Reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt
Riksdagen har nu med vissa mindre jämkningar bifallit förslaget om att statens och kommunernas tjänstemän får förhandlingsrätt enligt i princip samma regler som gäller för andra arbetstagare.2 En statstjänstemannalag och en kommunaltjänstemannalag samt vissa andra lagar har sålunda antagits. Lagstiftningsärendet har varit både tidsödande och komplicerat, och flera betänkanden har avgivits i frågan.3
Enligt nu gällande ordning är 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt icke tillämplig på arbetstagare med ämbetsansvar i statens och kommunernas tjänst. Dessa befattningshavare har i stället en speciell förhandlingsrätt enligt särskilda författningar. Den principiella grundvalen för dessa författningar är att arbetstagarna har rätt att framföra synpunkter och önskemål men att stat och kommunen samma bestämmer om tjänstemännens anställningsförhållanden. Som bekant har emellertid sedan ett flertal år tillbaka denna ordning i realiteten övergivits för ett system med förhandlingar med tjänstemännens organisationer utmynnande i särskilda löneöverenskommelser.
Enligt de nu antagna författningarna, vilka träder i kraft den 1 januari 1966, skall anställningsförhållandena för statliga och kommunala tjänstemän med vissa undantag regleras av avtal. Det har framhållits, att flera fördelar vinns genom att låta förhandlingsöverenskommelserna med statstjänstemannaorganisationerna få rättsverkan som kollektivavtal; parterna blir rättsligt förpliktade att icke tillgripa stridsåtgärder i tolkningsfrågor, tolknings- och tillämpningstvister avgörs av arbetsdomstolen och — genom att löneöverenskommelserna icke behöver »översättas» till författningar — blir tillämpningen av dem enklare och ur rättssäkerhetssynpunkt mera tillfredsställande. Det har ansetts, att ämbetsansvaret i dess nuvarande utformning icke lägger några hinder i vägen för en övergång till avtals-
reglering i vidare mån än att avtal ej kan få slutas om åligganden i tjänsten för tjänsteman med ämbetsansvar. Gentemot en av MO i remissyttrande framförd uppfattning, att Kungl. Maj:t icke skulle kunna fullgöra sin uppgift att ensam styra riket om obegränsad strejkrätt införs, har av departementschefen bl. a. invänts, att statsmakterna självfallet har möjlighet att i ett tvångsläge tillgripa tjänstepliktslagstiftning för att trygga vitala samhällsintressen.
Rätten att sluta avtal är, såsom redan antytts, icke obegränsad. Det har sålunda framhållits i propositionen, att i kollektivavtal icke lämpligen bör regleras frågor av rent eller övervägande organisatorisk art som vad slags verksamhet det allmänna skall bedriva och hur denna verksamhet skall vara utformad. I fråga om antagande och entledigande av statstjänstemän gäller, att grundläggande bestämmelser finns i grundlag (28 § RF om befordringsgrunder; 36 § RF om domares oavsättlighet). Det har vidare uttalats, att allmänna intressen talar för att frågor om antagande och entledigande av statstjänstemän liksom hitintills regleras i offentligrättslig ordning. Det »avtalsförbjudna området» har i statstjänstemannalagen därför i huvudsak utformats så, att avtal icke får träffas om tjänstetillsättning, tjänstemans åligganden, disciplinär bestraffning, anställnings upphörande, tjänsteorganisationens utformning, myndighets arbetsuppgifter samt ledningen och fördelningen av arbetet inom myndighet. Avtal får icke heller träffas om arbetstidens förläggning och om rätt till annan ledighet än semester. Om avtal träffats i strid mot detta förbud, blir avtalet i den delen utan verkan. Enligt uttryckligt uttalande i propositionen är arbetsdomstolen skyldig att ex officio pröva, om en omtvistad kollektivavtalsbestämmelse strider mot förbudet och om så befinnes vara fallet avvisa målet. Såsom också uttalas i propositionen kan denna ordning i vissa fall medföra olägenheter. Det kan sålunda tänkas, att, om arbetsdomstolen på sådan grund avvisat ett mål, en av avtalsparterna kommer att göra gällande, att en så väsentlig förutsättning för avtalet brustit, att avtalet måste anses i sin helhet ogiltigt. Det kan också komma i fråga, att ett avtal träffats under så bestämda förutsättningar om organisation och arbetsuppgifter, att myndigheten får svårt att under avtalets giltighetstid i någon större omfattning ändra organisationen. För en sådan situation framhåller också departementschefen, att det kan bli nödvändigt att förhandla med organisationerna om ändrade löner o. dyl. och att organisationerna då måste få tillfälle att framföra synpunkter även på sådana frågor varom avtal ej må träffas. Någon rättslig skyldighet för myndighet att överlägga med tjänstemannaorganisationerna i »avtalsförbjudna» frågor har dock icke stadgats i tjänstemannalagen annat än för en viss bestämd situation, nämligen den då tjänsteman uppsagts, och hans organisation begärt överläggning i saken. Såväl i propositionen som i utskottsutlåtandet framhålles dock vikten av att myndighet där så är befogat och möjligt tillmötesgår arbetstagarsidans krav på överläggning i särskilda frågor.
Den fråga som kanske tilldragit sig det största intresset under re-
formarbetet och som väl också visat sig vara svårast att lösa är spörsmålet om rätten till fackliga stridsåtgärder. För ett system med kollektivavtal förutsättes antingen tillgång till fackliga påtryckningsmedel eller också skiljedomsförfarande i intressefrågor. Det sistnämnda alternativet har tillbakavisats av tjänstemannaorganisationerna. Bl. a. under hänvisning härtill uttalar departementschefen, att tvångsskiljedom icke bör normalt ifrågakomma. I stället skall de offentliga arbetsgivarna och tjänstemannaorganisationerna ha rätt att tillgripa lockout respektive strejk.
Det har mot en sådan lösning ofta invänts, att den offentliga verksamheten är av sådan vikt, att man icke kan tillåta, att den lamslås genom en strejk. Gentemot den uppfattningen anför departementschefen, att även arbetskonflikter på den privata arbetsmarknaden kan få utomordentligt allvarliga verkningar. Enligt departementschefen är det mera en gradskillnad än en artskillnad mellan offentlig och enskild verksamhet i fråga om sårbarhet vid arbetskonflikter. Emellertid har departementschefen funnit det självklart, att statens och kommunernas verksamhet icke kan tillåtas bli försatt ur spel. För att förekomma detta har man anknutit till regleringen rörande förebyggande av samhällsfarliga konflikter i det s. k. Saltsjöbadsavtalet mellan SAF och LO. Sålunda finns i ett huvudavtal för statstjänstemannaområdet och i ett huvudavtal för det kommunala området, vilka avtal biträtts av de fyra huvudorganisationerna av tjänstemän, bestämmelser rörande samhällsfarliga konflikter av i huvudsak följande innebörd. Stridsåtgärd får icke vidtagas av tjänstemän utan medgivande av vederbörande huvudorganisation och först sedan en vecka förflutit, efter det att motparten fått skriftligt meddelande om den tilltänkta stridsåtgärden. Motparten har möjlighet att påkalla förhandling, om han anser, att stridsåtgärden kommer att bli samhällsfarlig. Om enighet icke nås vid förhandlingar, äger part hänskjuta frågan till en särskild paritetiskt sammansatt nämnd, statstjänstenämnden på det statliga området. Fredsplikt råder under två veckor från det frågan hänskjutits till nämnden, och nämnden kan förordna om ytterligare en veckas förlängning av fredsplikten. Nämndens beslut i frågor om konflikters samhällsfarlighet är icke rättsligt förpliktande. Det har dock framhållits, att man kan antaga, att tjänstemannaorganisationerna kommer att visa samma ansvarsmedvetenhet som organisationerna på den privata arbetsmarknaden ådagalagt. Dessutom har statsmakterna ytterst möjlighet att tillgripa tjänstepliktslagstiftning till skydd för vitala samhällsintressen.
Tidigare har hävdats, att det icke skulle vara förenligt med oavsättlighetsprincipen att införa strejk- och lockouträtt beträffande oavsättliga tjänstemän. Denna uppfattning underkänns nu av departementschef, lagråd och riksdag. Man framhåller, att strejk och lockout enligt stadgad praxis icke bryter anställningsförhållandet. Den lönegaranti, som får anses innefattad i skyddet för tjänsteinnehavet, är oklar till sin innebörd och synes ej vara nödvändigt förbunden med oavsättlighet. I vart fall kan det — uttalar lagrådet — icke an-
ses föreligga hinder för att genom lag ge oavsättligheten ett modifierat innehåll.
Rätten till stridsåtgärder har i olika hänseenden begränsats utöver vad som följer av kollektivavtalslagen. De enda tillåtna stridsåtgärderna är strejk, lockout och blockad. Partiell arbetsvägran får sålunda icke tillgripas som stridsåtgärd. Stridsåtgärd får icke tillgripasför att öva påtryckning i fråga varom avtal icke må träffas. Sympatistrejk får av statens tjänstemän icke företagas för att stödja kommunalt eller privat anställda utan endast för att stödja andra statstjänstemän. Tjänsteman må deltaga i strejk endast efter beslut av arbetstagarförening. Även oorganiserad tjänsteman har rätt att deltaga i en utlyst strejk under förutsättning att föreningens strejkbeslut omfattar även den oorganiserade tjänstemannens arbetsuppgifter. Alla tjänstemän kan utsättas för lockout. En oavsättlig tjänsteman får sålunda efter årsskiftet finna sig i den begränsning av det nu gällande oavsättlighetsskyddet, som ligger i att han vid en eventuell arbetskonflikt kan komma att utsättas för lockout och sålunda mister sin lön för den tid konflikten varar.
Sanktionssystemet för de nu återgivna reglerna är i huvudsak följande. En tjänsteman, som strejkar utan att arbetstagarorganisation beslutat stridsåtgärden, drabbas av ansvar för tjänstefel. Ansvar för tjänstefel skall däremot — enligt företagna ändringar i brottsbalken — icke komma i fråga då han deltar i en lovlig strejk. Deltar han i en av organisation utlyst strejk — eller mindre långtgående stridsåtgärd — som antingen strider mot kollektivavtalslagen eller mot den speciella regleringen i statstjänstemanna- respektive kommunaltjänstemannalagen, drabbas han av skadeståndsansvar enligt 8 § kollektivavtalslagen men behöver icke stå till ansvar för tjänstefel. Man har nämligen ansett det vara väl mycket begärt, att tjänsteman på egen hand under straffansvar skall pröva, om en av organisation påbjuden stridsåtgärd är lovlig eller ej. Organisationen drabbas vid olovlig stridsåtgärd av enahanda skadeståndspåföljd, och den kan för organisationens del inträda, även om organisationen endast hållit sig overksam till en otillåten strejk. Mål om skadeståndspåföljd skall prövas av arbetsdomstolen.
I gällande rätt finns icke några bestämmelser om offentlig tjänstemans rätt till neutralitet vid arbetskonflikt. Enligt de nu antagna lagarna skall tjänsteman — även oorganiserad — ha rätt att vägra att utföra arbete, som är föremål för tillåten strejk eller för lovlig blockad på det avtalsfria området. Rätt till neutralitet föreligger även vid lockout. Neutral tjänsteman är däremot skyldig att på order av vederbörande myndighet utföra skyddsarbete, varmed förstås arbete,som fordras för avveckling av verksamheten på ett tekniskt försvarligt sätt eller till förebyggande av fara för människor eller skada på egendom. Till skyddsarbete hänförs också arbete, som någon är skyldig att utföra på grund av särskild föreskrift i lag. Enligt uttalande av departementschefen skall begreppet skyddsarbete tolkas restriktivt.
Under utredningsarbetet ägnades, kanske särskilt från SACO:s sida, stort intresse åt frikretsfrågan, d. v. s. spörsmålet om arbetsgivarens rätt att fordra, att vissa tjänstemän icke skall organisera sig. Man har då främst tänkt på tjänstemän, som skall förhandla för det allmännas räkning eller som i ledande ställning handlägger personalärenden. Frågan har nu lösts på det sättet, att man avstått från att vare sig lagstiftningsvägen eller avtalsvägen göra ingrepp i dessa tjänstemäns föreningsrätt; i stället skall sådan tjänsteman i enlighet med de allmänna jävsreglerna vid äventyr av straffansvar avstå från att taga befattning med ärenden, som rör organisation, i vilken han innehar förtroendeuppdrag eller funktionärsbefattning. Blotta medlemskapet i en tjänstemannaorganisation skall dock icke grunda jäv.
Den nya lagstiftningen innebär vissa ändringar av gällande regler för handläggning och prövning av lönetvister m. m. Den nya ordningen innehåller skilda regelsystem för organiserade respektive oorganiserade tjänstemän. En organiserad tjänsteman blir bunden av de kollektivavtal, som med den nya ordningen kommer att träffas mellan hans offentlige arbetsgivare och hans organisation. Vid tvist om löneförmåner skall enligt huvudavtalen först lokal förhandling äga rum mellan den myndighet och den arbetstagarorganisation tvisten närmast rör, t. ex. Svea hovrätt och Sveriges Juristförbund. Om tvisten icke kan lösas vid den lokala förhandlingen, skall central förhandling ske mellan kollektivavtalsparterna, t. ex. det nyinrättade statens avtalsverk och SACO. Kan icke heller då enighet nås, skall— om tvisten rör skyldighet att fullgöra något — talan anhängighöras vid arbetsdomstolen inom tre månader från dagen för avslutande av den centrala förhandlingen. Försummas det, är enligt huvudavtalen rätten till talan förlorad; så är ock fallet, om det omtvistade förhållandet ligger mer än två år tillbaka i tiden. Detta innebär m. a. o., att organiserad statstjänstemans lönefordran är underkastad väsentligt kortare preskriptionstid än 10 år. Hur det härvidlag förhåller sig beträffande oorganiserad statstjänsteman synes vara i viss mån ovisst.
Talan vid arbetsdomstolen handlägges enligt lagen om arbetsdomstol. I detta sammanhang må påpekas, att enskild arbetstagare icke har rätt att föra talan vid arbetsdomstolen, med mindre han visar, att hans organisation icke vill föra hans talan. Och i ett sådant fall är han enligt stadgad praxis bunden av de avtalstolkningar varom kollektivavtalsparterna är ense; om sålunda exempelvis i en rättegång rörande statstjänstemans rätt till viss löneförmån statens avtalsverk och SACO samstämmigt förklarar inför arbetsdomstolen, att de är ense om att enligt kollektivavtalet tjänstemannen icke har rätt till den löneförmån han yrkar, så torde tjänstemannens talan så gott som alltid vara hopplös. — En organiserad tjänsteman har icke vidare rätt att anföra administrativa besvär över beslut om arbets- och anställningsvillkor, om saken kan prövas av arbetsdomstolen.
För oorganiserade tjänstemän skall dock bibehållas rätten att anföra administrativa besvär. Oorganiserade tjänstemän — som ju i
princip icke kan processa vid arbetsdomstolen — har också kvar möjligheten att stämma till allmän domstol. I enlighet med principen, att ett kollektivavtal — såvitt icke annat uttryckligen utsagts — normaliserar även innehållet i de oorganiserade arbetstagarnas tjänsteavtal4,kommer dock även i sådana fall innehållet i för vederbörande myndighet gällande kollektivavtal att vara av stor betydelse för bedömningen av tvistefrågan. Johan Lind