Lagrådsremiss av förslag till skadeståndslag
Riktlinjer för skadeståndsrätten
Under mera än två decennier har i de nordiska länderna kontinuerligt bedrivits ett omfattande utredningsarbete för skadeståndsrättens reformering. Sedan resultatet av en förberedande utredning lades fram år 1950 (SOU 1950: 16) har under 1950- och 60-talen utredningsförslag på den allmänna skadeståndsrättens område lagts fram rörande skadestånd i offentlig verksamhet, försäkringsgivares regressrätt, trafikskadeansvaret, barns och föräldrars skadeståndsansvar samt arbetsgivares och arbetstagares skadeståndsansvar. Utredningar har under samma period verkställts också rörande skadestånd och försäkring i samband med atomreaktordrift.
Intill allra senaste tid har dessa utredningar avsatt mycket sparsamma resultat i lagstiftningen. I Finland och Norge har i slutet av 1950-talet resp. början av 1960-talet genomförts ny lagstiftning om trafikskadeansvaret. I Danmark och Sverige har under åren 1962 resp. 1960 och 1968 genomförts särskild atomansvarighetslagstiftning. I övrigt har utredningsarbetet föranlett lagstiftningsåtgärder endast i Norge. Där trädde en ny "lov om skadeserstatning i visse forhold" i kraft den 1 juli 1969. Den nya lagen innehåller utöver vissa skadeståndsregler av allmän natur regler om barns och föräldrars skadeståndsansvar, om arbetsgivares och arbetstagares skadeståndsskyldighet samt om skadestånd i offentlig verksamhet.
Sedan någon tid föreligger i Sverige en lagrådsremiss med förslag till skadeståndslag. En närmare redogörelse för förslaget kommer att lämnas i en efterföljande artikel. Här skall redovisas vissa allmänna överväganden av principiell natur rörande det framtida reformarbetet på bl. a. skadeståndsrättens område som har redovisats i lagrådsremissen.
Under det decennium som har gått sedan statsmakterna senast drog upp riktlinjerna för reformarbetet på skadeståndsrättens område har betydelsefulla förändringar i samhället skett som har skapat nya förutsättningar för detta arbete. Främst bör i det hänseendet erinras om den snabba expansion av offentligt och enskilt försäkringsväsende som har ägt rum. Det är under dessa förhållanden naturligt att ett omfattande avsnitt av lagrådsremissen med förslag till skadeståndslag ägnas åt en diskussion av frågan om skadeståndsrättens ställning vid sidan av andra ersättningsanordningar. På grundval av en ingående redogörelse för det nuvarande rättsläget, rådande försäkringsförhållanden, hittillsvarande och pågående reformarbete, övriga reformönskemål samt huvuddragen av den skadeståndsrättsliga diskussionen under efterkrigstiden drar föredragande departementschefen, justitieministern Geijer, i ett inledande anförande upp vissa riktlinjer för reformarbetet på skadeersättningsområdet. I det följande redovisas huvudpunkterna i departementschefens resonemang och de slutsatser som resonemangen har föranlett,
bl. a. när det gäller ställningstagandet till olika aktuella reformförslag och-önskemål.
Gottgörelse för skador utgår idag från flera skilda källor enligt ett mångskiftande system, karakteriserat bl. a. av ett komplicerat samspel mellan skadestånd och olika former av offentlig och privat försäkring. Vår kunskap om hur detta system fungerar är bristfällig. Vi vet inte exakt vilken social eller ekonomisk roll skadestånd resp. försäkring i olika former spelar eller hur olika ersättningsanordningar inverkar på varandra. Följaktligen kan vi inte heller göra säkra förutsägelser om verkningarna av den ena eller andra förändringen i regelsystemen.
Detta gäller också i fråga om bedömningen av skadeståndets preventiva funktion. Det finns emellertid idag anledning att starkt ifrågasätta skadeståndets värde som instrument när det gäller att förebygga skador eller överhuvud taget som moralbildande faktor. Det finns åtskilligt som talar för att det är helt andra faktorer än risken av ett skadeståndsansvar som spelar den avgörande rollen när det gäller att avhålla medborgarna från att överskrida gränserna för det tillåtna. I det sammanhanget pekas särskilt på att den ökade utbredningen av ansvarsförsäkring har medfört att enskilda personers skadeståndsansvar alltmera sällan görs gällande och att detta av allt att döma inte har medfört att människors aktsamhet allmänt sett har slappnat. Det är sannolikt att vid sidan av kriminalpolitiska åtgärder uppfostran och utbildning, vidgad upplysningsverksamhet och ett effektivt utnyttjande av massmedia är av större betydelse för moralbildningen och över huvud taget som preventivt instrument än de skadeståndsrättsliga reglerna. Också i dessa hänseenden är emellertid vår kunskap om hur det rådande systemet fungerar ofullständig och bedömningarna bygger på osäker grund.
Det är därför enligt justitieministern angeläget att brett upplagda rättssociologiska undersökningar av hithörande frågor kommer till stånd på grundval av den förberedande utredning rörande möjligheterna att genomföra en rättssociologisk undersökning av bl. a. förhållandet mellan skadestånd och försäkring som nyligen har slutförts (SOU 1969: 56). Undersökningar av detta slag blir emellertid tidskrävande. Det är å andra sidan inte tänkbart att införa ett totalt reformstopp i avvaktan på resultatet av sådana undersökningar. Ett mångårigt reformarbete har avsatt betydande resultat i form av konstruktiva förslag. Det föreligger åtskilliga klart dokumenterade reformbehov. Till största delen rör det sig inte om radikala nydaningar utan endast om reformer på det beståendes grund.
Under de senaste åren har framförts krav på betydligt mer långtgående reformer, t. ex. i fråga om skador genom brott, skador i yrkeslivet och skador genom medicinsk behandling. I flertalet fall syftar reformförslagen till en ökad användning av rent objektivt skadeståndsansvar. I debatten skymtar emellertid också krav på olika typer av försäkringsanordningar. Det är enligt justitieministern naturligt att dessa reformönskemål tas upp till en samlad bedömning i detta sammanhang. Men det är inte självklart att problemen bör ens till någon del lösas genom skadeståndsrättsliga reformer. Det finns idag andra metoder, som har mera direkt anknytning till allmän eller enskild försäkring eller som förutsätter ingripanden från det allmännas sida inom välfärdspolitikens ram.
En prövning och värdering av de olika metoderna bör ske med utgångspunkt i en preciserad rättspolitisk målsättning, som justitieministern anger
på följande sätt: att tillskapa ett sådant regelsystem för fördelningen bland medborgarna av de ekonomiska förlusterna i följd av skadefall som tillgodoser kraven på social rättvisa och trygghet och som samtidigt leder till det mest rationella utnyttjandet av tillgängliga resurser. Samtidigt måste ersättningssystemen utformas så att de främjar strävandena att förebygga skador och nedbringa antalet skadefall.
Problemet behandlas först för personskadornas del.
Justitieministern anger fyra olika metoder att tillgodose behovet av ersättning för personskada: 1) genom generellt verkande försäkringsanordningar av typ socialförsäkring; 2) genom regler om skadestånd, eventuellt i kombination med frivillig eller obligatorisk ansvarsförsäkring; 3) genom privat, enskild eller kollektiv liv-, olycksfalls- och sjukförsäkring; 4) genom direkta stödåtgärder från det allmännas sida.
Socialförsäkringen är enligt justitieministern genom sin konstruktion välägnad att tillgodose de krav som enligt det föregående bör ställas på ett modernt ersättningssystem. Socialförsäkringen verkar generellt och tillgodoser socialt motiverade ersättningsbehov utan diskriminering av den ena eller andra gruppen av skadelidande och utan differentiering av ersättningsrätten på grundval av sådana för ersättningsbehovet ovidkommande faktorer som orsakerna till skadans uppkomst. Finansieringsmetoderna bygger på fullständig solidaritet mellan medlemmarna i kollektivet och tar samtidigt hänsyn till skillnaderna i ekonomisk bärkraft mellan olika medborgargrupper och till variationerna i fråga om vars och ens potentiella nytta av systemet. De leder också till en kostnadsfördelning i nära överensstämmelse med de grundsatser och värderingar som har varit vägledande för den moderna socialpolitiken på andra områden och för t. ex. skattepolitiken. Socialförsäkringen har inbyggda mekanismer för att skydda förmånstagarna mot förluster till följd av penningvärdeförsämring. Administrativt fungerar systemet enklare än t. ex. kombinationen skadestånd/ansvarsförsäkring. Det är bl. a. till följd av att ersättningsbeloppen är schematiskt beräknade och att ersättningsrätten är oberoende av skadeorsaken betydligt billigare att administrera än ett skadeståndsrättsligt system.
Socialförsäkringen spelar idag en viktig roll som trygghetsfaktor men har alltjämt som främsta uppgift att bereda medborgarna ett grundskydd. Det finns dock anledning räkna med en vidareutveckling av systemet som medför höjningar av ersättningsnivån och leder till att socialförsäkringen i framtiden kommer att spela en mer framträdande roll än hittills. Hur långt man i en framtid kan nå på socialförsäkringsområdet är emellertid ovisst. Det är i varje fall inte en realistisk tanke att vi inom överskådlig tid når en sådan ersättningsnivå inom socialförsäkringen att denna täcker de behov som idag tillgodoses genom skadeståndsreglerna. Vid flertalet skadefall kommer det också framdeles att finnas poster som inte ersätts genom socialförsäkringen. Det gäller framförallt de poster som brukar betecknas som icke-ekonomisk eller ideell skada, dvs. sveda och värk samt lyte eller annat stadigvarande men.
Det kan enligt justitieministern på goda grunder hävdas, att skadeståndsrätten utgör ett ofullkomligt instrument när det gäller att åstadkomma ekonomiskt skydd vid personskadefall. Vad först angår den allmänna culparegeln framhåller justitieministern till en början den slumpmässighet som följer av regelns anknytning till annan persons vållande som skadeorsak.
Ersättning enligt culparegeln utgår vidare utan hänsyn till det konkreta ersättningsbehovet i det enskilda fallet. Regeln erbjuder ingen lösning alls i de talrika fall då orsaken till en skada är en ren olyckshändelse eller då skadan är självförvållad. Culparegeln leder inte till en socialt rättvis och samhällsekonomiskt rationell fördelning av de ekonomiska förlusterna genom skadefall: den ger t. ex. miljonären eller höginkomsttagaren rätt till full ersättning även när skadevållaren är en person i blygsamma ekonomiska omständigheter, för vilken skadeståndsutgiften kanske betyder ekonomisk ruin. Skadestånd enligt culparegeln kan också i andra fall slå orimligt hårt, eftersom regeln inte tar hänsyn till att det typiskt sett inte råder något samband mellan graden av vållande och skadans storlek. Regeln ger inte i sig själv någon garanti för att ersättningsbehoven i de särskilda fallen blir tillgodosedda. Ett system byggt på de vaga handlingsnormer som ligger till grund för culparegeln leder till rättsosäkerhet. Ett sådant system är dessutom dyrbart, eftersom fastställandet av om skadeståndsansvar föreligger ofta är en mycket arbets- och tidskrävande procedur.
Den vidareutveckling av skadeståndsrätten genom lagstiftning om olika former av objektivt ansvar på särskilda verksamhetsområden som har ägt rum har inte varit tillräcklig för att avlägsna bristerna i det skadeståndsrättsliga systemet, och det kan enligt justitieministern ifrågasättas, om detta är den metod som på det mest effektiva sättet leder till det uppsatta målet. Åtskilliga av de invändningar som har anförts mot culparegeln kan riktas även mot ett system byggt på regler om objektivt skadeståndsansvar. Ett skadeståndsrättsligt ersättningssystem kan över huvud taget aldrig bli ett effektivt och från sociala rättvise- och trygghetssynpunkter godtagbart instrument att lösa personskadeersättningsproblemen. I anslutning härtill påpekas särskilt att man inte kan tänka sig culparegeln ersatt av en allmän regel om objektivt ansvar för alla och envar. Ett sådant system skulle med nödvändighet leda till att varje fysisk och juridisk person nödgas skydda sig genom ansvarsförsäkring. Men det skulle i sin tur innebära att man på en krånglig och dyrbar omväg tagit sig fram till ett resultat som på ett enklare och billigare sätt kan nås genom direkta försäkringsanordningar på de skadelidandes sida.
I detta sammanhang påtalas att ansvarsförsäkringssystemet har vissa brister utöver de ofullkomligheter som följer av försäkringens anknytning till skadeståndsreglerna. Från försäkringen måste göras flera undantag, bl. a. för fall av uppsåtligen orsakad skada. En premiedifferentiering kan inte ske på ett sätt som leder till en från sociala rättvisesynpunkter godtagbar kostnadsfördelning. Premiesättningen måste ske utan hänsyn till vare sig den enskilde försäkringstagarens förmåga att bära kostnaderna eller storleken av den andel av den gemensamma kakan som tillkommer honom, ifall han själv råkar ut för ett skadefall. Ersättning ur ansvarsförsäkring utgår inte sällan till personer som inte själva har lämnat något som helst bidrag till systemetsfinansiering.
Privat liv-, olycksfalls- och sjukförsäkring är i sin nuvarande utformning inte heller något fullgott instrument om man vill få till stånd ett generellt verkande ersättningssystem, som leder till en rättvis fördelning av kostnaderna och ett rationellt utnyttjande av resurserna. Ersättningarna är inte direkt anpassade till det konkreta ersättningsbehovet. Vid premiesättningen sker inte någon differentiering efter betalningsförmågan hos de enskilda
medlemmarna i försäkringskollektivet. Vidare leder gällande regler om förhållandet mellan s. k. summaförsäkring och skadestånd ofta till överkompensation. Detta fenomen uppträder med stor sannolikhet framför allt när skada har drabbat höginkomsttagare, eftersom försäkringar av detta slag lär vara vanligast i de högre inkomstgrupperna. Överkompensation torde med andra ord inträda företrädesvis i fall där det sociala ersättningsbehovet är minst framträdande.
Åtskilliga av svagheterna hos de privata liv- och olycksfallsförsäkringsanordningarna är dock inte nödvändigt förknippade med detta försäkringssystem som sådant. Försäkringsförmånerna kan utan svårighet anpassas närmare till försäkringstagarnas ersättningsbehov. I det hänseendet kan man åtminstone delvis ansluta till de beräkningsgrunder som tillämpas inom skadeståndsrätten. Önskemål om ersättning för ideell skada kan tillgodoses även inom denna försäkringsform. Överkompensationsfenomen kan undanröjas eller motverkas genom ändring i reglerna om förhållandet mellan s. k. summaförsäkring och skadestånd, så att utfallande försäkringsbelopp helt eller delvis avräknas på utgående skadestånd.
Enligt justitieministern är det framför allt olika slag av gruppförsäkringar som är av intresse i detta sammanhang. Gruppförsäkringar har i stor omfattning kommit till efter förhandlingar mellan organisationerna på arbetsmarknaden. En fortsatt utveckling på gruppförsäkringsområdet kan väntas leda till att stora grupper bereds ett avsevärt förbättrat ekonomiskt skydd mot skador i och utanför arbetslivet. I fråga om vissa skaderisker kan man tänka sig att det allmänna träder in och spelar den roll som i andra fall bör tillkomma enskilda intresseorganisationer. När det rör sig om risker som framkallas genom en i organiserade former bedriven industriell eller liknande verksamhet ligger det nära till hands att kostnaderna för behövliga försäkringsanordningar bestrids av dem som utövar verksamheten. På vissa områden kan det bli aktuellt att ingripa med lagstiftning för att genomdriva önskvärda lösningar. I undantagsfall kan en skadeståndsrättslig reglering vara att förorda. Men det kan tänkas att en lagreglering i stället bör gå ut på att försäkringsanordningar direkt till de skadelidandes förmån genomförs tvångsvis. I förhållande till ett skadeståndsrättsligt system erbjuder ett försäkringssystem som verkar direkt till de skadelidandes förmån den fördelen att det kan så att säga skräddarsys för särskilda behov och önskemål på skilda områden, utan att de lösningar som väljs behöver verka prejudicerande på andra områden.
För vissa slags skaderisker torde emellertid lösningar av detta slag inte stå till buds. Som typexempel nämns skador genom våldsbrott. Här får man i stället tänka sig direkta stödåtgärder från det allmännas sida. Sådana åtgärder kan i och för sig utformas som skadeståndsrättsliga ersättningssystem. Men enligt justitieministern bör ingripanden från det allmännas sida till förmån för de grupper av skadelidande som är särskilt illa ställda i ersättningshänseende få formen av sådana sociala stödåtgärder i ömmande fall som avses med framställningen i årets statsverksproposition om anslag för att bereda gottgörelse i vissa fall åt dem som drabbats av personskada genom brott (prop. 1971: 1 Bil. 4 s. 14, se SvJT 1971 s. 227).
Mot en reformpolitik av nu skisserat slag, som medför att skadeståndsreglerna blir allt mindre användbara som medel i samhällets strävanden att förebygga skadegörande handlingar, kan komma att riktas invändningen att
skadeståndsrätten är nödvändig som preventivt instrument. Bortsett från att man som tidigare nämnts kan hysa tvekan huruvida skadeståndsreglerna verkligen spelar någon nämnvärd roll i det hänseendet påpekar justitieministern att preventionssynpunkter i och för sig väl kan tillgodoses inom ramen för försäkringsanordningar av här angivet slag genom att man inför regressregler, som dock bör utformas så att omfattningen av de ekonomiska sanktionerna mot skadevållare inte ställs i relation till storleken av den orsakade skadan utan i stället direkt och uteslutande anpassas efter vad som betingas av sociala och psykologiska hänsyn. Frågorna om ersättning till de skadelidande och om behovet från preventiva synpunkter av ekonomiska sanktioner mot skadevållare bör ses som två helt skilda problem.
Varken socialförsäkringen eller de övriga ersättningsanordningar som här har diskuterats lär inom överskådlig tid kunna utvecklas därhän att de ens tillsammantagna kommer att bereda full ersättning enligt nuvarande skadeståndsrättsliga normer. Så länge grundsatsen om full ersättning upprätthålls inom skadeståndsrätten får man således räkna med att också framdeles arbeta parallellt med två, ofta tre olika ersättningsanordningar i de enskilda skadefallen. Uppenbara nackdelar i administrativt och ekonomiskt hänseende är förbundna med en sådan ordning. Den skadeståndsrättsliga grundsatsen om full ersättning är emellertid enligt justitieministern inte oantastlig. Det är i första hand de socialt och samhällsekonomiskt motiverade ersättningsbehoven som bör tillgodoses genom generellt verkande ersättningssystem. Med den utgångspunkten är det inte självklart att ersättning alltid skall utgå för hela den ekonomiska förlusten. Det är inget orimligt krav att framför allt skadelidande i högre inkomstlägen själva sörjer för en del av det ekonomiska skyddet mot den risk att råka ut för skadefall som vi alla är utsatta för. Justitieministern tänker sig därför möjligheten av att det i den allmänna skadeståndsrätten införs bestämmelser om att vid beräkning av ersättning för förlorad arbetsförtjänst eller av ersättning till efterlevande hänsyn skall tas endast till inkomster upp till en viss nivå — förslagsvis uttryckt i multiplar av det s. k. basbeloppet. Lagändringar av denna innebörd övervägs redan nu av 1966 års skadeståndskommitté.
I lagrådsremissen diskuteras härefter frågan om ersättning för sakskada. Den kritik som kan riktas mot skadeståndsrätten som ersättningssystem när det gäller personskada äger i allt väsentligt sin giltighet också på sakskadeområdet. Sociala och humanitära hänsyn gör sig emellertid inte här gällande på samma sätt. Av flera skäl är det inte heller någon realistisk tanke att skadeståndsrätten skulle på detta område kunna ersättas av ett statligt administrerat, hela folket omfattande skadeförsäkringssystem, motsvarande socialförsäkringen. Å andra sidan gäller i princip också här, att direkt försäkring på de skadelidandes sida är ett system som från de flesta synpunkter är överlägset det skadeståndsrättsliga systemet. Från samhällets sida bör det därför vara en strävan att verka för en fortsatt utveckling i riktning motvidgad utbredning av sakförsäkring. Dels bör man med lämpliga medel, bl. a. vidgad upplysningsverksamhet, stimulera till tecknandet av sådan försäkring, dels bör de försäkringsrättsliga reglerna utformas så att försäkringstagarnas ställning stärks och att sociala rättvise- och trygghetssynpunkter tillgodoses bättre än f. n. Vissa effekter torde också kunna uppnås genom skadeståndsrättsliga reformer. I det sammanhanget antyds möjligheterna att i fråga om vissa skadetyper — exempelvis de s. k. vagnskadorna i trafiken —
avsevärt begränsa eller i vissa fall kanske rentav helt utesluta rätten att begära skadestånd av annan person och därigenom i realiteten "kanalisera" skadeersättningarna till sakförsäkringen.
Slutligen berörs också i korthet frågan om ersättning för direkt tillfogad allmän förmögenhetsskada ("ren förmögenhetsskada") och icke-ekonomisk skada (dvs. sådant lidande som enligt 6 kap. 3 § SL är ersättningsgillt). Av flera både ekonomiska och tekniska skäl finns det endast begränsade möjligheter att skydda sig genom försäkring mot dessa skaderisker. Inte heller här kan man för framtiden tänka sig att avlösa skadeståndsrätten genom något försäkringsmässigt eller liknande ersättningssystem. Skadeståndsreglerna lär därför inte gärna kunna undvaras på desssa områden. Detta innebär bl. a. att i den mån man vill åstadkomma ett system för ersättning för de förmögenhetsförluster som tillfogas medborgarna genom felaktiga beslut av myndigheterna detta måste åstadkommas genom regler om ersättningsskyldighet för det allmänna, vilka i princip är av skadeståndsrättslig art.
Den utveckling på person- och sakskadeområdena i riktning mot försäkringsmässiga ersättningsanordningar som sålunda skisserats måste med nödvändighet ske successivt. Under en lång övergångsperiod kommer det även på dessa områden att finnas behov av ett skadeståndsrättsligt ersättningssystem. Av detta måste krävas, inte bara att det i sina huvuddrag harmonierar med den mer långsiktiga målsättningen och underlättar övergången till försäkringsmässiga anordningar, utan också att det vid varje tid är anpassat till rådande samhällsförhållanden, värderingar och behov. Den nuvarande ordningen är inte tillfredsställande från dessa synpunkter. Det finns därför ett akut behov av skadeståndsrättsliga reformer.
Reformer som genomförs nu bör emellertid inte syfta till en utbyggnad eller förstärkning av det skadeståndsrättsliga systemet. Det bör således inte komma i fråga att införa nya regler om objektivt ansvar för person- eller sakskada, om inte socialt motiverade ersättningsbehov på ett visst område är så trängande, att den successiva utbyggnaden av försäkringsmässiga anordningar inte kan avvaktas. I övrigt bör reformarbetet inriktas endast på en anpassning av de grundläggande skadeståndsreglerna till den samhällsutveckling som redan har ägt rum på andra områden, bl. a. inom försäkringsväsendet. Man bör i första hand sträva efter att undanröja oklarheter, som skapar rättsosäkerhet, och att avlägsna sådana ojämnheter i regelsystemet som inte är godtagbara från sociala rättvise-, trygghets- och jämlikhetssynpunkter. Det skadeståndsrättsliga systemet måste också bli smidigare än f. n. En långtgående detaljreglering bör undvikas.
Med dessa utgångspunkter sker härefter i lagrådsremissen en genomgång av föreliggande reformförslag och -önskemål.
De krav som under senare år har förts fram från vissa yrkesgrupper om objektivt arbetsgivaransvar vid olycksfall i arbete avvisas under hänvisning till att hithörande problem i första hand bör lösas genom generellt verkande åtgärder för alla yrkesgrupper inom yrkesskadeförsäkringens ram. I det avseendet ställs också i utsikt en snar utredning om höjningar av ersättningsnivån inom yrkesskadeförsäkringen. I övrigt bör ersättningsbehoven kunna täckas genom kollektiva försäkringar, tillkomna på arbetsmarknadsparternas initiativ.
På liknande grunder tar justitieministern avstånd från tanken på sär-
skilda regler om objektivt ansvar för skador genom felaktig medicinsk behandling. Inte heller finner han anledning att överväga införande av obligatorisk ansvarsförsäkring för läkare eller tandläkare. När det gäller s. k. medicinska skador hänvisas i stället till möjligheterna för landstingen resp. läkarnas och tandläkarnas organisationer att sörja för tillkomsten av kollektiva försäkringsanordningar till förmån för patienterna.
I den vid flera tillfällen under senare år väckta frågan om ersättning av allmänna medel för skador genom brott hänvisar justitieministern till det nyss omnämnda förslaget i årets statsverksproposition om ett särskilt anslag för ersättning av statsmedel i ömmande fall till dem som lidit personskada genom brott.
Av de föreliggande offentliga utredningsförslagen behandlas först bilskadeutredningens förslag till ny trafikskadelagstiftning (SOU 1957: 36). Det förutsätts, att man ännu under lång tid måste på detta område behålla ett skadeståndsrättsligt system. Nuvarande ordning bereder enligt departementschefen ett på det hela taget tillfredsställande skydd. Brister kan dock påvisas. Det gäller framför allt i fråga om skyddet för förare av motorfordon och för fordonsägare som färdas som passagerare i den egna bilen. Även medvållandereglerna behöver reformeras. De nuvarande bestämmelserna om ansvarighet för vagnskada i kollisionsfall är invecklade, svårtillämpade och dåligt anpassade till nutida krav på en snabb, effektiv och billig skadereglering. Här bör rättsordningen främja en utveckling i riktning mot ökad utbredning av vagnskadeförsäkring. Man bör överväga införandet av en sådan kanalisationsprincip som nyss berörts och som skulle medföra att vagnskadorna i flertalet fall till fullo och slutligt regleras genom vagnskadeförsäkring eller vagnskadegaranti.
Dessa reformbehov tillgodoses endast delvis genom bilskadeutredningens förslag. Detta innebär inte någon tillfredsställande lösning av frågorna om förarskyddet, om verkan av medvållande eller om vagnskadeersättningarna. En ny utredning bör därför ske, innan mer genomgripande reformer genomförs. Härvid bör övervägas möjligheten att på personskadeområdet ersätta den nuvarande trafikförsäkringen med ett försäkringssystem av socialförsäkringskaraktär, eventuellt med yrkesskadeförsäkringen som förebild. Reformbehovet kan dock inte sägas vara akut. Det nära sambandet med de frågor om ersättning för personskada som nu är under övervägande inom 1966 års skadeståndskommitté och särskilt frågan om att införa generella begränsningar av ersättning för personskada föranleder att reformer på trafikskadeområdet i varje fall bör anstå i avbidan på att ställning tas till resultatet av kommitténs utredningsarbete.
Reglerna i 25 § försäkringsavtalslagen (FAL) om försäkringsgivares regressrätt är enligt departementschefen i behov av en reformering. En omdaning av de nuvarande ersättningssystemen i den riktning som förordas i lagrådsremissen kan över huvud taget inte komma till stånd utan att reglerna i 25 § FAL undergår en genomgripande omarbetning. Med det synsätt på skadeförsäkringens funktion såsom ersättningssystem som har kommit till uttryck i lagrådsremissen bör den principiella utgångspunkten vara att skadeförsäkringsgivare över huvud taget inte skall ha någon regressrätt. Motsvarande bör gälla i fråga om s. k. självförsäkrares rätt till skadestånd. Också reglerna om förhållandet mellan summaförsäkring och skadestånd är i be-
hov av en översyn, särskilt med tanke på den överkompensation som nuvarande regler kan ge upphov till.
De anförda synpunkterna blir endast delvis tillgodosedda genom det förslag till ny lagstiftning i ämnet som år 1958 lades fram av särskilt tillkallad utredningsman (SOU 1958: 44). Förslaget blev också från rättstekniska utgångspunkter starkt kritiserat under remissbehandlingen. Justitieministern ansluter sig i allt väsentligt till denna kritik och förordar att en förnyad utredning kommer till stånd. Detta utredningsarbete har nyligen anförtrotts 1966 års skadeståndskommitté.
I fråga om de tre återstående utredningsförslag som nu föreligger och som rör det allmännas skadeståndsansvar, barns och föräldrars skadeståndsskyldighet (jämte ett överförande av bestämmelserna i 6 kap. SL till en särskild skadeståndslag) samt arbetsgivares och arbetstagares skadeståndsansvar (SOU 1958: 43, 1963:33 resp. 1964: 31) uttalar justitieministern, att förslagen avser centrala och praktiskt betydelsefulla delar av skadeståndsrätten, som på dessa områden kommer att fylla en viktig funktion ännu under lång tid. Förslagen har fått ett gynnsamt mottagande hos remissinstanserna. En lagstiftning på grundval av förslagen skulle inte innebära någon sådan utbyggnad eller förstärkning av det skadeståndsrättsliga ersättningssystemet som man enligt de tidigare förda resonemangen bör undvika. Ett genomförande av förslagen skulle å andra sidan medföra uppenbara förbättringar av de skadelidandes ställning, samtidigt som man skulle få ökade möjligheter att göra rimliga avvägningar mellan de skadeståndsskyldigas och de skadelidandes intressen. Väsentligen syftar förslagen till en anpassning av ett rättssystem med delvis sekelgamla anor till en modern tids förhållanden. En lagstiftning på grundval av förslagen skulle undanröja åtskilliga besvärande oklarheter i rättsläget. Slutligen betonas att ett genomförande av förslagen skulle bidra till ökad nordisk rättslikhet.
I detta sammanhang berörs också frågan om att i den allmänna skadeståndsrätten införa en allmän jämkningsregel. En sådan regel skulle ge vidgade möjligheter att anpassa skadeståndsansvarets omfattning i det enskilda fallet till sociala behov och ekonomiska realiteter. Endast därigenom kan skadeståndsrätten bringas att fungera på ett sätt som är godtagbart från rättvise-, trygghets- och jämlikhetssynpunkter. Det förordas därför att frågan om en allmän jämkningsregel utreds. 1966 års skadeståndskommitté har numera fått i uppdrag att företa en sådan utredning.
Ulf K. Nordenson
Lagförslagets innehåll
Uppgiften att ersätta de nuvarande skadeståndsbestämmelserna i 6 kap. SL samt att införa nya regler om principalansvaret, om arbetstagares skadeståndsansvar och om det allmännas skadeståndsansvar vid utövning av offentlig myndighet har i departementsförslaget lösts genom att de olika utredningsförslagen omarbetats och sammanförts till ett enda lagverk, kallat skadeståndslagen.
Förslaget till skadeståndslag löser inte alla skadeståndsfrågor. För tillämpningen viktiga problem — om adekvat kausalitet, om passiv identifikation, om skadevärdering m. m. — kommer liksom hittills att lämnas till rätts-
praxis. Och alla bestämmelser som tas in i lagen har, som framgått av föregående artikel, inte varit föremål för saklig utredning. Flera av de regler som överförs från 6 kap. SL t. ex. har bara överarbetats språkligt. 1966 års skadeståndskommittés arbete kommer att inom de närmaste åren föranleda komplettering och ändring av lagen på några punkter.
Lagförslaget omfattar fem kapitel med sammanlagt 23 paragrafer. Varje kapitel har separat numrering av paragraferna. Tanken är att bestämmelse som i framtiden fogas in i lagen skall förskjuta paragrafnumreringen endast inom det kapitel där den placeras.
1 kap. innehåller vissa inledande föreskrifter och 5 kap. bestämmelser som i övrigt är gemensamma för allt skadeståndsansvar på grund av lagen. Paragrafer som rör ansvar för eget vållande har samlats i 2 kap. och sådana som rör ansvar för annans vållande i 3 kap. I sistnämnda kap. finns följaktligen reglerna om principalansvaret och om det allmännas ansvar för skada vid utövning av offentlig myndighet. 4 kap. innehåller en bestämmelse om arbetstagares skadeståndsansvar.
I 1 kap. anges inledningsvis att bestämmelserna i skadeståndslagen och allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser tillämpas i fråga om skyldighet att utge skadestånd, om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden (1 §). Lagen behandlar visserligen — liksom 6 kap. SL — frågor om skadeståndsansvar i utomobligatoriska förhållanden. Men enligt det synsätt som kommer till uttryck i denna paragraf är lagens olika bestämmelser och allmänna skadeståndsgrundsatser tillämpliga också i kontraktsrättsliga relationer, i den mån annat inte följer av kontraktsförhållandet. Skadeståndslagens regler och allmänna grundsatser supplerar också skadeståndsrättslig speciallagstiftning — järnvägsansvarighetslagen, elanläggningslagen etc.
I 2 § finns den enda definition som har ansetts nödvändig. Begreppet "ren förmögenhetsskada" används nämligen här för första gången i svensk lagstiftning. Det avser ekonomisk skada som uppkommer utan samband med person- eller sakskada. Skadetypen har stor betydelse inom lagens tillämpningsområde, inte minst när det gäller stats och kommuns ansvar vid myndighetsutövning.
2 kap., "Skadestånd på grund av eget vållande", innehåller paragrafer som nu motsvaras av 6 kap. 1 och 6 §§ SL. Culparegeln sådan den nu tilllämpas i svensk rätt går avsevärt längre än vad som följer av ordalydelsen i 6 kap. 1 § SL, som endast behandlar skada på grund av brott. Regeln gäller nämligen person- eller sakskada som någon vållar uppsåtligen eller av vårdslöshet, oberoende av om handlandet är straffbart. Ersättningsgill enligt samma regel är också förmögenhetsskada som är en direkt följd av person- eller sakskada, t. ex. inkomstförlust som drabbar den skadelidande isamband med kroppsskada. Ren förmögenhetsskada ersätts däremot endast enligt 6 kap. 1 § SL, dvs. vid straffbara handlingar.
Såvitt avser person- eller sakskada och förmögenhetsskada som är följdskada kodifieras culparegeln nu i skadeståndslagens 2 kap. 1 §. Där sägs nämligen att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person eller sakskada skall ersätta den, om annat inte följer av lagens bestämmelser. Med tillägget åsyftas inskränkningar som följer av t. ex. de särskilda reglerna om barns eller arbetstagares skadeståndsansvar. Den del av culpa-
regeln som avser ren förmögenhetsskada har — med hänsyn till att den har generell giltighet inom lagens område — placerats i 5 kap. 1 §.
2 kap. 2 och 3 §§ innehåller motsvarigheter till 6 kap. 6 § SL. I 2 § regleras skadeståndsansvaret för barn och ungdom. Bestämmelsen är uppbyggd på samma sätt som den nuvarande, dvs. som en föreskrift att skadevållaren skall utge skadestånd om det är skäligt med hänsyn till särskilt angivna omständigheter. Förslaget innebär här vissa ändringar i förhållande till gällande rätt. Åldersgränsen har flyttats från 15 till 18 år. För skadevållare i åldrarna 15—18 år skall paragrafen närmast tillämpas som en regel om jämkning av oskäligt betungande skadestånd. För åldrarna där under har paragrafen i princip samma innebörd som hittills. De omständigheter som skall beaktas vid skälighetsprövningen har dock angivits i andra termer, som i viss mån skall markera nya principer. Hänsyn skall tas till barnets ålder och utveckling, handlingens beskaffenhet, föreliggande ekonomiska förhållanden och övriga omständigheter. Någon nedre åldersgräns anges inte, men förslaget utgår från att barn under 5—6 år endast i undantagsfall skall bli skadeståndsskyldiga.
Som hittills anpassas ansvarets omfattning till barnets intellektuella utveckling och psykiska mognad. Men större vikt skall läggas vid ekonomiska omständigheter, främst om försäkring finns eller inte. Om ett skadevållande barn skyddas av ansvarsförsäkring skall enligt förslagets intentioner fullt skadestånd i regel utgå inom försäkringens ram. Det får dock inte förekomma att ett försäkrat barn åläggs skadestånd i anledning av ett beteende som inte skulle ha medfört ansvar för ett oförsäkrat barn. I förslaget förordas vidare att skadestånd som ett barn skall utge fastställs till visst belopp i stället för — som nu i regel är fallet — till viss kvotdel av skadan.
2 kap. 3 § innehåller en bestämmelse om psykiskt abnorma personers skadeståndsansvar, som nu också regleras i 6 kap. 6 § SL. Kretsen av skadevållare som bestämmelsen kan tillämpas på är emellertid mera vidsträckt, bl. a. för att nå viss överensstämmelse med vad som gäller för inomobligatoriska förhållanden enligt 1924 års lag om verkan av avtal som slutits under inflytande av rubbad själsverksamhet. Som psykisk abnormitet i förslagets bemärkelse anses sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten, om rubbningen inte är självförvållad och tillfällig. Paragrafen är i övrigt uppbyggd efter mönster av barnparagrafen.
I avvaktan på en allmän jämkningsregel har någon sådan regel om jämkning av föräldrars och andra vårdnadshavares skadeståndsansvar som skadeståndskommittén föreslog inte tagits upp. Att, som skadeståndskommitténtänkte sig, i en särskild regel slå fast vårdnadshavares skadeståndsansvar vid försummelse i vården om barn eller psykiskt abnorm person har inte ansetts nödvändigt. Sådant ansvar följer redan av culparegeln, och en särskild bestämmelse skulle kunna vålla missförstånd.
"Principalansvar m. m." är rubriken på 3 kap. Detta innehåller i 9 paragrafer uteslutande nya regler. Huvudbestämmelserna finns i de båda inledande paragraferna. Den ena avser arbetsgivares ansvar för arbetstagaresvållande — ofta benämnt principalansvar (1 §). Den andra behandlar statens och kommuns ansvar för skada vid myndighetsutövning (2 §). Resten av kapitlets paragrafer reglerar tillämpningen av endera av eller båda huvudbestämmelserna eller hela kapitlet.
Genom skadeståndslagen införs ett oinskränkt skadeståndsansvar för offentliga och privata arbetsgivare i fråga om arbetstagares culpa.
I 1 § sägs det nu att den som har arbetstagare i sin tjänst skall ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Ansvaret utsträcks alltså till vållande av varje arbetstagare, oberoende av dennes ställning eller funktion i arbetsgivarens företag. Tanken bakom den nya regeln, som har stöd i en tämligen enig remissopinion, är att skador som inträffar i en arbetsgivares verksamhet skall bäras av honom som en kostnad i rörelsen.
Enligt rättspraxis inträder undantagsvis principalansvar för s. k. självständig medhjälpare eller dennes folk. Skadeståndskommittén föreslog att den som anlitar annan än arbetstagare för särskild förpliktelse att förebygga person- eller sakskada — t. ex. fastighetsägares skyldighet att sanda trottoarer— skulle svara för den som anlitats och hans folk. Av flera skäl återfinns denna regel inte i departementsförslaget. Bl. a. har det ansetts att kommitténs regel skulle bli mycket svårtillämpad.
Det nya principalansvaret gäller inte bara person- och sakskada utan också ren förmögenhetsskada och sådant lidande till följd av brott mot den personliga integriteten som nu ersätts enligt 6 kap. 3 § SL. Det har alltså samma omfattning som ansvaret på grund av eget vållande.
3 kapitlets andra huvudbestämmelse anger att staten eller kommun skall ersätta person- eller sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Ansvaret förutsätter — i likhet med principalansvaret enligt 3 kap. 1 § — inte att personligt skadeståndsansvar för viss befattningshavare föreligger. Talan om skadestånd kan nämligen grundas på anonyma fel — skadevållaren kan inte utpekas i den skadebringande verksamheten — eller på kumulerade fel — flera mindre fel som inte vart för sig når upp till culpakravet har förekommit i verksamheten. Ansvaret för stat och kommun enligt 3 kap. 2 § går i ett viktigt avseende längre än vad som följer av lagförslaget i övrigt. På det allmänna läggs nämligen ett ansvar för ren förmögenhetsskada som inte förutsätter brottslig handling. Detta har inte minst betydelse för skada genom myndighetsbeslut, som oftast är ren förmögenhetsskada.
Den gräns som dras för paragrafens tillämpningsområde blir därför av stor vikt. Departementsförslaget låter frågan om skadan uppkommit vid utövning av offentlig myndighet avgöra om ansvar skall inträda eller inte. Det är myndighetsutövningens speciella karaktär som motiverar särskilda skadeståndsregler. Sådana beslut eller åtgärder av de offentliga organen, som är ett utflöde av samhällets maktbefogenheter över medborgarna, är myndighetsutövning i förslagets mening. Offentlig myndighet utövas inte bara av statliga och kommunala organ utan även i viss omfattning av enskilda rättssubjekt, t. ex. Sveriges advokatsamfund och Aktiebolaget Svensk bilprovning. Offentlig verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning — sjukvård, affärsdrivande verk etc. — följer däremot vanliga skadeståndsregler.
Skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning inskränks genom bestämmelser i 3—5 §§ av 3 kap. Skyldighet att utge skadestånd enligt 2 § uppkommer endast "om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning" (3 §). Denna
s. k. standardregel innebär att medborgarna får tåla mindre fel och ofullkomligheter i det allmännas verksamhet.
I 3 kap. 4 § finns en regel om ett särskilt slag av medvållande som också inskränker det allmännas ansvar, den s. k. passivitetsregeln. Den som lidit skada genom felaktigt beslut vid utövning av offentlig myndighet men som utan giltig anledning har underlåtit att föra talan om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel har inte rätt till ersättning för skada som därigenom hade kunnat undvikas. Om skada har uppstått på annat sätt än genom ett överklagbart beslut — t. ex. genom besked, anmaning eller konkludent åtgärd — skall den skadelidandes underlåtenhet att begära rättelse eller göra formlös erinran bedömas enligt vanliga medvållanderegler. Den tredje regel som inskränker skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning finns i 5 § och rör ren förmögenhetsskada som har uppkommit till följd av intrång i näringsverksamhet. Sådan skada ersätts endast om det är skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter.
En regel av betydelse för båda huvudbestämmelserna i kapitlet har tagits upp i 3 kap. 6 §. Den innehåller en jämkningsregel som ansetts nödvändig för att i särskilda fall lindra det skadeståndsansvar som införs genom skadeståndslagen. Principalansvar eller ansvar vid myndighetsutövning kan sålunda jämkas antingen om skadeståndet är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden och andra omständigheter eller om det vid sakskada är skäligt med hänsyn till föreliggande försäkringar eller försäkringsmöjligheter att jämkning sker. Tanken är att jämkning skall kunna ske av principalansvar i rent privata förhållanden och i icke-ekonomisk verksamhet — t. ex. inom föreningsväsendet — men också vid extraordinärt stora skador där sedvanlig ansvarsförsäkring inte räcker till. Jämkningsregeln skall också göra det möjligt att begränsa skadeståndsansvaret när det är motiverat från försäkringsmässig synpunkt.
Talan om ersättning enligt 3 kap. skall inte kunna föras med anledning av beslut av Kungl. Maj:t eller riksdagen eller av HD, regeringsrätten eller försäkringsdomstolen om inte beslutet — i de sällsynta undantagsfall då detta kan tänkas — har upphävts eller ändrats. Detta sägs i 7 §, som också anger att samma princip gäller i fråga om sådant beslut av lägre myndighet mot vilket talan har fullföljts hos Kungl. Maj:t, HD, regeringsrätten eller försäkringsdomstolen utan att ha upphävts eller ändrats. En annan undantagsbestämmelse avser trafikskador, som i viss omfattning hålls utanför ansvarsreglerna i kapitlet (8 §). I samma paragraf undantas fel eller försummelse vid lotsning från skadeståndsansvar enligt 3 kap.
En särskild forumregel har ansetts nödvändig bl. a. för att talan om ämbetsbrott och om skadestånd enligt 2 § inte skall äga rum inför skilda instanser (9 §).
"Arbetstagares skadeståndsansvar" är rubriken på 4 kap., vars enda bestämmelse är uppbyggd på samma sätt som 2 kap. 2 och 3 §§. Den avser skada som arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. För sådan skada är arbetstagaren ansvarig i förhållande till arbetsgivare eller annan endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Arbetstagaren ges här en mera skyddad ställning än enligt skadeståndskommitténs förslag. Att arbetstagares skadeståndsansvar kan lind-
ras är en betydelsefull konsekvens av principalansvaret. Huvudregeln bör enligt departementsförslaget vara att skada som arbetstagare vållar på arbetsplatsen skall stanna på arbetsgivaren, dvs. normalt på dennes ansvarsförsäkring. Regeln går längre än de specialregler om lindring av arbetstagares ansvar som finns på olika områden, t. ex. enligt 67 § sjölagen. Dessa specialregler kan därför upphävas.
5 kap. slutligen upptar till större delen bestämmelser som härrör från 6 kap. SL. Så är fallet med 2 § (om skyldighet att ersätta lidande vid brott mot den personliga integriteten), 3 § (om ersättning vid personskada), 4 § (om efterlevandes skadeståndsrätt), 6 § (om medvållande på den skadelidandes sida), 7 § (om solidariskt ansvar mellan flera skadeståndsskyldiga) samt 8 § (om frihet från skadeståndsskyldighet vid underlåtenhet att avslöja brott). Språkliga och redaktionella ändringar har ägt rum i samband med överförandet till skadeståndslagen, men i några fall har också sakliga ändringar ansetts möjliga att genomföra i detta sammanhang. 2 § (6 kap. 3 § SL) har utsträckts att gälla också andra fall av brottsligt ofredande än brott mot den personliga friheten. Medvållanderegeln i 6 § (6 kap. 1 § 2 p. SL) har formulerats så att den ger klart utrymme för passiv identifikation. Det har vidare utsagts i 8 § (6 kap. 5 § SL) att skadeståndsansvar enligt culparegeln inte kommer i fråga bara därför att straff kan följa enligt 23 kap. 6 § första st. BrB för underlåtenhet att avslöja brott.
I 5 kap. finns emellertid också två helt nya bestämmelser. Kapitlet inleds med den tidigare nämnda föreskriften om ren förmögenhetsskada. Sådan skada skall, om den har vållats genom brott, ersättas enligt bestämmelserna i skadeståndslagen om skyldighet att ersätta person- eller sakskada. Uttryckligen undantas sådan ren förmögenhetsskada som faller under 3 kap. 2 §, eftersom särskilda inskränkningar gäller i samma kapitel om sådan skada i samband med myndighetsutövning (1 §). Ny är också en regel om vad som kan ingå i skadeståndet vid sakskada. I enlighet med vad som i dag har erkänts i rättspraxis anges att i skadeståndet skall inräknas utgift för reparation och annan kostnad till följd av skadan samt ersättning för värdeminskning och för hinder eller förlust i den skadelidandes näring (5 §).
Enligt förslaget skall skadeståndslagen träda i kraft den 1 januari 1972.
Erland Strömbäck