NÅGRA REFORMFRÅGOR
RÖRANDE FÖRVALTNINGSRÄTS
SKIPNINGEN1
Av regeringsrådet KURT HOLMGREN
Det ligger nära till hands, då man skall orientera rörande förvaltningsdomstolarnas utveckling och aktuella problem, att börja med en återblick på läget för 50 år sedan. Vid den tiden existerade blott två sådana domstolar, regeringsrätten och kammarrätten. Regeringsrätten leddes då av Carl Hederstierna, kraftfull konsult i Lindmans första regering och sedermera utrikesminister; den hade som från början sju ledamöter. Kammarrätten, där presidentskapet innehades av f. justitieministern Albert Pettersson — f. ö. den som 1908 signerade propositionen om regeringsrätten och tog ansvaret för omläggningen av Hj. Hammarskjölds utredningsförslag — hade nio ledamöter. Tillsammans omfattade hela förvaltningsdomarkåren alltså vid den tiden blott 16 personer.
Nu rör det sig, som alla vet, om en betydligt större domarkader. Regeringsrätten har fr. o. m. den 1 oktober sjutton ledamöter i stället för sju och arbetar på tre avdelningar i stället för en. Kammarrätten har ett femtiotal råd och assessorer,2 fördelade på nio avdelningar. Utöver dessa ursprungliga förvaltningsdomstolar finns sedan 1917 försäkringsrådet — där matematikern och socialförsäkringsmannen Anders Lindstedt var den förste chefen — med sju juristdomare och sedan 1961 försäkringsdomstolen med sex. I sammanhanget bör också nämnas statens hyresråd,3 där antalet domare något växlat men man på senare år praktiskt kunnat räkna med uppåt fem. Hela tiden ha härvid medtagits blott juristdomarna och lämnats åsido de lekmannaledamöter, vilka s. a. s. på deltid närmast fylla expertuppgifter. Tillsammans blir det alltså på förvaltningsdomstolarnas område att göra en jämförelse mellan ett 15-tal domarämbeten för 50 år sedan och ungefär ett 90-tal för närvarande, en ökning med 6 gånger. Motsvarande domarkategorier i de allmänna domstolarna, justitieråd och ordinarie hovrättsledamöter, ha givetvis också ökat på ett halvsekel men i mindre grad — från närmare 100 till omkring 150.
De ändringar i fråga om förvaltningsdomarnas numerär, som nu påvisats, återspegla självfallet minst lika stora ändringar i fråga om arbetsuppgifterna. Jag skall närmare komma in på det ämnet senare men vill först i allmänhet påpeka, att den betydande evolution, som ägt rum på organisationens område, inte hos oss som i andra länder, särskilt på kontinenten, skett systematiskt och enhetligt. Vi ha ej som i Frankrike ett regionalt system av förvaltningsdomstolar i första instans, tribunaux administratifs — med Conseil d'Etat, närmare bestämt dess »section du contentieux» som överdomstol — ej som i Tyskland parallellt verksamma hierarkier av administrativa domstolar för olika fackområden, skatteväsen, socialväsen, övrig förvaltningsrätt och arbetsrätt. Hela den administrativa jurisdiktionen gör alltjämt ett ganska splittrat intryck. Regeringsrätten har visserligen klart den ställning av högsta förvaltningsdomstol, som 1909 års lagstiftare gav den, med kammarrätten som mellaninstans och så att säga administrativ hovrätt för skattemål. Men bilden förvirras av att beträffande andra målgrupper än skattemålen regeringsrätten i regel är både första och sista domstolsinstans och ibland enda överprövningsinstans över huvud. Dessutom ha ju för socialförsäkringsmål och för hyresregleringssaker inrättats särskilda dömande instanser vid sidan av den äldre administrativa jurisdiktionen.
Hur har nu detta system av förvaltningsdomstolar fungerat under det gångna halvseklet och hur fungerar systemet för närvarande? Det är väl bekant att kritiska röster inte saknats; att det är många utredningar som äro i gång indicerar i sig självt ett starkt reformbehov. Icke dess mindre är jag, som kom till förvaltningsdomstolarna från de allmänna domstolarna och därvid kände den undran som man gärna hyser inför det obekanta, benägen påstå, att förvaltningsdomstolarna i det hela fungerat väl. Å andra sidan är det ingen anledning att bestrida förefintligheten av fel och brister. Inom det administrativa domstolsområdet ha visserligen många förbättrings- och förstärkningsarbeten verkställts men någon motsvarighet till den standardhöjning, vilken — delvis som en följd av rättegångsreformen — kommit till stånd särskilt hos de allmänna underrätterna, kan knappast sägas ha ägt rum. Det föreligger därför i viss mån ett ackumulerat reformbehov, vilket särskilt har avseende på personalkaderns omfattning och kanslimässiga resurser.3a
Mest påfallande men ingalunda allvarligast är den brist på enhetlighet och fast systematik som förut antytts. På skatteväsendets område har man något så skenbart överdådigt som ett 4-instanssystem — först två administrativa myndigheter — taxeringsnämnd och prövningsnämnd — och sedan två förvaltningsdomstolar — kammarrätt och regeringsrätt; för andra målgrupper är det ibland tre instanseroch ibland två. Fyra instanser kan te sig som ett övermått av rätts-
säkerhet; å andra sidan ter det sig något knappt, att i en del ganska viktiga mål klagan över det s. a. s. ursprungliga beslutet går direkt till högsta förvaltningsdomstolen, alltså en instans, vilken inte är rustad för primärt utredningsarbete och i allmänhet inte kan väntas tillämpa muntlig procedur. I det hela skall man emellertid inte alltför mycket oroa sig över den bristande systematiken inom den administrativa jurisdiktionen — det är ju uppenbart, att hela förvaltningsmaterian i hög grad växlar, och då är det inte onaturligt att systemet för judiciell överprövning också varierar. I varje fall ha statsmakter och departement i allmänhet visat sig rätt okänsliga för kritik av den sorten och krav på förenhetligande har mötts med ett måttligt intresse.
För all sorts rättsskipning brukar man traditionellt uppställa de tre ideala kraven på säkerhet, snabbhet och billighet.
Allvarligast äro inom det administrativt-judiciella området otvivelaktigt bristerna i fråga om snabbheten. För flera av förvaltningsdomstolarna har under långa tider förelegat tendenser till stockning och eftersläpning, som man inte förmått bemästra. Jag skall sedan mera i detalj komma till det ämnet. Säkerheten är jag benägen beteckna som tillfredsställande men överbelastning och långrotning ha inte varit utan ogynnsamt inflytande även i detta hänseende. Trycket av en stor balans kan föranleda en önskan att raska på med prövningen, som särskilt i högre instanser måste bli ogynnsam. Det främjar i varje fall inte kravet på fylliga och vägledande motiveringar. Vidare har överbelastningen motverkat önskemålet att — till efterföljd av exemplet från de allmänna domstolarna — emellanåt komplettera den gamla skriftligheten med muntlig handläggning.
I fråga om billighet uppfyller däremot otvivelaktigt den svenska förvaltningsrättsskipningen alla rimliga krav. Frågan är till och med om inte processen ur vissa synpunkter är för billig. Därmed må vara hur som helst. Det är all anledning att hålla i minnet — när man eljest framför kritik och påyrkar reformer — att det är ett naturligt demokratiskt krav att domstolsvägen verkligen skall vara tillgänglig för medborgarnas flertal i deras konflikter med myndigheterna; det kravet är verkligen väl tillgodosett i vårt land. Helt annorlunda är läget i detta avseende i de anglosaxiska länderna, som ej sällan åberopas som föredöme för oss.4 En del förbättringar, som här framstå som önskvärda, kunna säkert genomföras med små medel t. ex. genom att i större utsträckning ålägga organen för fri rättshjälp att vid behov ta sig an också administrativa mål och ärenden.
Som jag förut antytt är tendensen till eftersläpning den allvarligaste bristen inom förvaltningsrättsskipningen. Vad först angår r e g e-
r i n g s r ä t t e n har domstolen en arbetsbörda, som redan i sig själv verkar oroväckande stor när det gäller en högsta instans. Det är ungefär 4 500 mål om året, alltså 1 500 per avdelning.5 Till drygt en tredjedel är det skattemål; de eljest viktigaste målgrupperna äro kommunalmål, barnavårds- och alkoholistmål, byggnadsmål, hälsovårdsmål och tullmål.6 Balansen av oavgjorda mål uppgick den 30 juni i år till ung. 6 500 mål. En betydande balans har förefunnits sedan nära tjugo år och sedan tio år har den tämligen fast legat mellan 6 500 och 7 000.7 Balansen har avsiktligt koncentrerats till skattemål; detta har till konsekvens, att de klagande i dessa mål på senare år i genomsnitt fått vänta ungefär 4 år på regeringsrättens utslag, räknat från kammarrättens avgörande.8 Eftersom det tar tid också att få fram besked från kammarrätten blir tiden för ett skattemåls vandring från taxeringsnämnd till högsta instans cirka 7 år. Också andra mål än skattemål kunna bli liggande länge innan de avgöras, men här äro väntetiderna lyckligtvis kortare. Vad beträffar speciellt kommunalbesvärsmålen har jag undersökt de besvär, som föredragits i regeringsrätten under de två första kvartalen i år — 54 stycken. Det visar sig, att i genomsnitt ungefär ett år förflutit från avgörandet i länsstyrelsen till utslag i regeringsrätten. Variationen i liggetid är emellertid stor. Medan tre mål fått bida sin tid i två år och nio månader ha fem mål avgjorts inom två månader från länsstyrelsens utslag. Jag saknar uppgifter om hur lång tid kommunalbesvär genomsnittligt få vänta på utslag i länsstyrelsen. Tydligt är i varje fall att det slutliga avgörandet även för denna grupps del i allmänhet drar längre ut på tiden än som är lyckligt.
K a m m a r r ä t t e n s balans uppgick den 31 dec. 1964 till 10140 mål. Under året avgjorde domstolen 10 392 mål: alltså några fler än antalet balanserade. Siffrorna innebära en viss förbättring om man jämför med statistiken för de närmast föregående två åren. Arbetstakten i kammarrätten är högt uppdriven, och trycket från balansen är säkert en orsak till att antalet muntliga förhandlingar minskat. Då målbalansen är ungefär lika stor som den årliga arbetsprodukten torde genomsnittliga väntetiden på måls avgörande i kammarrätten följaktligen överstiga ett år. Det är bättre än i regeringsrätten men dock avsevärt längre än som ter sig önskvärt. Påpekas må, att överbelastningen också här huvudsakligen går ut över skattemålen. För övriga
mål i kammarrätten — bland dem socialhjälpsmål och tvister om ersättning i barnavårdsärenden — är läget bättre.
Siffrorna rörande f ö r s ä k r i n g s d o m s t o l e n s arbetsläge tyder på att också denna förvaltningsdomstol är överbelastad. Under föregående år inkom till domstolen 1 275 mål och avgjordes 933. Vid årets slut var balansen av oavgjorda mål 1 137. Omsatt i genomsnittlig väntetid för de klagande i domstolen innebär detta över ett år. Tillgängliga uppgifter för första kvartalet i år ge en något ljusare men knappast helt tillfredsställande bild.
Balanssiffror som de återgivna — liknande exempel saknas f. ö. inte från de allmänna domstolarnas område — kunna giva anledning till pessimistiska betraktelser av principiell beskaffenhet. Märkligt är till en början hur tåligt berörda intressegrupper — advokat- och revisorssammanslutningar, kommunalförbund, näringsorganisationer och socialfolk — funnit sig i det redovisade läget. Vi leva dock i vad som fyndigt kallats för en »servicedemokrati»; inom den rena förvaltningen har rationaliseringen i form av snabbare besked, tjänstvilligt tillmötesgående och allmänt expedit handläggning drivits långt, särskilt — men ej uteslutande — hos de affärsdrivande verken. Man kan fråga sig, om ej domstolsväsendet delvis kommit vid sidan av denna förtjänstfulla utveckling. Säkerligen har det ingenstans varit något fel på arbetstakt och arbetsvilja men kanske har ibland förefunnits en viss räddhåga att i tillräckligt pregnant klartext hos ansvariga instanser anmäla bristlägen och påkalla nödvändiga förstärkningar.
Brister som dem jag nu berört, särskilt i fråga om överbelastning och eftersläpning, ha föranlett, att en parlamentarisk utredning, förvaltningsdomstolskommittén, fått i uppdrag att undersöka de spörsmål, vilka sammanhänga med den administrativa rättsskipningens omfattning och organisation. Direktiven avse ingen mera genomgripande omläggning av rådande ordning. Det sägs att önskvärda förbättringar böra åvägabringas inom ramen för bestående system. Den rättsliga överprövningen av förvaltningsbeslut skall alltså fortfarande i huvudsak ligga hos särskilda förvaltningsdomstolar, och någon förskjutning av gränsen mellan allmänna domstolars samt myndigheters och förvaltningsdomstolars domäner skall inte ske. Vidare markeras, att det inte skall bli fråga om att utsträcka den rättsliga kontrollen till alla administrativa avgöranden, som åtskilliga både vetenskapsmän och politiker påyrkat; detta innebär att, liksom nu, domstolskontrollen inte skall gälla regeringsbeslut och blott skall avse ärendesgrupper av s. a. s. juridisk färg. Å andra sidan framhålles, att prövningen i de fall, vilka över huvud gå till förvaltningsdomstolar, i allmänhet skall vara allsidig och omfatta både rättsfråga och lämplighetsfråga. Här gälla, som bekant, realiter högst betydande undantag — i den största gruppen av hithörande mål, skattemålen, finns inget utrymme för en lämplighetsprövning och för kommunalbesvärens del är det ju fråga om en ren legalitetsprövning; någon ändring i dessa avseenden åsyftas inte.
Också inom den begränsade ram, som direktiven ange, möta emellertid ganska svåra problem.
Det är närmast till hands att här börja med r e g e r i n g s r ä t t e n, där svårigheterna varit störst. Sedan två decennier föreligger här en betydande balans, som envist hållit sig kvar trots domstolens utvidgning från en till tre avdelningar och trots införandet 1958 av en beloppsspärr, en sorts summa revisibilis, i skattemål. I direktiven påpekas att regeringsrätten har ett alltför stort antal mål, särskilt för mycket enklare mål. Det betonas vikten av att domstolen får sin ställning så ändrad, att den prejudikatbildande funktionen blir den centrala. Bestämt avvisas den skenbart enklaste utvägen — att utöka antalet domstolsavdelningar och regeringsråd. Det behöver väl inte råda delade meningar om att det är en riktig ståndpunkt. Vårt land har redan en högsta domstolsorganisation, som är påfallande stor — högsta domstolen och regeringsrätten räkna tillsammans, även om man bortser från lagrådet, 35 domare. Det kan inte råda någon tvekan att man både här och inom de allmänna domstolarnas område bör inrikta sig på att stärka prövningen under det högsta planet — istället för att låta den högsta instansen växa ännu mer än som skett9 och därmed vedervåga den enhetlighet och översikt ifråga om rättsskipningen som här är särskilt viktig.
En andra utväg, som däremot i viss mån rekommenderas i direktiven, är tanken att vinna lättnad genom att helt avföra vissa målgrupper från regeringsrättens områden. Så gjorde man på 1920-talet ifråga om fastighetstaxeringsmål, mantalsskrivningsmål, fattigvårdsmål samt vissa andra grupper; det kunde ju synas närliggande att fortsätta på den vägen. Inom utredningen har det emellertid visat sig att det är svårt att utan tidsödande undersökningar nå resultat av nämnvärd betydelse med denna metod.10 Det har dessutom hävdats, att också i mål, vilka vanligen äro enkla och lättbedömda, emellanåt uppkomma svåra problem, vilka rimligen böra kunna dragas inför högsta instans. — Den någon gång framförda idén att helt bryta ut skattemålen och göra en särskild högsta instans för sådana tvister avvisades bestämt av statsmakterna 1958 och är nog inte värd ytterligare funderingar.
Som en tredje och sista utväg att lätta arbetstrycket i den högsta förvaltningsdomstolen återstår den i direktiven också angivna metoden att mera generellt göra rätten att få talan prövad i regeringsrätten beroende av särskilda villkor, dispensprövning. Den utvägen infördes redan 1958 för en del skattemål och skulle alltså mera generellt undersökas. Den tillämpas ju i HD sedan ett par år före rättegångsreformen.
Mycket talar för att det blott är genom ett sådant system, som en varaktig lättnad för regeringsrätten kan åstadkommas. Utan vansk-
ligheter är emellertid inte lösningen. Det är inte här anledning att ingå på så juridiskt-tekniska spörsmål som utformningen av dispensvillkoren, alltså motsvarigheten till reglerna i RB 54:10. Så mycket kan emellertid sägas, att svårigheten ligger i att utforma det dispensfall som måste finnas vid sidan av prejudikat- och intressedispens. En så pass vid regel om ändringsdispens, som rättegångsbalken nu har för högsta domstolens del, skulle inte vara ändamålsenlig. Bl. a. brukar — visserligen med stark överdrift — åberopas att med en så vid dispensregel ett otal dispensansökningar skulle inkomma, vilkas bedömande ev. kunde kräva nästan lika mycken tid som målets bedömande i sak. En snävare regel, som möjliggör uteslutning av jämförelsevis mindre viktiga mål, måste nog övervägas. Det är så mycket mindre anledning att här alltför mycket tveka, som det är bekant att en annan utredning — vilken sysslar med de allmänna domstolarnas organisation — är sysselsatt med utkast till en betydligt snävare dispensregel än den nuvarande ändringsdispensen i RB 54:10.
I det bestående system, inom vars ram reformarbetet bedrivs, ingår som ett krav, att de rättssökande i mål av så att säga juridisk färg skola ha rätt att vinna överprövning av förvaltningsbeslut vid förvaltningsdomstol. Det kravet kan rimligen inte anses tillgodosett, om talan visserligen kan fullföljas till regeringsrätten men regeringsrätten blir en instans, där rätten att få klagan prövad är beroende av särskilda villkor och i praktiken inskränkt till mera viktiga mål. Införande av allmän dispensprövning för klagan till regeringsrätten leder därför till att man måste tillse att också under regeringsrättens nivå en både formellt och reellt domstolsmässig prövning tillhandahålles. Så är för närvarande fallet endast i fråga om skattemålen, där kammarrätten sedan gammalt är mellaninstans, och i viss mån i fråga om patentmål, där patentverkets besvärsavdelning är en kvalificerad domstolsliknande överprövningsinstans. Det blir alltså nödvändigt att sörja för att också andra mål än skattemål (och patentmål) så att säga nedanför regeringsrätten erhålla en domstolsmässig handläggning, motsvarande den som nu utan inskränkning står till förfogande i regeringsrätten.
För organisationen av f ö r v a l t n i n g s r ä t t s s k i p n i n g e n p å m e l l- a n p l a n e t äro olika lösningar tänkbara. En är att utvidga kammarrättens nuvarande kompetensområde till att omfatta förvaltningsrättsskipning över huvud taget. En annan är att för de administrativa besvärsmål, vilka nu fullföljas direkt till regeringsrätten (utan att passera administrativ domstol), inrätta en ny särskild mellaninstans.
En fördel med lösningen att vidga kammarrättens nuvarande arbetsområde är, att man kan anknyta till redan bestående domstolsorgan vad angår regler om organisation och förfarande och s. a. s. tillgodogöra sig en rad etablerade rutiner. Det ligger i sakens natur, att man vid en utbyggnad av en redan befintlig organisation får värdefulla erfarenheter gratis. Önskemålet om en god aspiranttillströmning blir lättare att tillgodose, om man väljer att bredda kammar-
rättens kompetensområde i stället för att skapa en helt ny administrativ hovrätt. För kammarrätten bör ett vidsträckt målregister vara ägnat att vidga de där verksamma juristernas synfält och därmed säkra en allsidig och välbalanserad bedömning av de olika målen. Det bör emellertid framhållas, att då kammarrätten redan är en ganska stor domstol — med nio avdelningar — ett vidgat kompetensområde antagligen nödvändiggör en uppdelning av domstolen på regional basis. För en sådan uppdelning talar också andra skäl, framförallt önskemålet att en domstol, som inte sällan måste hålla muntlig förhandling, inte ligger alltför långt ifrån parternas hemorter. Frågan blir då hur långt man lämpligen bör driva uppdelningen; om man skall stanna vid två kammarrätter, en för Sydsverige och en för Mellan- och Nordsverige, eller om man skall våga gå längre.
Lösningen med en särskild förvaltningsdomstol — om tre eller fyra avdelningar — för sådana besvärsmål hos regeringsrätten, vilka för närvarande inte passera domstolsinstans, har emellertid också fördelar. Man kan från början sammansätta domstolen med hänsyn till den särskilda sakkunskap på speciella områden som de viktigaste målgrupperna kräva. Kompetensområdet blir, även om skattemålen stanna hos kammarrätten, ändå ganska vidsträckt och bör möjliggöra en stimulerande variation i arbetet. Mot ordningen med en särskild förvaltningshovrätt tala dock flera skäl. En sådan domstol blir för liten för att en regional uppdelning skall vara tänkbar. Eftersom muntlig förhandling säkert blir erforderlig i ett ej så litet antal fall,11 blir det i en förvaltningshovrätt för hela riket oundvikligt med långa och tidskrävande resor: antingen för parter, ombud och vittnen till domstolsorten eller för domstolsledamöter till den plats utanför Stockholm, där förhandling — eventuellt i samband med syn — skall hållas. Man har också anledning befara, att den kontinuerliga nyrekryteringen till en mera specialiserad administrativ hovrätt skulle möta svårigheter. De unga jurister med fullgjord tingstjänstgöring, vilka i varje fall böra utgöra en grupp av aspiranterna i domstolen, kunna befaras mena att en sådan domstol inte erbjuder ett lika lockande arbetsfält som hovrätterna och kammarrätten hittills i stort sett varit. Det kan inte nog understrykas att för en domstols möjligheter att på lång sikt fullgöra sina uppgifter en god rekrytering är den allra viktigaste faktorn.
I sammanhanget vill jag erinra om det förtjänstfulla förslag om inrättande av socialdomstolar som 1960 framlades av en kommitté med häradshövdingen och riksdagsmannen Alexanderson som ordf. (SOU 1960:19). Det gick ut på, att socialdomstolar skulle inrättas, en i varje län, med uppgift att handlägga framför allt mål om ad-
ministrativa frihetsberövanden enligt barnavårds- och alkoholistlagarna. Förslaget överväges för närvarande på olika håll. Framhållas bör att om dylika lokala domstolar i någon form inrättas, behovet av en kvalificerad mellaninstans under regeringsrätten kvarstår. Det skulle bli fråga om så pass många och små domstolar att det icke är tänkbart att begränsa parternas fullföljdsrätt i högre instans på sätt som är nödvändigt för att skapa tillfredsställande arbetsvillkor för den högsta förvaltningsdomstolen och hindra eftersläpning där. Det skulle med andra ord inte vara möjligt att låta klagan från dessa regionaladomstolar med karaktär närmast av underrätter gå direkt till den högsta instansen.
Tidigare har jag berört, att en enhetlig instansordningsprincip saknas på det administrativa området. Medan t. ex. mål om disciplinär bestraffning av läkare och tandläkare gå direkt från medicinalstyrelsen som första instans till regeringsrätten, kunna skattemålen passera fyra instanser. Det är ett naturligt önskemål ur effektivitetssynpunkt att antalet klagoinstanser begränsas. Ur rättssäkerhetssynpunkt behöver det inte vara någon fördel att parterna kunna klaga i tre instanser. Vid en reform av förvaltningsrättsskipningens organisation måste dessa hänsyn beaktas. Jag vill erinra, att värdet av en kort instanskedja framhållits också på vetenskapligt håll. Prof. Westerberg uttalar sig i uppsatsen »Rättssäkerhet i förvaltningen»12 för »en princip om två instanser för flertalet mål i förvaltningsrättsskipning». För det allmänna domstolsväsendets del har professor Ekelöf flera gånger närmast talat för en ordning med blott två instanser. Professor Gunnar Heckscher har i en skrift om rättssäkerhetsfrågorna uttryckt sig på ett sätt som antyder att han rent av anser en klagoinstans tillräcklig.13
När man på förvaltningens område undersöker möjligheterna att förverkliga sådana önskemål, måste dock hållas i minnet, att utgångsläget är annorlunda på det administrativa fältet än inom de allmänna domstolarnas gebiet. Möjligheten att klaga hos förvaltningsdomstol förekommer ju hos oss i stor utsträckning som en överbyggnad på en vanlig administrativ besvärsväg, och rätten att först påkalla prövning hos de icke-judiciella, ofta regionala besvärsmyndigheter det här är fråga om, t. ex. länsstyrelserna, är som regel av stort praktiskt värde för den missnöjde. Det är regeln att förvaltningsdomstol tager vid först sedan ett ärende behandlats av två förvaltningsmyndigheter utan karaktär av domstol och det är därigenom som instanskedjan ibland blir så överraskande lång.
Om man nu inför en administrativ mellaninstans, en administrativ hovrätt på nivå mellan å ena sidan verk, länsstyrelser m. fl., å andra sidan regeringsrätten, blir läget i några fall sådant att även andra än skattesaker komma att kunna bedömas i fyra instanser. Inför detta perspektiv är det — även om regeringsrättens insats enligt utredningsdirektiven huvudsakligen begränsas till prejudikatmässiga eller eljest viktigare fall och man sålunda kan ha fog för att ej räkna in
den i instanskedjan — oundgängligt att överväga om inte någon underliggande instans kan bortkopplas. Det är knappast tänkbart att i t. ex. barnavårds-, hälsovårds- och byggnadsärenden i större mån flytta upp beslutanderätten till någon länsinstans, men låter det sig möjligen göra att utesluta länsstyrelsen ur instanskedjan? Åtskilliga hänsyn måste härvidlag beaktas, bl. a. geografiska och allmänt funktionella, sammanhängande med länsstyrelsernas roll i förvaltningen. Länsstyrelserna skola ju utöva den statliga tillsynen över kommunernas verksamhet på större delen av de områden som här komma i fråga. Vissa preliminära undersökningar av förvaltningsdomstolskommittén tyda på, att en hel del olägenheter skulle uppkomma om sambandet bröts mellan länsstyrelsens tillsyn över den kommunala verksamheten på t. ex. barnavårdens och andra områden samt länsstyrelsens besvärsprövande funktion. Det förefaller alltså inte att vara tillrådligt att söka spara in en instans genom att utesluta länsstyrelsen. F. ö. vill jag framhålla att länsstyrelserna ha hög saklig kompetens — även om de inte arbeta under direkta domstolsformer — och att deras insats enligt erfarenheten ej blott leder till en nyttig komplettering av utredningen i målen utan även medför en betydelsefull gallring bland de tvister vilka utan länsstyrelserna skulle hårdare belasta förvaltningsdomstolarna.
Betänkligheterna mot att framdeles krympa instansordningen kunna dock tänkas mindre i fråga om några särskilda målgrupper. I blickfältet komma här särskilt kommunalbesvärsmålen. Beträffande dessa är läget ett annat eftersom det är fråga om ren legalitetsprövning. Skälen mot att låta kommunalbesvär gå länsstyrelserna förbi och alltså direkt från den kommunala myndigheten till administrativ domstol förefalla ej så starka. Prövningen av kommunalbesvär utgör inte ett komplement till en allmän tillsynsbefogenhet för länsstyrelserna på samma sätt som fallet är med förvaltningsbesvär inom självförvaltningssektorn. Ingen vill väl i och för sig bestrida länsstyrelsernas kompetens att behandla kommunalbesvär. Det vill förefalla som om den renodlat rättsliga bedömning som det här gäller utan någon mera betydande olägenhet kunde ske omedelbart på högre nivå. Man bör därför måhända inte väja för att bortkoppla länsstyrelserna och därmed förkorta instanskedjan åtminstone i detta fall. Det gäller ju dessutom mål som ofta äro brådskande.
Det bör nämnas att vissa praktiska problem dyka upp om kommunalbesvären skola gå länsstyrelserna förbi. F. n. kan länsstyrelsen samordna behandlingen av kommunalbesvärsmål och yttrande till KM:t i därmed parallellt underställningsärende (beslut om lån eller borgen). Om systemet ändras, måste särskild uppmärksamhet ägnas åt denna relation mellan kommunalbesvärsmål och underställningsärenden. Att lösa problemet genom att låta också underställningsfrågorna gå till förvaltningsdomstol kan knappast komma i fråga. Tillkomsten av en ny mellaninstans aktualiserar vissa ändringar i gällande regler beträffande förfarandet i s. k. fastställelsemål och andra utlåtandemål (3 och 4 §§ regeringsrättslagen).
Jag har förut fäst uppmärksamheten på den stora betydelse det har för reformen av förvaltningsdomstolarna att man skapar förutsättningar för en tillfredsställande rekrytering.14 Det är alltid ett viktigt problem och särskilt brännande vid en tidpunkt då det förefaller att råda brist på jurister. Den bristen är för övrigt välbekant för alla domstolar sedan några år. Naturligtvis växla förhållandena från tid till annan, men det är ganska tydligt att den tämligen goda selektion, som domstolarna kunde verkställa ännu under decennierna före andra världskriget, inte längre är möjlig. Konkurrensen från näringsorganisationer och kommunförbund, från städer, från banker och andra företag är mycket hård; den sociala attraktion, som domarkarriären tidigare ägt, har i hög grad avtagit. Om man nu ifrågasätter en utbyggnad av förvaltningsdomstolarna på mellanplanet, ligger det nära att överväga hur rekryteringen skall gå till.
I Sverige utgör domstolstjänsten traditionellt en sluten karriär. På basis av tingstjänstgöring börjar man i hovrätt, kammarrätt eller någon annan domstol och avancerar så småningom, om man lyckas hålla sig kvar, ända upp till rådsgraden. Undantag utgör egentligen blott försäkringsdomstolen, där föredragandena för några år så att säga lånas från administrationen. Systemet med en sluten domarrekrytering är alltså regeln i Sverige. Att en eller annan professor eller advokat blir justitieråd, en eller annan departementsman eller länsstyrelseman regeringsråd eller kammarrättsråd rubbar inte helhetsintrycket.
Det är ingalunda klart att detta är den bästa ordningen. Den franska centrala förvaltningsdomstolen, Conseil d'Etat eller närmare bestämt dess »section du contentieux», har visserligen en utomordentlig egen rekrytering, men en tämligen stor procent av ledamotsplatserna besättes alltid utifrån. Begåvat folk från allehanda administrativa institutioner, till och med icke-jurister, kunna på så sätt placeras in i domstolen.15 Vad beträffar de anglosaxiska länderna är det välkänt att deras domstolar i övervägande grad rekryteras direkt från advokatståndet.
När det blir fråga om en utvidgning av den svenska förvaltningsdomstolsorganisationen av den måttliga omfattning, som det här gäller, alltså 3—4 domstolsavdelningar, är själva nyuppsättningen inte något vanskligt problem. Det bör ej vara svårt att för de tämligen höga tjänster det gäller finna lämpliga aspiranter i olika åldersklasser bland regeringsrättens föredragande, i kammarrätten, bland departementens och verkens jurister och inom städernas juristkårer. Det rör sig visserligen om ett något större företag än nyuppsättningen av försäkringsdomstolen 1961, men väsentligt svårare än i det fallet bör rekryteringen inte vara.
På längre sikt kan emellertid problemet te sig något vanskligare. Man måste sörja för att ledamotskadern fylls på underifrån, och här ligger det givetvis närmast att som hittills skett i kammarrätten lita till de tingsmeriterade juristernas skara. Frågan är emellertid om den rekryteringsbasen räcker. Man kan heller inte bortse ifrån att det är en smula irrationellt att enbart lita till utbildningsställen, där arbetsmaterian är så vitt skild från den i förvaltningsdomstolarna. På domsagor och rådhus förekommer ju nästan ingen skattejuridik, inte heller någon kommunalrätt, en liten smula socialrätt i form av tilllämpning av barnavårds- och nykterhetsvårdslagarna, få byggnads- och hälsovårdsärenden.
Det är därför frågan om man inte såsom bas för inträdet i förvaltningsdomstolarna kunde — vid sidan av tingstjänstgöringen — tänka sig en grundutbildning av mera förvaltningsrättslig art, där tjänstgöring i länsstyrelser och på kommunkanslier kunde ingå som en del och en mera kursmässig utbildning i förvaltnings-, social och skatterätt16 som en annan del. Även om man får akta sig för analogier från utlandet, när det gäller något så utpräglat nationellt-internt som förvaltning, må det vara tillåtet att nämna att det franska Conseil d'Etat kunnat ytterligare bättra på sin redan tidigare lysande rekrytering, sedan man börjat hämta aspiranterna huvudsakligen från den nyinrättade Ecole nationale d'administration: utbildningen där omfattar några år, delade på studier och på praktik i prefekturer m. m.17
Nu skall det villigt medges att ett flertal projekt att åstadkommaen så att säga administrativ motsvarighet till tingsutbildningen redan presenterats och samtliga stött på betydande praktiska hinder. Utsikterna för ett nytt försök äro kanske därför inte så goda, men på längre sikt lär en närmare diskussion av problemet ej kunna undvikas. Det må erinras att personalutbildningsnämnden haft framgång med kanslist-, amanuens- och byråchefskurser — alla visserligen projekt av mindre volym — och det förefaller ej otroligt att man skulle kunna åstadkomma något nytt även på detta område. Det må även erinras om den kursverksamhet, som länsstyrelsernas utbildningsnämnd fått till stånd med avseende å landskontorens befattningshavare. I varje fall skulle det vara lättsinnigt av domstolarna — förvaltningsdomstolar eller andra — att blott sitta och vänta på att som förut lämpliga aspiranter skola strömma till. Man måste göra klart för sig att domartjänsten inte för dagens unga jurister ter sig lika självklart lockande som den gjorde för en stor del av den juristgeneration som de nuvarande äldre domarna tillhöra.