Traktat och lag i praktiken. Några reformönskemål
I sitt förslag till regeringsform har författningsutredningen i allt väsentligt bibehållit bestämmelserna i § 12 regeringsformen om avslutande av internationell överenskommelse. Utredningens förslag som återfinnes i 4 kap. 8 § upptager endast två sakliga ändringar. Den ena avser andra stycket i gällande regeringsform, beträffande vilket stadgande utredningen anser, att tillräckliga skäl icke föreligger att bibehålla regeringens möjlighet att rådpläga med utrikesutskottet i stället för utrikesnämnden. Den andra innebär enligt förslaget, att stadgandet om att i överenskommelse i förekommande fall skall intagas förbehåll, varigenom dess giltighet göres beroende av riksdagens bifall, helt utgår. Av motiven till ifrågavarande paragraf framgår dock, att utredningen hyser uppfattningen att sådant förbehåll bör göras också i fortsättningen, även om detta ej längre utsäges i regeringsformen. Vid sådant förhållande får sålunda denna ändring en övervägande redaktionell karaktär.
Författningsutredningens motiv till stadgandet i 4 kap. 8 § är helt kortfattade och innehåller icke någon som helst analys av erfarenheterna av den gällande paragrafens tillämpning. Inför det fortsatta arbetet med den nya regeringsformen synes det därför angeläget att belysa några viktiga sådana.
Regeringsformen upptager icke något stadgande om traktats interna rättsverkningar. § 12 avser endast vilka villkor som måste uppfyllas för att Sverige enligt sin konstitution skall vara bundet av internationell överenskommelse. Därav följer emellertid ej utan vidare, att åsidosättande av konstitutionell bestämmelse medför traktatens ogiltighet.
Om traktats interna rättsverkningar redovisas inom doktrinen två huvuduppfattningar. Enligt den ena betraktas en vederbörligen avslutad och offentliggjord traktat som jämställd med intern författning, och någon särskild akt, varigenom traktatens bestämmelser införlivas med den interna rätten, erfordras ej. Enligt den andra uppfattningen, åter, måste traktatbestämmelserna »transformeras» till intern rätt för att inhemsk myndighet skall behöva tillämpa dem.
Inom svensk doktrin företräder bl. a. Sundberg1 och Eek2 åsikten, att svensk myndighet har att beakta en för Sverige bindande traktat såsom rättskälla, även om traktaten ej genom författning transformerats till intern rätt. En motsatt uppfattning hyser bl. a. Gihl.3
Mot den förra åsikten talar särskilt följande förhållanden.
Ett absolut villkor för att en traktat skall vinna tillämpning av svensk myndighet är att den dessförinnan vederbörligen offentliggjorts. Sedan år 1912 intages traktattexterna ej längre i Svensk författningssamling utan publiceras i stället i Sveriges överenskommelser med främmande makter (SÖ),4 vilken senare publikation har en avsevärt mindre spridning än den förra (enligt uppgift utsändes SÖ endast i 600—700 exemplar). Även om det skulle kunna göras gällande att SÖ ändock har en tillräcklig spridning, kan emellertid publicitetskravet ej därigenom anses uppfyllt. Åtminstone under de senaste decennierna har seriens lösnummer nämligen så gott som alltid utkommit en avsevärd tid efter det ifrågavarande traktat trätt i kraft för Sveriges del. Vidare må nämnas, att något offentliggörande ej sker i SÖ av främmande stats tillträde till de av Sverige biträdda multilaterala konventionerna, ej heller framgår av SÖ om sådan traktat uppsagts av annan konventionsstat eller av annan anledning upphört att binda Sverige. Den inverkan på Sveriges traktatåtaganden, som kan följa av andra till traktaten anslutna staters förbehåll gentemot traktaten framgår ej heller, om tillträdet skett efter traktatens intagande i SÖ.5
Den lagstiftningsteknik som sedan länge förekommer i Sverige utgår otvivelaktigt från uppfattningen, att transformeringsakt kräves för att traktatbestämmelse skall bli tillämpad av svensk myndighet.6 En viss osäkerhet kan dock understundom spåras. Som exempel härpå kan anföras förarbetena till 2 kap. 7 § brottsbalken om begränsningar i svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet. I straffrättskommitténs förslag till brottsbalk intogs stadgande härom i 23 kap. 9 §. Kommittén upptog däri en allmän erinran om att bl. a. överenskommelser med främmande makt kan föranleda undantag från de allmänna kompetensreglerna.7 Vid remissbehandlingen anmärkte en remissinstans, att enligt gällande rätt domstolarna icke torde »undantagslöst vara skyldiga att respektera av Kungl. Maj:t genom överenskommelse med främmande makt stadgade undantag från de allmänna kompetensreglerna».8 Med anledning härav inskränktes undantagsstadgandet, som i 1958 års lagrådsremiss upptogs under 2 kap. 4 §, till att endast avse vad som är vedertaget enligt folkrättsliga grundsatser. I 1960 års lagrådsremiss erhöll lagrummet — nu som 2 kap. 7 § — tillägget, att undantag från de allmänna bestämmelserna om svensk lagstillämplighet kunde följa även enligt vad därom särskilt stadgades.9 Lagrummet undergick därefter endast en redaktionell omarbetning.
Med utgångspunkt från uppfattningen att texten till traktat, vars innehåll är sådant att den kan komma att tillämpas av svensk myndighet, måste transformeras till intern rätt genom författning, uppställer sig närmast frågan hur denna författning brukar utformas.
I sin uppsats »Tillämpning av internationella överenskommelser i intern svensk rätt»,10 vari Eng bemöter Sundbergs uppfattning,11 anger han såsom allmän regel, att internationella överenskommelser plägar införlivas med intern svensk rätt genom samma slags författning som skulle ha ifrågakommit, därest det ämnesområde överenskommelsen rör skulle ha reglerats utan att en internationell överenskommelse förelegat.
En genomgång av de av Sverige under senare år tillträdda traktaterna bestyrker riktigheten av påståendet. Traktaterna kan lämpligen för översiktlighetens skull indelas i sådana, som avser ämnen, vari Kungl. Maj:t ensam äger beslutanderätt, å ena, samt frågor beträffande vilka beslutanderätten tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen samfällt eller riksdagen ensam, å andra sidan.
Som är att vänta utgöres det alldeles övervägande antalet traktater av sådana som kan hänföras till den förra gruppen. I den omfattning traktater tillhörande denna grupp intagits eller omnämnts i SFS, har detta så gott som undantagslöst12 skett i kungörelsens form.
Kungörelsernas utformning visar många variationer.
I vad avser den formella uppbyggnaden förekommer tre huvudgrupper. En grupp kännetecknas av att det i kungörelsen direkt utsäges, att traktaten »skall lända till efterrättelse». Den andra gruppen kungörelser inskränker sig till ett »tillkännagivande» av att viss traktat avslutats. I den tredje — och minsta — gruppen skjutes traktattexten i bakgrunden genom att traktatåtagandena omarbetats till svensk författningstext.13
Vid kungörelser tillhörande de två första grupperna fogas regelmässigt traktattexten såsom bilaga,14 därvid i vissa fall dock endast den svenska traktattexten återges. Om viss traktat ej har svensk text, synes översättning till svenska alltid bifogad. Undantagsvis förekommer att kungörelsebilagan endast återger traktatens svenska översättning.15 I några fall innehåller bilagan visserligen traktatens autentiska text, men enligt vad som direkt utsäges i kungörelsen skall traktaten »tilllämpas med ledning av sin lydelse i den svenska översättningen».16
Även bland de lagar som utfärdats som följd av traktatåtaganden kan tre huvudgrupper urskiljas.
Den första omfattar lagar, i vilka traktattexten upptagits i en i huvudsak oförändrad lydelse.17 Numera torde detta ske endast beträffande traktater med svensk auktoritativ text, medan förfarandet
tidigare kunde brukas även när traktaten ej var avfattad med svensk text. Den svenska översättningen fick här bli lagtext.18
Till den andra gruppen kan hänföras de lagar, i vilka de relevanta traktatbestämmelserna omskrivits enligt sedvanlig lagstiftningsteknik. Traktattexten intages i dessa fall icke i SFS, men hänvisning till den traktat, som föranlett lagstiftningen, lämnas ofta.19
Den tredje gruppen, slutligen, karakteriseras av att traktattexten varken intagits i lag eller omskrivits till lag; lagarna stadgar endast att bestämmelserna i traktat skall lända till efterrättelse.20 Metodiken torde få betraktas som tämligen ny. Den erbjuder emellertid åtskilliga fördelar, till vilka jag nedan återkommer.
Regeringsformens bestämmelse att i traktat skall intagas förbehåll, varigenom dess giltighet göres beroende av riksdagens bifall, i de fall traktaten grundlagsenligt skall framläggas för riksdagen till godkännande, tillkom år 1921 i samband med ett antal andra ändringar i regeringsformen, syftande till ökat inflytande från riksdagens sida på utrikespolitiken. Att en sådan bestämmelse behövde fogas till § 12 regeringsformen motiverades med att det borde ske »till förebyggande av internationella svårigheter, som kunna tänkas uppstå i anledning av grundlagarnas principiella men likväl ej fullständigt genomförda krav på riksdagens medverkan vid traktatsslut».21
Bestämmelsen är ej alltid så lätt att iakttaga. För det första må konstateras att den i praktiken som regel endast kan fullt genomföras i bilaterala traktater. Om det endast är två parter som avfattar en traktattext, torde det vanligtvis icke möta alltför stora svårigheter att övertyga den andra parten om nödvändigheten av att i traktatens slutartiklar intaga den föreskrivna bestämmelsen. Vid multilaterala traktater blir svårigheterna större, särskilt om antalet deltagarstater är stort. Det säger sig självt att ett anspråk från svensk sida att vid traktatens utformning hänsyn måste tagas till avfattningen av ett stadgande i regeringsformen knappast är ägnat möta förståelse. Man tänke sig blott vad som skulle hända om alla i traktatens utarbetande deltagande stater skulle yrka på hänvisningar i traktaten även till deras konstitutioner!
Med vetskap om att grundlagsbudets bokstav ej kunnat iakttagas i praktiken, har de svenska ombuden mången gång sökt att åtminstone giva uttryck åt dess anda genom att vid traktatens undertecknande angiva, att detta sker under förbehåll för ratifikation med riksdagens godkännande. Numera, då traktater med sådant innehåll, att de enligt § 12 regeringsformen måste underställas riksdagen, så gott som undantagslöst torde upptaga bestämmelse om att ratifikation erfordras för traktatens ikraftträdande i förhållande till signatärstat, torde emel-
lertid en sådan åtgärd vid undertecknandet sakna all mening för de andra traktatstaterna, som kan förmodas ej äga kännedom om regeringsformens absoluta krav. Ehuru de flesta staters konstitutioner torde upptaga bestämmelser om parlamentets medverkan i en eller annan form vid avslutande av traktat, torde regeringsformens här behandlade stadgande vara tämligen unikt i sin stränghet.
Vidare må framhållas de särskilda svårigheter, som uppkommer i de numera ganska talrika fall, då traktat framlägges för undertecknande i omedelbart samband med den konferens, av vilken den antagits. Det kan därvid vara en grannlaga uppgift för Sveriges ombud att avgöra, om traktaten behöver underställas riksdagen för godkännande och sålunda skall upptaga förbehållet.
Bestämmelsen torde ej heller längre vara ägnad »till förebyggande av internationella svårigheter». Om därmed skall förstås svårigheter, som uppkommer beträffande frågan om Sveriges folkrättsliga bindning, torde det vara synnerligen tvivelaktigt om ett åsidosättande av kravet på riksdagens godkännande från regeringens sida verkligen skulle kunna med framgång åberopas för att fritaga Sverige från traktatförpliktelse, även om förbehållet gjorts.22 Det torde f. ö. knappast förekomma, att medkontrahenterna i en traktat efter depositionen av Sveriges ratifikationsinstrument, som är utfärdat av Konungen med utrikesministerns kontrasignation och varav ej framgår om ratifikationen sker med eller utan riksdagens godkännande, undersöker om sådant i förekommande fall verkligen utverkats.
Vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslag har enligt den offentliggjorda sammanställningen spörsmålet observerats i två remissyttranden, vilka båda förorda bibehållande av det gällande stadgandet.23
Bakom det ena ställningstagandet synes närmast ligga åsikten, att om enligt utredningens motiv sådant förbehåll skall göras även efter den nya regeringsformens ikraftträdande det är riktigare att bibehålla stadgandet, varjämte »det otvivelaktigt kan vara av viss betydelse i förhållandet till främmande makt att kunna hänvisa till sådan bestämmelse». I det andra yttrandet motiveras ståndpunkten med att det föreslagna stadgandet ger »utrymme för den tolkningen, att traktaten blir gällande genom regeringens åtgöranden och att riksdagens godkännande endast utgör en i efterhand inhämtad bekräftelse». I den utsträckning härmed avses traktatens folkrättsliga giltighet hänvisas till vad nyss sagts om stadgandets tvivelaktiga värde.
Enligt gällande stadga för statsdepartementen tillkommer det utrikesdepartementet att handlägga ärenden rörande Sveriges överenskommelser med främmande stater. Departementet handlägger däremot icke lagstiftningsärenden. Om svenskt tillträde till traktat förutsätter lagstiftning, brukar tillvägagångssättet vara att traktatens framläggan-
de för riksdagen till godkännande och lagstiftningsfrågan upptages i samma proposition på föredragning av chefen för det departement, vartill lagstiftningsärendet hör.24 I brådskande fall har det inträffat, att lagpropositionen avlåtits, innan traktaten hunnit ingås.25 Undantagsvis förekommer att godkännande- och lagstiftningsfrågorna behandlas i skilda propositioner.26
Det ovan skildrade tillvägagångssättet för traktats godkännande av riksdagen och transformering till intern rätt företer vissa svagheter.
En av dessa är att full överensstämmelse mellan de traktatförpliktelser, Sverige folkrättsligt är skyldigt iakttaga, och de bestämmelser, svensk myndighet har att tillämpa, icke alltid råder. Det skall inte förnekas, att traktaterna till sin form och ibland även till sitt sakliga innehåll ofta utgör särskilt i jämförelse med svensk författningstext undermåliga produkter. Orsakerna härtill är inte svåra att inse. Traktater tillkommer vanligen under tidsnöd och utgör i många avseenden kompromisser. De måste vidare söka att i görligaste mån sammansmälta vitt skilda rättssystem. Att traktaterna sålunda — inte minst sedan de klätts i svensk språkdräkt — i många fall är otjänliga i lagstiftningsteknisk mening, får dock ej motivera att de omskrives till svensk standardlagtext. Tillvägagångssättet innebär otvivelaktigt ett våldförande på den text, Sverige folkrättsligt åtagit sig iakttaga.
I sammanhanget må även nämnas de svårigheter, som möter lagstiftaren när det gäller att finna svenska författningsuttryck, som adekvat återger traktatbestämmelse. Mycket av det arbete som sålunda nedlägges enligt denna transformeringsmetod ter sig ofta i praktiken onödigt. Man torde nämligen med skäl kunna antaga att många av dessa författningsbestämmelser aldrig kommer att åberopas inför svensk myndighet.
De ovan skildrade svagheterna undvikes till största delen genom den hittills ej alltför vanliga tekniken att göra traktattexten, vid behov försedd med svensk översättning, direkt tillämplig i Sverige. Som torde framgå av den ovan lämnade redogörelsen för praxis vid sådana traktaters offentliggörande som ej påkallar lagstiftning, torde detta system redan vara förhärskande inom kungörelsetekniken. Om traktat icke upptager svensk originaltext, synes det ur här behandlad synvinkel dock mindre lämpligt att anbefalla den svenska översättningen som rättesnöre.
Även om vi inom lagstiftningstekniken redan har en godtagbar, ehuru ännu tämligen sparsamt förekommande form för sådan traktattransformering, som här förordas, synes det inför arbetet på en ny författning befogat ifrågasätta, om ej en radikalare lösning av transformeringsproblemet bör eftersträvas.27 I första hand frågar man sig därvid,
om det verkligen är nödvändigt med den så att säga dubbla medverkan från riksdagens sida, som äger rum beträffande lagstiftningspåkallande traktater och vilken består i att riksdagen såväl godkänner traktaten som stiftar transformeringslagen. Det politiskt betingade kravet på riksdagens medverkan vid traktaters avslutande torde få anses helt tillgodosett genom inhämtande av dess godkännande enligt § 12 regeringsformen, och transformeringslagstiftningen kan ur denna synpunkt betraktas som ovidkommande.
Detta »dubbelarbete» skulle kunna undvikas om regeringsformen kompletterades med ett generellt stadgande, enligt vilket varje av regeringen under iakttagande av regeringsformens bestämmelser härom biträdd, vederbörligen offentliggjord traktat skall gälla i Sverige. Ett sådant stadgande har en motsvarighet i ett par nyare europeiska konstitutioner.
Enligt Frankrikes konstitution av år 1958 är traktat, som vederbörligen ratificerats eller godkänts, från tidpunkten för dess offentliggörande ej blott jämställd med lag; vid konflikt tager traktaten t. o. m. över lagen. Efter de ändringar som vidtagits 1953 och 1956 i Nederländernas konstitution gäller numera, att traktatbestämmelse, som är direkt förpliktande för den enskilde, blir tillämplig så snart den offentliggjorts. På samma sätt som gäller enligt den franska konstitutionen har vid konflikt mellan traktatbestämmelse och lagstadgande den förra prioritet.
Det faller genast i ögonen att i ovannämnda exempel den utländske lagstiftaren gått ett steg längre genom att lämna konstitutionella anvisningar hur en konflikt mellan traktatbestämmelse och lagstadgande skall lösas.
För att sådan konflikt skall uppkomma erfordras till en början att traktaten är »self-executing» eller »normativ», varmed här förstås att traktaten avser att direkt skapa rättigheter eller skyldigheter för den enskilde. Det är som regel detta slags traktater som med det gällande svenska systemet blir föremål för en transformeringsakt i lag eller annan författnings form (övriga traktater intages vanligen endast i SÖ).
Konfliktsituationen förutsätter vidare, att traktatbestämmelse ståri strid med författningsstadgande. Detta senare kan ha förelegat redan vid tiden för traktatens avslutande eller också tillkommit vid en efterföljande tidpunkt.
Med utgångspunkt från sin ovan redovisade uppfattning, att någon särskild akt ej krävs för traktatbestämmelses införlivande med svensk rätt, anser Sundberg,28 att vid konflikt mellan traktatbestämmelse och intern författning lagstadgande alltid tager över traktatbestämmelse, detta oavsett den inbördes tidsföljden. Står traktatbestämmelse i strid med författning, som beslutats av Kungl. Maj:t ensam, blir den bestämmelse gällande som tillkommit senare.
Även hos anhängare av Sundbergs åsikt om traktaters direkta rättsverkan torde väl starka tvivel råda om att svensk myndighet verkligen
skulle med stöd av en senare traktatbestämmelse vidtaga åtgärd som strider mot en gällande författning. Spörsmålet uppkommer emellertid ej om man utgår från att transformeringsförfattning erfordras för traktatbestämmelses interna rättsverkan. De konflikter som kan uppkomma mellan traktat och författning blir då att bedöma enligt de regler som gäller för lösande av konflikter mellan sinsemellan motstridiga författningsstadganden. Detta utesluter givetvis ej att exempelvis med tillämpning av principen lex posterior derogat priori ett för Sverige folkrättsligt bindande traktatåtagande kan — oavsiktligt — sättas ur kraft internrättsligt sett. Risken för sådana misstag torde dock få bedömas som liten. I framtiden kan emellertid problemet komma i ett annat läge, särskilt om det blir fråga om att med stöd av den i år slutligt antagna delegationsbestämmelsen i § 81 regeringsformen överlåta grundlagsenliga befogenheter på internationell organisation.
Till sist må endast tillfogas några ord om offentliggörandet av traktater. Inledningsvis har något berörts de svagheter som ur denna synpunkt vidlåder SÖ. Det torde i stor utsträckning vara i medvetande härom som man som regel intager hela traktattexten även i SFS såsom bilaga till av densamma påkallad författning. Här möter vi sålunda åter ett onödigt »dubbelarbete». Det synes opåkallat att låta samma text förekomma i två officiella publikationer, som till en del täcker en och samma läsekrets. En ändring häri bör eftersträvas. I samband därmed bör även de ovan berörda bristerna i det gällande systemet avhjälpas (offentliggörande av samtliga traktatuppsägningar och gjorda förbehåll, andra staters tillträde till multilaterala traktater etc.), så att svensk myndighet med ledning enbart av det officiella trycket skall kunna internt tillämpa Sveriges traktatenliga åtaganden. Lämpliga förebilder kan hämtas från flera europeiska stater.
Ovan har några praktiskt betingade reformönskemål skisserats. Givetvis finns det andra problemställningar som kan påkalla ändringar i gällande ordning. Som exempel kan nämnas frågan om riksdagen bör godkänna uppsägning av traktat, som underställts riksdagen, provisorisk tillämpning av överenskommelse i avvaktan på riksdagens godkännande, sambandet mellan § 12 regeringsformen och delegationsstadgandet i § 81 m. m. Lennart Myrsten