ROBERT MALMGREN—HALVAR G. F. SUNDBERG—GUSTAF PETRÉN. SverigesGrundlagar och tillhörande författningar med förklaringar. Tionde upplagan av Robert Malmgrens Sveriges Grundlagar. Sthm 1968. Norstedts. 290+ 271 s. Inb. kr. 36,00.

 

PIERRE VINDE. Hur Sverige styres. Bokförlaget Prisma 1968. 221 s. Inb. kr. 30,00.

 

Förordet till den nu föreliggande tionde upplagan av Malmgrens klassiska grundlagsedition är daterat i december 1967. Författarna upplyser att vid redigeringen vidtagits sådana kompletteringar som föranletts av nya eller ändrade författningar, av rättspraxis samt av senare litteratur. I min recension i denna tidskrift 1966 s. 418 av den nionde upplagan fann jag anledning att kritisera vissa uttalanden och påpeka några klara felaktigheter. Redigeringen av den tionde upplagan har inte varit noggrannare än att flertalet påpekanden lämnats obeaktade. Som exempel kan nämnas det såväl sakligt som språkligt egendomliga uttalandet om JK:s befogenhet att åtala statsråd i not 8 s. 37, uttrycket »vissa lägre befattningshavare kunna underkastas disciplinär bestraffning» i not 10 s. 58, när i själva verket ungefär 98 procent av tjänstemannakåren är underkastad disciplinärt ansvar, påståendet i not 2 s. 240 att beslut av annat statsråd än departementschef att vägra utlämnande av allmän handling skulle kunna överklagas, när det i verkligheten förhåller sig så att sådant beslut inte kan förekomma, eftersom ingen allmän handling finns i kanslihuset som inte är att anse som förvarad i ett departement.
    Huvuddelen av min recension av nionde upplagan ägnade jag åt att diskutera statsrådsledamots juridiska ansvar och ifrågasatte lämpligheten av att som skett i ett standardverk som Malmgrens grundlagsedition lansera nya djärva teorier härom. I den tionde upplagan kvarstår visserligen vissa spår av nionde upplagans smått sensationella nytänkande, t. ex. nyssnämnda omdöme om JK:s åtalsrätt, men i stort sett har kommentarerna begränsats till en redovisning av de olika uppfattningar som hävdats i frågan. Jag saknar därför anledning att på nytt ta upp den sakfrågan till diskussion.
    Redigeringen av tionde upplagan lämnar åtskilligt övrigt att önska förutom det som inledande anmärkts. Inträffade författningsändringar har inte följts upp med den omsorg som kunnat förväntas. På s. 118 uppmärksammas visserligen att riksdagens ombudsmän numera är tre och samtliga kallas justitieombudsmän. Den nya instruktionen finns också intagen på s. B 65 istället för den gamla för JO och MO. Men likafullt omnämns MO på en rad ställen såsom fortfarande existerande, se t. ex. s. 36, 37, 47 och 58. På s. 56 sägs att överståthållarämbetet fungerar i Stockholm, trots att detta ämbete upphörde den 1 januari 1968. Inte heller har rättspraxis observerats på sätt förordet låter påskina. Sålunda förklaras t. ex. på s. 14 att departementschefs beslut i departementsinstruktionen gjorts oöverklagbart. Bortsett från att så inte är fallet, har numera som bekant i rättspraxis klargjorts att departementschefs beslut i personalärende får överklagas, dels genom rege-

 

ringsrättsutslaget RÅ 1967 ref. 33, dels genom konseljbeslut den 8 december 1967 i besvärsärende angående tjänstetillsättning. På s. 232 förklaras, att frågan huruvida magnetband för datamaskinbehandling är »handling» ännu ej besvarats i praxis. Men det jakande svaret kom redan 1965 i RÅ 1965 ref. 25. Man saknar också hänvisningar till de senaste årens JO-uttalanden i frågor om allmänna handlingars offentlighet, t. ex. JO:s ämbetsberättelse 1967 s. 162 om myndighetsbegreppets tillämpning på statsdepartementen.
    Däremot kan författarna givetvis inte lastas för att de på s. 233 uttalar att allmän försäkringskassa inte torde utgöra myndighet i TF:s mening. Det regeringsrättsutslag, som gav besked i denna omtvistade fråga, kom inte förrän den 22 maj 1968. Beskedet innebar att sådan kassa skall anses som myndighet och att där förvarade handlingar alltså utgör allmänna handlingar. De skrivanvisningar för statsdepartementen, som trädde i kraft den 1 april 1968, har författarna givetvis inte heller kunnat beakta. De inaktualiserar åtskilliga uppgifter i kommentarerna, t. ex. det som sägs på s. 17 om remissförfarandet (jfr skrivanvisningarna 9:31).
    Det är ledsamt att behöva konstatera att den tionde upplagan alls inte håller vad förordet lovar. I huvudsak tycks det bara vara författningstexterna som förts å jour.
    En sådan grundlagskommentar som den Malmgrenska har en mycket viktig uppgift att fylla som handbok. Men för att den skall hålla måttet krävs vid det här laget en grundlig genomarbetning och omredigering. I väntan därpå kan man med stor behållning som bredvidläsningsbok ta del av Vindes »Hur Sverige styres». Grundlagskommentarens teknik ligger inte väl tillför en presentation av departementens organisation och arbetsformer. Vindes skildring av vad han kallar regeringens stabsorgan ger däremot en verkligt levande bild av kanslihuset och det som tilldrar sig där. Framför allt gäller detta budgetarbetet som är det vilket står i centrum för Vindes framställning. Vinde öppnar ögonen för i vilken omfattning den offentliga förvaltningen numera styrs via statsbudgeten och vilket betydelsefullt författningsmaterial som följaktligen finns nedlagt i regleringsbreven.
    Vinde har gått till verket med stor samvetsgrannhet och synnerligen initierad kännedom om sitt ämne. Boken är mycket väldisponerad och välskriven. Den utgör ett briljant bidrag till litteraturen på statskunskapsområdet. Vinde har tydligen föresatt sig att ge så allsidig, saklig och vederhäftig information som möjligt. Han har lyckats väl i sitt uppsåt. Mycket sällan ger han uttryck för några egna meningar. Innehållet i boken manar därför inte annat än undantagsvis till debatt. I det följande skall dock några punkter tas upp.
    Kapitlet om ämbetsverken har fått en mindre lyckad upptakt. Vinde tar som utgångspunkt att grundtanken bakom det svenska systemet är att man kan dra en klar gränslinje mellan politiska beslut och förvaltningsbeslut. Förvaltningsbesluten skulle enligt samma grundtanke innebära en domstolsmässig tillämpning av den administrativa lagstiftningen. Längre fram säger han att synen på ämbetsverken som ett slags domstolar säkert var välgrundad på 1700-talet och kanske även på 1800-talet men att tankegången i det moderna välfärdssamhället med reglerande ingrepp inte minst på det ekonomiska och sociala området i betydande utsträckning är förlegad. I allt fler fall blir det fråga om skönsmässiga avgöranden grundade på de beslutandes värderingar. Sådana avgöranden vill Vinde beteckna som i viss bemärkelse

 

politiska avgöranden. Han uttalar vidare att gränslinjen mellan förvaltning och politik idag blir allt suddigare. Denna grova förenkling av svensk förvaltningsfilosofi ligger snubblande nära en karikatyr.
    Om Vinde med sin uppläggning avser att göra upp räkningen med en försoffad skola, som förfäktar förlegade teser, är han ute i ogjort väder. Sant är att den av Vinde nämnda grundtanken finns i den historiska bakgrunden men ingen lär väl numera påstå att det går någon klar gränslinje mellan politiska beslut och förvaltningsbeslut. I stället lär alla vara inställda på att det är fråga om en glidande skala och det är med utgångspunkt i den pragmatiska uppfattningen och inte i den gamla grundtanken från 1700-talet som vår förvaltning organiseras och instrueras i våra dagar. Uppfattningen återspeglas t. ex. i överväganden om regeringens direktivrätt och subordinationen över huvud taget i förvaltningen (jfr HD:s och RegR:s remissutlåtanden över författningsutredningens förslag, återgivna i SOU 1965:3 s. 69). Vi spårar också den härskande förvaltningsfilosofin i omorganisationen av ämbetsverken till styrelseverk med styrelser sammansatta av medborgarrepresentanter. Ett av syftena med denna »demokratisering» av förvaltningen är att säkerställa ett medborgarinflytande på förvaltningsavgöranden beträffande t. ex. arbetsmarknads-, bostads- och miljövårdspolitiken.
    Attityden framträder särskilt tydligt när man betraktar ett sådant styrningsinstrument som tillståndstvånget. I vissa förvaltningssammanhang binder lagstiftaren de tillämpande myndigheterna hårt genom skarpt utmejslade rekvisit som lämnar föga utrymme för någon självständig policy från deras sida. Att i sådana fall kalla myndigheternas verksamhet domstolsmässig är ändå föga träffande, eftersom myndigheterna inte agerar som domstolar på annat sätt än att de följer lag till punkt och pricka. I övrigt finner man intet i egentlig mening domstolsliknande i deras handläggning. En viktig likhet med domstolarna är dock givetvis deras självständighet vid själva beslutsfattandet. I andra förvaltningssammanhang utformar lagstiftaren tillståndsrekvisiten relativt vagt och lämnar betydande utrymme för policyöverväganden åt de tillämpande myndigheterna. Som exempel kan pekas på tillstånd enligt jordförvärvslagen. I sådana fall blir det ofta också ett större eller mindre rum kvar för styrning från regeringsmakten. Nu skulle man enligt Vindes terminologi inte längre kunna tala om en domstolsmässig tilllämpning, eftersom det blir fråga om skönsmässiga avgöranden grundade på de beslutandes värderingar. I anledning härav bör det påpekas att också domstolar kan ställas inför sådana avgöranden, HD t. ex. i skadeståndsmål och RegR i mål om den kommunala kompetensen. Nej, skillnaden mellan domstolar och förvaltning går inte mellan skönsmässighet och bundenhet, policy och ren verkställighet, utan ligger på ett annat plan. »Kravet om å få noe gjort er det som först och fremst skiller forvaltningen fra lovgivning og dömmende virksomhet» är Auberts slutsats (Rettssosiologi s. 181). Mycket mer finns att säga om den nu diskuterade frågan som är en av förvaltningsteorins allra viktigaste (jfr t. ex. Herlitz, Nordisk offentlig rätt III: 1 s. 25). Det är synd att den fått en så summarisk och onyanserad behandling av Vinde, som eljest lyckats så väl att sammanfatta samhällsskickets aktuella läge.
    De som verkar för ett starkt politiskt inflytande över förvaltningen lyser säkert upp när de på s. 87 läser att besvärsförfarandet innebär att alla till sin karaktär politiska beslut kan bli föremål för det ansvariga statsrådets

 

prövning. Urvalet bestäms dock av de enskilda och inte av det allmänna, eftersom någon företrädare för det allmänna med klagorätt i regel inte organiserats. Den politiska kontroll som besvärsförfarandet möjliggör är därför bara halvgången.
    På s. 201 gör Vinde ett uttalande som inte kan få stå oemotsagt. Han framhåller först att statsrådsansvarigheten är av intresse också för tjänstemännen i kanslihuset. Av den omständigheten att dessa formellt agerar endast som rådgivare åt statsråd utan rätt att själva fatta några beslut och utan rätt att reservera sig mot besluten drar Vinde slutsatsen att de inte kan ställas till ansvar för tjänstefel, i brottsbalkens bemärkelse, när de medverkar i beslutsprocessen i departementen. Detta är en högst överraskande ståndpunkt. Redan en snabb avstämning mot 20:4 brottsbalken visar att Vinde tagit alltför lätt på saken.
    Skulle den kanslihustjänsteman, som under sin medverkan åsidosätter det som åligger honom enligt t. ex. departementsinstruktionen eller statsrådets föreskrifter, inte förfalla till ansvar enligt nämnda lagrum? Förvisso skulle han det. Föredragandena hos JO har heller inte någon reservationsrätt. Ingen har dock härav dragit den slutsatsen att de föredrar utan ämbetsansvar. Sant är emellertid att statsrådet vid en föredragandes tjänsteförsummelse snarare skulle avskeda honom än föranstalta om åtal eller disciplinär bestraffning. Såtillvida torde ämbetsansvaret vara främst av teoretiskt intresse i relationen departementschef — departementstjänsteman. Men hur blir det i relationen JK eller JO — departementstjänsteman? Till en början bör strykas under att regerings- och departementschefsbeslut inte kan kontrolleras av JK eller JO. Det är KU som är exklusivt kompetent. Det ligger i sakens natur att också departementstjänstemännens medverkan i sådana besluts tillkomst av rent praktiska tekniska skäl i de flesta fall därmed kommer att ligga utom räckhåll för JK- och JO-kontroll. Det går i regel inte att särhålla tjänstemannens insats från beslutsprocessen i övrigt. Men görs en anmälan direkt mot tjänstemannen, som går ut t. ex. på att han utformat sitt beslutsförslag författningsstridigt eller i strid mot fakta i ärendet, måste den prövas. Förhållandet blir naturligtvis av särskilt intresse vid s. k. faktisk beslutsdelegation, där tjänstemannen inte formellt men reellt haft avgörandet i sin hand. Indirekt blir en prickning av hans »föredragning», dvs. hans beslut, en prickning av regerings- eller departementschefsbeslutet. Följande uttalande från ministerstyrelsens England får bidra till belysning av frågeställningen.
    »Where an official makes a mistake or causes some delay, but not on an important issue of policy and not where a claim to individual rights is seriously involved, the Minister acknowledges the mistake and he accepts the responsibility, although he is not personally involved . . . But where action has been taken by a civil servant of which the Minister disapproves and has no prior knowledge, and the conduct of the official is reprehensible, then there is no obligation on the part of the Minister to endorse what he believes to be wrong, or to defend what are clearly shown to be errors of his officers.» (Campbell, The Civil Service in Britain, p. 222).
    På s. 202 påstås att det i praktiken krävs uppsåt eller grov vårdslöshet för att åtal skall väckas mot tjänsteman för tjänstefel. I huvudsak är detta riktigt men stämmer inte helt överens med det som föreskrivits i 20 § statstjänstemannalagen om myndighets skyldighet att göra åtalsanmälan.

 

    Allmän handling definierar Vinde på s. 203 som en hos myndighet upprättad, inkommen eller förvarad handling. Därmed missar han en viktig poäng i TF:s terminologi. Förvaringen är där ett överordnat kriterium. De förvarade handlingarna uppdelas sedan i upprättade och inkomna. Har man inte denna distinktion klar för sig blir det svårt att hitta rätt i regelsystemets labyrinter.

Bertil Wennergren