FREDRIK STERZEL. Riksdagens kontrollmakt. Institutet för rättsvetenskaplig forskning LVI. Sthlm 1969. Norstedts. 260 s.

 

Termen "riksdagens kontrollmakt" används i olika, ofta diffust fattade bemärkelser. För egen del har jag ansett det rationellt och klarläggande att utgå från att "kontroll" är en särpräglad funktionsart och att låta "kontrollmakten" avse en för svensk rätt karakteristisk grupp av organ, som på olika sätt utövar just denna funktion: att med stöd av särskilda befogenheter åvägabringa information om riksstyrelse, förvaltning och rättskipning, på grund varav åtal och oförbindande uttalanden av olika slag kan komma till stånd men — mot vad som var fallet under frihetstiden — inga bindande beslut. Det är konstitutionsutskottet samt riksdagens revisorer och ombudsmän som bildar denna grupp. Det är också dem som Sterzel huvudsakligen inriktat sig på. Men inriktningen grundar sig egentligen på vad han uppfattar som kontrollmaktens "klassiska" betydelse (s. 5, 14); termen har för honom ingen "djupare innebörd vare sig praktiskt eller teoretiskt" (s. 245). Han anger ingenstädes vad han menar med kontroll (och lämnar därför läsaren då och då i osäkerhet). I själva verket använder han ordet som beteckning för en mångfald disparata företeelser, inte bara sådana på vilka min användning av ordet kan passa in (se därom min Nordisk offentlig rätt III s. 673, 681 ff.) utan också helt andra. Han inlåter sig emellertid inte på kontrollmakten i denna "vidare mening" (s. 20 ff., 248 ff.). Han gör dock ett undantag för det nya institutet misstroendeförklaring. Då det sägs att detta har "en ren kontrollfunktion" (s. 20), måste det invändas att misstroendeförklaringen intet annat är än en ny maktbefogenhet, jämförlig t. ex. med lagstiftning eller statsreglering, som lagts i riksdagens hand, och inte har något att göra med information. Ur praktisk synpunkt kan dock denna utvidgning av ramen väl försvaras.
    Varken i lagstiftningsarbetet eller i litteraturen har man brukat konfrontera de tre kontrollorganen med varandra: jämföra dem och analysera förhållandet mellan dem.¹ Sterzel finner dem också ha "få beröringspunkter i praktiken" och skattar inte heller värdet av "inbördes jämförelse" högt (s.244). Att han ändå behandlar dem gemensamt är tacknämligt. Visserligen sker det i tre fristående framställningar, men de följer ett gemensamt schema och innehåller åtskilliga tänkvärda jämförelser. Däremot blir det så att säga funktionella sammanhanget inom systemet föga belyst. Växelverkan mellan olika organ? Luckor där ingen riksdagskontroll finns? Dubbelkontroll? O. s. v.
    Sterzels arbete är i hög grad nutidsorienterat. Historien behandlas med all rätt knapphändigt; det finns ju en rikhaltig litteratur som ger goda be-

 

¹ Jfr dock min motion om åtgärder för stärkande av riksdagens kontrollmakt (1947:15) och mitt för akademiska studier avsedda arbete Svenska statsrättens grunder kap.

 

XI. 48—703005. Svensk Juristtidning 1970

sked, i varje fall fram till de fyra senaste decennierna. Särskilt vill han belysa vad som skett i lagstiftning och praxis under det senaste decenniet (s.17). Framför allt har året 1967 blivit ett märkesår. Välbekanta är de förändringar som då ägde rum i KU:s verksamhet (jfr SvJT 1970 s. 27 ff.) och ombudsmannaämbetenas omorganisation. Samtidigt genomfördes ändringar beträffande statsrevisionen, säkerligen inte lika allmänt bekanta (själv fick jag först genom Sterzels bok kännedom om dem). Som sekreterare i KU och i andra sysslor inom riksdagen har förf. fått se dessa förändringar på nära håll. Han tillägger dem stor vikt: alla de tre organen har "effektiviserats" under senare år och fått ökad praktisk betydelse; han tillägger att de därför nu erbjuder "långt större intresse" som studieobjekt än tidigare (s.245). 1967 års reformer är enligt förordet bakgrunden för förf.:s arbete, och syftet med detta har uppenbarligen framför allt varit att redovisa och kommentera dem. En allsidig systematisk behandling av de tre kontrollinstituten har han uppenbarligen icke åsyftat.
    Ett underlag för behandlingen av vad som skett på allra senaste tid bildar emellertid förhållandena närmast före 1967. Här har förf. i synnerhet intresserat sig för kontrollorganens praxis; denna "i huvudsak deskriptiva "inriktning (s. 247 n. 2, jfr s. 23 f.) sätter sin prägel på hela hans framställning.
    I fråga om KU är dock denna redovisning påfallande knapp. Det väsentliga är en kommenterande översikt över innehållet i utskottsbetänkanden från 1960-talets början (s. 41—47). Om äldre praxis (som jag upplevde 1939—55) lämnas bara strödda notiser. Det är en lucka. Läsaren får en något överdriven föreställning om hur revolutionerande det steg var som togs, då KU "klippte av banden med det förgångna" (s. 50), men det blir samtidigt inte tillräckligt preciserat vad som kännetecknade det äldre tillståndet.² Detta sammanhänger med att vad som skedde före 1967 för förf. framstår (med vissa reservationer) som en "mörk bakgrund" (s. 72) till den nya ordningen; "dechargeinstitutet" befann sig i en "kris" (s. 247). Man kan vara ense med förf. om att KU: s verksamhet inte blev vad den borde kunnat bli men saknar en utläggning om vari felen bestått; därom måste meningarna gå isär.
    I de andra kontrollorganens verksamhet har trots förändringarna utvecklingen varit mera kontinuerlig. Deras praxis före 1967 har också intresserat förf. mera. I fråga om ombudsmännen — vilkas verksamhet dels är rätt väl känd (s. 24), dels svår att överblicka (s. 192) — har han dock huvudsakligen inriktat sig på kvantitativa redovisningar av olika ärendesgruppers frekvens³ och på ombudsmännens val mellan olika aktionsformer (särskilt s. 183 ff., 192 ff., 226 ff.). Man fäster sig vid förf.:s försök att klargöra vilka omständigheter som — fastän "erinringar" av olika slag blivit den vanligaste aktionsformen — kan antas föranleda att ännu åtal anställs; i vad mån denna analys överensstämmer med ombudsmännens egna bedömanden synes förf. emellertid ej ha undersökt.

 

² Vad som säges därom s. 35 och 47 angår huvudsakligen dechargebetänkandenas redigering.

³ Här konstateras bl. a. att kontrollen över förvaltningen fått ökad betydelse."Ett gammalt önskemål från riksdagens sida", säger förf. (s. 190). Ja det hade framförts vid seklets början. Men då det togs upp 1941 (FK 1941:13 s. 13) hade jag intrycket att det då inte alls var aktuellt. Jfr s. 179, 184 n. 34.

    Mest inträngande är behandlingen av revisorernas praxis sedan 1940-talet. Förf. söker urskilja olika kategorier av frågor som upptagits och på grund därav fastställa växlingar som ägt rum (s. 125—133). Det är emellertid — som han själv anmärker — inte lätt att indela ärendena "i fasta kategorier och anställa kvantitativa jämförelser". Man observerar bland annat, i hur hög grad revisorerna har sysselsatt sig med frågor om organisation, förfarande och praxis inom förvaltning och rättskipning, vilka stått i ett rätt löst samband med finanskontrollen. Här är — skulle man vilja framhålla — en punkt där olika organ för riksdagskontroll kan komma att verka på ett och samma område. Förf. har också gjort ett försök att bedöma, i vad mån revisorernas framställningar inneburit "anmärkningar" (s. 160)⁴.
    Givetvis ser förf. praxis före 1967 mot bakgrund av grundlagarna och andra gällande författningar och kommenterar de ändringar som skett på senare tid (beträffande revisorerna 1949 och ombudsmännen 1941 och 1957). Författningsredovisningen har givetvis på många punkter givit anledning till ett juridiskt bedömande av praxis, särskilt beträffande föremålen för kontrollen, kontrollorganens informationsmöjligheter och arten av deras ingripanden. Men i allmänhet har förf. icke gått mycket djupt i sådan analys; det ser f. ö. ut som om konkreta frågeställningar, som förekommit i praxis på senare tid, icke just givit honom underlag och stimulans för sådana undersökningar. Han anmärker också att KU och revisorerna icke alltför mycket låtit sig bindas av "formella föreskrifter" (s. 199, 247). Beträffande revisorerna förfäktar han för övrigt själv extensiva tolkningar av deras befogenheter (s. 133 ff.).⁵ Men han undviker, som man väl kan förstå, de ofta hopplöst vanskliga frågorna, i vad mån praxis blivit till rätt, som sedvanerätt eller annorledes (s. 247).
    Vad förf. har att säga om kontrollorganens organisation och interna arbetsformer kan lämnas åsido. Det är naturligt att han inte inlåtit sig på bedömanden om deras beroende av alltmer växande tjänstemannastaber. Läsaren vet ändå, vad man kan räkna med i samarbete mellan "lekmän" och tjänstemän (om "reella avgöranden" av tjänstemän hos JO jfr s. 216).⁶
    Till bilden av kontrollorganen hör verkningarna i olika riktningar av deras insatser. I fråga om KU har förf. bildat sig en klar uppfattning. "Dechargeinstitutet" har "intill senaste år saknat egentligt anseende" (s. 165); "att det gamla dechargeförfarandet skulle haft någon påtaglig betydelse är svårt att föreställa sig" (s. 71). Han anmärker dock att vissa uttalanden vunnit beaktande; flera exempel — även sådana som visar att t. o. m. reservationer beaktats — skulle kunna anföras. Resultaten av revisorernas ingripanden har förf. alldeles avstått från att redovisa och värdesätta (s. 163); jfr dock nedan s. 756. Ännu naturligare är, med hänsyn till den inriktning

 

⁴ Ordet, lånat från RO 70 §, synes han använda som liktydigt med kritik. Det stämmer ej med hans riktiga tolkning av samma ord i RF 107 §; s. 27 n. 2.

⁵ Sålunda gives åt ordet "statsverket" en i olika riktningar vidsträckt tolkning. Det skall t. ex. innefatta statliga bolag (s. 135) och annan förvaltning än den ekonomiska (s. 137; det förbises att ordet direkt syftar endast på denna).

⁶ Något förbryllande är satsen att ombudsmännen endast sällan verkställer "egna undersökningar" (s. 224); man kommer att tänka på att JO:s utredningsplikt inte minst i internationellt perspektiv framstår som väsentlig (jfr SvJT 1966 s. 177). Vad förf. synes åsyfta är emellertid att JO:s utredning endast i begränsad mån är "självständig", d. v. s. utförd annorledes än på grund av skriftligt material infordrat från myndigheter och tjänstemän.

han givit sitt arbete, att han avstått från att klarlägga verkningarna av ombudsmännens ingripanden; det är ett utomordentligt svåråtkomligt ämne. Men på en speciell punkt saknar man ett sådant perspektiv. Den nyssnämnda översikten över ombudsmännens åtalspraxis kunde väl lätt nog ha förbundits med uppgifter om åtalens resultat, av intresse inte minst därför att ombudsmännens syn på åtalsfrågor förmodligen påverkats av domstolarnas.
    Bakom utvecklingen under årtiondena före 1967 ligger ganska livliga diskussioner och meningsbrytningar om kontrollens inriktning, betydelse och rationella anordning. De har avspeglats i förarbetena till reformer och därmed kommit in i framställningen. Men de har också, i varje fall beträffande KU och ombudsmännen, manifesterats annorledes, i riksdagsarbetet och litteraturen. Därom meddelas icke mycket.⁷ Det sammanhänger kanske med att polemik mot andra författare undvikits (s. 25). Men även utan polemik kan man ju låta olika tankegångar spela in. Det kunde t. ex. ha nämnts att den principiella kritik mot ombudsmännens erinringspraxis som framkom i riksdagen 1964 (s. 231) sammanstämde med bedömanden av Jägerskiöld några år tidigare.⁸ Särskilt är det i mina ögon en beklaglig lucka att de ibland ganska livliga meningsbrytningarna kring KU :s verksamhet i stort sett lämnats åsido; ämnet förklaras "sakna intresse" (s. 37) — trots dess uppenbara sammanhang med vad som skett under de senaste åren.
    Det som särskilt intresserat Sterzel är, såsom framgår av vad redan sagts, förändringarna i riksdagskontrollen fr. o. m. 1967. I framställningen av dem framträder klarast hans syn på denna kontroll. Man kan visserligen då och då stanna i ovisshet, om hans uttalanden härom skall förstås som återgivande motiven för förändringarna eller innebörden av gällande rätt eller tillämpad praxis, eller hans egna bedömanden av vad som är ändamålsenligt. I stort sett bär emellertid hans framställning prägeln av ett starkt engagemang för de nya ordningarna; kanske har f. ö. hans ställning gjort det möjligt för honom att påverka reformernas utgestaltning. Helt för hans egen räkning står givetvis hans intressanta prognoser.
    Det som inträffat med konstitutionsutskottets kontroll (jfr min redogörelse med kommentarer i SvJT 1970 s. 27—32) är som bekant i första hand, att den faktiskt (1967) och inom kort även rättsligt (1971) frigjorts från allt samband med ett grundlagsbestämt politiskt statsrådsansvar. Från denna utgångspunkt har kontrollen utvecklats efter nya linjer. Det har redan anmärkts att det inte tillfullo klarlagts vari det nya består. Påtagligt är emellertid att aktiviteten blivit mera omfattande än då den — enligt min tanke i högre grad än som var rimligt⁹ — hämmades av sambandet med ansvarsutkrävande enligt RF 107 §. Man vill gärna instämma i att detta i och för

 

⁷ Särskilt har ingen utländsk litteratur citerats. Det är skada. Många utlänningars uttalanden om JO-institutionen skänker dock värdefulla perspektiv på denna (SvJT 1966 s. 171 ff.). Efter Sterzels bok har professor A. Legrands tungt vägande verk L'Ombudsman Scandinave (1970) publicerats.

⁸ University of Pennsylvania Law Review 1961 s. 1093 f. Frågan har sedermera blivit intensivt penetrerad av Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet (1970) s. 133 ff.

⁹ Utskottets tillkännagivanden med stöd av 107 § innebar nämligen varken grundlagsenligt eller i praxis uttalanden om att framställningar om statsrådsentledigande borde riktas till K. M:t. Det leder så till vida vilse, då förfarandet sägs ha varit "inriktat på politiskt ansvarsutkrävande" (s. 61).

sig innebär en vinning. Ansatserna till en "samfälld planering" (s. 61 ff.) är också lovvärda. Viktigast är emellertid kontrollens "avpolitisering". Man har kunnat undra vad detta i och för sig flertydiga program egentligen innebär. Tyvärr inlåter sig förf. icke på en precisering av vad som skall förstås med det "politiska" som bannlyses. Men strödda uttalanden visar att han ger det en sträng tolkning. Man skall sträva att hålla kontrollen "utanför politiska meningsbrytningar" (s. 15), "utan politiska sidoblickar" (s.101), frigöra den från "politiska hänsynstaganden" (s. 51), undvika att "politiska tvister" eller "konflikter" uppkommer (s. 58, 74). Men han går ett steg vidare: man skall över huvud undvika kritik mot statsråden (s. 51). Om, såsom förf. förutsätter, de "klassiska dechargedebatterna" — som minskade"möjligheterna att få ett sakligt utbyte av arbetet" — försvinner, är det ett uttryck för "det politiska momentets" undanskjutande (s. 69). Frånvaron av politiska inslag gör det lättare att åstadkomma enighet i utskottet; det bekräftas att detta är en medveten strävan (s. 51, jfr dock s. 65, om lämpligheten av reservationer då och då).
    Avpolitiseringen har i förarbetena förklarats innebära inriktning på det "administrativa". Det är väl samma tanke som kommer till uttryck, när förf. uttalar att KU:s kontroll blivit och bör förbli en "förvaltningskontroll" (s. 18, 63, 246) — och lägger stor vikt därvid. Härmed torde han i första hand avse beskaffenheten av de frågor som tas upp; han förutsätter att man kan urskilja regeringens handlande som "högsta förvaltningsmyndighet" (s. 72) som en särskild sektor av dess verksamhet. Innebörden belyses av en översikt av de första årens praxis (s. 47 ff.) — som visserligen inte röjer någon strikt begränsning till vad som kunde kallas administrativt. Man har undvikit "enskilda ärenden" (där ett politiskt inslag antas lätt komma fram) och istället sysslat med "allmänna ämnen". Man har inriktat sig på frågor "av handläggningsteknisk, processuell, konstitutionell etc. karaktär". Här skall "goda förvaltningsrättsliga principer" hävdas. För egen del håller förf. före (s. 72 ff., jfr s. 50) att reformen "har otvivelaktigt ökat det sakliga utbytet av granskningen högst väsentligt". Han drar upp principiella riktlinjer för den fortsatta utvecklingen. Utskottet skall i regel syssla med en "ren rättskontroll" med sikte "mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor", medan "materiell laglighet" blott bör bedömas med försiktighet. Dessutom bör det utöva en viss "bevakning av att riksdagens egna konstitutionella intressen (!) inte träds för nära genom regeringens handlande".¹⁰ I övrigt är det "svårt att påvisa" behovet av "en särskild, från riksdagsarbetet i övrigt fristående granskning".
    Talet om KU:s granskning såsom "administrativ" har också en annan sida 
(s. 63 ff.). Det faller i ögonen att kontrollen i hög grad artar sig till att bli en affär mellan utskottet och "berörda tjänstemän", närmare bestämt den "tjänsteman som varit närmast ansvarig för handläggningen" (hur urskiljes han?). Det har sålunda "i samförstånd med statsrådsberedningen" etablerats förut okända kontakter med tjänstemännen som inkallas till utskottet och dess avdelningar. Man utgår med andra ord, fastän kontrollen grundlagsenligt avser "statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas hand-

 

¹⁰ Man kommer att tänka på den sedan länge gängse vanföreställningen, att KU egentligen hade att syssla med konstitutionella och andra "formella" frågor.

läggning", från att den åtminstone till väsentliga delar egentligen riktar sig snarare mot tjänstemännen än mot statsråden.¹¹ Bjärt framlyser detta, när förf. hävdar att tjänstemännen enligt kommunikationsprincipen bör få "yttra sig innan klandrande uttalanden görs"; det är alltså de som betraktas som ett slags parter.¹² Det erkännes att också "ett visst mått av kommunicering" med statsråden (förut okänd) kan bli ofrånkomligt, men "då kan ett neutralt ärende lätt bli partipolitiskt skiljande".
    "Förvaltningskontrollen" är sålunda inte — som äldre tiders kontroll — ett uttryck för en förlegad dualism mellan konung och riksdag (s. 246). Det stryks under att den i stället, ehuru "särskilt kvalificerad" (s. 63), är av samma typ som den under regeringen lydande (s. 15); träffande anmärkes att KU "försöker delvis arbeta efter likartade principer som JO" (s. 244).¹³
    Det är svårt att dela Sterzels oreserverade tillfredsställelse med den nya "opolitiska" ordningen. Brytningen mellan olika meningar är kärnan i allt politiskt liv, och därtill hör som ett omistligt och väsentligt inslag, att regeringens medlemmar i olika sammanhang kritiseras för vad de gjort och underlåtit. Detta är en naturlig form av ansvarsutkrävande, om man fasthåller att sanktioner inte är en nödvändig ingrediens i allt "ansvar". Under sådana förhållanden kan ett kontrollorgan bilda ett sunt inslag i statslivet, om det har till uppgift att — platoniskt om man så vill — uttala sin eventuellt kritiska uppfattning om regeringsåtgärder med den särskilda auktoritet som dess möjligheter till vederhäftig utredning kan ge — och begagnar sin befogenhet i vad slags ärenden som helst.¹⁴ Att "dualismen" i vårt statsskick kanhända övervunnits är intet argument för att kritiken skall tystna. Trots parlamentarismen och den alltmer hårdnande partisammanhållningen finns det utrymme för meningsmotsättningar som korsar partigränserna. Om kritiken ibland kan stämplas som partibetonad eller politisk — vad mer? Det är mycket motsägelsefullt att söka hämma "politisk" besmittelse inom en särskild sektor av riksdagsarbetet.
    Man måste hålla i minnet att de gränser som Sterzel utstakar för KU:s kontroll inte kan härledas ur grundlagstexten, och det återstår att se, i vad mån det politiska livets krafter låter sig tämjas. Kommer de politiker som sitter i KU och deras kommittenter att finna det förenligt med sina uppgifter, att de där avkläder sig sin politiska skepnad? I stället skall de där i möjligaste endräkt utföra en "förvaltningskontroll" som — det är jag den förste att erkänna — är önskvärd men som, utförd efter nu utstakade riktlinjer, måste vara just dem mycket främmande — avsevärt mera än t. ex.

 

¹¹ Förf. vill — utan stöd i förarbetena så vitt jag kan se — tolka de sista orden i grundlagstexten så att "även åtgärder under statsrådsplanet omfattas av granskningen"; man behöver inte längre "söka ens en formell anknytning till vederbörande statsråds ansvar" (s. 55).

¹² Jfr även ett icke alldeles lättillgängligt uttalande om det "ansvar" som kan åläggas "underlydande tjänstemän" (s. 100).

¹³ Likheten understrykes genom de anvisningar angående regeringsärendens "formella" handläggning som meddelas i stor omfattning; se särskilt det senaste granskningsmemorialet (KU 1970: 42). Fastän icke rättsligt bindande är de omisskännligen avsedda att verka med stor tyngd, inte minst när utskottet följer vissa frågor år från år och i memorialet konstaterar i vad mån anvisningarna följts.

¹⁴ Jfr utförligare Statsvetenskaplig Tidskrift 1942 s. 203 ff., 1969 års regeringsform? (1963) s. 123 ff., SvJT 1970 s. 29 ff.

ekonomisk kontroll för statsrevisorerna — och som i huvudsak torde få utföras under faktisk ledning av utskottets juridiskt utbildade personal.¹⁵
    Framtiden får ge svaret.¹⁶ Går utvecklingen i den riktning som Sterzel utpekat, finns det mycket goda skäl för den fråga som han till sist — rätt överraskande från hans utgångspunkter — ställer rörande KU: s "rättskontroll": huruvida det "på längre sikt är rationellt att lägga en sådan uppgift på KU". Man kunde, anmärker han, "med bibehållande av en befogenhet för KU att granska, överföra åliggandet till riksdagens ombudsmän med skyldighet för dessa att redovisa till KU" (s. 76).
    I anknytning till KU:s kontroll behandlar Sterzel de regler om misstroendeförklaring som skall träda i kraft 1971 (jfr SvJT 1970 s. 17—22). Här är det endast fråga om en analys av grundlagsbuden. Den är i första hand juridisk men innefattar också ingående resonemang om hur det nya institutet kan tänkas verka i olika situationer; han är emellertid ense med mig i tvivelsmål, huruvida det över huvud kan komma att tillämpas (s. 83, 102, 103). Han dröjer vid två frågor som är väl kända från förarbetena (jfr SvJT 1970 s. 18 ff.). Utgående från att riksdagen ej får besluta motiverade misstroendeförklaringar¹⁷ frågar han sig om regeringen därmed fått eller inte fått en starkare ställning än om de tillåtits; förf. finner att intet generellt svar kan ges. Liksom före honom KU understryker han betydelsen av att misstroende kan drabba enskilt statsråd (s. 90 f., 97 ff.). Men han har invändningar mot att aktualisera sådant ansvar och särskilt mot att det sker på grundval av KU: s granskning. — Misstroendeförklaringens konsekvenser— statsråds entledigande eller riksdagsupplösning — kommenteras ej.
    I den nya instruktionen för riksdagens revisorer och i motiven till denna har åtskilligt blivit sagt om deras arbetes syfte och inriktning. Sterzel inlåter sig icke på en närmare analys av det nya. Enligt hans bedömande (s. 123) syftar endast en punkt däri på en omläggning: KU:s uttalande om att något färre men också större ärenden borde tas upp; det motsvarar en riktlinje i KU: s eget arbete. I denna riktning har revisorernas praxis tagit mycket stora steg (s. 132 f., 162). Antalet ärenden har radikalt reducerats, och sam-

 

¹⁵ Jfr Sterzels anmärkning s. 74 om att KU:s ledamöter under "det gamla systemet" — men icke nu? — ofta inte kunde "anse sig tillräckligt sakkunniga för att bedöma varje ärende självständigt". Obs. också s. 149 om hur arbetet med statsrevisionen under vissa förutsättningar kunde innebära att stå utanför"det politiska agerandet", "det egentliga riksdagsarbetet". — Den som själv länge varit engagerad i frågor om förvaltningsförfarandet får ett överväldigande intryck av problematiken i KU 1970:42 där en mångfald frågor rörande handläggningen av ansökningar och besvär ("partsärenden") bedöms. Svårtillgängliga är också vissa — inte alltigenom lika intressanta — frågor rörande statsrådsprotokollen som intensivt penetreras.

¹⁶ Årets granskningsmemorial (KU 1970:42) är värt beaktande. Utskottet förklarar där att regeringens åtgärder i vissa politiskt inficierade ärenden gjort riksdagens prövning av dessa "mera formell än reell" och att detta var "anmärkningsvärt" (s. 11). Hälften av utskottsledamöterna reserverade sig mot detta uttalande. Memorialet föranledde debatter i båda kamrarna som inte skilde sig från vad som var vanligt under 1940- och 50-talen. AK uttalade efter votering sitt ogillande av utskottsuttalandet. Sterzel hade (s. 70) antagit att det knappast kunde bli anledning att vidare tillämpa denna gamla form för meningsyttringar.

¹⁷ Det förklaras icke, hur man kan utläsa detta ur grundlagsbuden; jfr SvJT 1970 s. 20 n. 32.

tidigt har det gjorts "flera utredningar av en bredd och omfattning som mera sällan förekommit tidigare".
    Revisorernas förhållande till det "politiska" har egentligen inte varit problematiskt så som KU:s. Deras "förvaltningskontroll" har sedan länge varit rätt opolitisk, och det är bara undantagsvis som den riktats mot regeringsåtgärder (s. 137).¹⁸ Det är väl knappast något steg i motsatt riktning, om synfältet på senare tid vidgats till vad förf. kallar "vidare samhällsekonomiska och politiska perspektiv" (s. 133, jfr s. 130, 132). Däremot har ett slags avpolitisering främjats genom det val mellan olika aktionsformer som den nya instruktionen lämnat revisorerna (s. 120). De har efter 1967 endast i mycket få fall gått den väg som förut var den enda: riktat framställningar till riksdagen och på detta sätt påkallat dess uppmärksamhet och ståndpunkttagande. Riksdagens engagement har sålunda högst väsentligt försvagats —liksom förf. räknat med att riksdagen ej vidare skall diskutera resultaten av KU:s kontroll.
    Betydligt flitigare har en ny aktionsform brukats: revisorerna hänvänder sig direkt till regeringen (s. 120, jfr s. 116). Förf. tänker sig att den skall begagnas, när vederbörande myndigheter blivit ense med revisorerna men ej själva kan vidta sådana åtgärder som dessa önskat, och i vissa fall när revisorerna finner en utredning önskvärd (s. 162).
    En tredje aktionsform har anvisats genom föreskrift om att revisorerna skall före sitt ställningstagande inhämta yttranden från vederbörande myndigheter om iakttagelser som de gjort (s. 120, 156 ff., 161). Till grund för remisserna har man brukat lägga i kansliet upprättade granskningspromemorier. Om remissyttrandet ger anledning därtill, upprättas en tilläggspromemoria som också delges myndigheten. Efter sådant förfarande kan ett ärende avskrivas. Förf. finner att den nya ordningen främjar ett "friktionsfritt förhållande och positivt samarbete" mellan revisorerna och myndigheterna. Men han tillägger att den kan "öka tyngden i revisorernas uttalanden" (s. 157). Det förstår man väl, om revisorerna går vidare och vänder sig till regeringen eller riksdagen. Men skall man räkna med att "tyngden"gör sig gällande även när det stannar vid promemorier av olika slag? Ingenting i förf.: s framställning antyder att något sådant varit avsett. Men tänkbart är att faktiskt en ny form av direkt riksdagsinflytande utvecklas, jämförlig med KU:s anmärkningar om administrativ praxis och JO:s "erinringar". I detta sammanhang lägger man märke till bruket att kalla chefstjänstemän till revisorerna för informella föredragningar (s. 154) — en motsvarighet till KU:s kontakter med departementens personal.
    Även i fråga om revisorerna upprullar förf. framtidsperspektiv (s. 164 ff.). Trots allt vad han sagt — visserligen i rätt allmänna ordalag — om den senaste reformens betydelse och om revisionens ökade effektivitet (t. ex. s. 245) ställer han frågan, vilket behov kontrollen kan tillgodose. Han ser med rätta denna fråga mot bakgrund av den under de senaste tre decennierna försiggångna utvecklingen av revisions- och rationaliseringsorgan underställda K. M:t (s. 113 ff., 123, 165). Han har visserligen inte inlåtit sig på en närmare konfrontation av utvecklingen å ömse håll med särskilt sikte på

 

¹⁸ Det har tidigare anmärkts att regeringens finansiella dispositioner på grund härav och av KU:s återhållsamhet på detta område fallit utanför alla kontrollorganens synkrets (mot. FK 1947: 14 s. 13). Denna lucka vidgas uppenbarligen genom de nya riktlinjerna för KU: s kontroll.

samspelet mellan revisorernas kontroll och annan; det vore också en mycket krävande uppgift. Men han betonar starkt att statsrevisionens betydelse undan för undan minskats; dess resurser måste vid sidan av de andra organens bli "försvinnande små". I grunden har han sålunda en låg uppskattning av revisionens möjligheter att tillgodose "det kontrollbehov som utgör den bärande motiveringen för dess existens" (s. 166).
Kvar står dock att revisorerna — på grundval av "en mera fast och långsiktig planering" (s. 153) — kan motsvara riksdagens behov av "information om det allmänna tillståndet inom skilda förvaltningsområden, om utfallet av beslutna reformer och om frågor av mera generell natur som aktualiserats inom flera förvaltningsgrenar eller inom förvaltningen över huvud" (s. 167, jfr KU:s uttalande s. 122): värdet av "punktundersökningar" betvivlar han däremot. Det är sålunda alltjämt rätt krävande uppgifter som Sterzel tilltänker revisorerna. Men han misstror — i påfallande motsättning till ett uttalande i KU 1967: 60 s. 7 — deras möjligheter att "personligen ta del i granskningsarbetet"; de bör främst få till uppgift att leda arbetet, dra upp allmänna riktlinjer o. s. v. Särskilt när de fr. o. m. 1971 väljs för tre år, bör de få uppgifter "som en verkstyrelse, inte som personliga granskare" (s. 167 f.). Det är samma slags misströstan om riksdagsmännens egna insatser i kontrollen som skymtat i fråga om KU.
Ombudsmännen har en särställning bland kontrollorganen och har haft det från början. De står på större avstånd från riksdagen, och deras insatser har på det hela taget inte varit "politiskt" präglade. Alltför tillspetsat är det dock då förf. finner det "mindre träffande att beteckna den (institutionen) som ett led i riksdagens kontrollmakt" (s. 16, jfr s. 242); även de andra kontrollorganen utövar ju "en fristående kontroll på grundval av mandat som getts dem av riksdagen". Huru som helst: "avpolitisering" har inte varit något problem beträffande ombudsmännen.
Reformen av ombudsmannaämbetena 1967 betingades i stället framför allt av ett rent praktiskt behov: att komma till rätta med de svårigheter som vållats av verksamhetens omfattning, särskilt till följd av en faktor som ombudsmännen inte råder över, det växande antalet klagomål. Härtill kommer att en väsentlig vidgning av den rättsliga ramen hade skett 1957. Det skedde som bekant i anknytning till ämbetsansvaret i den mån det är "helt"; därmed föll kommunal förvaltning till väsentlig del under kontrollen. Förf. finner, med tanke på den begränsade roll som åtalen fått i praxis, tillsynens anknytning till åtalsbefogenhet irrationell och pläderar — de lege lata — för en ytterligare vidgning av tillsynen, så att JO får pröva "varje fråga som befinnes angelägen med hänsyn till de intressen han har att bevaka". Bland annat skulle ledamöter av kommunernas fullmäktige, fast deras ansvar blott är "partiellt", kunna utsättas för JO:s erinringar (s.197 ff.). Som stöd åberopar han att KU:s och revisorernas kontroll vidgats utöver vad som bestämts i grundlag (se ovan s. 751): han synes ej anse att särskild varsamhet kan vara påkallad, då det här är fråga om enskild rätt, som man till på köpet vid reformen 1957 var angelägen att värna mot JO:s ingripanden.
Verksamhetens ökade omfattning har föranlett att ombudsmännens antal ökats men också rest andra spörsmål av principiellt intresse.
Liksom beträffande revisorerna har man fäst sig vid annan kontroll som kan göra JO:s mindre behövlig. Vederbörande riksdagsutskott uttalade att

rättsskyddet bäst kunde tillgodoses genom effektivisering av de "ordinarie tillsynsorganen" (s. 190); JO:s kontroll kunde för övrigt särskilt inriktas på sådana organ (s. 243). Förf. understryker starkt sådana synpunkter. Det är icke klart, om han härvid även haft besvärsmyndigheter (och kontroll av deras praxis) i tankarna. Förf. kan inte klandras för att han icke försökt sig på en konfrontation av ombudsmannakontrollens och besvärsinstitutets funktioner (lika litet som av revisorernas och andra revisionsorgans). Men det må konstateras att en ingående undersökning av detta ämne (uppenbarligen en vittutseende uppgift) skulle vara av stort intresse.¹⁹ Särskilt hävdar förf. att den disciplinärrätt som avsetts ersätta ämbetsansvaret (SOU 1969: 20) kan tänkas komma att "verka för större återhållsamhet i JO: s praxis" (s. 208, 243; han finner dock även skäl för en annan prognos).
    Oberoende av dessa perspektiv har man i den nya instruktionen inriktat sig på en viss begränsning av de ärenden som upptas på grundval av klagomål: dessa kan under vissa förutsättningar lämnas "utan åtgärd" eller överlämnas till annan myndighet (s. 221 ff.). Förf. ifrågasätter huruvida man inte bort gå längre (s. 223). Det faller i ögonen, att han har en låg uppskattning av klagorätten och av de resultat som på grundval av denna kan åstadkommas (se särskilt s. 189 f., jfr s. 213, 218, 223, 242). Han befinner sig därmed i påtaglig motsättning både till en allmän inhemsk opinion (som återspeglas i vederbörande utskotts uttalande 1967, s. 189) och till den utländska som tagit intryck av JO-institutionen; det är särskilt dennas funktion som "klagomur" som uppskattats. En på allra senaste tid fortsatt ökning av klagomålen (s. 188) accentuerar förf.:s betänkligheter:²⁰ "man kan snart ha kommit därhän att den alldeles övervägande delen av de inkommande klagomålen läggs åt sidan utan åtgärd" (s. 243). I riksdagen har inspektionernas betydelse vid sidan av klagomålen understrukits. Förf. går ett steg vidare då han hävdar att de och JO:s initiativ i övrigt ger "mycket större resultat" (s. 189), "ett långt större sakligt utbyte" (s. 242). Särskilt synes han, liksom i fråga om både KU och revisorerna, över huvud se kritiskt på en alltför dominerande "detaljkontroll".
    Om framtiden tilltror han sig, särskilt i ovisshet om hur det blir med ämbetsansvaret, inga prognoser. Men han finner det "inte osannolikt att institutionen inom en snar framtid kan ha omgestaltats mera ingripande till arbetssätt än riksdagen förutsatt" (s. 243).
    Då man läst Sterzels i många hänseenden tankeväckande bok till slut, minns man vad han inledningsvis sagt: "utan en väl utbyggd och fungerande parlamentarisk kontrollmakt kan riksdagens ställning lätt bli undergrävd" (s. 19). Det är en vemodig bakgrund till de prognoser han ställer: hans förväntningar knyter sig huvudsakligen till JO-ämbetet och, vad revisorerna angår, till tjänstemän som arbetar under deras ledning. På parlamentariska krafters förmåga av självständiga insatser ser han med skepsis. Huruvida prognoserna skall besannas beror av riksdagen själv och av den syn på kontrollen som där kommer att göra sig gällande.
Nils Herlitz

 

¹⁹ Kurt Holmgren diskuterar spörsmålet, i Rowat, The Ombudsman (1965) s.225 ff. Legrand har, i ovan n. 17 cit. arbete på ett mycket ingående sätt konfronterat talan hos JO med franska rättsmedel av besvärstyp.

²⁰ På riksdagens bord ligger en motion (AK 1970: 628) som på samma grund påyrkar en ny utredning om JO-ämbetet.