Det internationella skyddet för de mänskliga rättigheterna
Under hela efterkrigstiden har ett intensivt arbete pågått med syfte att stärka den enskildes rättsställning och att skapa ett skydd för vad man brukar kalla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Mondialt såväl som regionalt har internationella texter utarbetats på detta område. Dessa texter har med tiden blivit talrika, och detta har i sin tur gjort rättsområdet svårt att överblicka. Utan tvivel finns det ett behov av att bland svenska jurister och andra intresserade sprida kännedom om de texter, på vilka det internationella skyddet för de mänskliga rättigheterna vilar, och redaktionen för Svensk Juristtidning har velat tillgodose detta behov genom att här i ett sammanhang publicera de viktigaste av dessa texter i svensk översättning.
Det är lätt att förstå, att man i skuggan av andra världskriget ansåg det angeläget att genom internationell reglering skydda den enskilda människan mot grova kränkningar av hans kroppsliga och andliga integritet. Redan FN:s stadga innehåller åtskilliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna. Ett av organisationens ändamål anges vara »att åstadkomma internationell samverkan . . . vid befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller religion» (artikel 1). Alla medlemsstater förbinder sig dessutom att såväl samfällt som var för sig vidta åtgärder i samband med organisationen för att uppnå vissa ändamål, bland vilka anges främjande av allmän aktning för och respekterande av dessa rättigheter och friheter (artiklarna 55—56).
Det fanns förespråkare för tanken att i FN:s stadga inta närmare bestämmelser om de rättigheter och friheter man önskade garantera, men denna tanke vann inte allmän tillslutning. Däremot bestämdes det tidigt, att en International Bill of Human Rights skulle utarbetas, och det blev FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna som fick i uppdrag att utföra detta arbete. Kommissionen, vars ordförande var Eleanor Roosevelt och i vilken ingick bl. a. 1968 års fredspristagare René Cassin, bestämde sig för att arbetet på en Bill of Human Rights borde uppdelas i tre delar. Det första ledet skulle bestå i att utforma en förklaring om de mänskliga rättigheterna, och först därefter skulle såsom ett andra led utarbetas en konvention om dessa rättigheter. Slutligen skulle såsom ett tredje led utformas verkställighetsbestämmelser (»measures of implementation») i anslutning till de materiella reglerna om de mänskliga rättigheterna; eventuellt skulle sådana verkställighetsbestämmelser inarbetas i konventionen.
Texten till en förklaring om de mänskliga rättigheterna utarbetades på relativt kort tid av kommissionen och kunde föreläggas generalförsamlingen vid dess session i Paris på hösten 1948. Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna antogs av generalförsamlingen den 10 december 1948 med 48 röster för förslaget och ingen röst emot. Åtta stater, bland vilka befann sig samtliga östblocksstater, lade ner sina röster.
De 30 artiklar, som tillsammans bildar den allmänna förklaringen, berör inte endast de mänskliga rättigheterna i klassisk mening utan också rättigheter av ekonomisk, social och kulturell art. Det är alltså inte fråga om att endast skydda individen mot obehöriga ingrepp från statens sida i hans privata frihetssfär, utan det krävs dessutom av staten att den skall tillförsäkra individen drägliga ekonomiska, sociala och kulturella villkor.
Den allmänna förklaringens rättsliga valör har ofta varit föremål för diskussion. I allmänhet har förklaringen betraktats som ett för staterna icke-förpliktande uttryck för en världsopinion rörande det skydd som skall tillkomma individen. Någon gång har man indirekt velat tillägga förklaringen en viss bindande verkan på så sätt, att man tillmätt den särskild betydelse som tolkningsdatum vid tillämpningen av FN-stadgans bestämmelser om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, vilkas respekterande medlemsstaterna förpliktat sig att främja.
Förverkligandet av de andra och tredje leden i det program, som uppställts av FN-kommissionen för de mänskliga rättigheterna, visade sig ta mycket lång tid i anspråk. Svårigheterna tornade upp sig, då det gällde att omsätta den allmänna förklaringens korta, programmatiska satser i en konvention, vari de olika rättigheterna och friheterna måste närmare definieras och preciseras.
Under tiden nådde man däremot uppseendeväckande resultat på det regionala planet inom Europarådets ram. I Europarådets stadga som undertecknades i London den 5 maj 1949 anges som en väsentlig uppgift förrådet att vidmakthålla och vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Under sin första session antog Europarådets rådgivande församling den 8 september 1949 en rekommendation om att ett förslag skulle utarbetas till en konvention innefattande effektiva garantier för individen i fråga om åtnjutandet av en rad av de i FN:s allmänna förklaring upptagna rättigheterna. I anledning av denna rekommendation tillsattes en expertkommitté, som fick i uppdrag att utarbeta ett förslag till konvention. Sedan detta förslag presenterats och blivit föremål för bearbetning bland annat av en grupp högre ämbetsmän från de olika länderna, undertecknades den 4 november 1950 i Rom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Av de rättigheter, som omfattas av FN:s allmänna förklaring, är det endast de traditionella mänskliga rättigheterna som har sin motsvarighet i den europeiska konventionen, medan de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna lämnats utanför denna konvention. Eftersom dessa rättigheter gav anledning till särskilda problem, då de skulle omsättas på det praktiska planet, fann man det lämpligt att senare göra dem till föremål för en särskild överenskommelse.
De rättigheter, som är inskrivna i både FN:s förklaring och den europeiska konventionen, har i allmänhet reglerats på något olika sätt i de båda texterna. I FN:s förklaring anges tämligen kort och koncist vilka rättigheter som är i fråga. I den europeiska konventionen är definitionerna längre, och framför allt är det noga angivet, under vilka förutsättningar inskränkningar skall få göras i de i princip garanterade rättigheterna. Denna metod att skriva mera utförliga och detaljerade bestämmelser ter sig naturlig, då det gäller att utforma regler som skall praktiskt tillämpas, och det
karakteristiska med den europeiska konventionen är just, att den är avsedd att vara en text som kan läggas till grund för avgöranden i konkreta fall.
Två organ upprättas genom den europeiska konventionen, nämligen en kommission för de mänskliga rättigheterna och en domstol för de mänskliga rättigheterna. Frågor om påstådda kränkningar av konventionen skall alltid först handläggas av kommissionen men kan därefter prövas antingen av domstolen eller av Europarådets ministerkommitté. Klagomål kan anhängiggöras inför kommissionen antingen av en stat mot en annan eller av en enskild person, en icke statlig organisation eller en grupp av personer mot en stat. Konventionen innehåller två fakultativa klausuler, den ena rörande rätten för enskilda att klaga till kommissionen och den andra rörande domstolens kompetens. Kommissionens rätt att behandla klagomål av enskilda rättssubjekt är därför beroende av om en särskild förklaring avgetts av den stat, mot vilken klagomålet riktas, och domstolens kompetens att pröva ett mål är beroende av om ifrågavarande stat särskilt förklarat sig godkänna domstolens behörighet.
Den europeiska konventionen trädde i kraft den 3 september 1953, sedan den ratificerats av tio stater. Bland dessa stater befann sig Sverige, som ratificerade konventionen redan den 4 februari 1952.1 Samtidigt godtog Sverige även kommissionens rätt att behandla enskilda rättssubjekts klagomål mot Sverige. Däremot avgav Sverige inte förrän den 13 maj 19662 sin förklaring om godtagande av domstolens kompetens.
Konventionen har senare kompletterats med fem tilläggsprotokoll. Genom de första och fjärde tilläggsprotokollen utökas kretsen av de rättigheter, som skyddas på det europeiska planet. Genom det andra tilläggsprotokollet tillerkännes domstolen behörighet att avge rådgivande yttranden på begäran av Europarådets ministerkommitté. Genom de tredje och femte tilläggsprotokollen ändras vissa bestämmelser i konventionen rörande proceduren i mål som av kommissionen upptas till saklig prövning och rörande val av ledamöter i kommissionen och domstolen.
Av tilläggsprotokollen har endast det första och det fjärde trätt i kraft. Det första protokollet trädde i kraft den 18 maj 1954 och det fjärde protokollet den 2 maj 1968. Sverige har ratificerat alla fem protokollen.3 Det kan nämnas, att Sverige vid ratificeringen av det första protokollet gjort ett förbehåll i fråga om det stadgande som berör föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. På denna punkt avgavs en förklaring av innebörd »att Sverige icke kan medgiva föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att deltaga i delar av de allmänna skolornas undervisning samt att befrielse från skyldigheten att deltaga i samma skolors kristendomsundervisning endast kan medgivas för barn med annan trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religionsundervisning är ordnad».4
År 1954 tog Europarådets ministerkommitté initiativet till utarbetandet
av en europeisk social stadga såsom ett komplement till konventionen om de mänskliga rättigheterna. Idén upptogs positivt av rådgivande församlingen, och en expertkommitté fick i uppdrag att utarbeta förslag. Ett utkast presenterades år 1958 och blev sedan föremål för bearbetning. Den europeiska sociala stadgan undertecknades i Turin den 18 oktober 1961.
På samma sätt som de i FN:s allmänna förklaring ingående mänskliga rättigheterna av klassisk art fick ett mera reellt skydd genom tillkomsten av den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, innebär den sociala stadgan ett fullföljande av arbetet på att skydda de i den allmänna förklaringen upptagna ekonomiska och sociala rättigheterna. Skyddet är dock avsevärt mindre effektivt än enligt konventionen. Enligt den sociala stadgan förklarar fördragsstaterna, att målet för deras politik skall vara att förverkliga vissa rättsgrundsatser och principer. Vad angår de konkret angivna rättigheterna förutsätter stadgan inte, att varje fördragsstat skall med en gång bereda den enskilde det åsyftade skyddet, utan det är tillräckligt att en fördragsstat förbinder sig att respektera ett visst antal artiklar eller moment i stadgan.
Även kontrollsystemet är mindre effektivt än enligt konventionen. Några särskilda klagoinstanser har inte upprättats, utan kontrollen av stadgans efterlevnad sker på grundval av rapporter, som vartannat år avges av fördragsstaterna och som granskas av en särskild expertkommitté och därefterav en kommitté bestående av företrädare för de fördragsslutande regeringarna. Sedan även rådgivande församlingen avgett sitt yttrande, kan ministerkommittén med kvalificerad majoritet besluta att till fördragsstat riktade rekommendationer som ministerkommittén finner erforderliga.
Den sociala stadgan trädde i kraft den 26 februari 1965 efter att ha ratificerats av fem stater. En av dessa stater var Sverige, som deponerade sitt ratifikationsinstrument den 17 december 1962.5 Från svensk sida ansågs det av olika skäl inte möjligt att godta stadgans bestämmelser i deras helhet, men Sverige förklarade sig dock bundet av ett antal artiklar och moment, som väsentligt översteg de minimiantal som erfordrades för ratificering av stadgan.
Efter antagandet av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna arbetade man inom FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna under en följd av år på att fixera de mänskliga rättigheterna i internationell rättsligt bindande fördragsbestämmelser. Det rådde delade meningar i frågan om alla de i den allmänna förklaringen upptagna rättigheterna lämpligen kunde rymmas inom en enda konvention eller om två konventioner skulle utarbetas, den ena rörande de medborgerliga och politiska rättigheterna och den andra rörande de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Beslut fattades så småningom till förmån för den senare lösningen, och resultatet blev alltså — liksom tidigare på det europeiska planet — att två konventioner utformades.
Det grundläggande arbetet utfördes inom FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna, och de förslag, som avgavs av kommissionen år 1954, behandlades därefter av generalförsamlingens tredje utskott under åren 1954—1966. Den 16 december 1966 antogs genom enhälliga beslut av generalförsamlingen dels en konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, dels en konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättighe-
ter. Samtidigt antog församlingen med 66 röster mot 2 och med 38 nedlagda röster ett fakultativt protokoll till den förstnämnda konventionen.
De materiella bestämmelserna i de båda FN-konventionerna påminner mycket om motsvarande bestämmelser i den europeiska konventionen omde mänskliga rättigheterna och den europeiska sociala stadgan. Särskilt är likheten mellan FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och den europeiska konventionen påfallande. På många punkter är till och med formuleringarna i det närmaste identiska. Samtidigt kan man peka på många olikheter. Det finns åtskilliga bestämmelser i FN-konventionen — t. ex. om behandling av fångar och förbud mot propaganda för krig — som inte har någon motsvarighet i den europeiska konventionen eller dess tilläggsprotokoll. Å andra sidan kan man peka på att skydd för äganderätten är föreskrivet i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen men inte i FN-konventionen.
Till kontroll av att FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter praktiskt tillämpas av konventionsstaterna skall rapporter avges ungefär på samma sätt som enligt den europeiska sociala stadgan. Enligt FN-konventionen skall sålunda fördragsstaterna med vissa intervaller framlägga rapporter, som sedan granskas av FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC). Eventuellt kan också FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna anmodas att yttra sig över rapporterna. ECOSOC kani sin tur vända sig till generalförsamlingen med rekommendationer av allmän natur och informationer om konventionens efterlevnad. Dessutom kan ECOSOC ta kontakt med andra FN-organ rörande frågor, som kan varaav intresse för dessa organ.
Mellan FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna föreligger däremot en avsevärd skillnad i fråga om kontrollsystemet.
Enligt FN-konventionen skall en kommitté för de mänskliga rättigheterna upprättas. Någon motsvarighet till den enligt den europeiska konventionen upprättade domstolen finns däremot inte i FN-konventionen. Kommitténs uppgifter är av olika slag. För det första skall kommittén granska rapporter som avges av konventionsstaterna rörande konventionens tillämpning. För det andra skall kommittén pröva klagomål som väcks av en konventionsstat mot en annan. En förutsättning härför är dock, att båda de berörda staterna genom särskilda förklaringar erkänt kommitténs behörighet att behandla sådana klagomål. (Enligt den europeiska konventionen erfordras ingen särskild förklaring från konventionsstaterna för att kommissionen skall få behörighet att pröva mål mellan två stater.) Kommittén skall i första hand söka få till stånd en förlikning mellan parterna, men misslyckas detta, har kommittén att avge en rapport rörande fakta i målet och parternas argumentation. Något för parterna bindande avgörande i frågan om en kränkning av konventionen ägt rum kan däremot inte träffas. (Enligt den europeiska konventionen ankommer det på domstolen eller Europarådets ministerkommitté att träffa ett sådant avgörande.) För det tredje skall kommittén enligt bestämmelserna i det fakultativa protokollet kunna behandla framställning från enskild person, varvid dock en förutsättning är att den stat, mot vilken framställningen är riktad, ratificerat både konventionen och protokollet. Resultatet av en sådan prövning är, att kommittén framför sina synpunkter på saken till den berörda staten och
klaganden. Något bindande beslut kommer däremot inte till stånd. (Enligt den europeiska konventionen kan även i anledning av enskilda klagomål ett bindande avgörande träffas av domstolen eller ministerkommittén.)
Ingen av de båda FN-konventionerna har ännu trätt i kraft. Inte heller har Sverige ännu ratificerat någon av dem, men det finns anledning förmoda, att ratifikation kommer att äga rum i en inte alltför avlägsen framtid.
I många länder är internationella fördrag en del av de rättsregler, som domstolar och andra myndigheter har att tillämpa. I vissa länder, t. ex. Västtyskland, är fördragsbestämmelser därvid likställda med lagbestämmelser, vilket — enligt principen lex posterior derogat legi priori — anses innebära att, vid konflikt mellan fördrag och lag, fördraget skall tillämpas framför äldre lag, medan efter fördraget tillkommen lag skall tillämpas framför fördraget. I andra länder, t. ex. Nederländerna, har fördragsbestämmelser alltid högre dignitet än nationell lag. Det förekommer till och med, att fördrag kan tillerkännas samma valör som landets egen konstitution. Sålunda har i Österrike den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna fått författningsrang.
En förutsättning för att fördrag skall kunna direkt tillämpas av domstolar och andra myndigheter är dock, att fördragets bestämmelser är self executing, dvs. lämpar sig för sådan direkt tillämpning. Vissa fördragsbestämmelser är emellertid sådana, att de — för att kunna tillämpas nationellt — måste kompletteras med nationell lagstiftning. I de länder, där internationella fördrag är en del av den interna rätten är det därför ofta ett intrikat problem att avgöra, om en viss fördragsbestämmelse är selfexecuting eller inte.
De internationella konventionerna om de mänskliga rättigheterna har givetvis en särskild genomslagskraft i länder, där de kan direkt tillämpas av domstolarna. I anslutning till den europeiska konventionen har sålunda i många länder utbildats en tämligen rik nationell rättspraxis, låt vara att vissa av konventionens bestämmelser funnits inte vara self-executing.
I andra länder, t. ex. Sverige, är den dominerande uppfattningen, att domstolar och andra myndigheter inte har att direkt tillämpa bestämmelser i internationella fördrag. Konventionerna om de mänskliga rättigheterna är därför för de svenska rättstillämpande myndigheterna inte en lika levande realitet som för motsvarande organ i många andra länder.6 Indirekt kan dock dessa bestämmelser vara av betydelse även för svenska domare och andra ämbetsmän. I den mån oklarhet om innebörden av inhemsk rätt föreligger, är det nämligen rimligt att den tolkas så, att den överensstämmer med landets internationella förpliktelser. På så sätt kan de här samlade konventionerna i vissa fall komma att utgöra viktiga tolkningsdata vid tilllämpningen av svensk rätt.7
Hans Danelius