OLE WESTERBERG. Förfarandet i förvaltningen. Sthlm 1969. Norstedts. 150 s. Kr. 28,50.
Det första man fäster sig vid är att Westerberg kallat sin bok "Förfarandet i förvaltningen" och inte "Förvaltningsförfarandet" eller "Handläggningenav förvaltningsärenden". Möjligen har Westerberg därmed velat markera att hans bok handlar endast om den mer processualiserade eller judicialiserade typ av verksamhet som förekommer vid behandling och avgörande av förvaltningsärenden. Termerna har nu emellertid inte så entydiga innebörder att detta omedelbart framgår av titelvalet. Redan en hastig blick i innehållsregistret skingrar emellertid varje tvekan. Boken är ägnad den judicialiserade förvaltningsverksamheten. Det betyder att åtskilligt som utspelar sig i förvaltningsärenden inte blir behandlat i boken. På många områden domineras myndigheternas verksamhet — också där det är fråga om myndighetsutövning — av formlösa mellanhavanden eller förhandlingar och avtal. Som exempel kan nämnas 19 § skogsvårdslagen (kan ej överenskommelse träffas, må skogsvårdsstyrelsen etc) och 40 § miljöskyddslagen (får förelägganden ges... först sedan det visat sig att rättelse ej kan vinnas genom råd och anvisningar). Med tanke på att boken är avsedd som kurslitteratur för studenter, hade det enligt min mening varit till fördel att inledningsvis påpeka att det förfarande och den handläggningav ärenden som behandlas i boken bara återger vissa typer av handlingsmönster inom den offentliga förvaltningen. Den oförberedde kan ju eljest lätt få för sig att svensk offentlig förvaltning genomgående bedrivs i rättegångsliknande former, vilket vore mycket olyckligt med tanke på att det mera formaliserade förvaltningsförfarandet inte tillämpas annat än i begränsad utsträckning. Han faller i så fall offer för samma missuppfattning som länsdemokratiutredningen ger uttryck för i "Förvaltning ochfolkstyre" (SOU 1968:47 s. 20) då utredningen förklarar att det är en allmänt accepterad fiktion att den svenska statsförvaltningen är en förvaltning i huvudsakligen judiciell mening. Hur man kan tro att detta skulle vara en allmänt utbredd fiktion i våra dagar när samhällsplanering äger rum och samhällsservice produceras i allt annat än domstolsliknande former inför våra ögon är svårt att förstå.
Vissa omständigheter gör det en smula tveksamt om Westerberg verkligen avsett att begränsa sig till det formliga förvaltningsförfarandet. Det resonemang han för om anhängighet (s. 11) är till en början mycket processpräglat — enligt min mening t. o. m. alltför judiciellt för att passa in på ett administrativt förstainstansförfarande. Efter en cirkeldiskussion om materiell anhängighet och sakprövningsskyldighet kommer redogörelsen in på formlöst avvisande. Att formlöst avvisande kan förekomma inom förvaltningsförfarandet, dock inte i den av Westerberg antydda formen att myndigheten över huvud inte svarar, skall inte bestridas. Däremot hör det inte hemma inom det formliga förfarandet. Detsamma kan sägas om rekursen (s. 114) som också brukar kallas formlösa besvär. Som framgår av sistnämnda beteckning ligger denna före-
teelse utanför det formliga förfarandet. Att någon gör en framställning till en länsstyrelse i dennas egenskap av tillsynsmyndighet över en barnavårdsnämnd eller en hälsovårdsnämnd hör till det formlöst administrativa.
I varje myndighetsinstruktion finns ett avsnitt med rubriken "Ärendenas handläggning". Där ges grundläggande bestämmelser om beslutsnivå, delegation av beslutsbefogenhet, beslutförhet och omröstning. Vidare anges i vad mån ärende skall avgöras efter föredragning eller som enmansärende utan föredragning samt innebörden av att någon närvarit vid den slutliga handläggningen av ärende. Där regleras också i vad mån en tjänsteman får infordra förklaring, upplysning eller yttrande i ärende hos myndigheten. De instruktionella handläggningsbestämmelserna har fått en mycket enhetlig utformning och skulle i betydande utsträckning kunna sammanföras till basbestämmelser i allmänna verksstadgan. I vart fall utgör de enligt min mening för förfarandet hos myndigheterna mycket väsentliga normer. Med den snäva ram Westerberg valt för "förfarandet" får de emellertid ingen systematisk behandling i boken utan tangeras endast (s. 37 f). Detta är synd med tanke på den stora praktiska betydelse bestämmelserna har och de många tillämpningsproblem de vållar, t. ex. när det gäller att komma underfund med om någon är närvarande i juridisk mening eller bara tillstädes som uppgiftslämnare, sakkunnig e. d.
Om omröstning säger Westerberg (s. 41) att den kollektiva omröstningsmetoden i statsförvaltningen knappast torde användas annat än då så uttryckligen föreskrivits. När det gäller organ som är sammansatta av lekmän, t. ex. ämbetsverkens styrelser och sådana organ som länsarbetsnämnder och länsbostadsnämnder, lär det dock vara tvärtom. Formlig omröstning äger naturligtvis ytterst sällan rum eftersom man i regel tillämpar acklamationsförfarande. I de fall då det kommer till formlig omröstning är det dock den kollektiva metoden som kommer till användning. Stöd härför har man i en instruktionsbestämmelse som säger att som styrelsesbeslut gäller den mening varom de flesta förenar sig eller vid lika röstetal den mening som ordföranden biträder och som tillägger att för omröstning i disciplinärende m. m. gäller reglerna om kollegial omröstning i brottmål enligt rättegångsbalken.
Förvaltningsförfarandet har ju varit under utredning i närmare trettio år och det offentliga trycket tillhandahåller därför mycket material, framför allt då besvärssakkunnigas betänkande "Lag om förvaltningsförfarandet" (SOU 1964: 27) och följdbetänkandet "Förvaltningslag" (SOU1968: 27). Westerberg har naturligtvis tagit väl vara på detta materialoch rättspraxis. Han har givetvis också härmed gjutit samman sin egen grundforskning om besvärsrätt, rättskraft, beslutsmotivering och jäv. Det han i sin bok redovisar om de centrala förvaltningsrättsliga frågeställningarna på det formliga förfarandets område är därför mycket vederhäftigtoch instruktivt. Några randanteckningar kan ändå kanske vara av intresse.
Skillnaden mellan processuellt och administrativt betraktelsesätt kan illustreras med vad Westerberg uttalar om återkallelse av talan (s. 17). Westerberg menar med stöd av avgöranden i regeringsrätten att en talan inte får återkallas, sedan definitivt beslut föreligger i ärendet. En rad exempel kan emellertid anföras på fall då det skulle vara absurt att inte gå med på en återkallelse fastän beslutet är meddelat. Vad kan man annat
göra t. ex. när en sökande, sedan han förordnats till innehavare av en tjänst han sökt, förklarar att han återkallar sin ansökan till tjänsten?
En smula överraskande är det att finna att Westerberg som exempel på legala bevispresumtioner nämner självdeklarationens betydelse. En viss trovärdighetspresumtion tillkommer visserligen en självdeklaration på grund av att den är undertecknad under särskilt straffansvar men det är ju en annan sak. Egentligen är det svårt att ge exempel på legala bevispresumtioner inom förvaltningsrätten. För att hålla sig till skatterätten kan dock nämnas föreskrifterna om inkuransavdrag i anvisningarna till 41 § kommunalskattelagen. Den skattskyldige skall i princip visa att lagret gått neri värde för att få inkuransavdrag men oaktat detta "må dock avdrag för inkurans medgivas med fem procent. . . därest detta ej framstår som uppenbart opåkallat".
Westerberg uttalar (s. 23) att endast undantagsvis har förvaltningsmyndighet uttryckligen erhållit befogenhet att själv höra vittnen under ed. Jag kan inte erinra mig något exempel härpå. I vart fall strider det mot svensk förvaltnings grundtankar att en förvaltningsmyndighet hör vittnen under ed. Sådan befogenhet anses exklusivt böra tillkomma organ som är organiserade som domstolar.
Vad Westerberg anför om delgivning (s. 51 f) har blivit inaktuellt sedan delgivningslagen trätt i kraft 1.1.1971. Denna lag får som bekant tämligen vittgående konsekvenser för förvaltningen. Just ordet delgivning måste hädanefter användas med stor urskillning. Ordet är förbehållet de former för överbringande av kännedom om något vilka regleras i delgivningslagen och utan uttrycklig befogenhet att "delge" får en myndighet i princip inte tillämpa delgivningslagens former för överbringande. Man får i stället hålla sig till det som sägs i servicecirkuläret eller tilllämplig specialförfattning. Det lär ta en viss tid innan alla myndigheter anpassat sina rutiner till den nya ordningen.
De värdefullaste partierna i boken är utan tvekan de som handlar om jäv, rättskraft, besvärsrätt och beslutsmotivering. Men också övriga partier ger en god överblick över gällande rätt även om de genom sin komprimerade form normalt inte kan ge svar på annat än de vanligaste tolkningsfrågorna. Litteraturhänvisningar under varje kapitel hjälper dock den som vill veta mera.
Den förvaltningslag och förvaltningsprocesslag som har antagits av vårriksdagen medför stora förändringar i det rättsliga stoff som Westerbergsbok är inriktad på. Det är att hoppas att Westerberg inte drar sig för den möda det onekligen kommer att innebära att ge ut en ny, till de nya reglerna anpassad upplaga av boken. Kunde då samtidigt dispositionen göras stramare så att framställningen begränsades till det formliga förfarandet men samtidigt mera beaktande skänktes handläggningsreglerna i allmännaverksstadgan och myndighetsinstruktionerna skulle boken bli än förträffligare.
Bertil Wennergren