HANS BLIX. Statsmyndigheternas internationella förbindelser. Sthm 1964. Norstedts. 352 s. Inb. kr. 48,00.

 

I inledningen till detta arbete anmärker Blix att i Sverige liksom i åtskilliga andra länder utvecklingen — det starkt ökande mellanstatliga samarbetet och det växande antalet internationella organisationer med bland annat samordnande uppgifter inom olika slag av förvaltningsverksamhet — framtvungit »en abdikation från UD:s sida av kontrollen och insynen över en del av förvaltningsmyndigheternas, fackdepartementens och domstolarnas utrikes förbindelser och lett till uppkomsten av vissa nya administrativa metoder för tillgodoseendet av behovet av konsekvens och samordning i utrikespolitiskt avseende »(s. 3). Uppgiften för Blix' undersökning är de gällande, statsrättsliga, förvaltningsrättsliga och judiciella reglerna i Sverige om handläggningen av »utrikes ärenden» i nutida mening. Dessa regler, hittills ofta förbisedda och alls inte systematiskt undersökta, framställs i belysningav relevanta folkrättsliga grundsatser, konventionsregler och internationell praxis.
    Under kapitelrubriken »Generella bestämmelser rörande statsmyndigheternas internationella förbindelser» går Blix in på en statsrättshistorisk och statsrättslig granskning av det grundläggande stadgandet i RF § 11: »I mål, som angå rikets förhållande till främmande makter, skola alla meddelanden till främmande makt eller Konungens sändebud i utlandet, utan avseende å ärendets beskaffenhet, ske genom ministern för utrikes ärendena». Denne senare identifierar Blix i sin

framställning med »utrikesdepartementet» eller »UD». Gällande RF § 11 utgör blott ett tillägg till paragrafens ursprungliga text, vilket gjordes 1885 och som är det enda som nu återstår av paragrafen, sedan den s. k. ministeriella konseljen 1909 avskaffades. Närmast som en hypotes framställer Blix först (s. 12) meningen, att med »mål som angå rikets förhållande till främmande makt» (tidigare »ministeriella mål») inte är att förstå alla ärenden, där kontakt med utländsk makt kan bli aktuell, utan »endast sådana som, så att säga, påverkar temperaturen i våra allmänna relationer till andra makter, och som inverkar på huruvida dessa relationer är vänskapliga, svala eller fientliga». Den följande minutiösa undersökningen syns mig bekräfta hypotesens riktighet. KU har 1956 nått fram till en liknande slutsats, men enligt en ganska spridd och ibland från UD hävdad uppfattning har RF § 11 en mer vidsträckt innebörd. Det begränsande ordet blir enligt Blix' undersökning »förhållande»; orden »utan avseende å ärendets beskaffenhet» innebär inte att alla utrikeskontakter skall gå genom utrikesministern, men att även sådana »förhållande»-ärenden som är »blandade», d. v. s. huvudsakligen tekniska eller rutinmässiga men med insprängda politiska moment skall falla under RF § 11 (s. 41 ff.).
    Också RF § 12 har central betydelse för det ämne Blix behandlar och hans omfattande material i bokens skilda huvudkapitel belyser paragrafens tillämpning i svensk konstitutionell praxis. Detta är väl anledningen till att Blix förlagt sin diskussion av traktatmakten först till ett av slutkapitlen (s. 299 ff.). Här diskuteras dels innebörden av begreppet »överenskommelse» i RF § 12 och dels frågor om Konungens rätt att bemyndiga fackminister eller fackmyndighet att sluta konkreta avtal, resp. att delegera traktatslutande kompetens. Uppenbarligen kan Konungen uppdraga åt viss myndighet eller strängt taget åt vem som helst att ingå överenskommelse med främmande makt med stöd av fullmakt. Delegation av traktatmakt är dock en ur grundlagssynpunkt diskutabel företeelse. Blix kommer fram till att sådan delegation till fackminister inte är förenlig med RF § 12 (s. 315 ff.). Han kan emellertid i sitt arbete påvisa åtskilliga fall av delegation, även »tyst» delegation, till skilda fackmyndigheter, såsom postverket, luftfartsstyrelsen, järnvägsstyrelsen m. fl. Han når fram till slutsatsen, att »de praktiserade formerna» strider mot ordalagen i RF § 12 (s. 318). Hur nu än gällande grundlag och myndigheternas praxis kan förenas, må om de konstitutionella avsnitten i Blix' bok sägas, att de inte bara tar upp till analys förbisedda frågor och nya sammanhang. De utgör också ett mycket värdefullt material för den pågående författningsreformen som måste ta hänsyn till de konflikter mellan lagens ord och dagens verklighet som föreligger.
    Huvudparten av Blix' arbete är en undersökning av förvaltningsmyndigheternas praxis, satt i relation till de författningsbestämmelser som finns och till internationella överenskommelser. Blix har också utnyttjat otryckt aktmaterial och i vissa fall använt sig av den s. k. intervjumetoden. I kap. II (s. 48 ff.) granskar han i detalj postverkets, medicinalstyrelsens, generaltullstyrelsens och luftfartsstyrelsens hand-

läggning av internationella förbindelser. I kap. III (s. 100 ff.) ges en översiktlig redogörelse som avser förvaltningsapparaten i dess helhet. Kap. IV (s. 139 ff) är av stort värde. Det bär rubriken »skriftväxling rörande judiciellt samarbete» och lämnar en mycket nyttig, hittills saknad redogörelse i detalj för frågor som disciplinmässigt hör till internationell processrätt: delgivning åt myndighet i främmande stat, handräckning, bevisupptagning vid utländsk domstol, utlämning, underhållsbidrag m. m.
    I kap. V (s. 180 ff.) belyses inledningskapitlets grundlagstolkning genom en redogörelse för vissa ställningstaganden i administrativ praxis. Kap. VI (s. 200 ff.) om skriftväxling mellan nordiska myndigheter hänför sig närmast till konstitutionell praxis eftersom man här har att göra med aktuella ställningstaganden i regering och riksdag till de frågor som RF § 11 aktualiserar. Av stor praktisk betydelse men också av vikt för författningsreformen är den komparativa framställningen i kap. VIII (s. 229 ff.) av »utländska och internationella regler rörande fackmyndigheters internationella förbindelser». Man finner härav att frågorna om utrikesärendenas administration i nutiden, om decentraliserande och centraliserande faktorers betydelse och om nödvändigheten av samordning och kontroll även i ett decentraliserat system är aktuella snart sagt överallt i världen samt att de mellanstatliga organisationerna för att effektivt kunna bedriva sin verksamhet kräver, att medlemsstaternas administration på utrikestjänstens område är välordnad och effektiv. I kap. IX (s. 258 ff.) är förf. inne på främst folkrättsliga frågor om beskickningars och konsulats förbindelser med värdlandets myndigheter. Därefter följer kapitel med slutsatser av undersökningen samt »reflexioner och förslag».
    Det torde väl inte finnas någon förvaltningsgren som åtnjutit så styvmoderlig behandling i svensk offentligrättslig doktrin som förvaltningen av utrikes ärendena. Också den konstitutionella »makten över utrikesärendena» har tilldragit sig blott obetydligt intresse. Till det för utrikespolitikens bedrivande centralt viktiga stadgandet i RF § 11 anförs i 1961 års åttonde upplaga av Malmgrens »Sveriges grundlagar» ingen litteratur och därtill fogas blott en enda anmärkning, vars enda mening är ordagrant densamma som ingår i arbetets första upplaga (1921) och som f. ö., om Blix' ståndpunkt godtas, är något missvisande. Att dessa ämnesgrenar inte tilldragit sig forskarnas intresse beror kanske på snävheten och rigiditeten hos de ämnesgränser inom juridiken som vetenskapsfält som uppställs vid bedömningen av både disputationsprov och speciminationer; den som skriver om utrikespolitikens och utrikesförvaltningens rättsproblem riskerar att betecknas såsom inte verksam inom vare sig den offentliga rättens eller folkrättens eller någon annan ämnesgrens »centrala» och kompetensinbringande områden. Utomordentligt värdefullt är det därför inte blott ur praktisk utan även ur den rättsvetenskapliga forskningens synpunkt att Blix lagt fram ett arbete på detta försummade område vars karaktär inom juridikens stora fält är klart »tvärvetenskaplig»; (ett populärt svenskt naturord för låneordet »interdisciplinär») Vi har fått en

grundlig penetration av formerna för handläggandet av svenska förbindelser med utlandet utanför den traditionella diplomatins domäner. Måhända vore det också önskvärt — detta mer med tanke på de utrikespolitiska studierna än på de juridiska — om systematiska undersökningar bleve gjorda också av innehållet av den verksamhet som nu bedrivs i så många varierande former. UD:s årliga publikationer — om FN:s generalförsamling och »Utrikesfrågor» — är nyttiga och värdefulla men på intet sätt uttömmande. Men detta är kanske begripligt om man konstaterar, att inte ens publiceringen av svenska engagemang av folkrättslig art fungerar tillfredsställande. Blix ansluter sig (s. 342) till förslaget i UD:s memorandum till författningsutredningen om inrättande av en traktatbyrå i UD som en central instans »med uppgift att öva insyn i och registrera alla förpliktelser som ingås å rikets vägnar, antingen dessa ingås på diplomatisk väg eller inom ramen för samarbete där fackmyndighet självständigt företräder landet».
Hilding Eek