Praktiska erfarenheter av 1968 års hyreslagstiftning
Av hyresrådet MICHAEL VON KOCH
Inledning
Den 1 januari 1969 började den nya allmänna hyreslagen (HL) att tillämpas. Ett permanent, civilrättsligt anordnat besittningsskydd för bostadshyresgäst jämte spärrar mot oskälig hyra ersatte det tidigare besittningsskyddet i hyresregleringslagen (HyReL) och i 1956 års besittningsskyddslag. Vidare genomfördes ett nytt system för substitution och sublokation samt nya regler om ekonomisk ersättning åt hyresgäst i affärslokal och liknande i fall av obefogad vägran av hyresvärden att förlänga hyresavtalet. Samtidigt gjordes enligt prop. 1968: 91 — i stället för den i prop. 1967: 141 föreslagna men av politiska komplikationer omintetgjorda totala avvecklingen av hyresregleringen — avsevärda ändringar i HyReL, innefattande bl. a. inslag av avtalsfrihet, gynnande av förbättrings- och underhållsarbete samt avveckling av regleringen för hus som byggts efter 1968 och möjlighet att från regleringen undanta hus som blivit föremål för genomgripande ombyggnad. Prövningen av den övervägande delen allmänna hyrestvister samt av hyresregleringsärenden anförtroddes nya statliga specialorgan, länshyresnämnderna. De inordnades i domstolssystemet på så sätt, att klander av beslut i mål enligt HL skulle ske vid underrätt. I mål enligt HyReL skulle Statens hyresråd fortfarande vara överinstans.
Reformens praktiska genomförande är intressant såtillvida att lagstiftnings- och organisationsarbetet samordnades på ett för slutresultatet lyckosamt sätt. Under lagrådsbehandlingen av 1967 års förslag inrättades i justitiedepartementet en arbetsgrupp, i vilken ingick företrädare för berörda enheter inom departementet, de två sekreterarna i hyreslagstiftningssakkunniga, den ene även propositionsförfattare och föredragande i lagrådet, samt byråchefen i Statens hyresråd. Efter det politiska dödläget dec. 1967—febr. 1968 fortsatte arbetsgruppen sin verksamhet med bl. a. hyresnämndsinstruktion och andra specialförfattningar, hyresnämnds- och domstolsorganisation, lokal-, inventarie-, statistik- och ADB-program samt samråd med intresseorganisationerna om deras medverkan i rättsskipningen. D. 1 okt. 1968 övertogs förberedelserna av fem vid denna tidpunkt utnämnda hy-
resnämndschefer (Stockholm, Göteborg, Malmö, Linköping och Sundsvall; de två förstnämnda hade ingått i arbetsgruppen). Dessa bildade ett kollegium, som höll kurser för hyresnämndsordförande, domare i "hyresdomstolar", ledamöter och kanslipersonal. Detta effektiva förberedelsearbete under en i jämförelse med andra stora reformer någorlunda väl tillmätt tid visade sig välbehövligt, ty de nya nämndernas verksamhet blev från början livlig, inte minst genom osäkerheten om allt det nya. När 1969 ingick drabbades hyresnämndskansliet i Stockholm av en oväntad anhopning av ärenden, samtidigt som det skulle fullgöra sin skyldighet att inom kansliet avveckla den gamla kommunala hyresnämndens betydande balanser.
Hyresnämndens organisation och uppgifter
Varje län har egen hyresnämnd men i flertalet fall har två eller flera läns nämnder sammanförts under gemensamt ordförandeskap och till gemensamt kansli. Indelningen är följande:
Stockholms, Uppsala och Gotlands län (kansliort Stockholm), Södermanlands och Västmanlands län (Västerås), Kopparbergs och Gävleborgs län (Gävle), Östergötlands län (Linköping), Jönköpings och Skaraborgs län (Jönköping), Kronobergs, Kalmar och Blekinge län (Växjö), Kristianstads och Malmöhus län (Malmö), Hallands, Göteborgs och Bohus samt Älvsborgs län (Göteborg), Värmlands och Örebro län (Örebro), Västernorrlands och Jämtlands län (Sundsvall), Västerbottens län (Umeå) och Norrbottens län (Luleå).
Indelningen i "kanslidistrikt" bryter i ett par fall hovrättsindelningen. Hyresnämnd hör i administrativt hänseende under den hovrätt, inom vars område kansliet är beläget. Blekinge läns hyresnämnd med kansli i Växjö hör sålunda administrativt under Göta hovrätt, men hovrättsfullföljd av mål som från början handlagts av nämnda hyresnämnd sker i Skånska hovrätten, eftersom residensstadens tingsrätt (Karlskrona) prövar fullföljden i första instans.
Kanslikoncentrationen väckte opposition från några län och större städer. Den har emellertid visat sig riktig. De flesta län är nämligen för små som ensamt underlag för en arbetsduglig hyresnämndsorganisation med tillräckliga uppgifter. Överhuvudtaget har hyrestvisternas starka koncentration till de tre storstadsregionerna (omkring 80 % av antalet inkomna mål) varit påtaglig.
För att inte i alltför hög grad försämra hyresnämndernas service åt parter och organisationer äger sammanträden rum utanför kansliet, dels regelbundet i större orter (t. ex. en gång i veckan i Uppsala, Helsingborg eller Borås) dels vid behov på andra håll. Resandet är för
vissa nämnder ganska betungande. Vidare finns i varje län, som inte har kansli, en s. k. lokalexpedition, anknuten till en domstol (vanligen i residensstaden), där handlingar kan lämnas in m. m.
Vid organisationens tillkomst inrättades 44 tjänster som ordförande (hyresråd) att successivt besättas allteftersom arbetsuppgifterna infann sig. Endast Stockholmsnämnderna har utbyggts till full och under 1971 t. o. m. större ordförandekapacitet (12 ordförande mot 11 beräknade), medan i Göteborg tillsatts 7 av 9 och i Malmö 5 av 7. Sju kanslier, för vilka beräknats 2 eller i ett fall 3 ordförande, klarar sig f. n. med en ordförande, men enmansorganisationen är inte tillfredsställande och bör omprövas, om arbetsuppgifterna inte ökar. Omså blir fallet beror bl. a. på lagstiftningsreformerna.
Eftersom en större hyresnämndsorganisation skiljer sig rätt avsevärt från en tingsrätts kan här i korthet redogöras för Stockholmskansliets (storlek ungefär som Södra Roslags tingsrätts kansli). Varje ordförande innehar en rotel, på vilken finns en assistent, som är protokollförare och huvudansvarig för expeditionsarbetet, och ett annat biträde. Roteln tilldelas mål enligt regler, fastställda av hovrätten (huvudsakligen geografisk indelning, i någon mån specialmål). Roteln har två fasta sessioner i veckan med fast indelade ledamöter, vilka vanligen tjänstgör en gång i veckan. Ledamöterna är i Stockholmskansliets nämnder omkring 90. Andra jurister än hyresråden finns inte. Vid sidan av rotlarna finns central registreringsenhet, upplysningsenhet, skrivcentral samt särskild arkivpersonal. Det stora målantalet, den snabba målomsättningen och ADB-systemet för statistik ställer höga krav på registreringen. Kansliet har (liksom Göteborgskansliet) en administrativ byrådirektör, tack vare vilken kansliets chef hinner ägna sig åt relativt omfattande handläggning av mål trots de många administrativa ärendena som är delvis olika tingsrätternas. Det beror bl. a. på att hyresnämnderna har mycket att göra med organisationerna på hyresmarknaden, med kommunala organ, remisser o. s. v. Upplysningsenheten är hårt ansträngd, bl. a. beroende på bristfällig offentlig information.
Sammanträdena — "sessionerna" — är i Stockholm omkring 25 i veckan. Flera hundra parter och ombud passerar sessionsrummen varje vecka. Den livliga handläggande verksamheten och den stora upplysningsverksamheten gör att kansliets arbete — det gäller f. ö. alla kanslierna — i hög grad ger kontakt med levande realiteter, ett förhållande som de nuvarande befattningshavarna tycks uppskatta. Ordförandena torde överlag trivas med den utpräglat praktiska juridik som de får tillämpa i sitt arbete.
Hyresnämnden har enligt HL och lagen om hyresnämnder till upp-
gift att medla i hyrestvist (varvid medlingsbehörigheten går över hela hyresområdet och inskränks endast om tvisten är anhängig hos domstol eller överexekutor; domstol kan dock hänskjuta till medling) och att vara skiljenämnd i hyrestvist (varvid lagen om skiljemän i vissa delar är tillämplig; vissa inskränkningar i skiljedomsbehörigheten stadgas i 67 § HL). Nämnden är vidare exklusivt forum för avgörande av vissa tvister, främst om besittningsskydd och hyressättning enligt HL, om substitution och sublokation och om tvångsförvaltning av bostadsfastighet enligt den särskilda lagen därom. Slutligen är nämnden forum i hyresregleringsmål. Fr. o. m. 1 juli 1972 tillföres hyresnämnden vissa tvister enligt den nya bostadsrättslagen. Fr. o. m. 1972 har dessutom de nya arrendenämnderna för handläggning av många slags tvister enligt nya JB:s arrendekapitel knutits till hyresnämndskanslierna, varvid hyresråd blivit ordförande även i arrendenämnd. Jordabalksreformen innebär däremot inga egentliga materiella ändringar i HL, som blivit 12 kap. JB.
Antalet till hyresnämnderna inkomna mål 1969—1971, fördelade på vissa kansliorter och vissa ärendetyper
| | Stockholm | göteborg | malmö | övriga kanslier | riket | storstads-kanslierna | |
|---|
| | | | | | | tot. | % |
|---|
| 1969 | | | | | | | |
|---|
| Totalt | 5 571 | 2 174 | 1 712 | 2 886 | 12 343 | 9 457 | 76,6 |
|---|
| Därav | | | | | | | |
|---|
| subst., sublok | 265 | 53 | 57 | 62 | 437 | 375 | 86 |
|---|
| förlängning | 2 871 | 979 | 550 | 1 095 | 5 495 | 4 400 | 80 |
|---|
| hyresreglering | 1 332 | 872 | 916 | 1 096 | 4 216 | 3 120 | 73,8 |
|---|
| 1970 | | | | | | | |
|---|
| totalt | 7 033 | 2 548 | 1 721 | 2 894 | 14 196 | 11 302 | 80 |
|---|
| därav | | | | | | | |
|---|
| subst., sublok | 527 | 107 | 81 | 113 | 828 | 715 | 86,3 |
|---|
| förlängning | 2 902 | 986 | 458 | 859 | 5 205 | 4 346 | 83,5 |
|---|
| hyresreglering | 1 618 | 985 | 980 | 1 026 | 4 609 | 3 583 | 77,7 |
|---|
| 1971 | | | | | | | |
|---|
| totalt | 5 709 | 3 278 | 2 207 | 2 2862 | 14 056 | 11 194 | 79,6 |
|---|
| därav | | | | | | | |
|---|
| subst., sublok | 486 | 116 | 82 | 70 | 754 | 684 | 90 |
|---|
| förlängning | 2 136 | 1 129 | 463 | 952 | 4 680 | 3 728 | 80 |
|---|
| hyresreglering | 1 227 | 890 | 961 | 920 | 3 998 | 3 078 | 77 |
|---|
Av de 9 mindre kanslierna har Örebro de flesta målen, följt av Linköping. Enmellangrupp bildas av Gävle, Västerås, Växjö och Jönköping. Därefter kommerSundsvall, Umeå och Luleå i nämnd ordning.
Av tabellen framgår — utom vad som förut sagts om koncentrationen till storstadsregionerna — att besittningsskyddsmålen är dominerande och att hyresregleringsmålen är förhållandevis färre vid Stockholmskansliet än vid övriga större kanslier. Att regleringsmålen överhuvudtaget inte blivit flera torde bero dels på parternas förmåga att träffa avtal inom regleringens ram, dels på det länge höga ränteläget och kreditrestriktionerna, som i viss utsträckning hindrat sådana arbeten som kan grunda rätt till hyreshöjning. Vad målen om substitution och sublokation beträffar kan det erinras cm att de nya reglerna härom i huvudsak inte blev tillämpliga förrän d. 1 okt. 1969.
Efter vissa inledningsbesvär fungerar hyresnämndsorganisationen tillfredsställande. Det finns anledning till tacksamhet mot justitiedepartementet och hovrätterna för att resurser satts in och för att stort intresse visats hyresnämnderna. Ett speciellt exempel på detta intresse är att det förut nämnda ordförandekollegiet fått fortsätta sin verksamhet och bl. a. varje år anordnat en konferens för hyresråd och domare med diskussion om praxis m. m.
Besittningsskydd (46 § HL)
Två kommittéers omsorgsfulla förslag och de därpå följande departementsövervägandena har skapat regler, som är de bäst genomarbetade i HL och vilkas tillämpning stabiliserade sig ganska snabbt. Praxis var något trevande i början när det gällde kvarboenderätt i uthyrd bostadsrättslägenhet (46 § 1 st. 6.), eftersom det här gällde att med försiktighet övergå från HyReL:s onyanserade tillämpning till hyresgästens förmån till en mera nyanserad, bättre anpassad till förhållandena i det enskilda fallet. Från partssynpunkt ytterst kontroversiell var under lagstiftningstiden frågan om besittningsskydd i tjänstebostad, när hyresförhållandet varat längre än tre år (46 § 1 st. 8.). HL har här intagit en klar rättspolitisk linje och givit tjänstebostadshyresgästerna en ställning i hög grad likvärdig med vanliga hyresgästers. Detta har givetvis i en situation med stark efterfrågan på arbetskraft varit svårt att acceptera för näringslivet, som uppbådat stora resurser för att utnyttja det lilla utrymme som lagen ger att här bryta besittningsskyddet. Hyresnämnderna har emellertid — så gott som enhälligt — hållit fast vid lagstiftarens intentioner, och efter en viss glidning i ett par domstolsavgöranden, kritiserade från hyresnämnds håll, synes praxis nu fullt stabiliserad. Tjänstebostadsmålen har också mycket riktigt minskat i antal. De fall, där förlängning av hyresavtalet begärts av hyresgäst som uppsagts på grund av husets rivning eller ombyggnad (46 § 1 st. 3. o. 4.), har icke vållat nämn-
värda komplikationer, frånsett själva hanterandet av jättemål med hundratals hyresgäster. Att hyresgästen i normala hyresavtal här har "villkorligt besittningsskydd" — rätt att erhålla annan bostad med vilken han skäligen kan åtnöjas — har sedan lång tid accepterats av byggmarknaden. Vidare kan nämnas att hyresgästens rätt att bo kvar i praxis torde ha bedömts något strängare enligt HL än tidigare enligt HyReL i de fall, där hyresvärden mot förlängningsyrkandet invänt att hyresgästen förverkat hyresrätten eller eljest åsidosatt sina skyldigheter (46 § 1 st. 1. o. 2.). Den allmänna intresseavvägningen slutligen enligt generalklausulen i 46 § 1 st. 9. har i praxis givit upphov till en rik variation i bedömningen av hyresgästens besittningsskydd. I intresseavvägningen mellan parterna har också genomgående motivens krav på sakligt uppsägningsskäl upprätthållits.
Avstående från besittningsskydd
Reglerna i 45 § 2 st. HL om möjlighet för parterna att träffa överenskommelse om att hyresrätten icke skall vara förenad med rätt till förlängning har visat sig värdefulla dels bostadspolitiskt, i det ett stort antal lägenheter som annars inte skulle ha kommit fram i marknaden tillförts bostadsbeståndet, dels därigenom att parterna, om överenskommelse träffas, kan räkna med att förutsättningsläget beaktas vid avtalstidens slut. Hyresnämnden skall godkänna sådan överenskommelse, som ingåtts innan hyresförhållandet varat längre än 9 månader ( = karenstiden för besittningsskyddets automatiska inträdande); i annat fall är överenskommelsen ej giltig. Många ärenden angående sådant godkännande rör lägenheter i rivningshus, vilka hyresvärden önskar kunna friställa då han får tillstånd att börja rivningen. Därnäst är det mest fråga om tillfällighetsuthyrningar, exempelvis vid bortovaro från hemorten. I början av 1969 kom många ansökningar avseende tjänstebostad. Dessa ogillades som regel med hänsyn till angelägenheten att ej i förväg beröva hyresgästen det förstärkta skydd han fått genom den nya lagstiftningen. Praxis är fast, och hyresmarknaden synes ha inrättat sig därefter. Hyresgästorganisationernas farhågor i början att avståendemöjligheten skulle tunna ut besittningsskyddet har ej besannats.1
Substitution och total sublokation
Genom 33—40 §§ HL uppluckrades det tidigare så gott som oinskränkta förbudet att utan hyresvärdens tillstånd överlåta hyresrätten
eller upplåta lägenheten i andra hand. Samtidigt systematiserades regelsystemet, och de rättsliga begreppen och rättsverkningarna klarlades. Tillstånd till överlåtelse eller andrahandsupplåtelse kan nu, om värden säger nej, begäras hos hyresnämnden, som gör en avvägning av parternas intressen efter de i lagrummen uppställda rekvisiten. Bostads- och hyrespolitiskt har bytesrätten (35 §) tilldragit sig störst intresse. Fr. o. m. 1971 gäller den även byte från hyreslägenhet till bostad under äganderätt. Bytesmålen har vållat åtskilliga problem, kanske inte så mycket i lagtolkningen som mera genom svårigheter att tillförlitligt utreda huruvida sökandens skäl faktiskt är tillräckligt "beaktansvärda" och huruvida det förekommer skenbyte, dubbelbosättning eller ekonomiska transaktioner. Genom 34 § 1 st. infördes möjlighet för hyresgäst att överlåta hyresrätten å närstående med hyresgästen varaktigt sammanboende. Här förekommer en del ännu olösta tolkningsproblem, och det synes svårare än i bytesfallen att upprätthålla en fast praxis. Dödsbos rätt att överlåta, vilken fanns även i äldre lag, inskränktes i nya HL (34 § 2 st.) och gäller numera även den till förmån för närstående, varaktigt sammanboende. Rätt att överlåta affärslokal och liknande i samband med överlåtelse av den i lokalen bedrivna rörelsen (36 §) har påkal ats i få fall, vilket delvis torde bero på att efterfrågan på lokaler ints längre är så stor. Tillstånd till upplåtelse i andra hand (40 §) begärs relativt sällan. Det allmänna intrycket är att substitutions- och sublokationsmålen är färre än man väntade. Här liksom i andra fall torde lagens blotta förekomst ofta lösa problemen redan på förhandlingsstadiet, och sedan praxis i betydande utsträckning stabiliserats har parter och organisationer inrättat sitt handlande därefter.
Hyrans bestämmande enligt HL
Hyran och andra hyresvillkor kan prövas enligt HL dels vid förlängning av hyresavtalet (48 §) dels som s. k. förstagångshyra (55 §), varmed menas att den hyra som avtalats då ett hyresförhållande uppkommit i en ort, som har s. k. bristmarknad (54 § ), kan prövas efter ansökan inom ett år från hyresförhållandets uppkomst. Förstagångsprövningen är ett kraftigt ingrepp i avtalsfriheten vilket bedömts nödvändigt för att hindra en av efterfrågan orsakad oskälig hyresstegring på den "fria" hyresmarknaden, framför allt efter avveckling av hyresregleringen. Hyresnämndernas erfarenhet av HL:s hyressättningssystem har varit ganska begränsad, eftersom hyresregleringen hittills bestått i de flesta orter där hyresstegringstendenser kan befaras. Under 1971 har dock en mängd ärenden inkommit, avseende
sådana hus som till följd av 1968 års ändringar i HyReL ej är hyresreglerade. Nya ändringar i hyresregleringslagstiftningen kommer också att snart tillföra hyresnämnderna många mål om hyressättning enligt HL. Hittills har alltså hyresnämnderna (och domstolarna) prövat sig fram, huvudsakligen i fråga om nybyggda hus, och sökt skapa praxis enligt de inte alltid så kristallklara motiven till 48 §. Den debatt härom som förekommit — inte minst efter två uppmärksammade ej enhälliga domar i nov. 1971 av Stockholms tingsrätt2 — kan väl närmast sägas avse icke de rättsliga eller bevistekniska inslagen i lagen utan de rättspolitiska. De enskilda husbyggarna och husägarna har nämligen haft svårt att acceptera att enligt 48 § 2 st. HL ("bristortsregeln") de allmännyttiga företagens hyror — ofta grundade på förmånliga mark-, tomträtts-, låne- och skattevillkor — i stor utsträckning genom sin dominans på marknaden fått vara "prisledande". Att så skall vara fallet i s. k. bristort är klart uttryckt i förarbetena, men bristortsregelns hårdhet kan från skälighetssynpunktgivetvis diskuteras, särskilt under ett övergångsskede då byggnadsproducenterna måste lämna det gamla regleringssystemet, som i nybyggena förut gav dem full täckning i hyran för alla kostnader, och i stället kasta sig ut i en hårdare marknad. Antagligen kommer dock en anpassning att ske, så att man så småningom även inom den privata byggnadsindustrin når de rimliga nybyggnadshyror, som kunde ha uppnåtts långt tidigare, om statsmakterna på allvar velat angripa problemet lagstiftningsvägen. En annan intressant fråga som har börjat belysas i praxis är hur stor hyresskillnaden blir för goda lägenheter med olika lägen i storstadsområden. Bruksvärdesystemet aktualiserar över huvud taget en mängd problem, som kommer att ge hyresnämnder och domstolar mycket att göra de närmaste åren.3
Hyresregleringen
1968 års ändringar i hyresregleringslagstiftningen var — i den rådande situationen med bibehållen reglering — en bra lagstiftning. Den innebar välkomna uppmjukningar i en föråldrad och ohanterlig reglering, som i stor utsträckning lett till juridiskt kineseri och administrativt slöseri och som allvarligt åsidosatt fastighetsunderhållet till men för både hyresvärdar och hyresgäster. Under Statens hyresråds ledning kom intresseorganisationerna på hyresmarknaden överens om
relativt enkla och lättillämpliga normer för hyreshöjning och hyrestillägg på grund av inre och yttre reparationer samt standardförbättringar (3 § 2 st. HyReL). Den utvidgade avtalsfriheten har besparat hyresnämnderna mycket arbete, och i anmärkningsvärt liten omfattning har hyresgästerna utnyttjat sin möjlighet att få en överenskommelse om hyrestillägg t. ex. för reparationer prövad av hyresnämnden (4 § 1 st. 1). En viss svårighet har ibland förmärkts att övertyga hyresgäster om att de oftast måste vidkännas hyreshöjning för en reparationsåtgärd då underhållet varit eftersatt. Att underhållet befunnits så eftersatt att fastigheten eller lägenheten påtagligt vanvårdats — vilket kan medföra att höjningsyrkance ogillas eller höjningen jämkas — har hört till sällsyntheterna. Lagen är restriktiv i detta hänsende. — En annan intressant nyhet i HyReL, nämligen undantagande från regleringen av hus eller del av hus som undergått större ombyggnad (26 § 2 st.), har prövats i praxis i ett stort antal fall. Vissa tolkningssvårigheter har förekommit. — En för hyresnämnderna och Statens hyresråd från äldre lagstiftning kvardröjande, mycket tyngande arbetsuppgift är målen om fastställelse av hyra inybyggda hus enligt HyReL i dess lydelse före 1969. Det orimliga i att nybyggnadshyrorna inte för länge sedan försvunnit ur regleringen framstår så mycket tydligare som hyresnämnderna parallellt med tilllämpningen av det äldre systemet enligt HyReL tillämpat det nya enligt HL, med resultat att hyresskillnaden mellan i och för sig ganska likvärdiga nya lägenheter ofta blivit framträdande.
Lokaler
I 16 städer råder ännu — t. o. m. sept. 1972 — hyresreglering för lokaler i privatägda hus. Där så är fallet kan det, liksom under lagstiftningsarbetet, konstateras att regleringen har långtifrån samma styrka och auktoritet för lokaler som för bostäder och att dess upprätthållande i praxis är vacklande. Det i anslutning till regleringen kvarvarande direkta besittningsskyddet för lokler i de 16 städerna (7 § HyReL) är svagare än motsvarande skydd för bostäder. Tilllämpningen blir ibland föga konsekvent.
De lokaler som ej är hyresreglerade — således alla lokaler i de flesta orter och många lokaler i orter, där bostäder är hyresreglerade — omfattas av HL:s regler om indirekt (ekonomiskt) skydd för hyresgästen mot obefogad vägran av hyresvärden att förlänga hyresavtalet eller mot uppställande av obilliga villkor för för ängning (57—60 §§ HL). Enligt den behörighetsuppdelning som föreligger är hyresnämnden endast medlings- och skiljedomsorgan i frågor om lokalskyd-
det, medan den vanliga prövningen sker i underrätt som första instans. Hyresnämnderna och domstolarna har ännu begränsad erfarenhet av lokalskyddet. Tvisterna har varit få, förmodligen beroende på ovissheten om de nya reglernas verkan och fruktan på hyresvärdarnas sida för kraftiga ekonomiska påföljder. Även de vikande konjunkturerna och den därmed sammanhängande lättnaden på lokalmarknaden torde ha medverkat. Partsorganisationernas uppfattning torde vara att det indirekta skyddet är starkt. Under 1971 har många uppsägningar gjorts av hyresreglerade lokaler för ändring av villkoren för tiden efter d. 1 okt. 1972 då hyran blir helt fri.4
Medling i hyrestvister
Medlingen fick en framträdande plats i 1968 års lagstiftning. Medlingen har stor betydelse på hyresområdet, där oklarheter, motsättningar och tvister lätt kan undanröjas genom att parterna får kontakt inför ett opartiskt medlingsorgan. För den som har intresse för medling är uppgiften ofta tacksam. Huruvida medlingen i praktiken lett till det resultat man hoppades är svårt att säga. Som förut nämnts har vissa hyresnämnder haft en stor arbetsbelastning. Eftersom medlingen fordrar tid och tålamod om den skall ha utsikter att lyckas och då hyresmål — särskilt uppsägning och byte — ofta är brådskande, finner ordförandena tyvärr ibland att de inte kan ägna sig tillräckligt åt medlingsarbetet. Det torde också vara så att parter och organisationer, i syfte att få klarhet angående rättstillämpningen, under den första tiden innan praxis stabiliserats inte till fullo utnyttjat förlikningsmöjligheterna, utan hellre velat ha ett överklagbart beslut.
Om medlingen misslyckas och det är fråga om ett mål, vilket hyresnämnden har behörighet att avgöra genom beslut, skall handläggningen fortsätta och slutföras. En intressant fråga är då om det är till fördel att den ordförande, som — ensam eller med ledamöter — försökt förlika parterna men inte lyckats, sedan skall fatta beslut i samma mål. Saken blev under lagstiftningen aldrig föremål för någon principiell diskussion. Eftersom hyresnämndsprocessen i regel inte skiljer mellan förberedelse och huvudförhandling utan tar sikte på att målet skall slutföras snabbt och helst i ett sammanhang, har det av praktiska skäl blivit så att samme ordförande övergår från medling till beslut. Enligt hyresnämndsordförandenas övervägande mening kan den som sökt förlika parterna och t. o. m. framlagt ett förlikningsbud mycket väl med bevarad auktoritet meddela beslut i målet. Det beror
på hyresmedlingens speciella natur. Förlikningsutrymmet har i allmänhet ganska klara gränser, och medlaren får aldrig avlägsna sig för långt från den linje som han måste följa om han har att fatta beslut.
Förlikning fastställs inte av hyresnämnden. I stället skall den intas i protokollet, varefter målet avskrivs, eller också kan yrkande medges och beslut meddelas i enlighet därmed. Betydligt enklare och mindre tidsödande är att hyresnämnden, om parterna är jämbördiga eller företräds av sakkunniga ombud, utröner och antyder förutsättningarna för förlikning och sedan "skickar hem" parterna att förlikas privat. Det lyckas mycket ofta. Viss medling förekommer även från ordförandens skrivbord, vanligen på det inledande stadiet i målet. Den verkliga förlikningsförekomsten — oavsett metoden — ligger i hyresnämnderna på uppskattningsvis 30 % av inkomna mål enligt HL. Åtskilliga tvister förliks sedan efter fullföljd.
Några ord om specialprocessen i hyresmål
När lagstiftaren valde att föra den stora massan av hyrestvister (d. v. s. dem för vilka hyresnämnden är exklusivt forum) till specialorgan och ej till allmän domstol i första instans, beaktade man önskemålen om snabbhet och billighet samt intresset av att partsorganisationerna på hyresmarknaden genom sina företrädare i nämnden skulle få inflytande på rättsskipningen. Resultatet blev ett system med följande karakteristika. Hyresnämnden är formellt inte domstol men arbetar i domstolsmässiga former. Sammansättningen med en kvalificerad ordförande och två skickliga, dessutom väl arvoderade ledamöter har givit stadga och auktoritet. Kraven på talans anhängiggörande och utförande kan inte alltid ställas så högt — det är en rättsskyddsprocess som berör ovanligt många människor — men den materiella processledningen bör vara stark, ett krav som inte har visat sig oförenligt med det förhållandet att hyreslagsmålen är dispositiva. Ordförandens aktivitet anpassas efter parternas växlande förmåga.
Det formella inslaget i hyresnämndsförfarandet är mindre markant än i domstolarna, och det yttre förfarandet enklare. Hyresnämnden saknar tvångsmedel för att få part att inställa sig personligen. Vid hyresnämnden i Stockholm kallas endast ombudet, om befullmäktigat sådant anmälts, och det ankommer på ombudet att i samråd med huvudmannen avgöra om den senare behöver inställa sig; dock kan uppskov meddelas för partens personliga hörande. Hyresnämnden får inte höra vittne under ed eller part under sanningsförsäkran, en stor fördel i en process som med hänsyn till målens beskaffenhet näs-
tan alltid måste gå fort. Det är en intressant iakttagelse att omhörande vid domstol under ed resp. sanningsförsäkran av personer som hörts informellt vid hyresnämnden nästan aldrig ger väsentligen annat bevisvärde än vid det första förhöret. Vittnesintyg är inte förbjudna vid hyresnämnden men har i praktiken behandlats så kritiskt att de ganska sällan förekommer. Sakkunniga får höras, och de får ersättning av allmänna medel om de ansetts böra tillkallas av nämnden.
Förfarandet vid hyresnämnden är muntligt och omedelbart med skriftliga inslag. Förhandling fordras (frånsett viss typ av dispensmål) men kan övergå till skriftväxling t. ex. för utredningens komplettering utan att ny förhandling behöver tillgripas före beslutet. Och då även ledamöterna får del av allt utredningsmaterial erfordra sej fullständig föredragning av detta. Protokollet är, till skillnad från domstolarnas, s. k. innehållsprotokoll, och beslutet, utom i vidlyftiga mål, skrivs direkt i protokollet utan recit. För detta system, enligt vilket parternas argumentation, sovrad och sammanställd, jämte själva beslutet skall ge en åskådlig bild av tvisten såväl för parterna som för överprövande domstol, fordras goda protokollförare. Då hyresnämnderna organiserades satsade man på icke rättsbildade protokollförare — assistenterna — och resultatet är i allmänhet gott. Det måste dessutom vara stimulerande att inte blott ha hand om "papperen" utan även själv få se parterna agera och delta i beslutsproceduren. Beslutet skall, säger hyresnämndslagen, motiveras om det är behövligt. Regeln är diskutabel, och hyresnämndernas praxis är snarare att man avstår från motivering endast då det är uppenbart obehövligt. Skälens omfattning får anpassas efter saken. Utförliga motiveringar av principiellt innehåll har varit ganska vanliga under den första praxisbildningens tid.
Kravet på snabbhet i hyresnämndsprocessen söker man tillvarata genom att — sedan den första tidens balanser avverkats — kalla till sammanträde mycket snart och sedan upprätthålla en stark koncentration. Besiktning sker ofta i omedelbart samband med förhandlingen, få mål sätts på senare beslut o. s. v. Särskilt viktigt är att målen om lägenhetsbyte avgörs snabbt, eljest kan sökanden riskera att byteskontrahenten hoppar av. Hyresnämndsprocessen saknar regler om kostnader. Var och en betalar sin kostnad, oavsett utgången, och med betydande snabbhet i handläggningen och utan formella bevismedel blir kostnaden rimlig.
Utrymmet tillåter inte att gå in på de många intressanta processuella spörsmål som uppkommit i hyresnämndsförfarandet. Åtskilliga beror på de svårigheter som alltid uppstår när man anförtror judiciell prövning åt specialorgan. Andra sammanhänger med att man låter
hyresnämnds beslut klandras hos allmän underdomstol utan att processen i den senare anpassats till domstolens ställning som överprövningsorgan. Många viktiga frågor, t. ex. om ändring av talan och rättskraft, är ännu olösta eller oklara.
Ledamöter i hyresnämnderna
Ledamöterna föreslås och utses på hög nivå, topporganisationerna på hyresmarknaden och Kungl. Maj:t. Resultatet har med få undantag blivit mycket gott. De flesta ledamöter motsvarar de krav lagstiftaren ställt på dem genom att uttala, att de skall ha stor del avansvaret för utvecklingen av praxis. Det är naturligtvis inte så lätt att på en gång företräda ett visst intresse och vara en oväldig domare. Bundenheten till den egna sidans intressen växlar individuellt och kan knappast anses prägla den ena sidan mer än den andra, och i varje fall är det ganska ovanligt att den tillåts påverka omdömet i det enskilda målet. Regeln att ordföranden säger sin mening först — vilken vållade viss oro innan den praktiserats — måste anses värdefull. Skiljaktigheterna är få, uppskattningsvis högst 5 %.
Fullföljd i hyresnämndsmål
Rätten att fullfölja talan i mål enligt HL som anhängiggjorts vid hyresnämnd är starkt begränsad (i själva verket det första exemplet på kraftiga fullföljdsförbud i svensk process). Hyresnämnds beslut angående avstående från besittningsskydd får inte överklagas. Beslut endast om hyresvillkoren och om substitution och sublokation kan klandras till tingsrätt men får inte fullföljas därifrån. Mål om besittningsskydd kan gå längst till hovrätt. Önskemålet om en verklig prejudikatsinstans har alltså offrats för snabbheten och billigheten. Önskemålen är onekligen svåra att förena. Det har från visst organisationshåll framkastats att det borde inrättas en "hyresöverdomstol" men tanken, som väl främst avser att få intresse representation i högre instans, har ej närmare utvecklats. Om en sådan domstol skulle fungera som prejudikatsinstans utan att förstöra processens snabbhet och billighet måste den läggas direkt ovanpå hyresnämnderna, vilket är praktiskt olämpligt (stora avstånd m. m.). Det är också olämpligt att bryta föreningen mellan hyresnämnd och allmän domstol. Det bör emellertid framhållas, att endast 5—13 % av hyresnämndsavgörandena klandras till tingsrätt (en domstol i varje län som specialforum, vanligen residensstadens tingsrätt). Fullföljdsfrekvensen är störst på den hårda hyresmarknaden i Stockholm, men återkallelser-
na av fullföljd talan ligger på omkring 30 %. Eftersom 90 % av tingsrättsavgörandena förekommer i Stockholm, får Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt en dominerande ställning i rättstillämpningen.
Överprövning av hyresnämndsavgöranden sker i vanlig civilprocessuell form, men förberedelsen i tingsrätten kan med hänsyn till handläggningen vid hyresnämnden oftast begränsas till en skrift från vardera sidan. Det är dock ofrånkomligt att överprövningen leder till för part besvärligt dröjsmål, framför allt i den mest brådskande måltypen, lägenhetsbyte, men det är ändå tveksamt, om man såsom från organisationshåll framkastats bör i bytesmål avskära överprövningsrätten, vilken åtminstone i en instans är viktig för rättssäkerheten. — Fr. o. m. 1972 är den i hyresmål exklusivt behöriga tingsrättenssammansättning ändrad från tre juristdomare till två jurister och tre nämndemän. Det är en försvagning av överprövningsinstansen.
Fullföljd till hovrätt i mål som börjar vid hyresnämnd (förlängningsmål avseende själva kvarboenderätten) har hittills varit så sällsynt att det inte kan sägas mycket om hovrättsprocessen. Ett önskemål må dock framföras om att Svea hovrätt samlar hyresmål till en enda avdelning. Lämpligt tillfälle synes nu föreligga när de s. k. fastighetsdomstolarna, som skall ha bl. a. alla hyresmål, börjat fungera inom tingsrätterna vid årsskiftet. En tänkbar utvidgning av fullföljdsmöjligheten till hovrätt gäller hyresvillkoren enligt 48 § HL; villkoren är betydelsefulla för parterna på längre sikt, och som jag tidigare nämnt föreligger här osäkerhet om hur lagrummet bör tillämpas. Å andra sidan gäller det att inte i onödan belasta hovrätt med skälighetsavgöranden.
Som förut nämnts fullföljs talan mot hyresnämnds beslut i hyresregleringsmål till Statens hyresråd. I denna prövning kvarstår bristerna. Skriftligheten kan väl numera accepteras när besittningsskyddet överförts till domstol. Men hyresrådets reciter är ofullständiga och motivering saknas alltför ofta.
Publicering av rättspraxis i hyresmål
När det gäller mål enligt HL dominerar som framgått avgörandena i hyresnämnd och i andra hand tingsrätt, medan hovrättsdomarna är få och verklig prejudikatsinstans saknas. Tillgång till praxis har man sökt tillgodose genom att Statens hyresråd — som har en förtjänstfull administrativ enhet till hyresnämndernas stöd — ger ut en tryckt publikation "Praxis i hyresmål", omfattande avgöranden av hyresnämnd, tingsrätt och hovrätt i mål enligt HL. Meningen är att samlingen inte bara skall vara vägledande — prejudikatsvärdet är natur-
ligtvis diskutabelt när så många avgöranden kommer från en låg instans — utan framför allt ge uppslag till praktiska lösningar och belysning av problem som kan uppkomma och hur de angrips. Vad hyresregleringsmålen beträffar samlas de fåtaliga avgöranden, som Statens hyresråd tillmäter prejudikatsvärde och som fattas av rådet i förstärkt sammansättning, fortfarande i ett stencilerat häfte som finns hos hyresrådet och hyresnämnderna.
Organisationerna på hyresmarknaden
Det går inte att i en skildring av erfarenheterna av lagstiftningen utelämna Sveriges Fastighetsägareförbund och Hyresgästernas Riksförbund med deras lokala föreningar. Organisationerna är sedan länge utåt välkända som remissorgan, såsom representerade i utredningar och — främst — som samarbetsorgan i fråga om regler och normer för lösande av allmänna spörsmål och enskilda tvister. I många uttalanden från officiellt håll har förbundens förmåga att komma överens och att vara allmänt måttfulla och förnuftiga tillmätts stor betydelse för en lugn utveckling på hyresmarknaden och för reformers lyckliga genomförande. Lagstiftaren har dragit stora växlar på organisationernas samarbetsförmåga, och de har nästan alltid bestått provet. Så mycket beklagligare är att statsmakterna våren 1971 inte ansåg sig kunna beakta förbundens samstämmiga önskemål om hyresregleringens avveckling. I stället lanserades en hyresregleringsreform som i ovanligt hög grad byggde på förbundens och lokalföreningarnas samverkan, och de ålades stora kostnader och besvär. Trots ett kärvare förhandlingsklimat än på mycket länge har förbunden återigen kommit överens.
Lokalföreningarna utför det ofta besvärliga arbete som berör de enskilda parterna och håller ombudsmän för förhandling och process. Föreningarnas resurser är tyvärr ofta bristfälliga, delvis beroende på otillräcklig medlemsanslutning, och förmågan växlar åtskilligt från förening till förening.
En viss motsättning kan ibland skönjas mellan ledning och medlemmar. Den tilltagande kollektiviseringen av hyresavtalen — varom mera nedan — stärker givetvis de styrandes grepp men kan också bli en svaghet, om den i alltför hög grad inger medlemmarna känslan av att hyresangelägenheter sköts över huvudet på dem de angår. De närmaste åren kan bli besvärliga för organisationerna. På fastighetsägarsidan kan en otåligt uppdämd förväntan på "realistiska" hyror förvandlas i besvikelse, som riktar sig mot organisationen. På hyresgästsidan blir det med tiden svårare att acceptera, att de lokala för-
eningarna — enligt det rådande förhandlingssystemet — gör upp med de allmännyttiga bostadsföretagen om regelbundet återkommande hyreshöjningar i hus, som genom sitt finansieringssystem skall bereda bostäder till s. k. självkostnad.
Reformer och reformtankar
Hyresregleringen avvecklas fr. o. m. 1.10.1972 för bostäder tillkomna 1958—1968 och för lokaler, där sådana alltjämt är reglerade (se ovan). Samtidigt ändras HyReL bl. a. i det viktiga hänseendet att fastställelse och ändring av bashyra i första hand skall ske genom organisationsöverenskommelse, som i stor utsträckning får verkan även mot icke-medlem, alltså en kollektivisering som erinrar om arbetsmarknadens. Missnöjd enskild part äger visserligen rätt att begära hyresnämndens prövning, men å andra sidan blir överenskommelsens innehåll starkt normerande och nämndens möjligheter att ändra den ganska begränsade. Överenskommelsen får vidare inte leda till att hyran kommer högre än bruksvärdet. Här ligger ett stort värde i reformen: att ett bruksvärdetänkande introduceras för det reglerade bostadsbeståndet som en övergång till den totala avvecklingen av HyReL. I övrigt är reformen — en intern departementsprodukt utan remiss eller lagrådsbehandling — i flera hänseenden diskutabel, principiellt och praktiskt, och tillämpningen har redan givit vid handen att pappersexercisen blir omfattande. Den som tjänar mest är otvivelaktigt Kungl. Maj:t, som slipper ålägga hyresgästerna generell hyreshöjning. Denna, som nu för de flesta äldre lägenheter är 9 % och om den bevarats kanske hade stigit till 20—25%, ersätts med individuell rätt att i bashyran ta in ersättning för ökade fastighetskostnader, låt vara att organisationerna skall komma överens om skäliga normer så att en viss generell karaktär kvarstår.5 En betydande hyreshöjning i det äldre lägenhetsbeståndet kan förutses.
F. n. pågår inom justitiedepartementet en begränsad översyn av HL. Inför denna har hyresnämnderna gjort framställning beträffande olika frågor. Det som därvid tilldrar sig intresse är bl. a. önskemålet att hyresnämnderna skall kunna med rättsverkan på samma sätt som domstol avgöra s. k. rättsliga preliminärfrågor, t. ex. huruvida hyresavtal föreligger eller inte. Att så ej kan ske nu är en stor olägenhet. Med denna fråga sammanhänger frågan om "mellandom"
av hyresnämnd. Hyresnämnderna har också uttalat sig för att hyresgäst skall erhålla rätt att med bevarat besittningsskydd säga upp avtalet för ändring av villkoren. Detta anser hyresnämnderna vara en rimlig rättighet i ett väl balanserat avtalssystem. Låsningen vid vissa hyreslägen och villkor kan, liksom kollektiviseringen av hyresavtalen, annars i längden bli ett stort problem på hyresmarknaden.6
Ett problem som synes svårlöst inom hyreslagens ram men som borde angripas är att en särskilt från miljösynpunkt värdefull upprustning av äldre hus går ut över de boende, i det att hyran — även om den ibland kan subventioneras — blir så hög att många inte kan bo kvar. Välkända exempel på detta är saneringarna i kommunal regi av Gamla Stan och Mariaberget i Stockholm; det finns även enskilda saneringsföretag, av vilka somliga tyvärr tenderar till sådan standard, som folk i allmänhet inte vill ha. Besittningsskyddet, som ju även i viss mån skall tillgodose hyresgästens rätt att stanna i sin miljö till rimlig hyra, riskerar att uttunnas.
Vad processen beträffar kan man kanske se hyresnämnderna och arrendenämnderna som ett stadium på väg mot en större judiciell organisation, som får kompetens att i relativt enkla, snabba och billiga former medla i och pröva tvister av sådan art att de inte oundgängligen måste gå till det omständligare tvistemålsförfarandet enligt rättegångsbalkens vanliga regler. Här kommer i betraktande det pågående departementsarbetet med förenklad process i bl. a. konsumenttvister. Som bekant framlades sommaren 1970 i detta ämne en diskussionspromemoria, som debatterades vid en konferens i departementet. Det fortsatta arbetet blir av stort intresse. Alltför många processarter är olämpligt. En sammansmältning så långt det är möjligt av alla processformer som kan kallas "förenklade" bör vara ett riktmärke. Alltför många processuella organ är inte heller lyckat.