Havsbottnen i blickpunkten
Av bitr. utrikesrådet LENNART MYRSTEN
Inte mindre än 5/7 av jordens yta täcks av hav. Havsbottnen omfattar emellertid inte bara ett ofantligt område. Den kan också med fog antas innehålla enorma naturtillgångar. Även om man idag bara ytterligt ofullständigt känner till rikedomarna på havsbottnen och i dess underlag ger följande en antydning om vad som kan finnas där.
Hittills har utvinningen av naturtillgångarna varit inskränkt till de delar av havsbottnen som ligger mindre än 120 km från kusten och på vattendjup som inte överstiger 200 meter. Olja och gas svararf ör över 90 % av värdet på utvunna mineraltillgångar. Man räknar med att oljeutvinningen från havsbottnens underlag 1980 skall utgöra 1/3 av den totala oljeproduktionen. För gas förutses en motsvarande utveckling. Hur litet vi känner till om havsbottnens olje- och gastillgångar framgår av att bara 1/10 av kontinentalsockeln utanför USA:s kuster hittills närmare utforskats i sökandet efter nya sådana tillgångar.
Beträffande andra mineral i havsbottnens underlag kan nämnas att ca två miljoner ton svavel årligen utvinns utanför USA:s kust. Det finns vidare ett hundratal gruvor under havsbottnen, vilka ger kol, järnmalm, nickel, koppar, tenn och kalksten. Sådana gruvor ända ned till 2 500 meter under havsytan svarar för närmare 30 % av Japans kolproduktion och 10 % av Storbritanniens. Dagens teknologi medger ekonomisk gruvdrift på mer än 20 kilometers avstånd från land.
Vad slutligen angår utvinningen av naturtillgångar på havsbottnen sker denna vanligen genom bottenskrapning nära kusten och på högst ca 75 meters vattendjup. Viktigast är sand- och grustäkterna. Betydliga mängder ostronskal (20 milj. ton om året) tas upp från bottnen utanför USA. Rika råfosfatförekomster på relativt ringa vattendjup anses för dyra att utnyttja i konkurrens med den fosfat som bryts på land.
Den utvinning av mineral för vilken nu redogjorts sker nära kusterna på tämligen grunt vatten. Den teknologiska utvecklingen kan med fog förväntas inom överskådlig tid möjliggöra tillvaratagande av naturtillgångar på betydligt större djup. I vilken omfattning en sådan utvinning verkligen kommer till stånd kommer främst att bero på
den konkurrens motsvarande mineralfyndigheter på land kan bjuda.
Kännedomen om naturtillgångarna på havsbottnen utanför den relativt grunda kontinentalsockeln är naturligtvis vida mindre än den i många avseenden otillräckliga kunskapen om sockelns tillgångar. Eftersom man sålunda måste röra sig med svagt underbyggda hypoteser så snart man försöker uppskatta mineraltillgångarna på de större havsdjupen, skall här bara nämnas de mangannoduler som tycks förekomma i oerhörda mängder på djup från 400 meter och nedåt. Dessa utgörs av manganoxid och andra mineralsalter som fällts ut, oftast omkring en hajtand eller en liten stenflisa. I allmänhet utgörs deras ekonomiskt viktigaste beståndsdelar av ca 24 % mangan, 14% järn, 3 % aluminium, 1 % nickel, 0,5 % koppar och 0,35 % kobolt. Mängden sådana noduler i Stilla Havet har uppskattats till 1 656 000 milj. ton.
Vetenskapens och teknikens lavinartade utveckling under och efter andra världskriget har medfört starkt ökade möjligheter att exploatera inte bara havet utan också havsbottnens naturrikedomar. I medvetande om detta har strandstaterna sökt skaffa sig kontroll över havsbottnen närmast utanför sjöterritoriet, den s. k. kontinentalsockeln. Den moderna utvecklingen av de folkrättsliga reglerna avseende kontinentalsockeln kan sägas ha inletts med en proklamation 1945 av Förenta staternas president, enligt vilken amerikanska staten ansåg sig ha äganderätt till kontinentalsockelns naturtillgångar utanför Förenta staternas kuster.
Kontinentalsockeln
För att få till stånd en reglering av staternas skiftande anspråk i fråga om kontinentalsockeln upptogs frågan på arbetsprogrammet för FN:s kommission för internationell rätt. Ett av kommissionen utarbetat förslag till konvention i ämnet behandlades vid 1958 års havsrättskonferens i Genève. Vid konferensen antogs bl. a. konventionen den 29 april 1958 om kontinentalsockeln. Konventionen har tillträtts av ett 40-tal stater, däribland Sverige. Av våra grannländer har Danmark, Finland, Polen och Sovjetunionen biträtt konventionen.
I Genévekonventionen definieras kontinentalsockeln som havsbottnen och dennas underlag i de områden under vatten, vilka ligger nära kusterna ("adjacent to the coast", "adjacentes aux côtes") eller i anslutning till öar men är belägna utanför territorialhavet, intill ett djup av 200 meter eller därutanför belägna på sådant vattendjup, som medger tillgodogörande av naturtillgångar i dessa områden. Eftersom kontinentalsockeln börjar först utanför territorialha-
vet, vars bredd kan variera för olika kuststater, och eftersom någon kontinentalsockel följaktligen inte existerar i de områden där två staters territorialhav direkt gränsar till varandra, måste kontinentalsockeln i konventionens mening vara att betrakta som ett juridiskt begrepp. Geologiskt sett är kontinentalsockeln hela den förhållandevis långsamt sluttande del av havsbottnen, som är belägen mellan strandlinjen och början av den s. k. kontinentalsluttningen eller kontinentalbranten, där bottentopografin snabbt antar en brantare lutning ned mot de stora djuphavsområdena.
Strandstaten utövar enligt Genèvekonventionen suveräna rättigheter över kontinentalsockeln såvitt avser dess utforskande och tillgodogörandet av dess mineraliska och andra icke levande tillgångarpå bottnen och i dess underlag samt de levande organismer som tillhör sedentära arter, d. v. s. organismer vilka i det stadium då de kan bli föremål för fångst är antingen orörliga på bottnen eller oförmögna till rörelse annat än i ständig fysisk kontakt med bottnen.
Strandstaten har rätt att på kontinentalsockeln uppföra och driva sådana anläggningar som erfordras för att den skall kunna utöva sin rätt att utforska sockeln och tillgodogöra sig dess naturtillgångar. Omkring anläggningarna får säkerhetszoner upprättas med en radie av högst 500 meter. Utövandet av strandstatens suveräna rättigheter får emellertid inte "på ett oberättigat sätt" göra intrång i sjöfart, fiske, bevarandet av havets biologiska tillgångar eller den oceanografiska grundforskningen eller annan vetenskaplig forskning, vars resultat är avsedda att offentliggöras. Konventionen uttalar ett direkt förbud mot uppförande av anläggningar i farvatten "där de kan lända till intrång i nyttjandet av sådana allmänna farleder som är oumbärliga för den internationella sjöfarten". Strandstatens medgivande erfordras för alla undersökningar av kontinentalsockeln. Sådant medgivande bör dock i regel inte vägras, när ansökan görs av en kvalificerad institution och uteslutande avser vetenskapliga undersökningar av sockelns fysiska eller biologiska egenskaper, under förutsättning att strandstaten ges möjlighet att deltaga i undersökningsarbetet eller att låta sig representeras vid detta samt att resultaten av undersökningarna offentliggörs.
Frågan om kontinentalsockelns avgränsning — såväl mellan berörda kuststater som mot de stora havsdjupen — har en längre tidstått i centrum för den internationella debatten.
Vad först beträffar sockelns avgränsning mellan kuststater som gränsar till samma sockelområde utgår Genèvekonventionen från att gränslinjen i första hand bestäms genom överenskommelse mellan berörda strandstater. Om avtal inte träffats skall gränsen mellan sta-
ter som ligger mittemot varandra, "såvida icke särskilda omständigheter föranleder annat", utgöras av en mittlinje, på vilken varje punkt är belägen på lika stort avstånd från de närmaste punkterna på de baslinjer varifrån territorialhavsbredden räknas. Gränsar de båda staterna till varandra skall "gränsen bestämmas med tillämpning av principen om lika avstånd" från de närmaste baslinjepunkterna.
Den subsidiära huvudregeln om ekvidistansprincipen kan förefalla enkel och klar men i praktiken torde gränsdragning på kontinentalsockeln ej sällan komma att erbjuda svårigheter även mellan stater som biträtt konventionen, bl. a. och väl främst på grund av att den geografiska bilden är så splittrad och komplicerad på många ställen i världen, att den inte ägnar sig som underlag för en enkel geometrisk regel. Regeln i konventionen har ju inte heller gjorts absolut. Mittlinjeprincipen skall som nämnts inte tillämpas om "särskilda omständigheter" ger anledning till annan gränsdragning. Vilka särskilda omständigheter som bör beaktas redovisas inte i konventionen, men FN:s kommission för internationell rätt har i kommentaren till det förslag av kommissionen, som legat till grund för konventionen, förklarat att avvikelser från ekvidistansregeln blir nödvändiga på grund av kustens egenartade konfiguration, förekomsten av öar eller navigerbara kanaler. Detta kan knappast anses vara en uttömmande redovisning av det slags särskilda omständigheter som kan vara att beakta utan får snarare betraktas som en auktoritativ exemplifiering innehållande de viktigaste kategorierna.
Inte bara de oklarheter som är förknippade med begreppet "särskilda omständigheter" ger varje enskild stat ett inte obetydligt spelrum i syfte att tillvarataga sina egna intressen. Man har från vissa håll också velat ge "de baslinjer varifrån bredden av varje stats territorialvatten räknas" och vilka enligt Genèvekonventionen skall ligga till grund för dragningen av mittlinjen en alldeles speciell innebörd. Det har sålunda hävdats, att de baslinjer det här är fråga om bara är sådana som dragits utefter en stats fastlandskust och sålunda inte baslinjerna kring öar som ligger på mer än dubbla territorialhavsbredden från fastlandet.1 En sådan tolkning står uppenbarligen i strid med konventionens lydelse. Den rimmar också illa med att 1958 års Genévekonferens med stor majoritet tillbakavisade ett italienskt och ett iranskt förslag, vilka om de godtagits torde ha fått till följd att mellanliggande öars baslinjer inte skulle tas i beaktande vid mitt-
linjens bestämmande. Uppfattningen står slutligen heller inte i överensstämmelse med den praxis som hunnit utbilda sig2.
Haagdomstolen har ännu inte haft anledning att tolka Genévekonventionen. Det mål mellan Tyskland, å ena, samt Danmark och Nederländerna, å andra sidan, i vilket Haagdomstolen meddelade dom den 20 februari 1969 rörde visserligen en till domstolen hänskjuten fråga om vilka folkrättsliga principer och regler som är tilllämpliga vid avgränsning mellan de tre länderna av en del av kontinentalsockeln i Nordsjön. Eftersom Tyskland inte anslutit sig till Genévekonventionen ger domen inte något direkt bidrag till konventionens tolkning utom i ett viktigt hänseende, som strax skall beröras.
Som tidigare nämnts har förutom problemen med sockelns avgränsning mellan två kuststater också frågan om dess yttergräns utgjort en central fråga i den internationella debatten. Inledningsvis framhölls att enligt Genévekonventionens definition av kontinentalsockeln denna sträcker sig ut till den punkt där vattendjupet uppgår till 200 meter eller därutanför till det vattendjup som medger exploatering av naturtillgångarna på havsbottnen. Detta senare s. k. utvinningskriterium kan naturligtvis missförstås på sådant sätt att havsbottnen under alla hav kommer att uppdelas mellan kuststaterna så snart den teknologiska utvecklingen nått därhän att exploatering kanske även på de största havsdjupen. Bestämmelsen får emellertid inte läsas isolerad. Den måste ses i belysning av en annan kvalifikation i samma artikel, nämligen att de områden som utgör kontinentalsockel i konventionens mening skall "gränsa till kusterna" ("adjacentto the coast", "adjacentes aux côtes"). Innebörden av detta villkorär givetvis inte otvetydig. I sin tidigare nämnda dom den 20 februari 1969 har emellertid Haagdomstolen klart sagt ifrån att man absolut inte kan tänka sig ("by no stretch of imagination") att en punkt på en kontinentalsockel, vilken ligger på ett avstånd av 100 sjömil från en kust, gränsar till denna.
Havsbottnen utanför kontinentalsockeln
Även om den teknologiska utvecklingen ännu inte öppnat möjligheter att exploatera havsbottnen på de stora djupen, ligger det utom tvivel att utvinning från området närmast utanför den geologiska kontinentalsockeln, den s. k. kontinentalsluttningen eller kontinentalbranten, kommer att börja inom en mycket nära framtid. Det kan ha sitt intresse att nämna att när kommissionen för internationell
rätt 1956 diskuterade de rättsregler som skulle gälla för utvinning från kontinentalsockeln dess särskilde rapportör i denna fråga i sitt förslag uttalade, att kommissionen inte behövde diskutera vad som skulle gälla vid utvinning från havsbottnen utanför sockeln, "eftersom uppförandet av fasta anläggningar på djup över 200 meter är omöjligt och sannolikt kommer att bli så under en avsevärd tidrymd".
I den omfattande kodifiering av havsrätten som företogs av 1958 års Genévekonferens kom havsbottnen utanför kontinentalsockeln inte att beröras. Den snabba teknologiska utvecklingen har emellertid medfört att mindre än ett decennium efter Genèvekonferensen det stora flertalet stater ansåg att också denna del av havsbottnen måste bli föremål för en skyndsam reglering. Om så inte sker, menade man, kommer havsbottnen att antingen uppdelas mellan strandstaterna eller också bli föremål för successivt besittningstagande av framförallt de högindustrialiserade länderna.
På initiativ av Malta tillsatte FN:s generalförsamling 1967 en adhoc-kommitté för att studera frågan att för uteslutande fredliga ändamål reservera den del av havsbottnen och dess underlag, över vilken kuststaterna inte har överhöghet, samt att utnyttja dess resurser i hela mänsklighetens intresse. Kommittén avslutade sitt arbete genom att avge en rapport till följande års generalförsamling. Generalförsamlingen beslöt hösten 1968 att tillsätta en ny kommitté (havsbottenkommittén) bestående av ombud för 42 stater. Åt kommittén uppdrogs att utarbeta rättsliga principer och normer, ägnade att främja internationellt samarbete vid utforskandet och utnyttjandet av havsbottnen och dess underlag utanför de områden som lyder under strandstaternas överhöghet. Dessa principer skall säkerställa att tillgångarna utvinns till förmån för mänskligheten i dess helhet. Kommittén skall vidare utreda vilka ekonomiska och andra villkor som en sådan ordning måste uppfylla för att tillgodose mänsklighetens intressen. Bland kommitténs övriga uppdrag kan nämnas att den skall utreda olika sätt att främja utforskning och användning av tillgångarna på havsbottnen liksom internationellt samarbete i detta syfte. Den skall också undersöka föreslagna åtgärder för internationellt samarbete till förhindrande av föroreningar av havet som följd av utforskandet och utvinningen av tillgångarna där.
Havsbottenkommitténs arbete har varit uppdelat på två underkommittéer, en för rättsliga frågor och en för ekonomiska och tekniska frågor. Inom den förra har det ojämförligt största arbetet ägnats åt att utarbeta de "rättsliga principer och normer" som skall gälla vid utforskandet och exploateringen av den internationella delen av
havsbottnen. När det efter två års arbete visat sig att någon enighet inte kunde nås inom kommittén, tillställde dess ordförande 1970 års generalförsamling en skrivelse, vid vilken fanns fogat ett förslag till principer. Enligt skrivelsen låg förslaget så nära man rimligen kunde komma den minsta gemensamma nämnaren för de olika synpunkterna hos kommitténs medlemmar. Förslaget antogs av generalförsamlingen med överväldigande majoritet. De sålunda antagna principerna innehåller i huvudsak följande.
Havsbottnen jämte dess underlag liksom naturtillgångarna där utgör mänsklighetens gemensamma arvedel ("common heritage of mankind"). Ingen får tillägna sig havsbottnen, ej heller får någon del av den underkastas någon stats överhöghet. All verksamhet för dess utforskande eller utvinning av dess naturtillgångar skall regleras av den blivande internationella regimen ("international régime").
Alla stater skall ha samma rätt att använda havsbottnen uteslutande för fredliga ändamål. Havsbottnen skall utforskas och dess naturtillgångar utvinnas till hela mänsklighetens välfärd, varvid särskild hänsyn skall tas till u-ländernas intressen och behov. Internationella överenskommelser skall snarast ingås i syfte att på ett effektivt sätt genomföra principen att havsbottnen uteslutande är avsedd för fredliga syften; de skall utgöra ett steg mot målet att undandragaden från kapprustningen.
Deklarationens principer skall utgöra grundvalen för en internationell ordning, som skall gälla för havsbottnen och dess resurser.För att genomföra denna skall ett internationellt administrativt organ ("international machinery") upprättas genom ett internationellt fördrag.
Havsbottenordningen skall tillförsäkra alla stater andel i avkastningen från havsbottnen, varvid särskild hänsyn skall tas till u-ländernas intressen och behov.
Staterna skall stödja internationellt forskningssamarbete. De skall också vidtaga ändamålsenliga åtgärder för att åstadkomma internationellt gällande bestämmelser, ägnade att hindra föroreningar av den marina miljön och att skydda havsbottnens naturtillgångar.
Vidare skall vederbörlig hänsyn tas till kuststaternas rättigheter och legitima intressen. Staterna bär ansvaret för att deras myndigheters och företags verksamhet står i överensstämmelse med den blivande regimen.
Sedan nu de grundläggande principerna för den internationella delen av havsbottnen och dess naturtillgångar fastställts, kan tyngdpunkten i kommitténs arbete förväntas komma att förskjutas till det "maskineri" som skall administrera havsbottnen. I denna fråga har
FN:s generalsekreterare på generalförsamlingens uppdrag utarbetat två rapporter, som mera allmänt beskriver olika typer av tänkbara administrativa organ. Beträffande ett sådant organs befogenheter i vad avser havsbottnens utforskande och utvinningen av dess naturtillgångar anges i rapporterna fyra huvudalternativ, nämligen a) organ för informationsutbyte och förberedande av studier, b) organ för aktivt stödjande av internationellt samarbete i vad avser havsbottnens nyttjande, c) registrerings- och licensmyndighet samt d) organ med vidsträcktare befogenheter. I generalsekreterarens rapport behandlas tämligen utförligt vilka funktioner ett organ enligt det sista alternativet skulle kunna utrustas med. Som exempel på sådana nämns förutom licensgivning och uttagande av avgifter och royalties utvinning av naturtillgångar i egen regi, bedrivande av en politik som motverkar fluktuationer på råvarupriser m. m. Organet skulle vidare kunna tänkas ha en övervakande funktion vid beslut om demilitarisering av havsbottnen, till förhindrande av förorening av havet och till skydd för havets levande tillgångar.
Vid sidan av generalsekreterarens nu nämnda rapporter kommer med säkerhet ett från amerikanskt håll utarbetat utkast till "FN-konvention angående det internationella havsbottenområdet" att stå i centrum för kommitténs diskussioner. För utkastet, som är väl genomarbetat och utom slutartiklar omfattar över 70 artiklar, skall här inte redogöras i vidare mån än att det utgår från principen att havsbottnen är mänsklighetens arvedel och sålunda förutser att licensavgifter skall uttagas av ett internationellt organ för såväl prospektering som exploatering. Av särskilt intresse är att gränsen mellan kontinentalsockeln och den internationella delen av havsbottnen fixeras vid ett vattendjup av 200 meter. Värdet av denna begränsning av kuststaternas intresseområde förtas emellertid av att utkastet förutser en "förvaltarskapszon", som sträcker sig från den sålunda bestämda sockelgränsen över kontinentalsluttningen ända ut till gränsen för "continental margin", dvs. ut till vattendjup om flera tusen meter, utanför vilken man knappast har anledning räkna med att naturtillgångar kan komma att utvinnas inom överskådlig framtid. Enligt det amerikanska utkastet skulle kuststaten vara självskriven "förvaltare" av denna zon och behörig att handla på det internationella administrativa organets vägnar i frågor som rör zonen.
FN:s generalförsamling beslöt i december 1970 att en allmän havsrättskonferens skall hållas 1973. Denna skall behandla frågan om införandet av en rättvis internationell ordning ("equitable international régime") för den internationella delen av havsbottnen och dess underlag liksom för de naturtillgångar som finns där. Ordningen
skall inbegripa ett administrativt "maskineri". Konferensen skall vidare på otvetydigt sätt ange gränserna för den internationella delen av havsbottnen (vilket torde innebära att en absolut yttre gräns för kontinentalsockelområdena fastställs). Konferensen skall slutligen behandla havsrättsliga frågor i allmänhet, därvid särskilt nämns frågor sammanhängande med det fria havet, kontinentalsockeln, territorialhavet (inbegripet frågan om dess bredd och internationellasund) och tilläggszonen, fisket och bevarandet av det fria havets levande tillgångar, bevarandet av den marina miljön samt vetenskaplig forskning.
Generalförsamlingen uppdrog samtidigt åt havsbottenkommittén(som samtidigt utvidgades till att omfatta 86 medlemmar) att göra upp förslag till traktater såväl angående den internationella ordningen och det administrativa maskineriet på grundval av den tidigare angivna principdeklarationen som rörande de andra frågor som skall behandlas av 1973 års havsrättskonferens.
Professor H. Eek har helt nyligen publicerat ytterligare ett verk i den redan långa rad som bär hans namn, "Världshavens frihet och fred".3 Boken ger en lättillgänglig och innehållsrik beskrivning av de folkrättsliga reglerna om havet, inbegripet havsbottnen. Den avslutas med ett kapitel kallat "Reformförslag och reformvägar". Utymmet medger tyvärr bara diskussion av ett av förslagen.
Författaren drar en lans för "expertkommittéer" såsom förberedande organ för reformer också på det internationella planet. I motsats till dessa ställs havsbottenkommittén, såsom en "politisk kommitté", vars medlemmar inte alls behöver vara experter på havsrättens område. Den stora svårighet som möter arbetet på en internationalisering av havsbottnen är avsaknaden av en definition av den internationella delen av havsbottnen. Denna svårighet skulle kunna klaras genom att expertkommittén laborerar med en hypotetisk gräns, genom beslut om moratorium eller genom att generalförsamlingen bindande tolkar kontinentalsockelkonventionen genom en deklaration.
Havsbottenkommitténs arbete har onekligen framskridit långsamt. Man kan emellertid starkt ifrågasätta om resultatet hade blivit bättre om de frågor som hänskjutits till den behandlats av en expertkommitté. Den långsamma framstegstakten har i mycket högre grad berott på att kommittén arbetat med enhällighetsregeln som rättesnöre, något som givit en liten minoritet möjlighet att i stor utsträck-
ning blockera alla framsteg, än på dess "politiska" sammansättning. Dess viktigaste fråga — havsbottnens internationalisering — är vidare i mycket högre grad ett politiskt problem än ett för havsrättsexperter. Detta visar sig främst i att ett stort antal av kommitténsmedlemmar ogärna binder sig för beslut i delfrågor; de önskar i stället en "paketlösning". För att ta ett exempel: vad kuststaterna kan komma att avstå i fråga om nationellt jurisdiktionsområde till förmån för en internationell regim hänger naturligtvis intimt samman med hur denna kommer att utformas, vilka förmåner den kan ge kuststaterna.
Att kommittén nu fått en rad nya uppgifter såsom förberedande kommitté för den blivande havsrättskonferensen kan möjligen sägas ha ändrat dess karaktär. Men även bland dess nya uppgifter är de kanske viktigaste — territorialhavsbredden, genomfartsrätten i sund och kuststaternas företrädesrätt till havsresurserna i närheten av deras kuster — av övervägande politisk innebörd. Att lämna dessa frågor liksom havsbottnens internationalisering åt havsrättsexperter skulle också innebära en större risk för att 1973 års havsrättskonferens misslyckas i likhet med 1960 års.
Att kommittén är "politisk" innebär naturligtvis inte att havsrättsexpertisen sätts åsido; den kommer med säkerhet att få göra sig gällande under kommitténs fortsatta arbete.