HANS RAGNEMALM. Förvaltningsbesluts överklagbarhet. Akad. avh. Sthlm 1970. Norstedts. X + 710 s. Kr. 122,25 (inkl. moms.).
Inom det svenska administrativa rättsskyddssystemet intar besvärsinstitutet som bekant en central ställning. Det är därför naturligt att en översyn av besvärsreglerna har kommit att ingå i det arbete på en allmän lagstiftning om förvaltningsförfarandet, som pågått sedan ett par decennier och som kanske snart kommer att leda till resultat. Men man bör inte hysa överdrivna förhoppningar om den väntade lagstiftningens möjlighet att lösa alla hithörande problem. Förvaltningsbeslutens mångskiftande karaktär medför, att man beträffande vissa frågor, t. ex. överklagbarhet och besvärsrätt, sannolikt får nöja sig med att uppställa vaga formler, vilkas närmare innebörd får preciseras av rättspraxis och doktrin. Hans Ragnemalms avhandling "Förvaltningsbesluts överklagbarhet" hör sålunda knappast till de arbeten, som lagstiftaren har möjlighet att med ett penndrag förvandla till makulatur. Tvärtom kommer avhandlingen av allt att döma att fullt ut behålla sin aktualitet även sedan vi fått en förvaltningslag.
Den centrala frågan i avhandlingen är, vilken beskaffenhet ett beslut måste ha för att kunna angripas genom besvär. Författaren framhåller med rätta, att överklagbarheten begreppsmässigt måste skiljas från besvärsrätten, även om den stundom av andra författare genom ett slarvigt språkbruk sammanblandas med denna. Frågan om ett beslut har sådan effekt, att det överhuvudtaget kan överklagas, sammanfaller inte i princip (men någon gång i det konkreta fallet) med frågan, vilka personer som beröres av beslutet på sådant sätt, att just de men inga andra har rätt att besvära sig.
Avhandlingen är uppdelad i tre huvudavdelningar: en allmän del, som behandlar grundläggande principfrågor, en speciell del, som innefattar en genomgång av olika typer av förvaltningsbeslut, och till sist en avslutande del, som behandlar vissa reformfrågor.
I den allmänna delen bestämmes bl. a. undersökningens föremål: förvaltningsbeslut eller m. a. o. beslut av myndighet. Begreppet "beslut" fattas här vidsträckt, utan hänsyn till beslutets eventuella verkningar, detta för att författaren inte redan genom ämnets avgränsning skall ge ett svar på överklagbarhetsfrågan. En naturlig begränsning följer dock av besvärsinstitutets konstruktion: vad som skall kunna bli föremål för besvär måste vara något som kan ändras eller upphävas genom ett uttalande av besvärsmyndigheten. Detta något måste då självt vara ett uttalande, närmare bestämt ett uttalande som tänkes ha fortsatt existens, vilket kommer till yttre uttryck däri att uttalandet blir nedskrivet eller på annat sätt dokumenterat. Ett förvaltningsbeslut måste vidare härröra från ett offentligt organ, och i ett följande avsnitt göres en grundlig undersökning av i vad mån överklagbarheten beror av detta organs ställning. I fortsättningen ges en översikt över olika typer av överklagbarhetsregler i lagar och författningar samt de rättstillämpningsproblem, som dessa regler ger upphov till. Slutligen diskuteras betydelsen av förvaltningsbeslutens verkningar (varvid författaren i förbigående
levererar en skarpsinnig kritik av den traditionella klassificeringen av förvaltningsbesluten), och här framföres avhandlingens huvudtes, nämligen att avgörande för överklagbarheten är ej endast ett besluts rättsverkningar (exigibilitet och rättskraft) utan även dess faktiska (personliga eller ekonomiska) effekt.
Den speciella delen är i första hand disponerad efter de olika stadierna i förvaltningsförfarandet. Författaren skiljer sålunda mellan beslut på initialstadiet, på beredningsstadiet, på avgörandestadiet och på verkställighetsstadiet. Besluten på avgörandestadiet blir föremål för en ingående klassificering. Till sist behandlas möjligheten att överklaga ett besluts motivering. Det är en överflödande rik flora av beslutstyper som här genomgås och diskuteras i belysning av ett mycket omfattande rättsfallsmaterial. För varje beslutstyp analyseras de ofta ganska svårtolkade rättsfallen, i regel på ett övertygande sätt. Författaren lyckas ej sällan visa, att överklagbarheten i realiteten motiverats med ett besluts faktiska effekt, även om denna betecknats som "rättslig verkan". Där rättspraxis är otillfredsställande eller oklar, söker författaren genom egna resonemang komma fram till praktiskt godtagbara lösningar. Hans argumentering är genomgående klar och präglad av ett sunt omdöme. Det är inte möjligt att inom ramen för denna korta anmälan presentera undersökningens resultat beträffande olika beslutstyper. Det vare nog sagt, att avhandlingens speciella del är en oumbärlig och mycket givande kunskapskälla för varje förvaltningsjurist, som möter problem rörande besluts överklagbarhet.
I den sista avdelningen tar författaren upp vissa reformfrågor. Till en början kritiserar han de i förarbetena till den kommande förvaltningslagen föreslagna överklagbarhetsreglerna, vilka förutsätter att ett beslut skall ha rättslig verkan för att kunna överklagas. Själv föreslår han en regel av innebörd, att beslut av statlig myndighet skall kunna överklagas genom besvär hos överordnad myndighet, om det är ägnat att i ej ringa mån (omedelbart eller medelbart) påverka någons personliga eller ekonomiska ställning. Vagheten i den föreslagna regeln torde vara ofrånkomlig. Ragnemalms formulering synes vara att föredraga framför ett stadgande, som kräver "rättslig verkan" hos ett beslut — ett krav som antingen inte kommer att tagas på allvar eller också kommer att medföra en alltför snäv begränsning av besvärsmöjligheterna. I avsnittet om reformfrågor behandlas vidare vissa problem rörande samordningen mellan den väntade förvaltningslagen och andra författningar. Förvaltningslagens besvärsregler är ju avsedda att gälla subsidiärt i förhållande till besvärsbestämmelser i andra författningar. Men om sistnämnda besvärsbestämmelser antingen räknar upp de typer av beslut som skall kunna överklagas eller helt allmänt medger besvär över en myndighets beslut, uppkommer ganska komplicerade problem rörande det inbördes förhållandet mellan förvaltningslagen och specialförfattningen. Ragnemalm utreder dessa hittills förbisedda frågor och framhåller önskvärdheten av att de beaktas i slutskedet av lagstiftningsarbetet.
Avhandlingens stora omfång bör inte avskräcka den intresserade från ett närmare studium. Tack vare en utförlig innehållsförteckning är det lätt att hitta i boken. Framställningssättet är klart och lättflytande, och även ganska abstrakta resonemang framlägges på ett lättbegripligt sätt. Som intellektuell prestation är verket imponerande. Samtidigt är boken ett mycket värdefullt hjälpmedel för praktiska förvaltningsjurister.
Håkan Strömberg