kan kallas — »Kungl. Maj:ts kansli». Detta innebär en förändring (visserligen av mera principiellt än praktiskt intresse) som utredningen ej berör (jfr s. 224). Ordet statsdepartement hade från början en vidare mening, såsom avseende hela den under ett statsråd lydande förvaltningsorganisationen; det är ett — visserligen svagt utvecklat — chefskap över denna som uttryckes genom termen departementschef men som enligt förslaget försvinner.
    Intressant är förslaget att vid sidan av departementen inrätta ett under statsministern lydande »regeringskansli» (FRF 4:1). I detta kansli skola två statsråd ingå för »samordnings- och granskningsuppgifter»; märkligt är, att dessa — som erinra om de nuvarande »granskningskonsulterna» — tänkas, i strid med nu gällande principer, bli i viss mening underordnade statsministern, »biträda» honom (s. 225). Vad de två statsrådens funktioner i övrigt angår, talas ej om medverkan i regeringsarbetet i andra juridiska frågor än författningsfrågor (t. ex. besvärsmål). Därtill blir väl f. ö. ej mycket tillfälle, då den ena av de två tänkes ägna sig åt »det administrativa området» till skillnad från »mera rättsligt betonade» uppgifter. Utan motivering har det särskilda kompetenskravet för konsultativa statsråd bortfallit. Man kunde eljest ha tänkt sig att i stället något skärpa kravet för att markera det för svensk regeringsorganisation karakteristiska intresset för »samarbete mellan administrativt och parlamentariskt erfarna krafter».11 Men kanske kommer frågan i annat ljus, i den mån regeringen avlägsnas från förvaltningen.
    Regleringen av regeringens verksamhetsformer har i hög grad präglats av omsorgen om kungadömets vingklippning — som här ej skall tas upp till diskussion — och strävandet att minska avståndet mellan »form» och »realitet» (s. 234). Ur båda dessa synpunkter kommer konseljbehandlingen, sådan den nu gestaltar sig, i skottgluggen. »Att, såsom i konseljen sker, de deltagande vecka efter vecka medverka vid ett beslutfattande, utan att äga närmare kännedom om den överväldigande majoriteten av de behandlade ärendena torde vara något unikt» (s. 233). Även om man undrar över att sex personer med lång erfarenhet som riksdagsmän ej kunnat upptäcka något liknande, måste man hålla med om att vi på detta område ha mer av fiktioner än som är hälsosamt.

11KU 1940:1 s. 6.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 393    Utredningen avser, att endast få ärenden skola avgöras under konungens medverkan, såsom »konseljärenden»12 (FRF 4:3). En avsevärd grupp av ärenden skall avgöras kollegialt av statsråden församlade till »ministerråd». Men huvudregeln skall bli att »enskilda statsråd» var för sig avgöra (FRF 4:4); »ministerstyrelsen» blir sålunda legaliserad.13 Om alla de tre formerna gäller, att besluten skola vara formbundna och protokollföras; protokollen skola liksom nu tjäna till underlag — visserligen ej exklusivt — för »granskning och tillsyn» (om de nya formerna därför se FRF 9:1—3). Däremot saknas sådan föreskrift om kontrasignation eller underskrift som nu utgör garanti för att beslut, såsom protokollförda, komma under konstitutionsutskottets granskning.
    — Beträffande regeln om beslut av »enskilda statsråd» hesiterar utredningen inför den konsekvensen, att den, kommer att innefatta den »ministerstyrelse» som nu utövas av utrikesministern. Det kan man förstå; det innebär att hans ledning av utrikespolitiken skulle alltigenom protokollfästas, och att utan varje undantag ej blott protokollen utan även »därtill hörande handlingar» (i vidsträckt mening: »samtliga övriga till ärendena hörande handlingar», s. 453) skulle hållas konstitutionsutskottet till handa. Därför har utskottet tänkt sig »särskilda regler» (s. 238). Men lagtexten lämnar intet utrymme för sådana beträffande regeringsärenden. Och icke är det väl meningen att statsråd skola utöva en beslutande verksamhet utanför regeringsverksamhetens ram? Samma fråga kan man ställa beträffande vissa departementschefsärenden, för vilka »andra lösningar böra övervägas» (a. st., jfr s. 231: det kan knappast »komma i fråga att betrakta dem såsom regeringsärenden»!).14
    Vad som skall avgöras i konselj fixeras i FRF 4:3, utom så till vida att dels en blivande regeringsstadga bestämmer vilka tjänstetillsättningar som skola behandlas där, dels ministerrådet kan hänskjuta »annat regeringsärende» till konselj. Egendomligt

12 Ordet konselj kan möjligen missförstås. I »konseljen» behöver ingen annan delta än den som har ärende att föredraga; s. 233.

13 Utgår man från att termen »minister» pekar på den som äger ensam utöva beslutanderätt, blir terminologien förbryllande. Naturligare vore att tala om »ministrar», som för kollegiala beslut sammankomme till »statsråd». Jfr om »ministären» ovan s. 391 n. 10. — Intet säges i lagtexten om ministerrådets beslutsformer; utredningens uttalande (s. 241) att »samma regler böra iakttagas som vid kollegialt beslutförande (!) i övrigt» (vilka regler?) är icke tillfyllest.

14 Jfr en antydan s. 239 om särskilda former — avvikande från regeringsformens? — för besvärsärenden.

394 NILS HERLITZnog förutsätta motiven i strid med lagtexten att genom regeringsstadgan även andra ärendesgrupper kunna göras till konseljärenden (s. 231, 232). Vad som skall avgöras i ministerrådet eller av »enskilt statsråd» skall däremot alltigenom framgå av regeringsstadgan; jfr uttalanden härom s. 237 ff. Det vore mycket att säga om dessa principer för ärendenas fördelning. Men en diskussion härom skulle föra för långt.
    Det kan emellertid vara av intresse att se beslutsformerna mot bakgrund av utredningens omsorg — just på denna punkt — om att »besluten även formellt givas i den form de sakligt fattas» (SOU 1958:14 s. 39). På en punkt har detta program påtagligen uppgivits, nämligen för så vitt angår konungens medverkan. Utredningens uttryckssätt äro visserligen här påtagligt dunkla och motsägelsefulla. Då det heter att »ärendet avgöres genom konungens godkännande av förslaget» (d. v. s. ministerrådets)15skall emellertid detta enligt motiven betyda att konungen väl ej kan fatta annat »positivt beslut» men — i varje fall formellt —har befogenhet att säga nej. Men det inskärpes med styrka, att detta endast i exceptionella fall kan ifrågakomma (s. 142 f.).16
    Givetvis måste emellertid överensstämmelsen mellan »form» och »realitet» bli problematisk även inom ministerrådets och de enskilda statsrådens befogenhetsområden. Hur beslut »faktiskt fattas» inom en regering är och förblir en komplicerad och svåråtkomlig fråga;17 de två tilltänkta beslutsformerna kunna ingalunda ge ett adekvat uttryck åt en mångfald av olika »beslutsprocesser» (för att tala sociologiskt). Naturligtvis måste det liksom nu bli ett omfattande formlöst samråd mellan större eller mindre grupper före det formliga beslutfattandet; det betonar utredningen själv. Men statsråd lära liksom nu i stor utsträckning förbli obekanta med saker i vilka de ha att formellt (under ansvar, s. 234) besluta; de avses t. ex. rösta om varje proposition och varje författning (se s. 239). Meningar komma också att bryta sig mot varandra, och det blir då utan tvivel som nu beroende av mångahanda olika omständigheter, personliga och andra, hur beslutet— ministerrådets eller det enskilda statsrådets — utfaller; det vore verklighetsfrämmande att föreställa sig, att t. ex. ministerrådsprotokollen skulle mer än nu statsrådsprotokollen röja olika stats-

151 I FRF 1:4 heter det däremot att »konung och statsråd» besluta i konselj.

16 Kanske menar utredningen att detta är en ingrediens i det »parlamentariska statsskick», som lagfästes i FRF 1:1; jfr s. 130.

17 Jfr Nordisk offentlig rätt III s. 214 ff.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 395råds ståndpunkter. Realiteterna komma — det kan inte hjälpas — att ha sin gång, oberoende av formerna.
    Med den under regeringen lydande förvaltningen sysselsätter sig lagtexten ej mycket. Där förekomma dock intressanta och tilltalande drag. Det skall stiftas lag om förvaltningsförfarandet (FRF 4:10). Grundläggande bestämmelser om »tjänstemans skyldigheter och rättigheter» skola också givas i lag (FRF 4:14); den svåra frågan om vad som skall regleras i lag och i de i förslaget (FRF 8:4) förutsatta överenskommelserna med tjänstemannaorganisationer har utredningen emellertid naturligt nog ej kunnat penetrera (s. 268, 414). Den begränsning av regeringens funktioner som utredningen tänker sig pekar mot en förvaltningsorganisation som — redan nu jämförelsevis självständig — i ännu högre grad får karaktären av en självverksam maktfaktor. I det grundlagsbud (FRF 4:10), som skall ersätta RF 47, vill utredningen — med egna ord — ge uttryck för »den självständiga ställning som förvaltningsmyndigheterna av hävd intar» (s. 256). Den synes — väl optimistiskt — hoppas att den grundlagsfästa ministerstyrelsen skall göra slut på sådana direktiv som meddelas »under hand» (s. 255).
    4. Frågan om domstolarnas ställning i statslivet är en central och brännande fråga. Vad som föreslås i kap. 5 om »domstolar och rättskipning» är emellertid, om man bortser från reglerna om riksrätten, tunt. En mångfald bestämmelser om högsta domstolen och regeringsrätten har utrensats.18 Vad angår frågan om domstolarnas befogenhet att pröva lagars och andra författningars grundlagsenlighet, skall lagtexten enligt motiven (s. 155 f.) innebära att domstolarna äga en sådan »lagprövningsrätt». Det sker på samma gång som opinionsnämnden avskaffas; utredningen har funnit denna institution föråldrad (s. 517) och tydligen icke, så som på annat håll skett,19 tillmätt den något värde som hot mot domstolar, vilka trotsa riksdagens vilja. Den utgår dock från att prövningsrätten icke ofta skall komma att aktualiseras. Det synes också — vad lagar angår — sannolikt. Ty en sådan rätt blir av praktiskt värde blott i den mån grundlagen uppställer regler som skydda medborgares rätt och som riksdagen ej får förgripa sig på. Men därav finnes i RF föga, och det stadgande däri som hittills oftast åberopats inför domstol, nämligen RF 36, är avsett

18 Så bl. a. regeln att regeringsrättsärenden beredas i departementen. Denna redan nu diskutabla ordning blir det än mer, i den mån departementens karaktär förändras (se ovan s. 391 f.).

19SvJT 1956 s. 263.

396 NILS HERLITZatt utrensas (s. 267 f.). Det nya kapitlet om »grundläggande fri och rättigheter» ger endast få och osäkra utgångspunkter för en prövning av lagars grundlagsenlighet.
    Intressant är att regeringsrätten — visserligen omdöpt till högsta förvaltningsdomstolen — uttryckligen anges som en »domstol» som utövar »domsrätt». Formuleringen visar, att förslaget även räknar med andra »förvaltningsdomstolar». Såtillvida — men knappast i andra hänseenden — kan man medgiva att »principen om domstolarnas självständighet i förhållande till andra myndigheter» framhävts »på ett mera konsekvent och tydligt sätt» (s. 155).20 Detta är enligt min mening ett steg i rätt riktning. Men utredningen har här kommit in på ett mycket kontroversiellt område, där åtskilliga kinkiga problem möta, och det är, såsom utredningen själv påpekar, mycket som ytterligare behöver klargöras (jfr s. 279). Lagtexten reser omedelbart frågan, vad som inlagts i orden »domstol» och »domsrätt». För kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol ha inga hållpunkter kunnat ges. Och under vilka förutsättningar skall ett organ, såsom »förvaltningsdomstol», hänföras till »domstolarna» (jfr s. 272)? En säker gränsdragning är särskilt påkallad med tanke på den åtskillnad som i motsats till gällande rätt skall göras mellan domares och andra tjänstemäns rättsställning (FRF 4:14,5:6, jfr s. 266 ff., 288 f.).21
    Det bör till sist nämnas, att utredningen ej funnit regler om »den förberedande behandlingen av nådeärendena» vara av sådan »grundläggande» betydelse att de böra grundlagsfästas (s. 270). Huruvida högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen skola medverka lämnas sålunda öppet. Vad lagstiftningen angår, är det däremot avsett att lagrådet skall medverka i större omfattning än nu; lagrådsbehandling har dock ej gjorts obligatorisk vid sådan ur rättssäkerhetssynpunkt mycket viktig lagstiftning som stöder sig på kap. 2 (om fri- och rättigheter).
    5. Det centrala i RF är maktdelningen mellan konung och riksdag. Men utredningen bygger »på folksuveränitetens princip» och vill icke veta av någon »maktdelning», i varje fall ej »i äldre betydelse» (s. 150 f.). Då den ändå icke förutsätter »en obegränsad maktutövning», är det egentligen därför att den räknar med

20 Utredningen tyckes dock mena att självständigheten blir mera markerad genom att de högsta domstolarna ej längre skola verka i konungens namn.

21 Det torde dock vara meningen att i FRF 4:14 det första stycket (om »förtjänst och skicklighet») — men ej det andra! — skall gälla även om domare; jfr s. 289.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 397ett »finfördelat system av vikter och motvikter» utanför den grundlagsfästa ordningen. Men den konstaterar att även en parlamentarisk författning brukar förutsätta (kurs. här) en bestämd »funktionsuppdelning» mellan olika statsorgan. Brukar? En författning, som icke genomförde någon sådan, vore väl otänkbar. Utredningen har givetvis också sörjt därför.
    Det är åtskilligt i den nya »funktionsuppdelningen» som man känner igen. Så själva utgångspunkten: jämte särskilda stadganden om regeringens, riksdagens och andra organs befogenheter har regeringen ett odefinierbart komplex av befogenheter som ligger innesluten i dess makt över »rikets styrelse» (FRF 1:4), liksom nu i konungens: dess verksamhet kan »i princip omfatta allt som ej är förbehållet annat statsorgan eller på annat sätt reglerats i grundlag eller lag» (s. 154).
    Vad riksdagens befogenheter angår, urskiljer man i förslaget två huvudkategorier: dels lagbeslut, dels andra beslut.

    Lag är som bekant en oändligt mångtydig term; åtskilligt kunde vara att tillägga till vad utredningen säger därom (s. 324 ff.). Då utredningen använder den, betecknar den »en generell rättsregel av väsentlig betydelse» (s. 152; väl egentligen ett komplex av sådana regler, vilket kommer till uttryck i en författning). Så till vida — men endast så till vida — är lagbegreppet »materiellt». I åtskilliga paragrafer anger FRF materier som förbehållits lagstiftningen (se översikten s. 341 f.). Det är intet nytt att riksdagen skall medverka vid all lagstiftning.22 Nytt är däremot att lag skall stiftas av riksdagen ensam (FRF 7:1). Utredningen bygger här icke på några rationella, praktiska överväganden om en lämplig avvägning av regeringens och riksdagens befogenheter. Motivet är rent doktrinärt: »en parlamentarisk regeringsmakt kan icke på detta för samhällslivets gestaltning grundläggande område göra anspråk på någon från folkrepresentationen fristående och likaberättigad ställning» (s. 337). Utredningen erinrar också om att regeringen sedan länge ej gör bruk av sin rätt att vägra sanktion. Men är detta alldeles träffande? Så långt min erfarenhet sträcker sig, är det vanligt, att när riksdagen tar initiativ i lagfrågor, man dessförinnan under hand gör sig underrättad om regeringen har något att invända; det sker kanske ibland helt enkelt därför att man vill utnyttja den sakkunskap som regeringen förfogar över, men jag föreställer mig att vetskapen om den

22 Det mycket vidsträcktare lagbegrepp som stundom använts i litteraturen (bl. a., under starka reservationer, i några arbeten av mig) har väl icke blivit vanligt »i det allmänna språkbruket» (s. 330, 336).

398 NILS HERLITZvetorätt som eljest kan tas i anspråk stundom spelar in. Så tillvida är vetorätten av betydelse utan att användas. — Ett surrogat för vetorätten är emellertid rätten att återförvisa en lagfråga till riksdagen (FRF 7:8). I själva verket synes därmed en vidsträckt befogenhet läggas i regeringens hand, särskilt när lagbeslutet fattats så sent, att ett inom den stadgade fristen återlämnat ärende icke hinner behandlas ånyo, förrän riksmötet avslutas; utredningen synes f. ö. räkna med möjligheten av förnyade återförvisningar (s. 362). Man frågar sig, om inte den nuvarande ordningen är mera praktisk; den är också ägnad att — i samklang med utredningens intentioner — ge uttryck åt den realitet, som regeringens ofrånkomliga faktiska makt över lagstiftningen utgör.
    Beslut som ej gälla lagar ha icke samma enhetliga prägel. Delvis åsyftas en eller annan sorts samverkan med regeringen, så t. ex. vid »godkännande» av överenskommelser med främmandemakt m. m. (FRF 4:8, 9, fast det icke, så som nu i RF 12, utsäges att traktater avslutas av regeringen), vissa bemyndiganden (t. ex. 8:1, 6 och 7), och medgivanden (10:3, 5); i ett fall kan riksdagen icke besluta annat än på förslag av regeringen (10:5).23andra fall är det riksdagen som ensam beslutar (exempel: 8:1 och6, 9:6, 10:8). Av denna typ är enligt förslaget framför allt anvisandet av anslag (FRF 8:3). I detta lagrum, sett tillsammans med 1:8 (»riksdagen fastställer ock huru statens medel skola användas») vill utredningen inlägga att »de anslagsbeslut som riksdagen fattat skall verkställas» (s. 416). Nu lär väl däremot den härskande meningen vara att regeringen har en viss prövningsrätt.24 Motiveringen är ungefär lika enkel som för att regeringen hålles utanför lagstiftningen: det följer »av riksdagens maktställning över utgifterna». Man skulle här, liksom beträffande lagstiftningen, kunnat önska mindre av doktrin, mer av praktiska överväganden. I praktiken kan man ej renodlat genomföra vare sig en regeringens obetingade prövningsrätt eller en riksdagens rätt att med bindande verkan bestämma vad som skall utgivas. Det praktiska resultatet blir nog lätteligen ungefär detsamma, vilken utgångspunkt man än väljer.25 Utredningen tänker sig också att regeringen trots grundlagsbuden skall ha en viss

23 FRF 8:4, om godkännande av överenskommelser med tjänstemannaorganisationer, förutsätter också att sådana träffas av regeringen; s. 412 ff.

24 Egendomligt nog har FRF 8:5, där regeln i 1:8 återkommer, en avvikelse som gör den bättre förenlig med denna mening.

25 Nordisk offentlig rätt II s. 62.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 399prövningsrätt — vars omfattning den försöker angiva i motiven. Men det sker ytterst summariskt (s. 416). Intet säges t. ex. om uppställande av villkor utöver dem riksdagen fastställt; sådant har väl räknats som ett utflöde av regeringens prövningsrätt. Det vill även på denna punkt tyckas enklare och naturligare att bibehålla status quo. Det är en ordning som inte allvarligt hotat riksdagens »maktställning» och knappast komme att göra det framdeles. En vinning vore det att slippa ifrån utredningens verklighetsfrämmande krav på anmälningar till riksdagen om »de fall då medel icke utanordnats i enlighet med riksdagens beslut» (s.401, 416).26 Då därmed måste avses annat än vad som nu kan läsas i budgetredovisningen, skulle sådana anmälningar vålla mycket besvär för regering och myndigheter — och framför allt oändligt huvudbry vid fixerande av vad som stämmer och icke stämmer med anslagsbesluten.
    När man på detta sätt överblickar den tilltänkta grundlagsregleringen, faller det i ögonen att det icke är stor skillnad mellan lagformen och andra former för riksdagens beslut. Frågan, huruvida gemensam votering får användas, bortfaller om tvåkammarsystemet avskaffas. Skillnaden är blott att — av skäl som icke angivas — konungen, »såsom representant för kontinuiteten i riksstyrelsen», skall ge helgd åt lagarna genom sitt namn och sin underskrift, fast han ej varit med om att stifta dem (s. 143). Vid sådant förhållande överraskar det, att utredningen ej vill vara med om att den nya lagformen, så som ofta den nuvarande, användes på områden som förbehållits riksdagen utan att denna form föreskrivits (s. 329, 343). Behovet därav blir emellertid — det måste medges — mindre än nu; förfarandet har särskilt tilllämpats inom området för RF 73 (om pålagor), som nu är avsett att till väsentlig del uttryckligen förbehållas lagstiftningen.
    6. Det är av intresse att ta i betraktande några befogenhetssfärer av central betydelse som — i den ena eller den andra formen — avgränsats för riksdagen.
    Till dem hör först anvisandet av anslag. Nytt är här, att anslagens rättsverkningar icke skola vara beroende av »statsbudgetens» fullbordande; regeringen skall kunna bygga på de successivt inflytande skrivelser som nu kallas statsregleringsskrivelser. Detta är enligt min mening bra. Men det förbryllar, att den starkt komprimerade lagtexten över huvud ej ger vid handen att ansla-

26 Det förtjänar anmärkas, att FRF 8:2 ej, såsom utredningen förutsätter, ger stöd för att stadga sådan skyldighet för regeringen i den tilltänkta budgetlagen.

400 NILS HERLITZgen utgöra delar av den till ett budgetår anknutna »statsbudgeten»; motiven peka visserligen i denna riktning, men utan att ge full klarhet (s. 398, jfr nedan s. 407). Hur långt riksdagen får ingripa på »styrandets» område, då den bestämmer anslagsvillkor, har som bekant hört till de stora ämnena för konstitutionella tvister. Utredningen utgår (s. 396 f.) från att dess makt är obegränsad; den fasthåller blott vid att villkoren måste stå »i direktsamband med» anslagen; huruvida denna ofta hörda sats är logiskt hållbar,27 har den ej inlåtit sig på att överväga. Motiveringsvis uttalas därutöver en varning för »detaljreglering» (jfr även s. 153). Längre kan man kanske icke komma. Det bör emellertid påpekas att vissa hinder för anslagsregleringen, som nu ligga i grundlagsstadgade befogenheter för regeringen (t. ex. RF 28), skola bortfalla. — Utredningen har ej inlåtit sig på att i övrigt (bortsett från vad som berörts ovan s. 398) precisera budgetregleringens innebörd; huruvida den skulle kunnat göra mera härutinnan skall här ej diskuteras. En vinning är att FRF 8:2 fordrar en supplerande budgetlag; dess uppgift blir emellertid enligt lagtexten mycket begränsad (s. 401); den skall bestämma »de grunder enligt vilka statsbudgeten skall uppställas».28
    En intressant nyhet är att skatter skola beslutas genom lag; bevillningsbegreppet försvinner. Detta måste anses för ett enkammarsystem vara ett naturligt grepp.
    Vanskligare är frågan om »avgifter». Utredningen har här kommit in på ett i praxis och litteratur livligt omstritt ämne, som varit särskilt svårbedömt därför att ordet avgift använts på så många olika sätt. För urskiljande av vad som de lege lata beror av riksdagen ha olika linjer anvisats.29 Man kunde ha väntat en närmare presentation av dessa linjer och ett därpå grundat val. Men presentationen är vag (s. 372 f.), och valet har utredningen kommit ifrån genom en för alla »avgifter» gemensam regel: de skola i en eller annan form bero av riksdagen (FRF 8:1). Den har därvid anknutit till »den indelning av offentliga inkomster som numera kan anses vara gängse»: »med avgifter förstås de pengar medborgarna lämnar till staten såsom ersättning för direkta motprestationer från statens sida» (s. 374). Man kan sätta frågetecken för denna definition.30 Men vad som särskilt faller i

27 Svenska statsrättens grunder s. 162 f.

28 Enligt motiven skall den reglera också andra ämnen; se ovan s. 399 n. 26, nedan s. 408.

29 Se senast WESTERBERG, Skatter, avgifter och pålagor (1961).

30 Obs. en helt annan definition s. 366; där tillägges rekvisitet frivillighet.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 401ögonen är att, ehuru motiven taga sikte på »tvångsbidrag» (s. 376), den föreslagna regeln skall gälla mycket mera; riksdagens makt utsträckes över stora områden där den har föga att skaffa. Kraven på beslutsformen ha rättats därefter; lagformen kan användas men det räcker med bemyndiganden för regeringen, och utredningen förutsätter att riksdagen i regel agerar så. Därmed följer att det över hela linjen — hur betungande än »avgifterna» äro och hur mycket de än likna skatter31 — är nog, att riksdagen överlämnar regleringen åt regeringen.32
    Å andra sidan: Är det en rimlig riktpunkt för riksdagens inflytande över statshushållningen, då man tager sikte på alla avgifter men inte på annat? Kunna icke t. ex. »priser» — som utredningen avskilt såsom en tredje form av »offentliga inkomster»— vara långt viktigare än många avgifter? Man kommer också att tänka på varjehanda prestationsskyldigheter under andra namn: bidrag, ersättningar m. m.? Skall regeringen oinskränkt råda över dem? För egen del saknar jag den gamla goda regeln om »pålagor» (RF 73) — som över hela linjen pekar på det mot medborgaren utövade tvånget såsom det avgörande kriteriet för riksdagens makt.33
    Av särskilt intresse äro de regler, i FRF 7:2, som framför allt kunna sägas motsvara RF 87, ehuru de också anknyta till andra lagbud (RF 33, 57, 73, 80). De skola emellertid ses i samband med bestämmelserna i kap. 2, vilkas största betydelse ligger däri, att de i åtskilliga hänseenden bestämma riksdagens kompetens, särskilt genom att göra begränsningar av olika »fri- och rättigheter» beroende av lagstiftning.
    Utredningen har, vad FRF 7:2 angår, försökt »nå fram till klarare hållpunkter» än RF 87 erbjuder (s. 339). Men här står man inför en av de punkter, där vanskligheterna med en ny, av gällande rätt oberoende terminologi och begreppsbildning klarast träda i dagen. I stället för det på historia och rättssystematik fotade begreppet »allmän civil- och kriminallag» träder en uppräkning av ämnen som förbehållas lagstiftningen. Men endast en mycket knapphändig motivering (s. 340) anger vad utredningen

31 Man kan exempelvis tänka på ATP-avgifterna.

32 Det faller i detta sammanhang i ögonen att utredningen räknar med beslut »på ett enkelt sätt». Så vitt jag iakttagit, har utredningen över huvud ej uttalat sig i den viktiga, i dunkel höljda frågan om vad som, trots avsaknad av klara uttrycksformer, skall anses som riksdagens beslut. Svenska statsrättens grunder s. 95 ff.

33 Den generella regeln om »åligganden för enskilda» (FRF 7:2) kan ej komma i betraktande; se nedan s. 403. 

26—633004. Svensk Juristtidning 1963

402 NILS HERLITZavsett, och bakom denna ligger en redovisning av nutida lagstiftningspraxis (s. 327 f.) som kunnat gå betydligt djupare. Under dessa förhållanden tycker man sig knappast nå den klarhet som utredningen eftersträvat. »Bestämmelser om enskildas egendom och inbördes förhållanden» — det är mångtydiga ord. »Rättegångsförfarandet» — det ordet (som ej alls kommenteras) inbjuder till en restriktiv tolkning, jfr FRF 4: 10 om »förvaltningsförfarandet», men det är påtagligen avsett att omfatta även domstolsväsendet.34 Satsen att lag ej erfordras för »mindre ingripande bestämmelser» är givetvis tänjbar — hur intensivt skall en bestämmelse »ingripa» för att fordra lag? Men framför allt undrar man, vilken måttstock som skall anläggas: är det antalet av dem som träffas eller är det ingreppets kännbarhet för den enskilde som fäller utslaget?
    I kap. 2 är det en hel rad av abstrakta begrepp om »fri- ochrättigheter» som skall göra sitt intåg i vår statsrätt (liksom förut i brottsbalken 18:5). Motiveringen har här gjorts ojämförligt fylligare; man får en systematiskt genomförd, ingående konfrontation av gällande rätt med de nya reglerna om lagskydd för olika slags friheter och rättigheter och en precisering av reglernas innebörd (s. 168 ff.). Att redovisningen ej är fullständig skall icke klandras; egen erfarenhet35 har lärt mig att ämnet är svårbemästrat. Men det kan noteras, att man på vissa punkter kunde önska något större klarhet i de från främmande rätt välbekanta, svåra frågorna om vad friheterna (och därmed de med dem förbundna förbehållen för lagstiftning) skola innebära. Några spörsmål må framkastas. »Åsiktsfriheten» — radikalt särhållen från allt manifesterande av åsikter — är en svårgripbar företeelse; hur kan den egentligen över huvud begränsas?36 Yttrandefriheten skall endast tryggas till den del den är »allmänt medborgerlig» (s. 171); betyder det att de på senare tid i anknytning till tryckfrihetsförordningen livligt debatterade speciella tystnadsplikterna — som beröras kort (s. 170) — skola kunna stipuleras utan stöd av lag? Då utredningen vill trygga rätten att »mottaga» uppgifter såväl som att »meddela» sådana, tar den sikte på en väsentlig tanke. Men det är svårt att tänka den till slut; den kan ju icke innebära att vem som helst skall få tillgång till vad som helst, med mindre lagen ingriper. Den mångtydiga termen »personlig frihet»

34 Eljest skulle uteslutningen ur RF av stadgandena om högsta domstolen (se ovan s. 395) vara omöjlig.

35 Särskilt må hänvisas till Föreläsningar i förvaltningsrätt III kap. II—V.

36 Svensk frihet s. 229 ff.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 403har till skillnad från andra ej definierats; man får emellertid intrycket att det endast är »frihetsberövanden» som skola göras beroende av lagstiftning. Om jag ej misstager mig, säges ingenting om ingrepp i den kroppsliga integriteten. I lag skall bestämmas om förutsättningarna för expropriation och »annat dylikt förfogande över egendom» (FRF 2:3). Vad menas här — det är en välbekant frågeställning — med »dylikt förfogande»? I motiven säges det betyda »andra avhändelser» (s. 193).

    Särskilda tolkningssvårigheter uppkomma genom att åtskilliga regler om lagstiftning ha ett delvis sammanfallande tillämpningsområde (s. 341). Särskilt är detta fallet med reglerna i FRF 7:2 och kap. 2. Det tyckes bl. a. bli svårt att avgöra i vad mån den rätt som FRF 7:2 förbehåller regeringen — att i där avhandlade ämnen besluta »mindre ingripande bestämmelser» — även skall gälla beträffande begränsningar i de i kap. 2 berörda fri och rättigheterna; jfr s. 185 f., 193.
    På hela det område som här berörts reser sig till sist den under nuvarande samhällsförhållanden grundväsentliga frågan, huruvida lag behöves ej blott då påbud och förbud meddelas eller då straff eller fysiskt tvång användes som sanktion, utan även när staten undviker sådana »förpliktande» former och begagnar sig av ett faktiskt tvång medelst hot — uttalat eller outtalat — om andra slags påföljder.37
    Om man söker, med reservation för vad som är oklart och osäkert, överblicka hur de här berörda reglerna förhålla sig till vår gällande regeringsform, synes det tydligt att FRF 7:2 i varje fall icke väsentligt vidgar lagstiftningens område. Man får ej låta sig vilseledas av vad där säges om lag såsom den nödvändiga grundvalen för »åligganden för enskilda». Man kunde tro att orden pekade på offentligrättsliga plikter över huvud taget — negativa, positiva, passivitetsplikter. Men det är ej meningen; det är blott »tjänstbarheter» som åsyftas (s. 340). Mindre blir lagstiftningens område särskilt så till vida, att rent civilrättsliga bestämmelser — om medborgarnas inbördes förhållanden — skola kunna meddelas av regeringen om de äro »mindre ingripande». Detta erinrar om att i äldre tid sådana förhållanden verkligen kunde regleras annorledes än genom samfälld lagstiftning, men det gällde om sådant som kunde hänföras till speciella förhållanden (jfr en senare tids »speciella privaträtt»); att eljest »inbördes förhållanden» skola kunna regleras av regeringen är en annan sak.

37 Festskrift til Poul Andersen (1958) s. 166 ff., särskilt s. 174 ff.

404 NILS HERLITZ    Man skall se FRF 7:2 mot bakgrund av den allmänt västerländska principen att »ingrepp i frihet och egendom» skola ha stöd i lag. Konstitutionell praxis har småningom bragt oss närmare denna princip, och utredningen förmenar t. o. m. att alla »väsentliga» sådana ingrepp numera falla under regeln om »allmän civillag» (s. 328). Men vad den föreslår i FRF 7:2 når, i varje fall beträffande ingrepp i friheten, icke på långt när upp till denna standard. Nej, vill man finna steg i denna riktning får man framför allt söka dem i kap. 2. Men där är lagstiftning föreskriven endast när vissa kvalificerade fri- och rättigheter skola beskäras. Det är icke tal om att kräva lagstöd, när medborgarnas frihet i övrigt skall inskränkas genom förbud och påbud. Påfallande är särskilt att den högtidligen proklamerade rätten att driva näring och utöva yrke endast gäller »såvitt ej annat är särskilt stadgat» — i vilken form som helst (FRF 2:5). Det är också omöjligt att se, på vad sätt — som utredningen förmenar (s. 377) — reglerna i kap. 2 och 7:2 skulle kunna trygga riksdagens medverkan vid införande av finansmonopol (annat än för så vitt angår tvångsavhändelser av egendom som led i monopoliseringen).
    Ser man den föreslagna ordningen mot bakgrund ej av RF 87 enbart utan även av vad som nu blivit konstitutionell praxis, är det uppenbart att stora komplex av för medborgarna mycket betydelsefulla regler, som nu faktiskt bero av riksdagen, i kraft av överlämnande enligt RF 89 i. f. eller på annan (ofta oklar) rättsgrund, icke komma att få något stöd i den nya regeringsformens kompetensregler. Det är sant att sådana författningar enligt en övergångsbestämmelse ej kunna upphävas utan riksdagsbeslut. Men om riksdagen efter sådant upphävande vill avstå från att ta befattning med de i dem reglerade ämnena, reses i regeringsformen intet hinder mot att regeringen tar hand om dem.38 Vad här sagts torde — för att nämna några på måfå valda exempel — i varje fall gälla om väsentliga delar av taxeringsförordningen, vägtrafikförordningen, förordningen om yrkesmässig biltrafik, rusdrycksförsäljningsförordningen, epidemilagen, lagarna om arbetstidens begränsning, om allmänna vägar. Det gäller också om stora delar av den sociala lagstiftningen, i den mån den icke förbehålles riksdagen antingen såsom innebärande ingrepp i den per-

38Överflyttning enligt RF 89 i. f. innebär nämligen ej, så som utredningens uttalande s. 484 kanske kunde fattas, att ett visst abstrakt bestämt »område» överföres till den samfällda lagstiftningens; den avser principiellt endast en konkret »författning» (så utlägger utredningen också den motsvarande regeln i FRF 7:7, s. 342, 361). Jfr Om lagstiftning s. 242 f.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 405sonliga friheten (FRF 2:2) eller såsom avseende »bistånd och stöd» åt »den som ej kan försörja sig själv» (FRF 2:6).
    7. Här har — utan något anspråk på fullständighet — talats om ämnen som FRF har förbehållit riksdagen. Men kan riksdagen gå utöver dessa?
    I mångahanda olikartade situationer gör sig, mer eller mindre medvetet, den föreställningen gällande, att riksdagen måste kunna besluta om vad som helst, blott den ej kommer i konflikt med grundlagarna. Det är faktiskt en mycket omfattande verksamhet av skiftande beskaffenhet som utövas på grund av sådana tankegångar; i andra fall är rättsgrunden åtminstone oklar och tvivelsam. Man har här ett motstycke till de danska och norska tingens befogenhet att lagstifta på, i stort sett, vilket område som helst och till de »stortingsvedtak» i Norge som fått sedvanerättslig hemul. Men hur skall sådan maktutövning kunna förlikas med regeringsformen som ger regeringsmakten en allmän befogenhet att gripa in, där ingen annan kompetensregel står i vägen (se ovan s. 397) men ingen liknande grundval för riksdagen? För den som haft att syssla med vår statsrätt ha dessa företeelser alltid utgjort ett svårt crux;39 bland det som man särskilt väntat av utredningens bemödanden om klarhet är att de skulle sättas in här.
    Ett svar på frågan ges också genom bestämmelsen att regeringen kan förelägga riksdagen en författning vilken som helst »för antagande såsom lag» (FRF 7:7). Regeln har haft RF 89 in fine som förebild men skiljer sig därutinnan att det icke, såsom nu, fordras att lagrådet höres. Då dess hörande måste te sig föga rationellt i många sådana lägen, där ett ämne skall överlämnas till riksdagen, har RF 89 i. f. icke kunnat bli kungsvägen till vidgat riksdagsinflytande; i stället ha varjehanda andra, ofta dunkla och tvivelaktiga vägar beträtts. Regeln i FRF 7:7 öppnar en väg, som är mycket lättare trafikabel. På områden där redan nu »lagar» stiftats med tvivelaktigt stöd i RF, kunna lagar i FRF:s mening få en säker rättsgrund. Lagar kunna också ersätta en mångfald författningar som, därför att de ej stött sig på RF 89 i. f., icke fått namnet lag, särskilt dem för vilka man på senare tid velat förbehålla beteckningen förordning. Några exempel på förordningar, som sålunda kunde göras till lagar, ha nämnts ovan s. 404. Fastän det ej påpekats av utredningen, är det sålunda

39 Om lagstiftning s. 409 ff., 532 ff., Riksdagens finansmakt s. 179 ff., 196ff., 270 ff., 283 ff., Förvaltningsrättslig Tidskrift 1939 s. 289 ff., Svenska statsrättens grunder s. 120 ff., 127 ff., 132 ff., 151 ff.

406 NILS HERLITZen naturlig och betydelsefull rensningsaktion — visserligen ej omedelbart verkande — som FRF 7:7 banat vägen för: lagstiftningen får en klar rättsgrund för expansion i olika riktningar.Det får väl antagas, att utredningens starkt understrukna lagdefinition — »generella regler av väsentlig betydelse» — icke skall göra väsentligheten till ett villkor för tillämpning av FRF 7:7.
    Denna lagstiftningens expansion skall emellertid förutsätta regeringsinitiativ (jfr s. 343). Det är svårt att bedöma, vilken betydelse denna spärregel — som knappast överensstämmer med tillämpningen i praxis av RF 89 i. f.40 — kan komma att få. Det överraskar i varje fall att riksdagens »maktställning», som så starkt proklamerats i andra sammanhang, här får en bestämd begränsning. Detta innebär, fastän motiven (s. 361) ej framhäva det, att man — i samklang med maktdelningstankar som förr hävdades mer än nu — sätter en spärr för riksdagens intrång på området för »styrandet».
    Detta om lagstiftningens expansion. Men är det meningen, att— liksom lagbeslut endast få förekomma med stöd av regeringsformen — riksdagen skall vara förhindrad att i annan form besluta om ämnen som FRF ej utpekar? Utredningen synes ej ha uttalat sig om denna kardinalfråga. Men det ligger nära till hands att antaga, att den har sett på den på samma sätt som på lagstiftningen; varför skulle man eljest regelbinda just dess expansion? Någon möjlighet till förskjutningar motsvarande regeln om lagstiftning i FRF 7:7 har den ej öppnat.
    En sådan ståndpunkt har väl emellertid utredningen knappast avsett att inta. Den vore också ohållbar. Det kan icke rimligtvis ifrågakomma att sätta en bom för sådant, som varit självklara inslag i riksdagens maktutövning men ej får positivt stöd i FRF, eller att för sådan verksamhet över hela linjen tillämpa lagform (på regeringens initiativ) enligt FRF 7:7.
    I praktiken framträder spörsmålet oavlåtligen i sådana lägen då det ter sig naturligt att i en och samma författning reglera dels ämnen, som grundlagsenligt ankomma på riksdagen, dels andra därmed sammanhängande.41 Det är t. ex. svårt att se, var riksdagen, när den genom sitt beslut reglerar en avgift (FRF 8:1), kan finna stöd för reglering av de ofta mycket komplicerade sammanhang, i vilka avgiften ofta är en liten del. Måste riksdagen avhålla sig från sådana ämnen?

40 Om lagstiftning s. 241 f.

41 Det kan erinras att det ej minst är för sådant sammanförande som RF 89 i. f. varit — och FRF 7:7 kan bli — av betydelse.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 407    Men särskilt måste det pekas på två utomordentligt viktiga former för riksdagens utgiftsreglering, som tillämpas vid sidan av budgetregleringen (i FRF grundad på 8:2—3).
    Den första av de frågor som åsyftas framträder, så snart man gör fullt klart för sig, att anslagsanvisandet gäller endast ett budgetår. Riksdagen har aldrig kunnat stänga in sin utgiftsreglering inom en så trång ram. På mångfaldiga olika sätt träffar den avgöranden med vidare syftning, avgöranden som föranleda utgifter ur anslag anvisade på kommande budgeter. Sådant sker nu genom lagstiftning, genom »antagande» eller »godkännande» av andra författningar, genom beslut om omorganisationer, genom fastställande av stater och personalförteckningar, genom godkännande av överenskommelser av olika slag (jfr t. ex. FRF 8:4), genom s. k. beställningsbemyndiganden och på många andra sätt, ofta i nära anknytning till statsregleringen. Den reglering, som sålunda sträcker sig utöver ett års anslag, är i själva verket viktigare änden till ett budgetår begränsade. Grundlagsmässigt stöd har den då den sker genom lagstiftning och i den mån den, t. ex. vid beställningsbemyndiganden, kan förstås som samtycke till gäldstiftande (RF 76). Men var finnes eljest stödet? Allmänt fattas väl den ifrågavarande regleringen, utan närmare analys, som ett slags appendix till anslagsanvisningen. Stor oklarhet råder i varje fall om dess rättsliga innebörd. I vad mån beror den av regeringens medverkan? Fordras för ändring regeringens bifall? Kan beslut fattas genom gemensam votering? O. s. v.
    Anknytande till en föregående utredning (SOU 1954:40) har författningsutredningen uppmärksammat detta frågekomplex (s. 382, 383 f., 398). Den har dock icke ägnat det någon närmare analys. Till en av de ovan antydda frågorna tar den ståndpunkt, då den utgår ifrån att »riksdagen skall kunna ändra de beslut som fattats vid föregående riksmöten, såvida icke förpliktelser, som följer av ingångna avtal, lägger hinder i vägen»; frågan om gemensam votering bortfaller givetvis tillsammans med tvåkammarsystemet. Men i fråga om själva rättsgrunden för en reglering, som sträcker sig utöver den årliga, håller sig utredningen till den rådande, föga genomtänkta uppfattningen: årlighetens princip —som understrykes — »bör icke hindra riksdagen» att verka i sådana former, som här dryftats (s. 398). Utredningen diskuterar icke, i vad mån sådan verksamhet kan stödjas på FRF 8:7 (om riksdagens samtycke till att staten iklädes »ekonomiska förpliktelser»). Den dryftar icke heller den i mina ögon tilltalande möjligheten att ge sådana författningar som riksdagen nu brukar

408 NILS HERLITZ»antaga» eller »godkänna» formen av lagstiftning (med stöd av FRF 7:7).42 I dessa former kan man ej heller lösa hela problemet, såvida man ej vill gå därhän att — efter t. ex. dansk förebild — frångå principen att lagen skall bestå av generella regler. Man kunde möjligen vilja finna ett stöd i FRF 1:8 och 8:5 om riksdagens fastställelse av hur statsmedel skola användas, men ingenting i motiven (se s. 416) pekar på att dessa lagrum skulle syfta på annat än det årliga anslagsanvisandet. I själva verket tänker sig utredningen i stället att frågan skall regleras i den i FRF 8:2 föreskrivna budgetlagen (s. 401). Men här, lika väl som på andra punkter, måste uppmärksammas, att FRF 8:2 endast ger stöd för budgetuppställningens reglering genom budgetlagen. Konklusionen måste bli, att en stor fråga här lösts i den konstitutionella oklarhetens tecken.
    Välbekant är också den andra fråga rörande utgiftsregleringen som här åsyftats; statens medel tagas i mycket stor utsträckning i anspråk annorledes än genom budgetreglering (»specialdestination»). Jordbruksregleringen och ATP-medlens handhavande utgöra exempel. Naturligtvis har utredningen ej varit blind för detta: »det är sålunda icke utsagt, att budgeten skall omfatta samtliga statliga inkomster och utgifter eller att utgifter och inkomster skall redovisas med sina bruttobelopp» (s. 397, jfr även s. 380 f., 395). Men var kan man i lagtexten finna stöd för en riksdagens utgiftsreglering vid sidan om budgeten? Till någon del kan frågan anses besvarad i satsen om att inkomsterna i budgeten skola »beräknas» av riksdagen (FRF 8:3). Detta innebär nämligen — fast det ej markeras i motiven — att riksdagen bestämmer vilka medel som skola tas i anspråk för budgetens utgifter; däri ligger att den kan lämna vissa medel utanför. Men var kan man inhämta att riksdagen äger besluta rörande sådana medels användning? Kanske skulle man även här vilja peka på de generella reglerna rörande statsmedels användning i FRF 1:8 och 8:5. Men lika litet på denna punkt som på den punkt, där samma paragrafer nyss kommo i blickfältet, kan man i motiven (s. 416) finna någon som helst antydan om att de skulle avse något annat än budgetregleringen. Här har sålunda ännu ett stort och praktiskt betydelsefullt ämne lämnats i dunkel — eller i varje fall icke reglerats med den klarhet, som utredningen velat söka åstadkomma.
    8. Med avseende på funktionsfördelningen mellan regering och riksdag återstår till sist ett spörsmål som i nutida statsrättslig

42 Jfr Förvaltningsrättslig Tidskrift 1939 s. 290 f.

FÖRSLAGET TILL NY REGERINGSFORM 409debatt blivit av alltmera central betydelse. Man kan generellt formulera frågan så: är det, när riksdagen tillagts befogenheter, därmed bestämt att den och ingen annan skall besluta, eller kan riksdagen avstå från att bruka sin makt och bemyndiga regeringen att besluta? På flera punkter ge de föreslagna grundlagsbuden genom sin formulering vid handen, att riksdagen själv bestämmer hur långt den vill gå; framför allt kan anvisandet av anslag ske så att anslagsändamålen noggrant fixeras eller så att regeringen får mycket fria händer. När det i lagtexten t. ex. är fråga om bemyndiganden, är svaret också i allmänhet klart. Uttryckssätten i vissa regler om lagstiftning, »genom lag eller med stöd av lag», synas ävenledes vara så att förstå att det är nog, att en lag lägges som grund; riksdagen kan genom lag bemyndiga regeringen att besluta vad som eljest skulle ankomma på riksdagen (se t. ex. FRF 2:2 och 10). Men i övrigt är det meningen att de ämnen, som äro förbehållna lagstiftningen, verkligen skola regleras »genom» eller »i» lag. Motiven ta bestämt avstånd från delegation utan stöd i regeringsformen (s. 338). Och principen belyses e contrario både genom nyss nämnda regler och genom ett uttryckligt undantag som skall gälla »då riket är i krig eller krigsfara eller då andra utomordentliga förhållanden råda» (FRF 10:2).
    Principen förtjänar utan tvivel oförbehållsamt gillande. En annan fråga är, i vad mån det även i andra lägen än dem som lagtexten utpekat vore önskligt att delegation kunde äga rum; det är i mina ögon en mycket tänkvärd fråga. Den har också beaktats av utredningen — men endast i motiven, och där på ett diskutabelt sätt. I fråga om skattelagar drar den icke konsekvenserna av sin ståndpunkt och sin lagtext; det förutsättes nämligen att regeringen skall — liksom hittills ej så sällan skett (även i andra fall än de av utredningen berörda) — kunna bemyndigas att meddela vissa bestämmelser rörande skatter (s. 338, 375 f.). Det förutsättes vidare, att regeringen skall kunna bemyndigas utfärda» tillämpningsbestämmelser av administrativ natur till lag . . . Det är nämligen här ej fråga om någon delegation» (s. 338; jfr s. 334 om »tillämpningsföreskrifter» som endast innefatta »sådana anvisningar som regeringen i egenskap av innehavare av den styrande makten är befogad att meddela»). »Bemyndigandena» bli alltså rent deklarativa. Utredningen har här kommit in på frågor, som alltid tett sig mycket vanskliga, och som bli det i högre grad än förr, om lagstiftningsmakten icke längre skall bestämmas genom tänjbara termer sådana som »allmän civil- och kriminallag» utan genom uttryckligt angivande att vissa ämnen skola regleras

410 NILS HERLITZ»genom» eller »i» lag. Man frågar sig, hur långt konstruktionen med deklarativa »bemyndiganden» bär. Räcker den till stöd för den ofrånkomliga praxis, enligt vilken riksdagen på många områden överlämnar regleringen av vissa ämnen till regeringen (med eller utan användning av termen »tillämpningsbestämmelser»)? Detta synes tvivelsamt (även om man beaktar det ökade utrymme för konstruktionen som beredes genom att »mindre ingripande bestämmelser» enligt FRF 7:2 kunna meddelas av regeringen). Redan för ett tredjedels sekel sedan gavs det anledning att undra, om det ej ofta nog förekom obehörig delegation.43 Senare praxis— som icke undersökts — kan antas ägnad att skärpa tvivelsmålen. Frågan, huruvida delegation i ännu vidsträcktare omfattning än nu varit brukligt borde möjliggöras, har ej dryftats av utredningen utom försåvitt angår »utomordentliga förhållanden» (se ovan).
    Motivuttalandet om »tillämpningsbestämmelser» inger även ur en annan synpunkt betänkligheter. Lämnas jämlikt motiven förbehållslöst fritt spelrum för sådana, sanktioneras därmed ett förfarande, som i många sammanhang skulle komma i bestämd strid med väsentliga rättstraditioner. Vi ha alltid — till skillnad från de flesta andra länder — betraktat det såsom betydelsefullt, att lagen i regel tolkas och tillämpas av myndigheterna enligt deras egen uppfattning, oberoende av regeringens anvisningar. I själva verket har utredningen i annat sammanhang förutsatt att ingen rubbning skall ske i denna ordning (se ovan s. 395).

43 Om lagstiftning s. 556 ff.