OM FN:S OCH EUROPARÅDETS
DOMSTOLAR
AV ÖSTEN UNDÉN
Utvecklingen av den internationella rättsskipningen under detta århundrade har inte varit imponerande. Vi fick visserligen efter det första världskriget den fasta internationella domstolen i Haag såsom ett av Nationernas förbunds huvudorgan och det var ett stort framsteg. Efter det andra världskriget bibehölls domstolen i väsentligen samma gestalt såsom ett organ för FN. Långt fler stater har accepterat den nya domstolens obligatoriska domsrätt i rättstvister (Art. 36 i domstolsstadgan) än antalet stater som hade godtagit den tidigare domstolens jurisdiktion. Men dels har vid accepterandet av domsrätten ofta knutits vittgående reservationer, dels anlitas inte domstolen i många fall då det vore möjligt och då dess bistånd kunde bli av det största värde.
Under åren 1946—1960 anhängiggjordes 34 mål vid Haag-domstolen varjämte 11 rättsfrågor var föremål för »rådgivande yttranden». Dessa siffror bör dock vid närmare granskning reduceras. I 8 av de nämnda målen hade den instämda parten ingen skyldighet att ingå i svaromål och gjorde det inte heller. Stämningen till domstolen var ett försök som på förhand saknade utsikt att lyckas. I åtskilliga andra fall fullföljdes ej handläggningen av ett instämt mål, antingen på grund av kärandepartens återkallande av stämningen eller på grund av svarandepartens invändningar mot domstolens jurisdiktion. Under den angivna tidsperioden slutdömdes endast 11 mål efter prövning i sak.
Om man tar hänsyn till att denna världsdomstol står öppen för praktiskt taget alla stater som önskar begagna dess hjälp, är den ringa frekvensen av instämda mål svårförklarlig. Det är också känt att intresserade juristkretsar hyser bekymmer över den obenägenhet som regeringarna visar att anlita domstolen. Dag Hammarskjöld fäste flera gånger uppmärksamheten vid de stora tjänster Haag-domstolen skulle kunna göra regeringarna om dessa visade större intresse för domstolens möjligheter att reda upp invecklade rättsfrågor.
Vad är orsaken till att domstolen i så ringa utsträckning anlitas? Orsaken kan inte gärna vara misstro mot dess sammansättning. Reglerna för val av ledamöter har hittills visat sig någorlunda tillfredsställande. Huvudorsaken är otvivelaktigt att ett ganska begränsat antal stater är beredda att avstå från sin handlingsfrihet, åtminstone när det kan gälla viktigare frågor. Domstolsförfarandet har i den offentliga debatten spelat en betydande roll såsom ett alternativ till våldet i internationella förhållanden. Men i grunden var pacifisternas förhoppningar att man i skiljedomen hade ett sådant alternativ föga realistiska. Det hindrar inte att allt möjligt tryck bör utövas av opinionen i de olika länderna i syfte att främja skiljedomsväsendets användning. Om man jämför stormakternas inställning till obligatoriskt domstolsförfarande åren efter det första världskriget, då Haag-domstolen tillkom, med deras
hållning i samma fråga åren efter andra världskriget, så är olikheten påtaglig. Sålunda ställde sig exempelvis både USA och Storbritannien helt avvisande omkring 1920 och det är opinionen i de bägge länderna som föranlett förskjutningen i deras hållning.
Principiellt avvisande gentemot internationellt domstolsförfarande vare sig i enstaka fall eller för viss period tycks samtliga kommuniststater vara. Det är dock möjligt att några av dem är bundna i viss utsträckning på grund av äldre avtal. Antalet stater som godtagit domstolens domsrätt i rättstvister såsom obligatorisk, under förutsättning av ömsesidighet, är ett 40-tal. Bland förbehåll som blivit fästa vid accepten märkes särskilt en klausul som utesluter »inre frågor». Den mest vittgående reservationen på denna punkt har formulerats av USA. Det är den s. k. Connally-reservationen som undantar från den obligatoriska domsrätten »tvister angående ämnen som faller väsentligen inom USA:s interna jurisdiktion, sådan den bestämmes av USA». Om alltså i en uppkommande tvist USA:s regering påstår att tvisten rör ett ämne som faller inom USA:s interna jurisdiktion, måste domstolen avböja att ingå i prövning av tvisten. Denna av amerikanska jurister hårt kritiserade reservation har upptagits av Frankrike, Sydafrika, Pakistan, Indien, Sudan, Liberia och Mexiko. En annan grupp av stater bestående av England och de flesta samväldesstaterna har gjort förbehåll för inre frågor men utan tillägget att de själva äger avgöra vad som menas med inre frågor. Ett sådant mera begränsat förbehåll är strängt taget överflödigt eftersom enligt domstolens praxis inre frågor, oavsett en uttrycklig reservation, anses icke falla inom den internationella domstolens behörighet. Men reservationen stärker intrycket av den vikt som berörda stater fäster vid att inte vara bundna vid en obligatorisk internationell jurisdiktion rörande inre frågor.
Oaktat Sverige inte vid sin accept av den internationella domstolens behörighet gjort något förbehåll för inre frågor, är vi inte genom denna accept underkastade dess domsrätt om det gäller tvister t. ex. angående religionsfrihetens tillämpning i Sverige eller angående den svenska politiken gentemot den finska befolkningen i Norrbotten. Det är typiskt interna frågor.
Domstolsstadgan räknar bland rättstvister som faller inom domstolens behörighet »tolkning av ett fördrag». Men utgångspunkten har varit att avtalen omfattar sådana frågor som brukat behandlats i internationella fördrag. Vid domstolsstadgans utformning har inte hänsyn tagits till möjligheten att finna avtal mellan stater som behandlar vad regelmässigt räknas till inre frågor. När konventionen d. 4 nov. 1950 rörande mänskliga rättigheter kom till, var man medveten om att denna konvention mest behandlade inre frågor eller frågor som, ifall det bortses från definitionen i domstolsstadgan på internationella rättstvister, vore att anse som inre frågor. Detta kunde medföra den överraskningen att en stor grupp frågor som hittills betraktats som inre frågor skulle framdeles karaktäriseras som internationella därför att de gällde »tolkningen av ett fördrag», nämligen just konventionen om de mänskliga rättigheterna. I syfte att undvika en sådan överraskning har upphovsmännen till konventionen infört i denna en bestämmelse varigenom signatärmakterna avstår från att åberopa nyssnämnda punkt i domstols-
stadgan om det blir fråga om Haag-domstolens behörighet beträffande tolkningen eller tillämpningen av konventionens regler. Ett ytterligare vittnesbörd om att konventionen medför en utsträckning av begreppet internationella frågor in på området för inre frågor!
Sverige har alltid varit en ivrig anhängare av det folkrättsliga skiljedomsförfarandet. Den svenska regeringen har vid många tillfällen tagit initiativ på detta område och bl. a. gjort talrika framställningar till andra regeringar med förfrågan om de vore villiga att ingå skiljedomsavtal med Sverige. Vid sidan av vår anslutning till den s. k. fakultativa klausulen i domstolsstadgan (Art. 36 mom. 2) — som innebär deltagande i ett kollektivt skiljedomsfördrag — och vårt antagande av den s. k. generalakten, som delvis dubblerar anslutningen till den fakultativa klasulen, har Sverige ingått ett tjugutal bilaterala skiljedomsavtal. Men vi har också i somliga fall visat återhållsamhet gentemot förslag till överenskommelser på området, då vi ansett förslagen bristfälliga eller överflödiga. Jag erinrar särskilt om den svenska inställningen till det i Europarådet utarbetade förslaget till avtal om fredlig lösning av internationella tvister. Jag ämnar dock inte i detta sammanhang ta upp denna sistnämnda fråga. I stället skall jag något uppehålla mig vid det skiljedomsförfarande som ingår i Europarådets kollektiva konvention till skydd för de mänskliga rättigheterna.
Denna konvention utgör ett värdefullt försök att ge ökad stadga och precision åt den katalog över »mänskliga rättigheter» som stundom upptagits i olika staters författningar såsom uttryck för ett moraliskt och politiskt postulat. Det föreliggande förslaget till ny regeringsform för Sverige innehåller en dylik katalog.
Det kan dock anmärkas mot Europarådets konvention att den går alltför mycket i detalj vid kodifiering av de mänskliga rättigheterna. På grund av den detaljmässiga regleringen ökas möjligheterna och riskerna för olika tolkningar av konventionen. När det t. ex. föreskrives att envar som berövats sin frihet skall äga rätt att »inför domstol» påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt må prövas, har det gjorts gällande av svenska jurister att det i Sverige föreskrivna förfarandet inför sinnessjuknämnd, barnavårdsnämnd, hälsovårdsnämnd etc. inte uppfyller föreskrifterna i konventionen.
Alldeles bortsett från tolkningsfrågan måste det anses föga lämpligt att göra till en principfråga, därtill en fråga om mänskliga rättigheter, huruvida en lekmannanämnd eller en domstol har att pröva frihetsberövandet. Huvudfrågan är om garantier finns för ett objektivt och sakkunnigt ställningstagande. Man kan naturligtvis säga att risken för att ett internationellt domstolsförfarande kommer till stånd i dylika tolkningsfrågor är minimal. Vilken regering skulle komma på den idén att t. ex. instämma Sverige till Europarådets domstol för förment kränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna enligt konventionen? Men den kommission som jag strax kommer till blir behörig att referera till domstolen såvida »svarandestaten» accepterat domstolens behörighet.
Europarådets konvention öppnar två vägar för beivrande av överträdelser. Den ena vägen går via en kommission, tillsatt inom Europarådet, till ministerkommittén. Den andra vägen går över kommissionen
till den för ändamålet instiftade domstolen. Det föreligger en viktig skillnad mellan de bägge vägarna. Till kommissionen kan också enskilda personer klaga — om svarandestaten accepterat sådan klagorätt — men icke till domstolen.
Följden av dessa regler är att till kommissionen inflyter en bred ström av enskilda personers klagomål mot regeringar. Under de första tio åren hade inkommit omkring 2 000 individuella klagomål och yrkanden. Till domstolen har hittills inkommit två mål (se SvJT 1961 s. 503). Dessa domstolsfall prövas i första hand av kommissionen i syfte att nå förlikning.
Inom gruppen av individuella yrkanden gallras det stora flertalet ut genom ett summariskt förfarande på grundval av en granskning och rapport av en underkommitté. Ett av de kvarstående målen var det beryktade påståendet av en dansk medborgare Schouw Nielsen, att han dömts av Danmarks högsta domstol till livstids fängelse för medverkan till mord varvid han skulle ha genom hypnos påverkat annan person att begå mordet. Utgången blev att den danska högsta domstolens dom ej underkändes. De två domstolsfallen är också egenartade. I ena fallet gäller det en irländsk »motståndsmans» internering i ett läger genom irländsk myndighet och enligt irländsk lag. Klagomålet vann icke framgång vid Europarådets domstol. I andra fallet var det fråga om en belgisk samarbetsman från kriget som enligt belgisk strafflag förbjudits publicera skrifter och som ansett detta förbud strida mot den yttrandefrihet som garanterats av konventionen. Intressanta rättsfall utan tvivel men knappast av den natur att de understryker det praktiska behovet av de omfattande juridiska utredningar som kommissionen och domstolen ägnar åt deras klarläggande.
Ett klagomål som inkommit till kommissionen och väckt en betydande uppmärksamhet gällde det tyska kommunistpartiet i Västtyskland. Detta hade av den tyska författningsdomstolen förklarats illegalt varefter kommunistpartiet vänt sig till kommissionen med påstående att domen utgjorde en kränkning av konventionens bestämmelser om föreningsfrihet. Kommissionen ansåg dock att Art. 17 i konventionen var tillämplig. Enligt denna artikel må konventionens garanti av mänskliga rättigheter — inklusive föreningsrätten — icke tolkas såsom medförande rätt för någon stat, grupp eller person att ägna sig åt verksamhet eller utföra handling, som syftar till att tillintetgöra någon av de fri- och rättigheter, som angivits i konventionen.
Sverige har anslutit sig till Europarådets konvention och godtagit rätten för enskilda att inkomma med klagomål till kommissionen över förmenta kränkningar av konventionen. Det innebär också att ministerkommittén godtages såsom högsta instans i de fall då kommissionen upptagit till behandling inkomna klagomål. Däremot har Sverige inte accepterat domstolens jurisdiktion. Detta anser TERJE WOLD »i sannhet nedslående».1 Han fortsätter: »Man godtar nok menneskerettigheterne, men man vil ikke godta den kontroll som en selvstendig og uavhengig domstol utöver.»
Jag kanske först bör anmärka att inte heller Norge hittills (september
1963) har godtagit domstolens jurisdiktion. Sedan vill jag ställa spörsmålet om inte ett anlitande av domstolen i de exceptionella fall då ett domstolsförfarande i praktiken kan förekomma är en fullständig överloppsgärning?
De två nämnda domstolssakerna, den irländska och den belgiska, underställdes domstolen genom beslut av kommissionen. Det irländska målet blev en lång historia. Det behandlades först i kommissionen, som den 30 aug. 1958 förklarade sig behörig att ta upp målet. Sedan försöken att åstadkomma förlikning strandat, antog kommissionen den 19 dec. 1959 en rapport, vari förklarades att enligt majoritetens åsikt någon kränkning av konventionen ej ägt rum. Rapporten överlämnades den 1 febr. 1960 till ministerkommittén men kommissionen beslöt icke desto mindre den 1 april 1960 att hänskjuta målet också till domstolen. Detta kunde ske därför att Irland godtagit domstolens jurisdiktion. Här är inte platsen att följa det irländska målets öden. Det må blott anmärkas att domstolen nödgades avkunna två särskilda beslut i procedurfrågor, den 14 nov. 1960 och den 7 april 1961. Numera har målet avgjorts av domstolen till irländska regeringens förmån, med förkastande alltså av klagomålet. Beträffande det belgiska rättsfallet har det avvisats av domstolen på den grund att Belgien hade under procedurens fortgång ändrat den lag som klagomålet gällde.
Hade det inte varit tillräckligt i bägge dessa fall om de kunnat hänskjutas antingen av en främmande regering eller av enskild person eller grupp till kommissionen? Dennas uppgift är att verkställa undersökning av fakta och göra förlikningsförsök samt att avgiva ett utlåtande huruvida kränkning av konventionen skett. Ytterligare äger kommissionen att framlägga de förslag som den anser lämpliga. Om en lösning icke kunnat uppnås, tillkommer det ministerkommittén att med två tredjedels majoritet fastställa huruvida kränkning av konventionen skett. Om svaret blir jakande skall ministerkommittén föreskriva en frist inom vilken svarandeparten har att vidtaga de åtgärder som påkallas av ministerkommitténs beslut. Vidtages inte tillfredsställande åtgärder skall ministerkommittén besluta vilken verkan dess ursprungliga beslut skall erhålla samt publicera rapporten.
Det är alltså en ganska aktningsbjudande skyddsmur av processuella element som byggts upp kring konventionen om mänskliga rättigheter, även om domstolen elimineras i bilden. Det är icke något önskemål att göra den internationella rättsskyddsmekanismen alltför komplicerad och dyrbar. Perfektionism bör inte eftersträvas. Vill man främja en rationell utvidgning av det internationella skiljedomssystemet, bör enligt min mening intresset koncentreras på domstolsförfarande i folkrättsliga tvister. De mera subtila problem som i praktiken kommer att hänskjutas till Europarådets domstol och som jag givit exempel på i det föregående, påkallar knappast den stora apparat som Europarådets medlemsstater är ansvariga för. Sverige har kanske gått för långt i medverkan till konventionens detaljmässiga utformning men detta hindrar inte att vi ger till känna en viss skepsis inför fortsatt iver att byråkratisera Europarådets rättsskipningssystem.