Konsumentpolitik och lagstiftning
Av statsrådet CARL LIDBOM
Jag skall bara ta upp några enstaka ting inom konsumentpolitiken och tala lite om innovationer och trender och behovet av förnyelse. I stort sett kommer jag att hålla mig till sådant som har med näringsrätt och köp- och avtalsrättslig lagstiftning att göra. Men först några ord som bakgrund.
Konsumentens ställning på marknaden är ur många synpunkter idag mycket bättre än under tidigare epoker. Men samtidigt har också nya svårigheter inställt sig. Stigande inkomster för människor igemen har visserligen medfört att konsumenterna i allmänhet kan efterfråga mycket fler varor och tjänster än förr, och dyrare varor också. Men valsituationen blir just därför ganska svår. Utbudet av varor är stort och den enskilde kan inte skaffa sig överblick. Många produkter är tekniskt komplicerade och det fordras fackkunskap föratt bedöma dem. Konsumenten kan ofta inte avgöra om den produkt han väljer har den kvalitet som han vill eller om priset är skäligt.
Utvecklingen mot stora butiksenheter — för att ta en annan sida —har naturligtvis minskat möjligheterna till personlig vägledning i butikerna. Men också minskat säljarens beroende av att varje enskild kund är nöjd med sitt köp. En utvecklingstrend som man ser är att konsumenterna numera ofta har långt till inköpsställena och att varudistributionen i allt högre grad övervältras på hushållen. Svårigheter har uppstått för vissa kategorier. Åldringar, handikappade, glesbygdernas befolkning och barnfamiljerna har alla sina särskilda problem när det gäller varudistributionen.
Reklamen, skyltningen, förpackningsutstyrseln på varorna och andra säljfrämjande åtgärder av olika slag har fått mycket kraftigt ökad betydelse som medel att påverka konsumenternas handlande. Men sådana åtgärder kan ofta göra det svårare i stället för lättare för konsumenterna. Moderna affärsmetoder har gjort att konsumenterna som köpare befinner sig i ett underläge i förhållande till producenter och säljare. Köpvillkoren bestäms i allmänhet ensidigt av företagen eller deras branschorganisationer. Konsumenterna har små möjligheter i praktiken att påverka villkoren. Deras val begränsar sig tillfrågan om de vill köpa eller inte köpa.
Utvecklingen rymmer mycket som är positivt. Men den ställer ock-
så helt nya krav på konsumenterna och företagen, och den tilldelar också samhället en ny roll. Med den varumarknad vi fått behöver konsumenterna stöd och aktiv medverkan från samhällets sida för att klara sina problem. Denna medverkan kan bli aktuell i de mest skilda sammanhang.
Men vad är det som skall göras? Vi ser att det krävs nya insatser från samhällets sida på det viset att vi behöver nya samhälleliga institutioner som bevakar konsumentintressena. Det behövs en förnyelse av lagstiftningen över ett brett fält. Men det behövs också, och kanske framför allt, nya former för samverkan mellan de olika inblandade intressegrupperna — mellan samhället, konsumenterna och näringslivet och deras organisationer.
I detta arbete har viktiga steg tagits under senare tid, och andra förbereds. Den 1 januari 1971 träder en ny lagstiftning i kraft som reglerar reklam och marknadsföring i vissa hänseenden. Viktiga delar av den köp- och avtalsrättsliga lagstiftningen är under utredning. Ett lagförslag som siktar till att sanera avbetalningshandelns flora av tryckta standardkontrakt bearbetas nu i justitiedepartementet och kommer att föreläggas riksdagen i vår.
På institutionssidan får vi den 1 januari två nya organ. Ett marknadsråd ersätter näringsfrihetsrådet och tar hand om konkurrensbegränsningsfrågorna och får sig dessutom tilldelat reklam- och marknadsföringsfrågorna. Rådet fungerar som en specialdomstol. Vidare får vi en konsumentombudsman. Han har f. ö. redan börjat förbereda sin verksamhet.
Jag skall gå över till konkreta resonemang för att lite närmare utveckla vad jag menar med förnyelsen, med en ny roll för samhället och med de nya formerna för samverkan mellan samhället och olika intressegrupper.
Jag börjar med den nya marknadsföringslagen. Det är en lag som är uppbyggd på att marknadsrådet, domstolen, får en fullmakt att ingripa när det gäller reklam, försäljningsdriver och marknadsföringsmetoder som strider mot god affärssed eller annars innehåller någotsom är otillbörligt sett från konsumenternas synpunkt. Rådet kan utfärda vitesförbud. Rådets ställning är exklusiv. Dess verksamhet täcker hela landet och besluten kan inte överklagas. Men motorn i systemet, det är konsumentombudsmannen. Han har till uppgift att aktivt övervaka marknaden och se till att lagen följs ute på fältet. Det blir i huvudsak han som bestämmer vilka frågor som skall föras upp tillmarknadsrådet.
Det nya i marknadsföringslagens teknik ligger i den vidsträckta fullmakten för de särskilda institutionerna. Fullmakten, som är basen för
både marknadsrådets och konsumentombudsmannens verksamhet, har formen av en generalklausul som kommer att få sitt konkreta innehåll genom den praxis som successivt utvecklas. Med utgångspunkt från begreppet "otillbörlig marknadsföring" får marknadsrådet utforma ett konkret normsystem som kan hållas å jour med utvecklingen genom att prejudikat läggs till prejudikat.
Marknadsrådets ställning är stark. Men i praktiken lär konsumentombudsmannen få den centrala rollen i det nya systemet. Framgången för systemet hänger i hög grad på hur han övervakar marknaden och vad han gör för att se till att det används hyggliga och hederliga metoder inom reklam och marknadsföring. Generalklausulens föreskrifter om förbud och viten ger honom maktmedel, och om han är energisk och initiativrik bör han kunna uträtta åtskilligt.
Men jag vill starkt understryka att man inte får se konsumentombudsmannens arbete som en polisiär uppgift. Maktmedlen skall sparas till situationer där de verkligen behövs. Samarbete bör vara mottot för konsumentombudsmannen. Han skall samarbeta inte bara med organisationer som företräder konsumentintressena utan i hög grad också med näringslivet. Hans arbetsmetod bör i första hand vara förhandlingar med företag och berörda organisationer på företagssidan när han vill få förändringar till stånd. Ett exempel. Om en företagare lägger upp en försäljningsdrive som konsumentombudsmannen inte anser godtagbar, då får han ta upp en förhandling med företagaren i fråga och försöka komma överens med honom hur det i stället bör vara. Det är först om förhandlingarna strandar som det blir aktuellt för konsumentombudsmannen att gå till marknadsrådet. Marknadsrådet är i första hand en prejudikatdomstol dit man skall kunna föra tveksamma och principiellt intressanta fall.
Denna tanke på samverkan mellan olika intressegrupper återspeglar sig också i marknadsrådets sammansättning. Både företagar- och konsumentintressen är representerade i rådet vid sidan av ordföranden och två andra ledamöter som är fristående från partsintressen.
Hittills har vakthållningen mot osunda metoder i konkurrensen, mot osunda reklam- och marknadsföringsmetoder, i stor utsträckning fått ombesörjas av näringslivet självt. Jag skall gärna vitsorda att där har Näringslivets Opinionsnämnd och åtskilliga andra organ som näringslivet satt upp gjort ett mycket förtjänstfullt arbete. De svenska näringslivsorganisationerna har ju också i samverkan med organisationer i andra länder utarbetat en etisk kodex som i stora stycken kan ligga i botten på den praxis som marknadsrådet skall arbeta fram. Jag syftar då på internationella handelskammarens grundregler för reklam.
Det ligger ingen förebråelse i konstaterandet att det i dag behövs andra och mera kraftfulla åtgärder för att tillvarata konsumentintressena än dem som näringslivet har vidtagit på egen hand. En fortsatt självsanering är välkommen, men ytterst måste ansvaret för att näringslivet fungerar på ett sätt som stämmer överens med konsumenternas intressen ligga hos samhället.
Jag skall berätta lite om hur tänkandet utvecklade sig vidare. Medan vi arbetade på marknadsföringslagstiftningen så upptäckte vi ett gränsdragningsproblem som var intressant. Vad menas med marknadsföringsåtgärder? Var går gränsen till nästa led, försäljningen? När vi sökte svaret på dessa frågor kom vi att titta på de fall där företagare i sin försäljningsverksamhet använder sig av kontraktsformulär. Sådana formulär kan ibland misstänkas vara ojusta i ett eller annat hänseende. Ett exempel är kontrakt med garantibestämmelser som synes lova mer än vad de i verkligheten ger. Ett annat är kontrakt med bestämmelser som på ett otillbörligt sätt befriar säljaren från de skyldigheter han borde ha enligt de värderingar som ligger till grund för köplagstiftningen. Kan man inskrida mot olämpliga standardkontrakt med stöd av marknadsföringslagen? Vårt svar var nej. Som vi hade lagt upp den lagen skulle det i allmänhet inte vara möjligt. Men samtidigt sa vi oss att det här ämnesområdet är kanske väl lämpat för de nya institutioner vi är i färd med att skapa. Hur skulle vi då kunna angripa problematiken?
De flesta människor som går ut för att köpa en bil, en TV, en hushållsmaskin etc. köper på avbetalning. Konsumenten får sig förelagt ett kontrakt i butiken. Han kan ha synpunkter både på varan och påpriset, men han har mycket sällan några synpunkter på kontraktetoch dess olika snåriga bestämmelser. Han studerar inte i detalj garantibestämmelser, leveransbestämmelser etc. och vet inte vad som händer om någonting hakar upp sig sedan kontraktet är undertecknat. Skulle konsumenten vara så förtänksam att han ger sig in i dessa snår, då kan han vara ganska övertygad om att möta en rätt oförstående säljare. Försäljaren använder de kontrakt som är brukliga i branschen, och han är säkerligen inte villig att skriva t. ex. en annan garantibestämmelse — en bestämmelse med ett annat innehåll än kontraktsformulärets — bara för att kunden begär det.
Konsumenten är m. a. o. ganska maktlös. Ty vilka har skrivit dessa standardkontrakt? Jo, det är företagen själva eller deras organisationer — eller rättare sagt jurister som är anställda i deras tjänst. Konsumentintressena är inte med överhuvudtaget när kontraktsformulären skall utformas.
Den här problematiken är inte alls ny. Den har uppmärksammats
av både jurister och andra i decennier, fast det är ingen som riktigt har hittat något sätt att angripa den. Vi lät göra en snabb undersökning på vissa kapitalvaror för att se vilka typer av kontrakt som fanns i handeln och i vilken omfattning det kunde antas förekomma missbruk av det ena eller andra slaget. Stickprovskontrollen visade att det fanns en hel del som var konstigt. Det är inte ovanligt med standardkontrakt som fritar säljaren från skyldigheter som han borde ha eller som binder köparen oskäligt hårt och begränsar hans rättigheter.
Ett behov av sanering fanns. Därifrån startade tänkandet hur vi skulle kunna utnyttja konsumentombudsmannen och marknadsrådet och den teknik vi hade lagt upp i marknadsföringslagen. Resultatet blev ett förslag som går ut på att fullmakten för marknadsrådet —generalklausulen — vidgas så att rådet får pröva även standardkontrakt och får undersöka om i kontrakten förekommer några otillbörliga avtalsvillkor. Konsumentombudsmannen får enligt förslaget rätt att gå till marknadsrådet och utverka ett förbud, ett föreläggande för vederbörande företag att sluta använda kontrakt som innehåller en eller flera klandervärda bestämmelser. Förbudet kan förknippas med vite. Så lagstiftningen kan bli effektiv. Det är ingen tvekan om det.
Men den första uppgiften för konsumentombudsmannen, om detta genomförs, blir ju inte att tillgripa maktmedel utan det är fortfarande att i samverkan med näringslivet försöka få till stånd hyggliga förhållanden. D. v. s. att gå ut och förhandla. Hittar han kontrakt som innehåller bestämmelser som han anser olämpliga, tar han upp en förhandling med vederbörande företag eller den organisation som står bakom kontraktet. Med den ansvarskänsla som utmärker det svenska näringslivet i stort är jag övertygad om att man på frivillighetens väg skall lyckas få bort det allra mesta av oarter och överhuvudtaget kunna åstadkomma en bättre balans mellan företagens och kundernas rättigheter och skyldigheter än f. n. Det största bekymret kan bli de oorganiserade företagen. Men där kommer då vissa maktmedel att stå till buds. Att hjälpa till att hålla rätt på marodörerna och att skapa prejudikat blir här som på reklamområdet marknadsrådets dubbla uppgift.
Låt mig ta ett annat område. Köp- och avtalsrätt och vad där tillhör. Jag kan nämna att vi har åtminstone tre ting på gång här. För det första så finns det en utredning, köplagssakkunniga, som skall se över köprätten. Denna utredning har bl. a. till uppgift att se efter om det behövs särskilda bestämmelser till skydd för köpare vid vanliga konsumtionsköp, d. v. s. i vilken utsträckning det behövs lagbestämmelser som inte får frångås genom avtal. Det kan bli fråga om särskilda regler om producenters och säljares ansvar för fel i en vara,
regler om ansvar för varor som sålts i befintligt skick, regler som gäller verkan av leveransförseningar o. s. v.
I samband med arbetet på en lag om standardkontrakt har vi också börjat undersöka om vi kan uppfylla näringslivets önskan att låta civilrätten utvecklas i takt med näringsrätten. En särskild utredningsman, professor Hellner, skall utreda frågan om generella bestämmelser om civilrättslig ogiltighet av otillbörliga kontraktsvillkor.
Det finns slutligen en produkt som är lite längre hunnen. Det är ett utredningsförslag som reglerar direktförsäljningen i hemmen —dörrknackarna och deras verksamhet. Förslaget går ut på att köparen skall få det skyddet att han får en vecka på sig att ångra köpet. Inom en vecka skall han kunna backa ut genom avbeställning. Förslaget gäller dörrknackarfallen, d. v. s. försäljning i hemmen genom agenter. Det gäller inte telefonförsäljning eller försäljning på arbetsplatser ochinte heller försäljning från fast försäljningsställe. Sedan är det satt sådana gränser som att lagen bara avser kreditköp. Om vederbörande betalar kontant får han inget skydd av lagen, då finns ingen "ångervecka". Vidare gäller lagförslaget inte alla kreditköp. Betalas minst 1/4 av köpesumman kontant och minst 100 kr. är lagen inte tillämplig. Det är möjligt att man vid departementsbehandlingen av utredningens förslag kan komma att ta bort eller jämka på en eller flera av de särskilda begränsningarna beträffande tillämpningsområdet. Det kan jag emellertid inte säga något närmare om i dag.
Jag skall ge mig in på ett sista ämnesområde där behovet av nyorientering och nytänkande har gjort sig gällande.
Även om man som konsument alldeles klart har rätt enligt lag och avtal, kan det ändå vara väldigt svårt att också få rätt, att verkligen utkräva sin rätt. Vi kan återgå till standardkontrakten för att finna exempel. Om en kund är missnöjd med tillämpningen av en kontraktsbestämmelse i ett visst fall och han vill ha rättelse men stöter på motstånd hos säljaren, skall han då processa? Alla vet att processer om konsumtionsvaror brukar vara helt orimligt dyra i förhållande till värdet av det som man tvistar om. Även om man har mycket goda juridiska argument på sin sida är det i regel klokast att avstå från process. Det kan fordras en ganska fantastisk rättslidelse hos konsumenten för att han skall vilja ta på sig det arbete, de kostnader ochde risker som är förenade med att gå till domstol. Gäller tvisten inte mer än några hundralappar måste lidelsen i regel ha ett markant försteg framför det goda omdömet för att det skall bli process. Men vad kan då konsumenten göra för att tillvarata sina rättigheter?
I dag kan han i många angelägenheter vända sig till allmänna reklamationsnämnden. Reklamationsnämnden har sedan 1968 haft
ungefär 22 000 muntliga och skriftliga klagomål. Nämnden har hunnit meddela åtskilliga utslag med karaktären av rekommendationer. I ungefär hälften av alla fall som varit föremål för behandling i nämnden är det kunden som har fått rätt. Men har kunden också fått rätt hos företagen? Har företagen på basis av reklamationsnämndens utslag också gett kunden rättelse, reparation eller pengarna tillbaka? I 50% av fallen har konsumenterna fått full rättelse när de skulle ha det. Men 50 % är en låg siffra. Alltså även med reklamationsnämndens utslag i ryggen har i 50 % av fallen kunden icke lyckats utverka full rättelse, och i 41 % av fallen blev det ingen som helst rättelse. Det är en ganska nedslående iakttagelse.
Den slutsats vi har dragit är att det är hög tid att öppna andra vägar för konsumenterna att hävda sin rätt än den vanliga domstolsvägen och vägen över klagomål hos allmänna reklamationsnämnden. Felet med domstolarna i detta sammanhang är att de är för dyra och besvärliga att anlita. Felet med reklamationsnämnden är att dess utslag inte är bindande. I justitiedepartementet undersöker man f. n. hur man skall kunna finna nya metoder att på ett snabbt, billigt och enkelt sätt lösa vardagliga tvister främst på konsumtionsmarknaden. Kraven på snabbhet, låga kostnader och effektivitet kommer med all sannolikhet att leda till att man får pruta av en del på invanda rättssäkerhetsbegrepp. Men rättssäkerhet är trots allt alltid något relativt, och goda domstolar är bra men de är inte till för juristernas skull. Vad har konsumenterna för glädje av en domstolsprocedur med förträffliga rättssäkerhetsgarantier om den är så krånglig, tidsödande och dyr att den är oanvändbar för vanliga människor? Verkligheten är den att en konsument som råkar i tvist med ett företag i dag ofta upplever att han inte har någon rättssäkerhet alls. Även om han har rätt till 100 %, kan han ändå känna sig helt beroende av företagets goda vilja. Domstolars och myndigheters hjälp anser han sig ofta i praktiken inte kunna anlita.
Problemen på detta område kommer inte att bli lätta att lösa. Våra funderingar i kanslihuset befinner sig ännu på ett mycket förberedande stadium. Den närmaste uppgiften blir sannolikt att skriva direktiv i ämnet för en utredning.
Vad jag har talat om här i dag är bara några exempel på konsumentpolitiskt reformarbete. Men jag tror att det är exempel som är belysande för viljan att pröva nya vägar och för en beslutsamhet hos statsmakterna att nå väsentliga resultat. För näringslivet kommer i framtiden att öppna sig nya möjligheter att i samverkan med samhället tjäna konsumentintressena. För konsumenterna kommer beslutade och planerade reformer att betyda ökad trygghet.