Partiell författningsreform

 

Av professor emeritus NILS HERLITZ

 

 

 

Författningsutredningens förslag (SOU 1963:15, 17), i vilket entusiaster såg grundvalen för en 1965 års regeringsform, har i långsammare takt och mera begränsad omfattning satt spår i lagstiftningen. Ett komplex av mindre reformer genomfördes 1965. Vidöverläggningar med företrädare för de fyra största partierna som tog sin början på våren samma år kom man, fast 1963 års förslag sköts åt sidan, i mars 1966 överens om att en »total» författningsreform borde företas och om vissa huvudprinciper för denna. Arbetet på en ny författning anförtroddes omedelbart åt den parlamentariska »grundlagberedningen», som därvid i enlighet med vad man enats om vid partiöverläggningarna ålades att till en början förbereda en partiellreform. Förslag härom framlades efter ett år (SOU 1967:26, citeras i fortsättningen GB). En regeringsproposition (1968 nr 27, cit. KP), konstitutionsutskottets betänkande (1968 nr 20, cit. KU) och riksdagens beslut samma år följde i huvudsak detta förslag. Regeringen hade dock åtskilligt att tillägga och ändra. Så var det också med konstitutionsutskottet (och riksdagen). Definitivt antogs grundlagsändringarna under vårsessionen 1969; de träder emellertid, med vissa undantag, särskilt för vad som gäller de val som skall äga rum i höst, 
i kraft först 1 jan. 1971.
    Ärendets gång är intressant. Vad partierna 1966 överenskom om den partiella reformen har ganska allmänt betraktats som definitivt utslagsgivande; detta har kommit till flerfaldiga uttryck i grundlagberedningens betänkande, i åtskilliga remissyttranden över detta, i viss mån också i propositionen och utskottsutlåtandet 1968. En liknande auktoritet har ävenledes tillagts grundlagberedningens betänkande med hänsyn till att det tillkommit under nära kontakt med partierna. Men över dessa avgörande ståndpunktstaganden vilar ettpåfallande dunkel.1 Särskilt gäller det överenskommelsen 1966. Dess innebörd får man leta sig fram till i summariska — inte alltid helt kongruenta — omnämnanden i förarbetena (se särskilt GB s. 96, KB s. 115, KU s. 7 f.). Om vad som föregått överenskommelsen finns inga autentiska upplysningar. Vilka som deltagit i förhandlingarna

 

1 Om klagomål däröver inom riksdagen se t. ex. FK 1968:25 s. 46, AK 1968:25
s. 48.
 

1—703005. Svensk Juristtidning 1970

2 Nils Herlitzupplyses i en not i propositionen. Men hur har de utsetts? Vilka mandat har de haft? Vilken roll har själva partierna spelat? Särskilt tänkvärt är att veterligen inga allmänna handlingar upplyser om förhandlingarnas gång, om argumenteringar från skilda håll, om brytningar mellan olika åskådningar; sådant får man gissa sig till med ledning av den offentliga diskussionen och andra sådana källor (obs. också betänkandet om det »kommunala sambandet», SOU 1965:54).Då här och var i förarbetena olika betraktelsesätt refererats, har det noggrant iakttagits att intet blivit sagt om vilka som stått bakom dem: vissa partier, vissa grupper inom dem, enskilda riksdagsmän? Först i konstitutionsutskottets betänkande skymtar riksdagsmän och partigrupper. Tiderna förändras! Tanken går gärna 100 år tillbaka, till de debatter som föregick beslutet om tvåkammarriksdagen. Särskilt tänker man på den ryktbara riddarhusdebatten som forskningen ständigt vänder tillbaka till för att komma de politiska krafternas spel på spåren och klarlägga tankarna bakom reformen.
    Den som nu anmodats att kommentera 1969 års partiella författningsreform befinner sig sålunda i en helt annan situation än då han för sex och fyra år sedan i Svensk Juristtidning de lege ferenda dryftade författningsutredningens förslag (i huvudsakligen helt andra ämnen än dem som nu är aktuella, särskilt sådana som speciellt angick jurister).2 Han går nu att kommentera en genomförd reform som en politisk outsider, utan inside information. I möjligaste mån har han visserligen följt den offentliga debatten men saknar tillräcklig överblick över den. Och han har ej haft tillfälle att företa de undersökningar som kunde bättre belysa reformens förhistoria och bakgrund.3 Huvudsakligen bygger kommentarerna på de nyss nämnda förarbetena.4

 

I. Den nya riksdagen

 

1. Riksdagsskicket. Diskussionen om författningsutredningens förslag kretsade från första början i hög grad kring frågorna om riksdagsskicket och valordningen. Åt andra frågor ägnades påfallande ringa intresse. Nu är det också framför allt dessa frågor som den partiella freformen gäller.

 

2SvJT 1963 s. 385 ff., 1966 s. 7 ff. Jfr även 1969 års regeringsform? (1963) och ett antal artiklar i Svenska Dagbladet 1961—68.

3 En utförlig redovisning av författningsdiskussionen sedan 1954 lämnas i 
O. Nyman, Ny författning (1969).

4 Presentationen måste givetvis bli rätt summarisk. Åtskilliga enskildheter förbigås helt. Ett stort antal smärre reformer som i riksdagen behandlades samtidigt med den egentliga »partiella författningsreformen» (t. ex. rösträttsålderns sänkning) lämnas åsido fast de förekommer i samma betänkande av konstitutionsutskottet och delvis i samma text som ämnena för denna artikel.

Partiell författningsreform 3    Vad som beslutats om riksdagsskicket är en kompromiss. Så är det ju ofta med riksdagsbeslut. Men det är inte ofta som kompromisser täcker så skarpt motsatta meningar om väsentliga ting. Och ännu ovanligare är det att karaktären av kompromiss kommer till så oförblommerade uttryck i handlingarna, särskilt konstitutionsutskottetsbetänkande. Gång på gång förklaras att egentligen ingen eller i varje fall inte alla är tillfreds med resultatet — som ändå måste accepteras. Därmed följer att framtiden till väsentlig del får umbära gemensamma positiva auktoritativa motiveringar till de lösningar som ger den nya riksdagen dess karaktär.5
    Kärnpunkten i reformen består i att de två kamrarna ersätts av en enda församling. Man blev i princip ense härom vid partiöverläggningarna 1965—66. Ehuru regeringens direktiv för grundlagberedningen även diskuterade andra alternativ (GB s. 97), tog denna övergången till en odelad riksdag (»enkammarsystem») som en »fast utgångspunkt» för arbetet (GB s. 109). Därvid har det sedan förblivit.
    Man frågar givetvis efter grunderna för detta ståndpunktstagande.Men därom upplyser förarbetena ytterst litet. Framför allt ger de intet besked om hur olika meningsriktningar bedömt det stora steget.Här är bristen på autentisk information om partiöverläggningarna särskilt kännbar. Intet upplyses heller om huruvida man dryftat värdet av en på ett eller annat sätt reformerad eller med begränsade befogenheter utrustad första kammare. Man vet inte om det varit ifrågasatt att införa någon sorts hämsko på riksdagsmajoritetens makt (jfr emellertid om ett mycket litet steg i denna riktning s. 15), eller om det ansetts självklart att den skall bli den mest maktfullkomliga i Norden.6 Dödsdomen över tvåkammarsystemet kunde inte vara mera summarisk. Och den nya riksdagen träder i funktion utan någon i allmänna handlingar redovisad motivering varför den formats som en församling. Man har intet annat att hålla sig till än propositionens summariska och påfallande försiktiga uttalande (KP s. 189) om vissa allmänt erkända brister som vidlåder tvåkammarriksdagen och om att denna, enligt en uppfattning som »småningom blivit alltmer spridd inom alla politiska partier», spelat ut sin roll — ett uttalande

 

5 Tankarna går till den senaste stora författningsreformen (1918). Särskilda utskottets ordförande, Hj. Branting, gillade inte det försök som sekreteraren (det var förf. till denna artikel) gjort att forma en neutral motivering, som alla skulle kunna förena sig om, utan åstadkom att vänsterns och högerns ståndpunkter presenterades var för sig. Det ansågs angeläget att vänstern som segrat fick ge klart uttryck åt sina tankar.

6 I det norska stortinget är väl tvåkammarinslaget numera av ringa betydelse. 
Men i Danmark, i Norge (i fråga om grundlagsändring) och särskilt i Finland har minoriteter omfattande en tredjedel av ledamöterna en betydande makt (i Danmark innefattande en rätt att i vissa lägen vädja till folket).

4 Nils Herlitzsom, om man läser texten noga, görs utan att regeringen själv förklarar sig uppfatta kritiken som utslagsgivande.
    Den enighet om den odelade riksdagen som vunnits 1966 var emellertid i hög grad villkorlig och osäker. I frågan om hur den skulle gestaltas stod nämligen olika meningar skarpt mot varandra, när grundlagberedningen började. Om en sak hade man visserligen blivit ense: riksdagen borde i sin helhet utses genom direkta val. Förut dryftade uppslag enligt vilka en del av riksdagen skulle väljas indirekt var alltså skrinlagda. Men hur skulle de direkta valen ordnas? Det blev vidden partiella författningsreformen den svåraste frågan — och den i vilken kompromissandet blev mest påkostande. Att det lyckades visar vilken makt det stora målet — att avskaffa tvåkammarsystemet —fått över sinnena.
    Kompromissen, som utformades av grundlagberedningen och godtogs av regering och riksdag, innebar å ena sidan att riksdagen på en gång förnyas i sin helhet. Kompromissen anknyter så till vida till författningsutredningen som lade stor vikt vid att landets politik alltigenom skulle bestämmas vid ett och samma valtillfälle; det var i dess ögon förutsättningen för en s. k. direkt parlamentarism. Denna idé —om folkets »suveränitet på valdagen» — hade sedan med särskilt starkt engagement drivits från borgerligt håll. Vad som fick uppgivas från motsatt håll var bl. a. den i regeringsdirektiven för grundlagberedningen lancerade tanken att en del av riksdagen kunde väljas samtidigt med kommunalvalen och återstoden vid fristående val.
    Å andra sidan måste kompromissen tillgodose de krav på »kommunalt samband» som med stor bestämdhet hävdats från socialdemokratiskt håll: det nu för tiden allt starkare sakliga sambandet mellanstats- och kommunalförvaltning — som är ett uppenbart, av ingen bestritt faktum — måste »komma till uttryck» i ett »valtekniskt samband» mellan riksdags- och kommunalval. De indirekta valen till första kammaren har hittills skapat ett visst sådant samband. Då man beslutat sig för alltigenom direkta val, stannade man, då ingen annan utväg stod till buds, inför en helt annan form av »valtekniskt samband» — »som inte från något håll framförts som ett önskemål i första hand» (KU s. 9) — nämligen gemensam valdag för riksdags-, landstings- och fullmäktigeval. (Det förtjänar anmärkas att detta samband ej — så som dess konsekvens, de treåriga valperioderna —blivit grundlagsfäst.)
    Motiven för någon sorts valtekniskt samband har inte alltid varitklart uttryckta och ofta klätts i abstrakta och svårfattliga formler.7

 

7 Dit måste man räkna den i länsdemokratiutredningens betänkande lancerade och sedan i aktstycke efter aktstycke (med små variationer) upprepade for-

Partiell författningsreform 5Det synes emellertid påtagligt att en viss motivförskjutning har ägt rum. Så länge man räknade med indirekta val, lade man vikt vid de kommunala valens effekt på riksdagen (jfr t. ex. SOU 1965:54 s.105) och tänkte väl då icke minst på betydelsen av de kommunala inslag i riksdagen som befordrats genom att landsting och stadsfullmäktige utsett förstakammarledamöter.8
    Men redan från början urgerades också ett annat motiv — utanför de i egentlig mening författningspolitiska — som i slutskedet blev ensamt utslagsgivande: ett tekniskt sambands betydelse för den kommunala självstyrelsen. Dennas problem hade aktualiserats på bred front på 1960-talet (jfr återblicken i KU s. 11 ff.). Därvid hade det bl. a. fallit i ögonen hur stor roll rikspolitiska spörsmål kommit att spela vid de kommunala valen. I skarp motsättning till författningsutredningen betraktade det kommunala sambandets förespråkare detta rikspolitiska inslag som värdefullt, ja omistligt. Nu säkerställdes ju redan ett sådant inslag i följd av de rikspolitiska effekter av kommunala val — via förstakammarval — som kunde föranleda partiorganisationer och väljare att anlägga rikspolitiska synpunkter. Detta inslag har i diskussionen ofta överbetonats: det har dock vid varje val endast gällt hälften av mandaten i landsting och landstingsfriastäder (och ofta har effekterna blivit små och inträtt långsamt). Kommunalval i övrigt har inte alls haft rikspolitiska effekter. Likväl har bortfallet av valens rikspolitiska effekt (i följd av de indirekta valens avskrivning) ansetts fordra en kompensation (»ersättning», »motsvarighet»). Man har alltså icke förlitat sig på det rikspolitiska inflytande som faktiskt gjort sig starkt gällande vid kommunala val oavsett deras effekt på riksdagen — och som man varit ense om att räkna med också för framtiden, hur än de kommunala valen ordnas. Detta är motivet för den till sist valda formen av kommunalt samband: den gemensamma valdagen, då partiorganisationer, väljare och kommunalmän skall på en gång konfronteras med riks- och kommunalpolitiken och föranledas att anlägga synpunkter från båda områdena.
Man har därvid uppenbarligen räknat med de psykologiska effekterna av valens samtidighet. Man har utgått ifrån att väljarna endast

 

meln att det måste bli »en rimlig överensstämmelse mellan valrörelsernas innehåll och uppläggning, valens utgång och valutslagens praktiska effekt» (SOU 1965:54 s. 105 f., GB s. 110 f., KP s. 191 f.).

8 Jfr F. Kaijser, SOU 1965:54 s. 238.

9 Ett ytterligare argument mot fristående kommunalval har varit, att sådana 
val kan — liksom nu — få den rikspolitiska konsekvensen att riksdagsmajoritetens och dess regerings auktoritet äventyras (GB s. 111, KP s. 192, KU s.10). Detta är ett helt nytt uttryck för samma slags omsorg om säkerställd maktkoncentration som förut motiverat krav på första kammarens avskaffande och motstånd mot folkomröstningar.

6 Nils Herlitz»någon gång» (KP s. 191) skall visa självständighet nog att ge sina röster åt olika partier vid olika samtidigt hållna val. Meningen är just att en valrörelses rikspolitiska innehåll skall påverka kommunalvalen.10
    I frågan om valens samtidighet har motsättningarna varit större än på någon annan punkt. De som gjort det största offret i kompromissen är också den gemensamma valdagens motståndare — liksom högern vid den närmast föregående författningsreformen (jfr not 5).Grundlagberedningen anmälde att vissa ledamöters tvekan »inte kunnat undanröjas». Och om läget i riksdagen vittnar vältaligt konstitutionsutskottets ingående resonemang (s. 9 ff.) liksom de följande kammardebatterna. Utskottet »godtar förslaget som en kompromisslösning vilken är nödvändig för att en enkammarreform nu skallkunna beslutas», men uttalar enhälligt — i linje med författningsutredningens synpunkter — »vissa farhågor för att de kommunala frågorna skall komma mera i bakgrunden för intresset till nackdel för den kommunala demokratien». Farhågorna, som »inte bör avfärdas som obefogade», föranledde utskottet att erinra om en mångfald av aktuella kommunala principfrågor; »en samlad översyn» av den kommunala demokratien »bör komma till stånd inom kort». Problemläget belyses av länsdemokratiutredningens betänkande om en av dessa principfrågor (»Förvaltning och folkstyre», SOU 1968:47). Där är det en grundläggande tanke, att den kommunala demokratien måste bygga på ett vid kommunalvalen utkrävt ansvar just för den politik de kommunala organen fört. Denna syn sticker bjärt av mot den som regeringen anlagt (KP s. 190 ff.). Önskvärdheten av att väljarna skall kunna utkräva ansvar av kommunalmännen för den kommunala politiken skjuter den undan därför att det inte är »meningsfullt» att diskutera de lokala aspekterna isolerade från de rikspolitiska. »För väljaren är ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ofta av mindre intresse», och man måste ha »valrörelser där riks- och kommunalpolitiker på ett naturligt sätt kan ställas till svars gemensamt för sina partiers åtgärder och framtidsprojekt».
    En nära till hands liggande konsekvens av valens samtidighet har varit att mandatperioden för både riksdags- och kommunalval blir tre år i st. f. fyra. Departementschefen utvecklar skäl varför de tre åren kan »godtas» (KP s. 193). Men i KU s. 9 konstateras endast att kompromisslösningen är nödvändig. Även detta inslag i reformen har varit mycket omstritt, inte minst ur kommunal synpunkt. Från intethåll synes det ha gjorts gällande att treårsperioder vare sig för det

 

10 Detta stämmer egentligen rätt illa med det program som omnämnts i not 7.

Partiell författningsreform 7kommunala arbetet eller för riksdagsarbetet i och för sig vore det rationella.
    Ändringen i fråga om valperiodens längd har icke rubbat rätten att förordna om nya val (som emellertid lagts i statsministerns hand, jfrs. 21); departementschefen manar dock till »försiktighet» vid dess användning (KP s. 206). En nyhet är däremot omsorgen om att ett sådant förordnande icke skall alltför mycket få hämma riksdagens verkningsmöjligheter. Enligt KP s. 216 är det avsett (men, så vitt jag kunnat finna, ej tydligt utsagt) att de gamla mandaten behåller sin giltighet ej blott efter förordnandet utan också efter valen, ända till dess den nya riksdagen sammanträder. Under denna tid kan därför den gamla riksdagen fungera. Förordnandet medför ej heller i och för sig att pågående session avbrytes; det beror av statsministern om det skall ske.11
    Riksdagens ledamotsantal har bestämts till 350. Huvudskälet har varit att det icke går an att vidtaga en alltför kraftig »nedskärning» av kamrarnas nuvarande sammanlagda ledamotsantal (384). Man kan få intrycket att denna ståndpunkt betingats av hänsyn till riksdagens nuvarande ledamöter.12 Men det som har åberopats är att riksdagen måste »på ett tillräckligt allsidigt sätt . . . spegla skilda uppfattningar och intressen inom folket» (KP s. 194, jfr KU s. 16).Ett högre ledamotsantal anses också ge »större möjligheter att uppehålla kontakter med lokala och regionala problem och medför en värdefull avlastning för ledamöterna som inte i så stor utsträckning behöver påta sig flera funktioner inom riksdagen» (KU s. 15).13
    Även på denna punkt har motståndet varit mycket starkt. Remissmyndigheterna var övervägande kritiska. Propositionen har en ytterligt tveksam motivering (s. 195). Bland riksdagspartierna yrkade högern på 300 ledamöter i st. f. 350. Flertalet av konstitutionsutskottets ledamöter förklarade sig, här som i andra fall, »böra godta» förslaget, men det anmäldes att vissa av dessa »yppat någon tvekan». Bestämd opposition restes under kammardebatterna från olika håll.14 Motiven för motståndet ligger i öppen dag. Man hyste allvarliga

 

11 Tanken är också enligt motiven (KP s. 215) att efter sådant avbrott den gamla riksdagen skall kunna samlas till ny vår- eller höstsession eller till extra session; en sådan session kan emellertid drabbas av nytt avbrott. De komplikationer som dessa regler (i förening med huvudreglerna om sessionstiderna) kan vålla, särskilt i utpräglade konfliktlägen, har inte belysts i förarbetena.

12 Jfr t. ex. AK 1968:25 s. 70, 94 och ett uttalande av länsstyrelsen i Gävleborgs län i KP s. 138.

13 Det tillfogas (a. st.) att antalet 380 bestämdes redan 1866. I själva verket fixerades denna siffra först 1894. Valen 1866 gav kamrarna tillsammans 315 ledamöter.

14 Enligt vad som sagts i den offentliga debatten hade utslaget fällts av centerpartiet som ej ville medverka till en reform med mindre siffran 350 godtogs.

8 Nils Herlitzfarhågor för en alltför stor församlings bristande funktionsduglighet(se s. 13 ff.).
    Kostnadssynpunkter har endast blivit summariskt antydda i handlingarna; enligt KU s. 16 måste deras räckvidd »vara begränsad». Det har dock sagts att ett nytt riksdagshus behövdes för 350 ledamöter men ej för 300. Skulle ett sådant bygge draga en kostnad av 100milj. kr. (denna siffra har nämnts), betyder det en engångskostnad av 2 milj. kr. för varje mandat utöver de 300 som får plats i den nya riksdagen.
    Anmärkningsvärt är att konstitutionsutskottet räknar med möjligheten att i sinom tid »ånyo överväga ledamotsantalet», givetvis för att reducera det. Det har nämligen tagit fasta på den av författningsutredningen framkastade och av grundlagberedningen upptagna tanken på ett system med ersättare för riksdagsledamöterna (liksom i Norge). Utskottet förmenar att ett sådant system »i viss mån» kan tillgodose det intresse av allsidig representation som ett högt ledamotsantal skall tjäna. Det steg tillbaka som åsyftas blir emellertid uppenbarligen vanskligt och kan inte i väsentlig mån verka så som man tänkt sig,om inte ersättarna får rikliga tillfällen att träda in.

 

 

2. Valordningen. Det är knappast någon del av »författningsfrågan»som varit föremål för så ingående utredningar och överväganden som frågan om valsättet (till andra kammaren eller till en blivande odelad riksdag). I själva verket har denna fråga stått på dagordningen sedan ett par decennier. Då meningarna brutit sig, har det omisskännligen berott av uträkningar rörande olika systems verkningar för olika partier. Men det är också principiella synpunkter som spelat in— eller i varje fall åberopats. Å ena sidan står önskemålet om en större »riksproportionell rättvisa» än den som hittills åstadkommits. Å andra sidan kravet på att valsättet inte skall hämma — eller kanske rentav positivt främja — partier stora nog att bilda säkra underlag för parlamentariska regeringar. Dilemmat är välkänt från andra länder; det är ett väsentligt inslag i nutida statsskicks problematik.
    Det har icke upplysts, i vad mån dessa frågor behandlades vid partiöverläggningarna 1965—66. I varje fall fixerades inte någon linje genom dem; det enda man var enig om var att man skulle ha ett »rättvist» valsystem, så konstruerat att det »motverkar splittring av riksdagen i småpartier» (GB s. 96). Det var först grundlagberedningen som utformade den linje som sedan accepterats av statsmakterna. Enigheten har här varit lättare vunnen, större och fastare grundad än beträffande riksdagsskicket. Lösningen presenteras inte

Partiell författningsreform 9som en med möda ernådd nödtvungen kompromiss (jfr GB s. 153).15
    Det nya ligger i första hand i förändringar i den riksproportionella rättvisans intresse. De har inte åstadkommits genom en ny valkretsindelning, som direktiven för grundlagberedningen närmast pekade på. I stället etableras ett »utjämningsförfarande». Av de 350 mandaten blir endast 310 »fasta valkretsmandat», som fördelas mellan partier,16 i stort sett efter hittills gällande grunder, medan 40 »utjämningsmandat» fördelas mellan partier och kandidater i valkretsarna på grundval av där uppnådda jämförelsetal, så att »fördelningen av samtliga mandat i riksdagen . . . blir proportionell mot . . . partiernas röstetal i hela riket» (RO 16, 17 §§). Metoden leder till att varje valkrets' representation (fasta mandat och utjämningsmandat) ej blir fixerad utan kan komma att variera. Men man har lagt vikt vid att riksdagen alltigenom kommer att bestå av dem som tillvunnit sig placering i de särskilda valkretsarna. Tidigare har det varit fråga om andra valformer, helt vid sidan av valkretsvalen, som skulle ge utrymme för »rikskandidater». Vägen banas emellertid för sådana kandidater genom att bostadsbandet helt avskaffats.
    Helt och hållet bestämmes dock valsättet ingalunda av den omsorg om riksproportionell rättvisa som utan bihänsyn framträder i de nu redovisade reglerna. Man har — det stod, såsom nämnts, klart från början — inte velat acceptera ett valsystem som »uppmuntrar till partisplittring och därigenom riskerar att förlama handlingskraften hos de demokratiska institutionerna» (KP s. 198 f.). Det är framförallt den parlamentariska regeringens styrka det gäller. Syftet har nåtts med en metod som fått stor användning i nutida statsrätt, nämligen genom diskriminering av »småpartier». Sådana partier har, sett ur riksproportionalitetens synpunkt, redan enligt hittills gällande ordning faktiskt hämmats genom valkretsarnas litenhet. Då det nya utjämningsförfarandet, konsekvent tillämpat, skulle ge dem stort spelrum, har särskilda spärregler genomförts: ett parti som inte uppnår 4 % av röstetalet i hela riket (vilket skulle ge rätt till ungefär 14 mandat) ställs utanför, utom så till vida att om dess röstetal i en särskild valkrets uppgår till minst 12 %, det kan förvärva mandat där. Principiella invändningar mot denna avsiktliga inskränkning i den medborgerliga jämlikheten har yppats endast på rätt få håll. Inom de fyra största partierna har enigheten varit stor (dock höjdes i riks

 

15 Det kunde ligga nära till hands att här redovisa lösningen mot bakgrund av tidigare meningsbrytningar. Men endast en i valtekniska frågor mera förfaren och engagerad författare skulle kunna göra detta på ett något så när inträngande och upplysande sätt.

16 Det faller i ögonen att partierna — förut okända för RO — framstår, vederbörligen definierade, som de i valen agerande subjekten (RO 16 §).

10 Nils Herlitzdagen röster för att stanna vid 3 %) — liksom då på sin tid de fyra riksstånden höll vakt vid spärrarna mot element som stod utanför dem.
    De nya grunder enligt vilka röster skall sammanräknas — nu till väsentlig del införda i RO (som hittills ej sagt annat än att valen skall vara proportionella) —
är alltför komplicerade för att kommenteras 
här.17
    Sammanräkningsförfarandet bygger på hittills gällande ordning. Valnämnder och länsstyrelser skall verka som förr, de senare dock med den väsentliga ändringen att deras sammanräkningar icke resulterar i att riksdagsmän förklaras valda.18 Det skall i stället ankomma på ett nytt organ, centrala valmyndigheten (vallagen 30 §), att »fördela» riksdagsmandaten — både valkrets- och utjämningsmandat —och »fastställa vilka personer som skola erhålla mandaten» (vallagen 85 §). Med stöd av bemyndigande i vallagen har regeringen bestämt att centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden skall vara central valmyndighet. Regeringen har också att meddela anvisningar för dess fördelningsförrättning. Lagstiftningen har ej befattat sig med myndighetens sammansättning, organisation, verksamhetsformer o. s. v. Detta skulle kanske kunna förvåna med tanke på de viktiga funktioner som anförtrotts åt den. Men närmare besett blir dessa funktioner närmast av räknemässig art. Myndighetens beslut skall nämligen till alla delar grunda sig på protokollen över länsstyrelsernas sammanräkningar. Därmed följer att all den rättsliga prövning som valmaterialet föranleder (till den del den ej skett vid själva valet) fortfarande skall ankomma på länsstyrelserna. Det är sålunda

 

17 Sammanräknandet skall alltigenom ske enligt den »uddatalsmetod» som infördes 1952, därför att den, då valen alltigenom skedde valkretsvis, antogs ge ett för hela riket riktigare resultat. Det är naturligt att den, som alltid ansett den förut tillämpade d'Hondtska metoden ha ett starkt — för riksdagens förankring i folket väsentligt — företräde däri, att rationaliteten i dess verkningssätt lätt kunde förklaras för medborgarna i gemen, med intresse har spanat i förarbetena efter motiven, varför den nya metoden föredrages i ett läge där den ursprungliga motiveringen är irrelevant — fast de båda metoderna antas vid ett val omfattande hela riket ge ungefär samma resultat. Men han får spana förgäves.

18 Det är att vänta att det som härutinnan beslöts 1968 ej kommer att bli beståndande. Valtekniska utredningen hade redan då fått ett uppdrag, som särskilt åsyftade en snabbare genomförd och bekantgjord röstsammanräkning. Utredningens förslag om »ny valteknik», som framlades i maj 1969 (SOU1969:19), går ut på att den preliminära sammanräkningen i valdistrikten försvinner och att länsstyrelsernas befattning med valen helt upphör. I stället skall särskilt inrättade »räkningscentraler» fullgöra funktioner liknande länsstyrelsernas, delvis också valnämndernas. Alltigenom skall maskinella anordningar användas. — Detta förslag kan emellertid ej, så som avsetts, förverkligas redan vid valen 1970; KP 1969:148.

Partiell författningsreform 11alltjämt dessa som beslutar om valsedlars ogiltighet m. m.19
    Rätten till besvär hos regeringsrätten över riksdagsmannaval —den för oss naturliga yttersta garantien för valens laglighet — har bibehållits. Därom har ingen tvekan försports. Besvären skall nu naturligtvis rikta sig mot centrala valmyndighetens beslut. Den kan själv ha begått fel. Men huvudsakligen blir det nu liksom förr fråga om fel begångna av valnämnder och länsstyrelser. Reglerna om besvär, som är rätt enkla, har i huvudsak lämnats oförändrade.20 Då man betänker hur ovanligt det blivit att besvär anförs och — än mer— att de bifalls, kan man kanske finna detta rätt naturligt.
    Emellertid har det under förarbetena gjorts klart att besvärsinstitutet — som ju egentligen vuxit upp som ett individernas värn mot myndigheternas åtgärder till deras förfång — rymmer mycket svåra problem, då det inte skall tillämpas på valkretsvis företagna val (redan detta någonting som går ett stycke utöver institutets normala verkningsområde) utan på den komplicerade akt som bestämmer valresultatet för hela riket i alla dess delar. Man lägger särskilt märke till regeringsrättens framställning av de olägenheter i detta hänseende som är »oupplösligen förenade» med det nya valsystemet (KP s.167 ff.): besvärsreglernas svårtillämplighet är »värd att beakta vid övervägande av lämpligheten att genomföra en sådan valordning». Regeringsrätten — själv närmast berörd av svårigheterna — har dock inte gått därhän att den avstyrkt det nya valsystemet.
    Blir de slag av fel, som kan bli relevanta i valbesvär, flera eller färre än nu? Det är svårt att bedöma. Man har förkortat katalogen över de omständigheter som kan göra en valsedel ogiltig. Å andra sidan frågar man sig, om inte riksdags- och kommunalvalens samtidighet kan föranleda nya slags missgrepp som motiverar besvär.21
    Påtagligt är emellertid att fel av ett eller annat slag, som konstateras i besvärsväg, i en långt större utsträckning än hittills kan komma att befinnas äga den egenskap av vilken det beror och måste bero huruvida besvär har framgång. Jag åsyftar egenskapen att kunna leda till ändring av valresultatet.22 Frågan om sådana verkningar har hit-

 

19 Enligt valtekniska utredningens förslag (not 18) skall i stället all sådan prövning ankomma på »räkningscentralerna», vilka »inrättas» av centrala valmyndigheten, och vilkas personal också förordnas av denna (visserligen efter länsstyrelsernas hörande).

20 Det är väl en inadvertens att länstyrelsens »yttrande» skall avges oberoende av »förklaringar» ingivna till centrala valmyndigheten (vallagen 92 §).

21 Läser man utan tillräcklig teknisk förfarenhet valtekniska utredningens förslag (se not 18), undgår man knappast intrycket, att det tilltänkta förfarandet rymmer många nya möjligheter till fel, särskilt i begynnelsen.

22 Det har varit enighet om att problemet ej får förenklas genom att fel i viss omfattning tolereras även »om de visas ha inverkat eller kunnat inverka på valets utgång». KP s. 169 (regeringsrätten), 209, jfr GB s. 159.

12 Nils Herlitztills enbart gällt resultatet i en valkrets. Utjämningsförfarandet gör frågan mycket mera komplicerad. Fel begångna i Norrbottens län kan mycket väl påverka valresultaten i Skåne.
    Det finns all anledning att tänka sig, att detta förhållande kommer att medföra en avsevärd ökning av besvärsfrekvensen. Hittills har ingen förnuftigtvis klagat, om icke en ändring av valresultatet i hans valkrets varit inom räckhåll; huruvida det är fallet är ganska lätt att bedöma. Enligt den nya ordningen blir det däremot utomordentligt vanskligt att överblicka ett fels verkningar. Man måste därvid också räkna med att besvär från andra håll, som vinner framgång, kan rubba de förutsättningar under vilka kalkylerna görs. Systemet skapar sålunda en utomordentligt stark eggelse att för säkerhets skull klaga. Även den som är på en vinnande sida kan ha anledning därtill, ty det finns kanske någon svag punkt som från annat håll kan dras fram till hans disfavör. Särskilt måste varje ambitiös partiorganisation bli angelägen att landet runt leta fram vad som felats och göra det gällande (ehuru givetvis risken att förlora vid ett eventuellt nytt val kan vara en återhållande faktor). Partiernas agerande underlättas avsevärt om, såsom det med fog antagits, den nya ordningen måste medföra att besvärsrätten inte beror av rösträtt i en viss valkrets. Men detbör tilläggas att den förväntan man hyst, att andra än partierna inte skall blanda sig i leken (GB s. 158), vilar på lös sand. Det är inte gott att veta, hur en sannskyldig actio popularis kan komma att brukas.
    Eggelsen att klaga måste bli särskilt stark i vissa lägen, där det är av stor politisk betydelse huruvida det ena eller det andra partiet får de — till äventyrs mycket få — röster som behövs för framgång. Det kan t. ex. bli en livsviktig fråga, vilket parti eller vilken grupp av partier som kommer över det 50 %-streck, i vars närhet valresultaten under de senaste decennierna så ofta befunnit sig. En ny ömtålig situation har tillkommit med 4 %-spärren; det kan påtagligen ha den mest vittgående betydelse för det politiska livet, om ett parti forcerar denna spärr och därmed vinner 14 mandat, eller dessa mandat i stället skall fördelas mellan andra partier.
    Det är uppenbart att regeringsrätten kan ställas inför mycket krävande uppgifter. Den påpekar själv, hur tidsödande utredningar som kan bli nödvändiga. En ny fördelning av mandaten på grund av ett reviderat röstmaterial kan bli ett komplicerat företag. Eventuellt kan regeringsrätten själv vidta den ändring som skall ske. Felen kan också vara av den beskaffenhet att det måste förordnas om nytt val. Gällande lagstiftning anvisar ej uttryckligen detta förfarande; det har väl ansetts ligga i linje med vad som i allt besvärsförfarande kan ske

Partiell författningsreform 13utan lagstöd: återförvisning förbunden med föreskrifter om vad som skall göras för ernående av ett riktigt resultat. I praxis har förordnandet alltid gällt en valkrets i dess helhet. Det har förutsatts att det skall förbliva därvid (RO 22 §). Men blir det nyval i en valkrets, står valresultatet i dess helhet på spel. Det måste bli föremål för en nyuträkning med beaktande av nyvalets resultat och konsekvenser.
    Påtagligen kan man sålunda få räkna med åtskillig tidsutdräkt,innan valresultatet blir definitivt klart. De förhoppningar om ettsnabbt valresultat, som det lagts stor vikt vid, kan sålunda lätteligen komma att gäckas genom besvär. På detta sätt kan det bl. a., om läget är labilt, dröja rätt länge innan det blir klart vilka »parlamentariska konsekvenser» ett val skall få. Bekymmersamt blir det i synnerhet —detta synes icke ha berörts i förarbetena — om det dröjer länge innan ett val grundat på regeringens nyvalsförordnande blir definitivt. Tiden blir då särskilt knapp.23 Här blir det visserligen betydelsefullt att, fastän valresultatet i dess helhet är svävande, utfärdade fullmakter skall gälla tills vidare, även om valet skall »göras om i en eller flera valkretsar» (RO 22 §). Men det är icke lyckligt att, i det ömtåliga läge som ett nyvalsförordnande skapat, en riksdag med delvis dubiös legitimation till en tid kan bli svaret på vädjandet till folket.

 

3. Riksdagen i arbete. Frågor om riksdagsarbetets organisation har länge nästan ständigt stått på dagordningen. Det är här alldeles icke fråga om renodlat »arbetstekniska synpunkter» — vilkas betydelse i förarbetena till författningsreformen skjutits åsido (KP s. 195, KUs. 16). Det är riksdagens ställning i statslivet frågan gäller; den är i högsta grad beroende av hur rationella och effektiva dess insatser kan bli — och därmed av dess arbetssätt.
    Grundlagberedningen redovisade åtskilliga reformfrågor men sköt de flesta på framtiden; det återstår alltså att i sinom tid företa en»fullständig översyn» av arbetsformerna (KU s. 16). Men naturligtvis har sådana reformer genomförts som varit självklara konsekvenser av tvåkammarsystemets avskaffande; dem är det ej anledning att dröja vid. Framför allt har det emellertid gällt att göra den nya riksdagen »arbetsduglig» och att bereda riksdagsmännen »godtagbara arbetsmöjligheter» (KU s. 16). Här har det stora ledamotsantalet varit det allt överskyggande problemet. Motståndet mot den 350 hövdade församlingen grundade sig ju särskilt på farhågor för bristande arbetsduglighet (jfr s. 7 f.). Man vågar väl hävda, att en av de

 

23 I GB s. 157 beröres ett besläktat problem. Tiden blir knapp om — så som ifrågasatts — valperiodens början skulle förläggas till den 16 okt. Då bör »även besvärsinstitutet tas upp till allsidig och förutsättningslös prövning».

14 Nils Herlitzstörsta frågor som reser sig inför den partiella författningsreformen är, huruvida en av arbetsförhållandena vållad ökad faktisk maktlöshet blir det pris, som riksdagen får betala för den formellt maktfullkomliga ställning som reformen givit den.
    När utgångspunkten — det stora antalet — var given, tycks emellertid samstämmighet beträffande erforderliga reformer i stort sett ha varit ganska lätt vunnen.
    Utskotten blir desamma som nu. Dock inrättas ett fjärde lagutskott som motiveras av lagstiftningsarbetets växande omfattning. Det blir en parallell till lagrådets och justitiedepartementets växt på senare tid. Riksdagen har ännu inte tagit ståndpunkt till arbetsfördelningen som framdeles skall bli fastare genom att regleras i riksdagsstadgan (RO 42 §).24
    Man skulle möjligen kunnat vänta en minskning av utskottens ledamotsantal. En effektiv utskottsorganisation är, som all erfarenhet visar, en viktig förutsättning för självständiga insatser av en folkrepresentation. Nu vet var och en som har erfarenhet av utskottsarbete, att mindre utskott arbetar lättare än större; då de svenska utskotten ändå varit rätt manstarka, har det varit en konsekvens av tvåkammarsystemet. Men nu skall dettas avskaffande medföra reduktion av ledamotsantalet blott i jordbruks- och allmänna beredningsutskotten (vartdera 17 ledamöter). I stället ökas ledamotsantalet i statsutskottet till 45, i konstitutions- och bevillningutskotten till 27. I övriga utskott blir det praktiskt taget status quo (17 i st. f. 16). Man har lagt vikt vid att ett stort antal av de 350 ledamöterna får sysselsättning; blir riksdagsledamöternas aktivitet i plena beskuren (se nedan) bör de få förbättrade möjligheter att delta i utskottsarbetet (KU s. 17). Konstitutionsutskottet antyder också, att en ökning kan bli aktuell. Det höga antalet riksdagsledamöter har sålunda väsentligt bidragit till att framtvinga en utskottsorganisation som eljest väl kunde tänkas ha blivit mera rationell.
    Utan synbart sammanhang med övriga grundlagsändringar är en som grundlagberedningen tagit initiativet till: utrikesutskottets ledamöter skall ej tillika utgöra utrikesnämnd. Denna skall i stället utses särskilt. Det har riktats vissa välgrundade invändningar mot det sätt varpå ändringen genomförts. Men den har gjort det möjligt att »med hänsyn till uppdragets särskilda förtroendekaraktär» (GB s. 130) reducera antalet ledamöter i nämnden till nio. Detta steg hälsas med tillfredsställelse av den som minns kallsinnighet på riksdagshåll mot strävanden att förbehålla ömtåliga utrikespolitiska rådslag åt en

 

24 Man har tänkt sig två utskott för huvudsakligen privaträttsliga och två utskott för främst förvaltningsrättsliga ärenden; GB s. 129.

Partiell författningsreform 15trängre krets och därigenom möjliggöra sådana rådslag i större omfattning än man förut vågat (KU 1947:25, FK 1947:28 s. 18 f.).
    Vad beträffar ärendenas behandling, har vårt tvåkammarsystem så till vida varit unikt, att det till följd av ärendenas samtidiga behandling i båda kamrarna inte givit något utrymme för förnyade överväganden inom riksdagen (garantier mot »förhastade beslut», som det brukar heta i litteraturen). Länge betraktad som nära nog självklar25 har denna ordning på senare tid blivit uppmärksammad och kritiserad. Författningsutredningens tvåkammaralternativ innefattade också successiv behandling i kamrarna. Nu kommer något sådant ej längre i fråga. I riksdagsordningen har emellertid införts ett nytt stadgande, som i någon mån skall öka möjligheten att i den odelade riksdagen beakta nya omständigheter som har tillkommit efter utskottsbehandlingen och kanske först vid riksdagens överläggningar framstår som väsentliga (GB s. 130). Återremiss till utskott — nu en mycket ovanlig företeelse — skall nämligen ske, så snart en tredjedel av de röstande förenar sig därom (RO 63 §). Konstitutionsutskottet, som inte delar justitieministerns farhågor för missbruk, anmärker att regeln ger »någon ersättning för den fördel i tvåkammarsystemet [i andra länder] som ansetts ligga i dess större garantier mot förhastade beslut» (s. 19). Reformen erinrar om vissa anordningar för upprepad prövning, som förekommer i dansk, finländsk och norsk rätt.
    Debattfriheten i riksdagen har stått i centrum, när de 350 har diskuterats. Denna frihet har — endast med vissa undantag som sammanhänger med interpellationer och enkla frågor — med rätt unik obönhörlighet upprätthållits av vår riksdagsordning. Det har låtit sig göra, därför att kammarledamöter har varit tillräckligt återhållsamma, när tiden varit knapp, när de känt ett tryck från kammarkamrater o. s. v. Återhållsamheten har dock verkat på ett irrationellt sätt; det är förvisso inte alltid det minst väsentliga som förblir outsagt. Och redan under nu rådande riksdagsskick har ifrågasatts, om inte den legala friheten hämmar ett allsidigt och innehållsrikt meningsutbyte.
    Nu har man på alla håll haft klart för sig, att det inte blir möjligt för 350 personer att agera lika obehindrat i riksdagen som förut 230 eller 150 i kamrarna. Den allsidigare avspegling av skilda uppfattningar som man åsyftat
(s. 7) lär endast med svårighet kunna röjas 
i debatterna.26 De som helhjärtat accepterat det stora antalet har

 

25 För mig har dock samtidigheten länge framstått som ett irrationellt inslag i vårt tvåkammarsystem. Svensk självstyrelse (1933) s. 159 ff. (ur en skriftpublicerad 1921).

26 Man har — för att citera ett tillspetsat remissyttrande (KP s. 149) —föredragit »en talrik församling där ledamöterna visserligen får rösta men

16 Nils Herlitztydligen räknat med en skärpt frivillig avhållsamhet i debatterna. Men det har inte befunnits nog. Man har därutöver i första hand litat till »frivilliga överenskommelser» mellan partigrupperna (GB s.137, jfr KP s. 196, KU s. 19). Och förarbetena röjer ingen reaktion mot att de enskilda riksdagsledamöterna förutsätts på detta sätt bli hindrade att fullgöra en grundlagsbestämd funktion (som kan uppfattas som en plikt, inte bara som en rätt). Därutöver har emellertid en legal begränsning stipulerats (RO 52 §): riksdagen berättigas att besluta om viss tidsgräns för samtliga anföranden i ett visst ärende. Det är ett försiktigt steg, och man har räknat med att skärpta regler kan komma att behövas (KU s. 19).
    Inga regleringar, vare sig »frivilliga» eller legala, kan givetvis hos de 350 avhjälpa den ofrånkomliga bristen på sådan personlig kontakt, som i en krets av 230 eller, än mer, 150 personer kan väsentligt bidraga till att göra meningsutbytena levande och givande; här talar egen erfarenhet.
    Under alla förhållanden kan riksdagsarbetet befaras kräva längre tid än hittills. Därmed blir frågan om det utrymme det kan lämna för andra sysslor brännande. Man har behjärtat behovet att hålla kontakt med »lokala och regionala problem» (se ovan s. 7). Vad angår privata sysslor, lägger man märke till ett intressant uttalande (GB s. 132): »Hittills har det i viss utsträckning varit möjligt att förena uppdrag som riksdagsledamot med anställning i allmän eller enskild tjänst eller annan verksamhet. Det är värdefullt om möjligheterna härtill kan bevaras». Det vittnar om en stor förändring i förhållandena och synsätten under några decennier, att föreningen av parlamentariskt och annat arbete, förut skattad som mycket angelägen, urgeras så försiktigt och med så påtaglig skepsis.
    Hur man än värderat förbindelsen mellan parlamentariskt och annat arbete, har behovet av sådan förbindelse kunnat tillgodoses på två olika vägar. Förr var man särskilt inriktad på att lämna en förhållandevis stor del av året helt fri från riksdagsarbete. Under senare tid har det (medan höstsessionerna blivit ett reguljärt inslag i riksdagsarbetet) lagts mera vikt vid att riksdagsarbetet inte drives lika intensivt som förr utan ger utrymme för täta besök i hemorten. Kanske kan man nu vänta en återgång till en något stegrad arbetstakt.27 Men frågan om riksdagssessionernas längd har också varit

 

av praktiska skäl får endast ett fåtal minuter för att förklara sin röstning »framför »en mindre riksdag vars ledamöter behåller friheten att efter eget bedömande argumentera för sina åsikter».

27 Jfr det tidsschema om presenterats i GB s. 134 och som inte mött gensagor— men inte heller positiv anslutning — i KU s. 20. Huruvida schemat verkligen innebär ökad arbetstakt kan jag ej bedöma.

Partiell författningsreform 17ofrånkomlig. Här har man emellertid varit påfallande försiktig. Viktigast är att vårsessionen skall kunna pågå fram till den 15 juni även då— såsom numera är regel — höstsession skall hållas. Att helt befria vårsessionen från ett grundlagsbestämt slutdatum (»giljotinen») —som måste lägga särskilt hårda band på debattfriheten — har inte kommit i fråga. Man har också föreställt sig att förlängningen skall tillämpas endast i undantagsfall (GB s. 133, KU s. 18). Höstsessionen skall också kunna börja tidigare än nu.
    En lättnad i arbetsgången vinnes, om utskotten kan arbeta även mellan sessionerna. Man har — det är en viktig nyhet — utgått från att detta går för sig utan grundlagsändring (GB s. 133). Fördelen äro bestridlig: ärenden som uppskjutits till höstsessionen kan föreligga utskottsbehandlade redan vid denna sessions början.28

 

 

II. Parlamentarismen och dess konsekvenser

 

1. Det politiska ansvaret. Statsministerns nya ställning. Alltsedan författningsutredningen framlade sitt förslag, har parlamentarismens »inskrivande i grundlag» allmänt uppfattats som en kardinalpunkt i en blivande författningsreform. Men denna fråga ligger på ett helt annat plan än de som förut berörts. Det är — åtminstone i det väsentliga — inte fråga om nyskapelser utan om konserverande av en ordning som utvecklats i praxis och sedan ett halvsekel på alla håll betraktats som en ingrediens i vårt statsskick; somliga, som tilltrott sig att avgöra vad konstitutionell sedvanerätt är, har redan tillagt parlamentarismen denna karaktär. Hur hithörande frågor behandlats vid partiöverläggningarna 1965—66 är ej bekant;29 i varje fall var man ense om att saken borde tas upp i den partiella författningsreformen.30 Under förarbetenas fortsatta gång framträdde inga markerade motsättningar.
    En viss dunkelhet vidlåder dock frågan, eftersom termen parlamentarism — så som kan iakttagas flerstädes i förarbetena — användes i så olika betydelser. Författningsutredningen såg den bl. a. som ett allmänt uttryck för folkrepresentationens dominerande roll. Härom är i detta sammanhang ej fråga. Resonemanget skall utgå från att —

 

28 I detta syfte har rätten att i anledning av propositioner avlämnade före 10 maj väcka motion vid höstsessionens början borttagits. Det har icke klagats över de svårigheter detta kan vålla under riksdagens brådaste tid.

29 Obs. dock två för dessa överläggningar inom justitiedepartementet utarbetade promemorier (SOU 1966:17 s. 20 ff., 33 ff.).

30 I samband därmed fastslogs att författningen skall »bygga på folksuveränitetens grund;» GB s. 96. I förarbetena åberopas här och var denna riktlinje, men för en kommentar till den partiella författningsreformen är det ej behövligt att klargöra vad man kan ha menat med den. 

2—703005. Svensk Juristtidning 1970

18 Nils Herlitzså som eljest är brukligt — det är regeringens ställning som parlamentarismen angår. Men inom denna ram innesluter termen ofta nog två skilda moment: dels att statsråden har ett avgörande inflytande över regeringsmaktens utövning, dels att de åtnjuter riksdagens förtroende eller i varje fall ej är utsatta för dess misstroende. Vanligast torde vara att termen endast avser det andra av dessa moment. I varje fall är det i första hand om detta som det nu förhandlats och beslutats (om det förra se s. 22 ff.).
    Även inom denna ram har en begränsning skett. Grundlagberedningen ville på detta stadium ej gå in på en reglering av den ordning i vilken statsråd tillsätts (i ett särskilt reglerat förfarande? kanske av någon annan än kungen?). Detta ansågs nära sammanhänga med den reglering av »statschefens ställning» som står kvar på utredningsprogrammet. Kungens rätt att utnämna statsråd kvarstår sålunda obeskuren. Vad som återstod att reglera var, hur regeringens bestånd skall bero av riksdagens förtroende eller misstroende. Då det icke blivit fråga om att göra en regerings ställning beroende av ett vid dess tillträde avgivet förtroendevotum, har man inriktat sig på att fastslå det parlamentariska misstroendets avgörande betydelse, med andra ord det som brukar betecknas som politiskt ansvar. Det är också detta — och endast detta — som skedde då man i Danmark grundlagsfäste parlamentarismen 1953. Så uppfattas även den sedvanerättsligt grundade parlamentarismen i Norge liksom den grundlagsfästa i Finland (fastän regeringsformen egentligen fordrar »förtroende»). Så vitt jag vet, har någon ytterligare grundlagsreglering av parlamentarismen ej varit å bane i dessa länder.
    Då nu i regeringsformen upptagits ett stadgande om »misstroendeförklaring» (RF 107 §), är detta i och för sig ingalunda något heltnytt. Enligt den paragraf, som hittills haft numret 107 och som nu tagits bort, har riksdagen varit berättigad att avge förklaringar som, fastän termen ej begagnats, väl kunde karakteriseras som misstroendeförklaringar. Men den nya formen skiljer sig från den gamla i två väsentliga hänseenden. Misstroendeförklaringen bygger ej på konstitutionsutskottets granskning av statsrådsprotokollen. Och medan förklaringar av den gamla typen ej haft någon förbindande effekt, skall hädanefter gälla, att den eller de statsråd som utsatts för misstroendeförklaring skall entledigas, såvida förordnande om nyval till riksdagen ej meddelas inom en vecka (RF 35 §).
    Misstroendet kan drabba hela regeringen (drabbar det statsministern, skall hela regeringen avgå) eller enskilt statsråd. Beträffande det sistnämnda fallet har det, bl. a. av justitieministern (KP s. 205), yppats betänkligheter: regeringen borde betraktas som »ett kollektiv

Partiell författningsreform 19vars medlemmar är solidariskt ansvariga för alla regeringens åtgärder». Justitieministern böjde sig dock för det faktum, att det kan tänkas regeringar, där ett individuellt ansvar är naturligt, och för kvarstående grundlagsregler som bygger på »föreställningen» (!) om varje statsråds personliga ansvar. Konstitutionsutskottet reserverade sig mot justitieministerns tankegångar och underströk betydelsen av ett personligt ansvar (KU s. 27 f.).
    Medan de andra nordiska ländernas rätt förutsätter, att misstroende kan uttryckas på vad sätt som helst, är den uttryckliga misstroendeförklaringen i Sverige en exklusiv form. Andra beslut och uttalanden som eljest kunde förstås som uttryck för misstroende är irrelevanta;31 avgår en regering med anledning av ett sådant, är det frivilligt. Om skyldighet att avgå efter nederlag vid val blir det inte fråga, förrän den nya riksdagen sammanträtt.
    Misstroendeförklaringen enligt svensk rätt blir i ett väsentligt hänseende rätt unik. Fastän det väsentliga i en misstroendeförklaring alltid och allestädes måste vara kravet på avgång, ter det sig i allmänhet nästan självklart, att en motivering skall ingå i beslutet. Men hos oss är det, så som redan författningsutredningen tänkt sig, meningen att riksdagens beslut endast skall avse själva misstroendet och ej innehålla någon motivering.
    Man har här kommit in på en kärnfråga i all diskussion om parlamentarismen. Skall det fordras att misstroendet är »konstruktivt», d. v. s. att bakom det står en majoritet med en gemensam åskådning som kan bilda en ny regering, eller skall en regering ge vika inför en oenhetlig riksdagsmajoritet? Då det fastslagits att endast själva uttalandet av misstroende är relevant, innebär det uppenbarligen ett accepterande av den senare linjen. Motiven för ställningstagandet— för det mesta mycket summariska — har emellertid växlat på ett förbryllande sätt. Författningsutredningen antog att motiverade förklaringar kunde ge rum för »taktiska manövrer» ägnade att »öka friktionen mellan regering och riksdag» (SOU 1963:17 s. 146 f.).I samma riktning gick regeringen (i specialmotiveringen s. 226): omröstningar om motiveringar kunde »komplicera det parlamentariska läget och bidra till att försvaga regeringsmakten». Grundlagberedningen ansåg däremot att om riksdagens förklaring skulle förutsätta enighet om skälen för misstroende, skulle »riksdagens möjlighet att bestämma regeringens öde» begränsas (GB s. 175). Först i konstitutionsutskottets betänkande (s. 28 f.) framlyser klart, att man stått

 

31 Från »allsköns uttalanden angående regeringen och dess politik» (med ofta oklar och omstridd innebörd), som är vanliga i andra länder (»dagordningar»etc.), tog redan författningsutredningen avstånd (SOU 1963:17 s. 146).

20 Nils Herlitzinför en principfråga av största betydelse för balansen mellan riksdag och regering. Utskottet betonar, tvärt emot vad justitieministern anfört, att »ett system med misstroendeförklaring utan motivering kan innebära vissa risker för regeringsmakten». Det framhåller att möjligheten för heterogena majoriteter att störta regeringar »under ett skede av minoritetsparlamentarism kan . . . leda till ogynnsamma konsekvenser». Då utskottet likväl »stannat för att godta» de motivlösa misstroendeförklaringarna, gör det på samma gång det vid en så viktig ändring märkliga uttalandet att utskottets kritiska överväganden kan bli aktuella »under ändrade politiska förhållanden».32 Detta är den viktigaste av de icke så få punkter där konstitutionsutskottet uttalat tvivelsmål om den partiella författningsreformens hållbarhet (jfr s. 8, 14, 16, 27).
    Om den praktiska betydelsen av vad nu bestämts om det politiska ansvaret är det för tidigt att döma. Då en liknande ordning ifrågasattes i början av 1930-talet, stannade man vid att ingenting göra, fast man stod under intryck av de besvärligheter — mycket större än på senare tid — som parlamentarismen vållat på 1920-talet. Och det är väl bekant att rena misstroendevota annorstädes, t. ex. i Danmark och Norge, spelat en mycket obetydlig roll. Om man hos oss i framtiden får räkna med brytningar mellan regering och riksdag (enligt en mycket vanlig mening bör ju en regering alltid ha ett stöd i folkviljan, som håller under en treårsperiod), ligger det nära till hands att förmoda, att de hädanefter som förr kommer till uttryck som är rättsligt irrelevanta: i voteringsmotgångar, i upplösning av regeringskoalitioner, valnederlag o. s. v. (jfr ovan s. 19). Går det så, kan det sägas betyda att nu rådande praxis, den »levande författningen» — mot vad som, inte minst beträffande parlamentarismen, varit ett huvudsyfte med författningsreformen — fortlever som utslagsgivande, medan det som »inskrivits i grundlag» inte kommer till tillämpning.
    I bakgrunden står dock — som en ultima ratio — den nya rättsliga ordningen. Och denna innebär en stor förändring. Det är icke kungens förtroende (enligt den hittills gällande regeln om »förtroendetjänster») utan riksdagens som bestämmer statsrådens ställning. Förändringen i kungens ställning består inte bara i vad som här sagt som misstroendeförklaringars avgörande betydelse. Det bör för det första tilläggas att det icke är han som bestämmer om nyvalsförord

 

32 Avståndstagandet från motiverade förklaringar har kommit till mycket svårtydda uttryck i RO 57 § (jfr KU s. 52). Vad man har att hålla sig till är en i och för sig svårförståelig regel om att, ifall det »samtidigt» föreligger flera yrkanden om misstroendeförklaring, endast »en omröstning» skall äga rum. Men hur tänkes denna regel hindra motiverade förklaringar?

Partiell författningsreform 21nande (jfr s. 7); valet mellan ett sådant steg och regeringens avgångligger alltså ej i hans hand. För det andra har han inte makt att eftereget omdöme entlediga en regering (RF 35 § 2 st.). Möjligheten attså förfara, utnämna ny regering och förordna om nya val är sålundaavskuren. Det är alltså ganska väsentliga frågor rörande »statschefens ställning» som lösts redan i författningsreformens första etapp.
    Omläggningen har tillika inneburit, att statsministern genom en rad stadganden har tillagts en position som är helt okänd för gällande rätt.33 Det har, i denna etapp av författningsrevisionen, icke skett på den punkt där det kanske kunde tyckas ligga närmast till hands: regeringsformen har icke befäst den hittills rådande praxis, enligt vilken en blivande statsminister (vid totalt regeringsskifte) eller en redan fungerande (vid andra utnämningar) faktiskt bestämmer om regeringens sammansättning. Men grundlagsstiftningen har gripit in på andra punkter. Det har redan nämnts, att misstroende som riktas mot statsministern omedelbart drabbar hela regeringen (s. 18). I andra fall entledigar kungen statsministern eller andra statsråd när statsministern »begär» det.34 Avgår statsministern utan att ha utsatts för misstroendeförklaring, skall liksom efter sådan förklaring övriga statsråd entledigas. Det gäller t. ex. om han vill möta ett motstånd i riksdagen eller vid val med resignation, fast han ej är skyldig därtill. Det gäller också om han avgår av andra skäl (och väl även om han avlider). Det skall sålunda inte längre gå för sig att, så som förr skett (1925, 1932), ge en sittande regering en ny statsminister.35 Nyvalsförordnande (och därmed förbundet avbrott av riksdagssession) beror helt av statsministern, vare sig det föranleds av misstroendeförklaring eller ej (jfr s. 7); det är sålunda han som i det förra fallet träffar valet mellan avgång och nya val.36
    Det är sålunda icke endast förhållandet mellan konung, regering och riksdag som blivit omreglerat. Även förhållandet mellan statsråden inbördes har lagts på ny grund. Härigenom markeras regeringens karaktär av ett »kollektiv uppbyggt kring statsministerns person» (KP s. 205; jfr ovan s. 18 f.). Statsministern är icke längre endast »statsrådets främste ledamot» utan också i hög grad herre över dess öden och därmed, mer eller mindre, över dess politik. Det är för

 

33 Detta uttryckes ibland så att kungen beslutar (»entledigar», »förordnar» etc.) när statsministern »begär» det,  ibland så att statsministern beslutar.

34 Denna regel har formats så strikt, att kungen icke kan bevilja ett statsråd avsked när denne själv önskar det. Den har försvarats (mot skarp kritik) med att den ej är avsedd att tas på allvar (GB s. 191, KP s. 206, KU s. 30). Åter ett exempel på att konstitutionell praxis förväntas avvika från grundlag.

35 Däremot finns intet som hindrar en kvarstående statsminister att bilda en ny regering (så som skedde 1939 och 1951).

36 Även på vissa punkter som inte sammanhänger med författningsreformen har beslutanderätt tillagts statsministern (RF 42, 50 §§).

22 Nils Herlitzhållandena i en strängt homogen regering under en mycket auktoritativ statsminister som avspeglas i omläggningen. Märkligt är att denna i stort sett genomförts utan meningsskiljaktighet och utan redovisning av allsidiga principiella överväganden om vad den kan innebära i olika politiska situationer, särskilt sådana som skiljer sig från de nuvarande.37 Konstitutionsutskottet har dock även här tänkt på framtiden och anmärkt att förstärkningen av statsministerns ställning, närmast beträffande nyvalsförordnanden, »kan bli av betydelse bl. a. i koalitionsregeringar» (s. 29). Det är otvivelaktigt sant. Fråga när blott, om sådana regeringars sammanhållning befordras genom lagbudet, eller om just den grundlagsfästa strama ledningen försvårar deras tillkomst.

 

2. Konung och statsråd i regeringsverksamheten. Såsom redan framhållits, betraktas ofta nog statsrådens dominerande inflytande över regeringsverksamheten som ett väsentligt inslag i parlamentarismen. Författningsutredningen ville också genom en ny reglering av kungens och statsrådens funktioner ta ett stort steg i denna riktning. Kungens beslutanderätt eliminerades dock ej helt. Under det fortsatta utredningsarbetet studerades i justitiedepartementet andra utvägar att nå detta mål (SOU 1966: 17 s. 33 ff.). Det befanns emellertid att detta var omöjligt, om regeringsformens allmänna tankebyggnad bibehölls; först vid en mera genomgripande författningsreform bortfölle svårigheterna. I direktiven för grundlagberedningen uppställdes också ett radikalt program. Mellan monarki och republik lämnades öppet val, men under alla förhållanden borde »beslutanderätten i regeringsärenden helt tillkomma ministären.38 Grundlagberedningen fann sig emellertid ej kunna gå in på detta ämne i den första etappen.
    Därmed accepterade grundlagberedningen — lika väl som då den ej inlät sig på en reglering av statsrådens tillsättning (se ovan s. 18)— den ofullkomlighet hos en partiell författningsreform som allmänt betraktats som ofrånkomlig: att det gamla och det nya ej alltid passar väl tillsammans (jfr t. ex. KP s. 202 f., KU s. 21). Men regeringen var oroad av »motsägelser och spänningar» i grundlagberedningens text och tyckte sig härutinnan särskilt finna ett stöd i liknande betänkligheter som yppats av högsta domstolen och två hovrätter. Dessa hänförde sig emellertid till reglerna om tillsättning och entledigande

 

37 Det låg mycket mera av eftertanke och meningsutbyte bakom den förra statsministerreformen (1876).

38 Jfr mina kommentarer till detta program i en artikel om »Statschefens ställning» i Svenska Dagbladet 7/4 1966. En modifikation av programmet förordade statsminister Erlander i ett anförande 1/10 1969 (enligt referat i dagspressen): en »formell regel om att det är statsministern som fäller utslaget».

Partiell författningsreform 23av statsråd och om statsministerns ställning (KP s. 182 ff.). Regeringen följde inte alls domstolarna utan tog sikte på ett helt annat ämne; det var just kungens och regeringens roller i regeringsarbetet (KP s. 203 f.). Här ville den »mildra motsättningarna mellan gammalt och nytt i RF». Det skulle emellertid endast ske genom »justeringar av väsentligen lagteknisk och redaktionell natur». Regeringsformens text skulle bli »mindre motsägelsefull» och »på ett mindre iögonenfallande sätt avvika från konstitutionell praxis», om man jämkade eller utmönstrade bestämmelser som handlade om konflikter mellan kungen och statsrådet eller »med emfas betonade» den förres befogenheter.39 Ändringarna motiverades ytterligt knapphändigt (i specialmotiveringen). Men i stort sett accepterades de av konstitutionsutskottet (med utförligare motivering, s. 31 ff.) och av riksdagen.
    Bland ändringarna faller den som gjorts i den fundamentala 4 §, den som handlat om riksstyrelsens utövning, framför andra i ögonen. Efter en omskrivning företagen av utskottet skall den endast handla om statsrådets utnämning och sammansättning. Det skall alltså inte längre heta, att kungen äger att »styra riket» under inhämtande av statsrådets »underrättelse och råd». Icke heller på annat håll finns de legala formerna för regeringsmaktens utövning angivna. Kungens beslutsfattande — som visserligen förutsätts i flera paragrafer (särskilt 9 §) — är icke föremål för någon annan allmän regel än den som kanske kan anses ligga i RF 1 § (»Sveriges rike skall styras av en konung»); med orätt har i KU s. 32 RF 7 § åberopats. Statsrådets »underrättelse och råd» är helt okända i regeringsformens nya lydelse utom så till vida att 8 § talar om »mål varöver statsrådet höras bör» (vilka?) och 9 § om »ansvar för rådslagen». Regeringsformen utsäger (5—9 §§) intet annat om konseljbehandlingen än att statsråden skall »övervara» ärenden, »föredraga» dem samt »yttra och förklara» sina meningar.
    Det sägs i KP s. 203, att det trots ändringarna ej avsetts att »ändra den formella ordningen för beslutsfattande i konselj». Men osäkerhet vid tolkningen måste vållas av uttalanden i KU s. 32. Det heter där, att tiden »för länge sedan gått om» de stadganden, enligt vilka kungen skall »ensam fatta besluten» och »statsrådet bara har en rådgivande funktion»; man vill inte i grundlagstexten »ge en begränsning och en precisering av statsrådets befogenheter». Det dunkel som sålunda svepts om beslutsformerna förstärkes genom att ordet »alle

 

39 I en artikel »Regeringens bidrag till författningsreformen» (Svenska Dagbladet 20/3 1968) har jag utförligare kritiserat dessa förslag. Jfr ett genmäle av C. Lidbom jämte en replik av mig i Svenska Dagbladet 28/3 1968.

24 Nils Herlitzna» strukits; det är slut med allenastyrandet, hette det i stora tidningsrubriker våren 1968.
    Får man trots allt fasthålla, att det i konselj även framgent skall ges råd av statsråden och fattas beslut av kungen, måste ändringen förstås som hänförande sig till statsrådens inflytande över kungens beslut. Den blir då ett uttryck för det för arbetet på en författningsrevision så karakteristiska strävandet att »i grundlag inskriva» konstitutionell praxis. Men i den riktningen är intet vunnet genom ändringen. Man måste besinna att då kungen inte skall besluta »allena», måttet på statsrådens inflytande därmed icke blir i minsta mån bestämt; allra minst sörjs det för att de blir »allena» om att besluta. Men framför allt: skall faktisk makt på något sätt grundlagsfästas, går det icke, med mindre den förvandlas till rättslig makt (så som faktiskt skett t. ex. genom 38 §, se nedan s. 25 f.). Grundlagens funktion är att reglera rättslig makt, icke — så som det så ofta tanklöst sagts i författningsdiskussionen — att beskriva hur det går till. Eller skall i själva verket den »lagtekniska» eller »redaktionella» ändringen förstås såsom stipulerande en kungens rättsplikt att besluta i enlighet med statsrådens råd? Denna plikt har i så fall kommit till ytterst dunkelt uttryck, särskilt dunkelt om man ser det mot bakgrund av bemödandena att finna rättsliga former för eliminerande av all kunglig makt över regeringsärendena (s. 22). Under alla förhållanden blir bestämningen av statsrådens makt ofullkomlig, om man inte gör klart hur det skall förfaras, om de är oeniga (jfr nedan s. 25 f.).
    På sätt och vis går omskrivningen av RF 4 § egentligen i rakt motsatt riktning mot den avsedda. Det parti av regeringsformen som behandlar den styrande makten inleds inte längre med den sats som, på samma gång som den grundlagsfäste kungens styrande, sade ifrån att det skulle utövas under medverkan av ansvariga statsråd. Snarare än ett sådant undanskjutande av statrådets centrala roll skulle man, med den syftning som ändringen haft, väntat sig denna sats bibehållen, gärna med borteliminerande av den passus enligt vilken skyldigheten att höra statsrådet gäller endast »i de fall här nedanföre stadgas».
    Mindre väsentliga är de ändringar som företagits i 9, 15, 32, 65 och 106 §§. Det är dessa §§ som handlar om situationer, där kungen förutsättes kunna ha en annan mening än statsrådet. Reell betydelse har ej dessa ändringar, och det är en omdömessak om man saknar de gamla lydelserna. En lärare i statsrätt satte värde på dem, därför att de åskådligt belyste den utveckling vårt statsskick genomgått utan grundlagsändring.
    Långt större betydelse har den ändring som skett i RF 38 §, i fråga

Partiell författningsreform 25om kontrasignation (och sådan underskrift som kan ersätta kontrasignationen). Skyldigheten att vägra kontrasignation, när beslut fattats i strid med regeringsformen, har fallit bort, liksom andra regler som förutsätter motsättningar mellan kung och statsråd. Betydelsefull är särskilt en indirekt verkan av denna ändring. Det är nämligen klart — fast någon tvekan röjes i propositionen — att föredragande statsrådet hittills varit pliktig att kontrasignera även när han ogillat kungens beslut. Då detta ses som ett kontrarieslut av regeln om kontrasignationsvägran, avses denna regels bortfall medföra att kontrasignerandet blir fritt och alltså alltid kan vägras; det kommer därmed att uttrycka kontrasignantens gillande av beslutet. Motiveringen är ytterligt kort (KP s. 211); särskilt åberopas att gällande bestämmelser »kontrasterar bjärt mot parlamentarismens principer» (i själva verket hade kontrasignationstvång faktiskt upphört att göras gällande långt före parlamentarismens tid).
    Man skulle väntat en mera ingående utläggning. Frågan rör i själva verket en hjärtpunkt i det så livligt debatterade problemet om kungens och statsrådets roller i regeringsverksamheten. Vill man begränsa kungens makt, behöver man nämligen inte reglera beslutsfattandet. Man kan i stället, liksom i Danmark och Norge, göra rättsverkningarna av hans beslut beroende av bifall från statsrådet (uttryckt genom kontrasignerande, som i dessa länder är fritt). Det är det man nu gjort hos oss; man har alltså — liksom i förbigående och utan att tala om det — presterat en klar rättslig lösning av just samma fråga om kungens rätt, som ändringen av RF 4 § svept i dunkel. Tidigare har en sådan ordning övervägts i justitiedepartementet (SOU 1966:17 s. 39 f.) men avvisats därför att den endast kan avse beslut som mynnar ut i expeditioner och alltså inte hindrar kungen att vägra bifall till vad statsråden föreslår; man tänkte att »en ny grundlagsregel som ger statschefen vetorätt» knappast kunde» bli obsolet redan från början». Av dessa överväganden skymtar intet i propositionen.
    Här har vi alltså en otvetydig regel som — åtminstone i det väsentliga — säkerställer statsrådens makt över regeringsärendena. Regelns tillämpning blir enkel när statsråden är ense. Men statsrätten måste ju räkna med att av en eller annan anledning — inte bara i samlings- och koalitionsregeringar — statsråd kan ha olika meningar.Vems mening bör då fälla utslaget? Vem skall kungen följa? Frågan har från departementshåll betecknats som »långsökt».40 Men den är väl känd från vår konstitutionella praxis.41 Svensk rätt har hittills

 

40 C. Lidbom, Svenska Dagbladet 28/3 1968.

41 N. Herlitz, Svenskt författningsliv (1947) s. 148 ff., H. Johansson i Civibus et reipublicæ. Festskrift till Georg Andrén (1960) s. 210 ff.

26 Nils Herlitzinte kunnat ge något svar på frågan. Dansk statsrätt gör det inte heller; vilken minister som helst kan kontrasignera. I Norge är det på statsministern som kontrasignerandet ankommer. Men RF 38 § låter nu — utan någon som helst motivering — föredragandens mening bli avgörande; det är nämligen alltid just han som skall kontrasignera.42 För egen del har jag för länge sedan uttalat sympatier för en sådan praxis. Men från departementshåll har det förutsatts, att regeln ej skall tas på allvar: är meningarna delade, kan ju statsministern avlägsna den föredragande som ej vill kontrasignera.43 Konstitutionsutskottet kastade fram en annan, mindre drastisk utväg: en annan statsrådsledamot kan förordnas att föredraga. Men därmed löses frågan ej. Ty vem tänkes då träffa valet? Är det statsministern, eller kanske majoriteten? — Det är en brist att när man velat säkerställa statsrådens makt gentemot kungen, man därvid tappat ur sikte den ofrånkomliga frågan om statsrådens inbördes förhållande. Här liksom i andra fall (jfr s. 18 f., 21) har väl föreställningen att regeringen är ett »kollektiv uppbyggt kring statsministerns person» skymt blicken för problemen.
    Det återstår att iakttaga att de »justeringar av väsentligen lagteknisk och redaktionell natur», som närmast gäller förhållandet mellan kungen och statsråden, haft anmärkningsvärda återverkningar i helt andra riktningar.
    När kungen skall upphöra att »allena styra riket», är det icke endast hans förhållande till statsrådet som berörs utan också hans (och statsrådets) förhållande till riksdagen. RF 4 § har utgjort ett motstycke till regeln att beskattningsmakten utövas av riksdagen »allena». I otaliga sammanhang har det under tidernas gång varit fråga om huruvida riksdagsbeslut, fattade eller ifrågasatta, inkräktat på regeringens »styrande»; ordet »allena» har därvid ofta varit ett viktigt led i resonemanget. Ingenting antyder att vare sig justitieministern eller utskottet fäst något avseende vid denna sida av saken.
    Märkligast är emellertid en säregen konsekvens av strävandet att komma ifrån varje hänsyftning på motsättningar mellan kung och statsråd: RF 13 §, om krig och fred, har helt enkelt uteslutits. Propositionen, där saken behandlas på fem rader i specialmotiveringen (s. 209 f.), ger ej annat skäl än att bestämmelsen »är obsolet (!) och kan saklöst avvaras». Propositionen berör ej alls de många överväganden — senast av författningsutredningen — som ägnats en modernisering av det uppenbart ålderdomliga grundlagsbudet. De har

 

42 Det är sålunda icke tal om att, så som skedde i ett uppmärksammat fall 1945 (se föregående not), kungen skall följa majoritetens mening.

43 C. Lidbom, Svenska Dagbladet 28/3 1968.

Partiell författningsreform 27dock utmynnat i att det icke kan utan vidare avskaffas. Grundtanken— ej heller berörd i propositionen — har varit densamma som från början: det är angeläget att ha en kompetensregel som utesluter tvivelsmål huruvida, för den händelse Sverige råkat i krig, detta varit beroende av svenska organs grundlagsenliga eller grundlagsstridiga åtgöranden.44 Konstitutionsutskottet har däremot insett frågans allvarliga karaktär och dryftat den rätt ingående (s. 32 ff.). Utskottet finner det »tveksamt» om ett kompetensstadgande kan avvaras och framhåller den oklarhet som upphävandet kan medföra. Det blir»en viktig principiell brist i grundlagarna» att kompetensen att börja krig — » d. v. s. i realiteten konstatera att riket folkrättsligt befinner sig i krig» — blir »oreglerad». Utskottet tröstar sig emellertid med att det ej vore bättre att behålla stadgandet, eftersom detta »inte bygger på några överväganden av den numera aktuella problematiken». Vi får alltså, tills vissa ytterligare utredningar, som utskottet räknar med, blivit genomförda, finna oss i en iögonenfallande lucka i regeringsformens kompetensreglering.

 

3. Konstitutionsutskottets kontroll. Den nya formen för politiskt ansvar har återverkat på konstitutionsutskottets funktioner, icke i väsentliga hänseenden på dem som avser det »juridiska» ansvaret45men på dem som hittills reglerats i RF 107 §. Grundlagberedningen och regeringen inskränkte sig till att bortoperera vad där stadgade som framställningar till konungen (jfr ovan s. 18). Däremot bibehölls utan ändring utskottets »tillkännagivanden» till riksdagen om vad det funnit vid sin granskning. Konstitutionsutskottet och riksdagen har däremot — i anknytning till författningsutredningen — gjort rent bord med den gamla 107 §. Utskottets granskning skall visserligen fortsätta men helt frigöras från det samband med statsrådets ansvar, som legat redan däri att den inriktats på vissa i grundlag angivna slag av fel (t. ex. bristande iakttagande av »rikets sannskyldiga nytta»), och som tyckts ytterligare markerat i grundlagberedningens och regeringens text genom att reglerna om misstroendeförklaring följde omedelbart efter reglerna om utskottets granskning (KU s.40). Man har sålunda släppt det karakteristiska (om än på senare tid rätt oväsentliga) inslag i svensk rätt (med djupa historiska rötter)

 

44 Den historiska bakgrunden är de ödesdigra kontroverserna rörande krigsutbrottet 1788. Norge har färskare erfarenheter. E. Colban anmärker, att»den erfaring Norge höstet i april 1940 bekrefter önskeligheten av å opprettholde Kongens rett til å handle uten å innhente stortingets samtykke». Stortinget og utenrikspolitikken (1961) s. 92.

45 Att förut gällande preskriptionsregel (om vinnande av »decharge») bortfallit är knappast avsett. Man har väl förbisett att denna regel (RF 107 § i. f.) även ansetts gälla för ansvaret enligt 106 §.

28 Nils Herlitzsom bestått i att ansvar grundas på den sakliga information som protokoll ger.
    Konstitutionsutskottets granskning, som hädanefter, med en av författningsutredningen föreslagen formel,46 skall avse »statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning», karakteriseras i grundlagstexten endast så att den skall utmynna i meddelanden till riksdagen — icke nödvändigtvis, så som i hittillsvarande praxis, i ett enda betänkande — om vad utskottet »funnit förtjäna uppmärksamhet» (RF 105 §). Det blir på sätt och vis en fortsättning på sådana »erinringar», »anmälningar» etc. som utskottet på senare tid i allt större omfattning gjort utan att åberopa 107 §.
    Faktiskt har utskottet redan, i anslutning till vad författningsutredningen skisserat (SOU 1963:17 s. 452 ff.), sedan 1967 föregripit en blivande reform genom dechargebetänkanden av helt ny karaktär. Grundlagberedningen såg detta som en försöksverksamhet (GBs. 178), men utskottet ansåg sig 1968 kunna konstatera att »allmän enighet råder om vilken funktion och allmän uppläggning utskottetsgranskning bör ha» (KU s. 40).47 Denna praxis är sålunda väl ägnad att belysa grundlagsändringens innebörd.
    Meningen med den nya formen, angiven redan av författningsutredningen och sedermera upprepad i växlande formler, är att granskningen skall »avpolitiseras» och bli »administrativt och inte politiskt inriktad» (KU s. 28, 40). För den som tidigare i tillsammans 21år deltagit i utskottets arbete (som sekreterare eller ledamot) går tanken i detta sammanhang till tallösa meningsutbyten om hur detta arbete rätteligen borde förstås och gestaltas. Därvid stod just det »politiska» inslaget i arbetet i medelpunkten. Det har särskilt sagts, att sambandet med statsrådsansvaret ofrånkomligen givit utskottetsaktioner ett sådant inslag; denna syn har i hög grad hämmat utskottets (eller i varje fall dess majoritets) aktivitet. För egen del har jag alltid hävdat att RF 107 § givit fritt spelrum för aktioner av mycket olika innebörd och syftning, icke blott sådana som på en eller annan grund kunde betecknas som politiska utan också — och framför allt— andra.48 Faktiskt upplevde jag icke någonsin, i varje fall inte efter

 

46 Formuleringen motiverades av de (icke genomförda) ändringar i regeringens verksamhetsformer som utredningen föreslog; SOU 1963:17 s. 452.

47 I dechargebetänkandet 1969 (KU 1969:12) säges det emellertid, att arbetets »principer och organisation» måste underkastas »förnyade överväganden».

48 Min syn på konstitutionsutskottets granskning har jag utvecklat i Statsvetenskaplig Tidskrift 1942 s. 203 ff., i någon mån också i dechargedebatter; se särskilt FK 1949:16 s. 17 ff., 1954:20 s. 120 ff., 1955:17 s. 8 ff. Författningsutredningen återger, s. 447 f., ett uttalande i liknande riktning i KU 1924:15 s. 3, som jag glömt men som jag, som sekreterare, förmodligen hade att fatta i pennan.

Partiell författningsreform 291917, situationer där man hade någon tanke på statsråds avgång. Från dessa utgångspunkter var jag intresserad av att utskottets granskning av regeringsverksamheten — som jag räknade som ett naturligt inslag i det svenska konstitutionella balanssystemet — skulle komma till vidsträckt användning. Men mitt betraktelsesätt kunde aldrig slå igenom; man höll allmänt fast vid att se aktioner enligt 107 § som mer eller mindre högpolitiska.
    Då nu denna aktionsform skall försvinna, är det en tillfredsställelse, att den ersatts av en annan, avsedd att ge ett friare spelrum för utskottets verksamhet. Mycket av vad som förr faktiskt var ogörligt tycks nu kunna förverkligas. De senaste årens dechargebetänkanden präglas också av en frisk företagsamhet. Redan deras stora omfång ger intryck av att något väsentligt nytt är på väg. Bland annat är det förträffligt, att man i stor utsträckning kunnat, jämte enskilda ärenden, ta upp vad man ofta förr tänkt sig men sällan lyckats med: »ett systematiskt studium av vissa allmänna frågeställningar» (KU 1969:18 s. 4). Sådant studium underlättas genom att utskottet genom grundlagsändringen befriats från bundenheten vid ett visst årsprotokoll. Då dess verksamhet inte längre avser ansvar, kan ingen ansvarsfrihet (»decharge») hindra utskottet att gå längre tillbaka.49
    Många spörsmål reser sig emellertid inför det vidsträckta arbetsfält där utskottet numera kan tänkas ingripa. Spörsmålen fanns redan förr, inte bara för dem som då önskade en mera omfattande aktivitet utan i viss mån också för utskottsarbetet sådant det faktiskt bedrevs. Men det nya är de vittsyftande ambitioner som ligger bakom reformen.
    Gammal är frågan, vilket material utskottet kunnat förfoga över. Nu framstår protokollen inte längre i grundlagstexten som granskningens egentliga underlag. Nya vägar skymtar, då det upplysts att man inom utskottet siktat på ändamålsenliga principer för kontakter med departementens handläggande personal; sådana kontakter betraktades förr som ganska ömtåliga ur statsrättsliga synpunkter. Det bör tilläggas, att utskottets egen personal också vuxit avsevärt; det har under de senaste tre åren varit möjligt att företa mycket omfattande utredningar.
    Ur riksdagsorganisatorisk synpunkt reser sig framför allt två väsentliga spörsmål. Kan man av utskottets ledamöter förvänta ett allvarligt inträngande i så omfattande, olikartade och svårbedömda spörsmål som man siktar på? Det blir särskilt ett problem, om ut

 

49 Egendomligt nog möter i förarbetena (t. ex. KP s. 214) föreställningen att man hittills »beviljat ansvarsfrihet». Som bekant följer denna ipso jure avatt granskningen fullbordas.

30 Nils Herlitzskottet fullföljer sin avsikt att inrikta arbetet på »granskning av administrativ praxis och ärendenas handläggning från rättsliga synpunkter» (KU 1969:18 s. 4).50 Och hur kommer arbetet att te sig för andra utskott, om det griper in på deras områden?51 Märkligt nog finner man i förarbetena ingen genklang av de invändningar som förr rests ur sådan synpunkt, när det ifrågasatts att möjliggöra framställningar till regeringen (andra än de i 107 § avsedda) grundade på konstitutionsutskottets granskning. RF 105 § ger nu uttryckligt stöd för sådana framställningar av riksdagen.
    Grundlagsbudet ger utskottet frihet att göra meddelanden till riksdagen av mycket olika slag, och de tre senaste årens praxis belyser rikligen vad det kan bli fråga om. Det kan bli helt neutrala redogörelser för ämnen som utskottet intresserat sig för. Det kan, liksom enligt den gamla 107 §, bli kritik av vad som skett. Och det kan bli uttalanden om vad som bör göras eller gälla. Uttalanden av sistnämnda slag blir naturligtvis i intet fall rättsligt förbindande. Regeringsrätten har på ett tidigare stadium (i ett yttrande över författningsutredningens förslag) understrukit, att de inte — ej ens om de upptas i framställningar från riksdagen — får betraktas som någon sorts »med lagstiftningen konkurrerande rättskälla» (SOU 1965:34 s. 59).En särskild anledning att framhålla detta har man, då man ibland ser det antytt, att utskottets granskning kan komma att i någon mån fylla den lucka i det svenska rättsskyddet, som består i att regeringsmakten ej, så som i de andra nordiska länderna, är underkastad justitieombudsmännens kontroll. Icke ens för sådana rättsligt oförbindande men ändå auktoritativa uttalanden i rättsfrågor som dessa gör kan ett riksdagsutskott — eller ens riksdagen — rimligen anses skickat.
    Av särskilt intresse är frågan, hur den åsyftade »avpolitiseringen» av utskottets verksamhet skall genomföras. Det är angeläget att fastslå, att grundlagstexten icke ger något som helst stöd för denna begränsning av verksamheten. Det enda man har att hålla sig till är uttalanden i förarbetena, vilka icke rimligen kan bilda underlag för grundlagstextens tolkning.
    Vad som återstår är då att fråga sig, hur de uppdragna och, efter vad det synes, allmänt gillade riktlinjerna — så länge de respekteras

 

50 Utskottet har hittills exempelvis uttalat önskemål rörande principerna för kommunicerande och remitterande (bl. a. till justitiekanslern), saklegitimationen i besvärsmål (obs. den vidlyftiga presentationen av praxis i KU 1969:18 s. 16—47, märkligt nog utan anknytning till litteraturen i ämnet), besvärstids iakttagande och motivering av konseljbeslut.

51 Nära lagutskottens område ligger t. ex. utskottets uttalande om att behovet av specialregler om saklegitimation i besvärsmål bör uppmärksammas i speciallagstiftningen; KU 1969:18 s. 9 f.

Partiell författningsreform 31— kan tänkas tillämpade. Man måste därvid göra klart för sig, hur olika termen »politisk» kan fattas — och har fattats just i diskussioner om konstitutionsutskottets kontroll. Man kan inte gärna förutsätta (så som man ofta gjort förr) att en fråga blir »politisk», så snart olika partier har olika meningar (fast en sådan idé kunde tänkas ligga bakom den påfallande enighet som konstitutionsutskottet påtagligen eftersträvat och i stort sett även uppnått under de senaste tre åren).52 Men ordet kan fattas som avseende enbart grundlagsreglerat »politiskt» ansvar. Då blir tydligen sådana meddelanden som syftar till misstroendeförklaringar — till skillnad från vad grundlagberedningen och regeringen avsåg — bannlysta. Så till vida blir riktlinjerna rätt klara. Efter allt att döma är det emellertid i allmänhet något mera som bannlyses som politiskt; det framgår särskilt av den ofta återkommande antitesen politisk — administrativ. Man menar väl alltså att utskottet inte alls skall rikta kritik — eller i varje fall inte någon mera kännbar sådan — mot statsråden.53 Nu kan man emellertid inte komma ifrån att utskottets uttalanden — även då de gäller vad som bör göras — regelmässigt måste få åtminstone någon udd, mer eller mindre skarp. Och denna kan inte rimligtvis ha någon annan riktpunkt än statsråden, som är ansvariga för sin »ämbetsutövning» och »regeringsärendenas handläggning». Ty man bygger väl inte på den sedan långt tillbaka ofta hörda satsen, att det i verkligheten är departementspersonalen som är ansvarig för det »administrativa», vad nu detta ord må innebära. Hur utslagsgivande denna personal faktiskt än månde vara, sträcker sig ändå statsrådens ansvar över allt som de har att lägga handen vid, allt som görs och inte görs; så till vida blir omdömen om det »administrativa» också »politiska».
    Man avvaktar med intresse hur »avpolitiseringen» skall genomföras. Utskottet kommer liksom förr att ställas inför stora frågor och små, inför sådana som statsråden anses böra ta ståndpunkt till och andra, inför sådana som de faktiskt har tagit ståndpunkt till och andra, inför partipolitiskt inficierade frågor och andra. Och det bör understrykas, att ett »politiskt» inslag inte alltid behöver komma till tydliga uttryck; i en viss situation kan det allra modestaste uttalan

 

52 I FK 1969:17 s. 81 talas om den i utskottet upprätthållna »principen att det skall vara enighet».

53 Ett drastiskt uttryck för strävan att skona regeringen är uttalandet om önskvärdheten att vissa konseljbeslut publiceras (KU 1969:18 s. 5 ff.). Utskottet nämner icke alls, att regeringen, som tidigare, med anledning av en riksdagsskrivelse 1947 med samma syfte, sörjt för sådan publicering i Förvaltningsrättslig Tidskrift (se denna tidskrift 1950 s. 32), på senare tid i det närmaste upphört därmed. Detta fastän utskottet kände förhållandet; se FK 1969:17 s. 84. — Å andra sidan har jag noterat exempel på kritik som på min tid i utskottet troligen skulle ansetts för »politisk» för att kunna vinna majoritet; KU 1969:34 s. 6 ff.

32 Nils Herlitzde (kanske t. o. m. en helt neutral redovisning av fakta, vars mening det är svårt att förstå om den ej har någon syftning) få politisk räckvidd.54 Hur skall gränsen dras?
    Det må upprepas: grundlagsenligt är vad som helst tillåtet. Och det är svårt att tänka sig, hur inom det vida fältet samstämmighet skall kunna upprätthållas om något så när rationella begränsningar.55 Det är rimligare att tänka sig, att det politiska livet kommer att ta ut sin rätt, när det befriats från de hämningar som 107 § skapade, att konstitutionsutskottets arbete kommer att spela på ett stort register, mer eller mindre »politiskt», och att det icke kommer att kunna bevaras som ett fridlyst område, fritt från de politiska meningsbrytningar (däribland kritik av regeringen) som mer eller mindre gör sig gällande i allt annat riksdagsarbete.

 

54 Man skall erinra sig, hur de anmälningar som utskottet tidigare gjort utan att åberopa 107 § — och till vilka den nya ordningen anknyter, jfr s. 28 —stundom faktiskt fattats som »anmärkningar», visserligen av lägre valör.

55 Jfr ett remissuttalande av länsstyrelsen i Gotlands län (KP s. 172).