Den nordiska rättsenhetens problem i dag
Av statsrådet CARL LIDBOM
Det nordiska lagstiftningssamarbetet är f. n. föremål för stor uppmärksamhet. Ett program för lagstiftningsområdet ingår i den berättelse som Nordiska ministerrådet i december 1972 avgav till Nordiska rådet. Det är en utgångspunkt för en diskussion i ämnet. Men även oberoende av detta program finns också många andra skäl att diskutera lagstiftningens roll i det fortsatta nordiska samarbetet.
De senaste åren har varit ett av de mest intensiva skedena i det nordiska samarbetets historia. Nu senast har regeringarna utarbetat ett gemensamt handlingsprogram på flera centrala områden, däribland industri- och energipolitik, regionalpolitik och miljöpolitik. Det har skett samtidigt som förutsättningarna för nordiskt samarbete förändrats genom nya relationer till de europeiska gemenskaperna. Av särskild betydelse i det sammanhanget är naturligtvis att Danmark har blivit medlem i EG. Det nordiska samarbetet måste alltid vara en fråga om samarbete mellan fem nordiska länder.
Det nordiska samarbetet har helt unika utgångspunkter i språklig och kulturell gemenskap, i likartade sociala förhållanden och gemensamma frihets- och rättstraditioner. Samarbetet har därför också kunnat avsätta resultat som har blivit en viktig del av människornas vardag. Passfriheten, den nordiska arbetsmarknaden och den nordiska sociala trygghetskonventionen är kanske de mest välkända och oftast citerade exemplen. Inom ramen för Efta har vi också fått tullfrihet för industrivaror och många företag i de nordiska länderna har kunnat utveckla ett nära samarbete över gränserna. Vi har lyckats skapa en gemensam nordisk miljö i vilken vi alla, oavsett medborgarskap, i mycket stor utsträckning är likaberättigade.
Vi går nu vidare på den vägen trots att vi ordnar våra relationer till de europeiska gemenskaperna på olika sätt. Möjligheterna att gå vidare framgår av handlingsprogrammet. Sett i det europeiska perspektivet ger programmet det nordiska samarbetet en ny tyngd.
Handlingsprogrammet skall hjälpa oss att fortsätta på solidaritetens väg i vårt eget hörn av världen. Men det skall också hjälpa oss att försvara Nordens plats i Europa. De nordiska länderna har — inom eller utom EG — samma utsatta läge. Vi är alla små, och vi ligger i Europas utkant. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen med dess
strukturförändringar kan leda till en koncentration av den ekonomiska makten till stora industricentra i Europa. Genom gemensamma ansträngningar måste vi försöka åstadkomma regional balans. Endast gemensamt kan vi hävda vår ställning i Europa.
Genom att utforma vår politik på handlingsprogrammets olika områden i samarbete skall vi inte bara kunna skapa en god miljö för våra medborgare och en industriell struktur som kan balansera koncentrationen av den ekonomiska makten till det centrala Europa. Problemlösningar som fem länder kan enas om tilldrar sig automatiskt omvärldens intresse. Det finns gott om exempel på att de nordiska länderna i det internationella samarbetet har uppträtt enade utåt och därigenom fått gensvar på förslag om lösningar som vi tidigare har nått enighet om i Norden. De problem som vi nu sysslar med är av utomordentlig betydelse för alla människor. Kan vi vinna gehör för våra gemensamma värderingar utanför vår egen nordiska krets, kommer det nordiska samarbetet att få betydelse också för den europeiska utvecklingen.
Så ter sig det nordiska samarbetet i stort. Det är enligt min mening av grundläggande betydelse, om man vill förstå lagstiftningssamarbetets funktion i dag, att se detta samarbete som en del av en helhet, som ett inslag i hela det nordiska mönstret. På 1800-talet och i början av detta sekel ansågs lagstiftningssamarbetet ha ett egenvärde. Arbetet på nordisk rättsenhet blev ett konkret om också senkommet uttryck för skandinavismens drömmar om ett enat Norden. Då betydde också nordisk rättsenhet en nära nog fullständig rättslikhet. Arbetet vilade på högst speciella förutsättningar. Man kunde röra sig på områden där man kunde lita på att de lösningar man valde blev bestående under avsevärd tid. På det kommersiella fältet, där nordiska lagstiftare helst höll sig, var klimatet gynnsamt för en långtgående harmonisering. Den liberala marknadshushållningens principer härskade tämligen oinskränkt över ekonomin, och politikerna ägnade i allmänhet endast ett förstrött intresse åt de lagar som rörde affärslivet. På andra områden än det kommersiella var möjligheterna att åstadkomma likalydande lagar inte lika goda. Med undantag för äktenskapsrätten uppnådde man inte heller några mera betydelsefulla resultat.
I allt detta har förutsättningarna väsentligt förändrats. Lagstiftningssamarbete och nordisk rättslikhet kan inte längre vara självändamål. I en föränderlig värld har lagstiftningen mer medvetet än tidigare kommit att användas som ett medel för att nå politiska mål till gagn för människorna. Men det är också sagt att lagstiftningen är och måste vara ett av de instrument som vi arbetar med i det nor-
diska samarbetet. När vi enas om gemensamma mål på olika områden, behöver vi ofta använda lagar och författningar i vart och ett av våra länder för att förverkliga målen. Samarbetet i lagstiftningsfrågor är alltså en del av de fem nordiska ländernas praktiska samverkan inom näringsliv, regionalpolitik, miljövård, kultur, kommunikationer och mycket annat.
De förändringar som vi kan iaktta i det nordiska lagstiftningssamarbetet beror i första hand på att det nordiska samarbetet i dess helhet har breddats kraftigt under de senaste decennierna. Vi har fått mer att lära av varandra. Vi har fått fler uppgifter att lösa gemensamt. De traditionella uppgifterna på civilrättens och handelsrättens områden har fortfarande en betydande plats men de representerar trots allt numera en relativt begränsad del av hela det nordiska lagstiftningssamarbetet. Det är inte svårt att se att annat, som i lika hög grad eller i högre grad har med den moderna utvecklingen att göra, har ryckt i förgrunden. Kontakterna och samarbetet kan numera röra sig om praktiskt taget vad som helst som har att göra med människornas vardag, från individens integritetsskydd i dataåldern till miljöskydd i glesbygder och storstäder.
Men förändringarna har också en kvalitativ sida. Den hastiga takten i samhällsutvecklingen och den ökade politiska medvetenheten hos både folkvalda och väljare i alla de nordiska länderna har här spelat en viktig roll. Den ekonomiska expansionen har möjliggjort en välståndsökning som i alla de nordiska länderna kommit folkflertalet till godo. Men i det moderna industrisamhället har också framträtt drag som människorna har upplevt som hot mot sin trygghet och sin välfärd. Därför har trycket på politikerna ökat. Det förväntas att politikerna skall ta lagen till hjälp för att skydda arbetstagare och konsumenter mot marknadskrafterna och mot företagens övermakt. Krav växer fram på en demokratisering av företagen och det ekonomiska livet i stort. Det är ofta fråga om intressen och krav som av flera skäl inte låter sig förenas med önskemål om parallell rättsutveckling och en fullständig nordisk rättsgemenskap i form av likalydande lagar. Viktigast i det sammanhanget är kanske att kraven i regel måste tillgodoses utan onödiga uppskov. Även om vi i stort sett nås av samma problem i alla nordiska länder händer det inte sällan att vi nås av problemen vid olika tidpunkter. De problem, som ett eller ett par av länderna upplever som brännande, kan övriga länder låta anstå tills vidare för att i stället ägna sig åt frågor som för dem är viktigare.
För möjligheterna att fortsätta det nordiska lagstiftningssamarbetet är det av alldeles avgörande betydelse att vi inte ställer upp krav på
rättslikhet som i verkligheten blir krav på att det bestående skall konserveras. Om alla nordiska länder i varje fråga skulle vänta på det land där frågan sist får aktualitet, skulle detta uppenbarligen innebära en mycket effektiv spärr för fortsatt utveckling. Det skulle vara beklagligt om de krafter växte sig starka i våra länder som mest intresserar sig för nordisk rättslikhet från den synpunkten att rättslikheten kan användas som ett argument och en ursäkt för att motsätta sig välbehövliga reformer.
För min del menar jag att vi i allmänhet har anledning att glädja oss när det ena eller andra nordiska landet försöker finna nya vägar för att genom lagstiftning lösa sociala och ekonomiska problem. Det visar sig ofta att nyskapelser som förs in i ett lands rättssystem i tidens fullbordan också accepteras av grannländerna. Med de gemensamma värderingar vi har i mångt och mycket är det naturligt att i stort sett samma lösningar ofta passar oss alla.
Nya tankar som tränger sig fram kan inte hejdas i avvaktan på att de skall genomföras i alla nordiska länder samtidigt. Vem tänkte på att vänta på övriga nordiska länder när det gällde att genomföra den allmänna socialförsäkringen i Sverige i slutet av 1950-talet? Ändå har dess idéer vunnit efterföljd på andra håll i Norden. Om jag skall ta ett i tiden mera näraliggande — men samtidigt betydligt mer modest — exempel kan jag peka på marknadsrätten. I Nordiska rådet väcktes för ett par år sedan ett medlemsförslag där det framfördes kritik mot Sverige för att vi gick fram ensamma och lagstiftade om otillbörlig marknadsföring och otillbörliga avtalsvillkor. Vi kan nu konstatera att de svenska initiativen i sak har tilldragit sig ett betydande intresse i övriga nordiska länder — ett intresse som delvis redan lett till lagstiftning i grannländerna. I Norge antogs förra året — delvis efter svensk förebild — en lag om kontroll av marknadsföring, som etablerar en ordning med ett marknadsråd och en konsumentombudsman med i stort sett samma funktioner som motsvarande institutioner i Sverige. Också de danska och finländska regeringarna överväger att genomföra en likartad lagstiftning för att skydda konsumenterna mot otillbörliga förfaranden inom reklam och annan marknadsföring.
Det är ingen tvekan om att vi kommer att få uppleva liknande ting i framtiden på andra rättsområden. Låt mig i det sammanhanget erinra om de nyss framlagda danska förslagen om ekonomisk demokrati. Det är förslag som direkt och indirekt berör centrala områden för nordiskt lagstiftningssamarbete. Utan att ta ställning till dessa förslag i sak finner jag det utomordentligt glädjande att den danska regeringen på detta sätt försöker finna nya vägar till lösning av problem
som är av fundamental betydelse i varje demokrati. Framtiden får utvisa om resultatet blir bra i Danmark och om andra nordiska länder eventuellt finner skäl att ta danska lösningar till förebild. Det är i regel en rimlig arbetshypotes, att vad som visar sig vara bra i ett nordiskt land också kan bli bra i övriga nordiska länder.
Det framgår av vad jag redan har sagt att det är samhällsutvecklingen i våra egna länder som har tvingat fram en ökad flexibilitet i det nordiska lagstiftningssamarbetet och en minskning av anspråken på rättslikhet. Men vad som har skett på det europeiska planet befäster i hög grad de förändringar som i och för sig betingats redan av utvecklingen inom Norden. Det nordiska lagstiftningssamarbetet får i viss mån nya förutsättningar med nya relationer mellan Norden och EG. I en situation, där ett nordiskt land tagit på sig medlemskapets förpliktelser i EG medan de fyra andra nordiska länderna ordnar sina relationer till Bryssel i andra former, minskar naturligtvis utrymmet för en harmonisering av lagar enbart i Norden. Medlemskap i EG kan på flertalet områden av intresse inte förenas med äldre tiders nordiska rättslikhetsambitioner. Mycket av det vi sysslar med i det nordiska lagstiftningssamarbetet täcks samtidigt av EG:s harmoniseringsplaner eller av redan utfärdade gemenskapsförordningar och direktiv. Över huvud taget gäller att det är just på de områden där de nordiska rättslikhetssträvandena har firat sina största triumfer som en harmonisering av lagstiftningen ter sig mest aktuell och betydelsefull också för EG.
De praktiska kraven kommer att bli stora om vi skall kunna vidareutveckla lagstiftningssamarbetet parallellt med ett ökat engagemang i europeiskt samarbete. EG disponerar över en stor organisation i Bryssel, som producerar en mängd rapporter och förslag som medlemsländernas regeringar och administrationer skall sätta sig in i och ta ställning till. Åtskilliga kvalificerade experter i Danmark kommer att tas i anspråk för Europafrågorna. Danmark kommer att få satsa hårt för att vid sidan av EG-samarbetet bedriva nordiskt samarbete i samma omfattning som hittills. Men vi är alla medvetna om och gläder oss åt den danska regeringens beslutsamhet att prioritera nordiskt samarbete lika högt som tidigare både i lagstiftningen och i övrigt.
Det finns de som inte vill se vad som har förändrats utan föredrar att nostalgiskt drömma sig tillbaka till en svunnen tids förhållanden. Min reaktion är en annan. Jag känner inte någon stor sorg över att de skandinavistiska drömmarna har skingrats — drömmarna om ett enhetligt nordiskt rättssystem i den bokstavliga betydelsen av likadana lagar. Om vi nu framhärdade i de ursprungliga ambitionerna och
koncentrerade oss uteslutande eller huvudsakligen på frågor där det fanns utsikter att få till stånd likadana lagar skulle vi snart finna att samarbetet i allmänhet kunde leda till resultat bara i detaljfrågor av ringa intresse. En större flexibilitet än tidigare när det gäller samarbetets mål och former har varit och är en förutsättning för att samarbetet skall kunna ha den bredd och den dynamik som kännetecknar det i dag.
Min slutsats är, att nordisk rättsenhet i den ambitiösa meningen av enhetliga lagar i det hela inte längre är ett realistiskt mål att sträva mot. Däremot är jag övertygad om att nordiskt lagstiftningssamarbete i obundna former och utan i förväg uppställda krav på harmonisering är ett nödvändigt inslag i vår gemensamma strävan att på olika områden värna om nordiska intressen och stärka samhörigheten i Norden. Dagens nordiska samarbete i både lagstiftningsfrågor och andra frågor har till skillnad från skandinavismen på 1800-talet en bred folklig förankring. Det är ett intresse både för de nordiska länderna själva och för omvärlden att detta samarbete kan fortsätta och utvecklas vidare. Viljan att fortsätta finns i alla de nordiska länderna. De praktiska möjligheterna får vi se till att vi skaffar oss.