Irland och statsbegreppet

 

Av ambassadören EYVIND BRATT

 

 

Dr Conor Cruise O'Brien, känd för svensk publik som Dag Hammarskjölds medarbetare i Kongo och sedan några år en av ledarna i det irländska Arbetarpartiet, har författat en nyligen utgiven — och mycket läsvärd — bok "States of Ireland". Författaren har inte gått in på någon statsrättslig eler statsteoretisk analys av sitt ämne, men redan bokens titel kunde tas till utgångspunkt för en sådan analys. Valet av pluralis för ordet "state" ger en fingervisning i den riktningen. Den geografiska enheten Irland förutsätts enligt O'Briens formulering rymma inte blott en utan två stater. Denna formulering — som torde återge en rätt allmänt omfattad åsikt — aktualiserar dock både praktiska och teoretiska meningsskiljaktigheter. I det senare avseendet — och jag skall längre fram återkomma härtill — gör sig det klassiska problemet om förhållandet mellan stat och land påmint. Två nära förbundna men icke identiska begrepp. Även om man är optimistisk nog att anse en diskussion av detta problem ägnad att undanröja några missförstånd och förgrovningar, ja att åtminstone "hyfsa" problemet, så lär de praktiskt politiska motsättningarna på Irland vara starka nog att utgöra en varning för optimism i det avseendet.
    Även om en irländare som Dr O'Brien bygger sin framställning på förutsättningen, att Irland rymmer två stater, så torde en utbredd opinion på ön inte vara beredd att utan vidare godta denna förutsättning. Framför allt passar den inte in i den officiella, från Dublin traditionellt förkunnade doktrinen. En erinran om väsentliga rättsliga och andra relevanta fakta må här vara på sin plats.
    Enligt Irlands konstitution (av år 1937) är hela Irland en stat: "The national territory consists of the whole island of Ireland" fastslås i konstitutionens paragraf 2. I följande paragraf proklameras parlamentets och regeringens rätt att lagstifta för hela detta territorium. De följande sju paragraferna är till skillnad från de tre första, vilkas rubrik är "the nation", sammanförda under titeln "the state". I en av paragraferna tillkännages, att statens namn är "Eire" eller på engelska "Ireland". I förbigående sagt har den gaeliska eller, som man på Irland föredrar att säga, iriska benämningen Eire gett upphov till ett missförstånd, som ibland framkallar ogynnsamma reaktioner på irländskt håll. Både brittiska myndigheter och enskilda liksom deras utländska eftersägare har fått för sig, att Eire inte skulle avse

 

23—733005. Svensk Juristtidning 1973

hela ön utan betyda denna med frånräknande av de sex nordöstliga grevskapen Derry, Antrim, Down, Armagh, Tyrone och Fermanagh. Dessa har som bekant sedan 1920-talet stått kvar under brittisk administration eller enligt irländsk statsdoktrin brittisk ockupation. Denna ändrar emellertid, som sagt, enligt officiell irländsk uppfattning ingenting i det förhållandet, att staten Eire (eller på engelska Ireland) har hela ön som statsterritorium. Över huvud godtas ingen annan officiell benämning på den irländska staten än Eire (Ireland). Ja, det har hänt, att utländska sändebud, som haft kreditivbrev utställda på "The Irish Republic" anmodats låta skriva om dem till överensstämmelse med den officiella namngivningen. Är man då av omständigheterna likafullt tvungen att endast hänvisa till den icke "ockuperade" delen av ön, kan man alltid inskränka sig till att tala om "de 26 grevskapen", d. v. s. de som återstår av samtliga 32, sedan de sex nordöstra grevskapen undantagits. Genom att nyttja denna geografiskt administrativa term undgår man den känsliga stats- och folkrättsliga frågan om ental eller tvåtal.
    Så långt den irländska helstatsdoktrinen. Intar man däremot den ståndpunkten, att Irland rymmer två stater, är läget knappast mindre invecklat eller i bättre överensstämmelse med konventionella — eller bör man kanske säga kontinentala — statsrättsliga begrepp. Vi har här de nämnda sex nordöstra grevskapen under brittisk "ockupation". De har sammanförts under namnet Nordirland — resultatet av Irlands bekanta "partition", som nu bestått i över 50 år. I förbigående sagt är Ulster — det andra ofta hörda namnet för de sex grevskapen — en icke fullt korrekt benämning. Ulster, som egentligen snarare är en historisk än nutida benämning — någonting i stil med Svealand eller Götaland — innefattar nämligen ej blott sex utan nio grevskap. De andra tre, nämligen Donegal, Cavan och Monaghan, hör sålunda till de 26. Nordirland är nu inte och var trots egen regering och eget parlament inte heller före 1972, då "direct British rule" infördes, någon riktig "stat", I vart fall uppfyllde det inte de rekvisit, som hör till ortodox, kontinentaleuropeisk statsåskådning. Det passar f. ö. inte heller väl in i det traditionella brittiska schemat. Det har nämligen något så oengelskt som en skriven konstitution.
    Det oegentliga i benämningen stat för Nordirland framträder redan genom den begränsning av dess befogenheter, vilka konstitutionellt fastställdes i "The Government of Ireland Act" av 1920. Försvars-, utrikes- och utrikeshandelsärenden liksom post och andra kommunikationer jämte mynt- och patenträtt m. m. var sålunda undandragna det nordirländska parlamentets och den nordirländska regeringens beslutanderätt och förbehållna parlamentet i London. Skulle

man likafullt vilja förbehålla Nordirland benämningen stat, kunde man på sin höjd kalla det delstat. Även denna beteckning ger emellertid anledning till invändning. I de flesta sammansatta stater som Schweiz, Förenta Staterna m. fl. har delstaterna besuttit en, låt vara begränsad, rättsautonomi, eftersom de historiskt sett var de självständiga samhällen, genom vilkas sammanfogande en större politisk enhet uppstod. Så var inte förloppet i fråga om Nordirland. Parlamentet i Westminster, som 1920 gav Nordirland fullmakter att organisera sig med ett visst mått av självständighet, har nämligen kunnat, närhelst det passade detsamma, återkalla dessa fullmakter. Detta var också just det som hände, när i fjor "direct rule" infördes eller — man skulle kunna säga i ett 50-årigt perspektiv  — återinfördes i Nordirland. Om ordet stat — ett i själva verket mindre brukligt uttryck i engelskt politiskt språk — över huvud använts om Nordirland, har det knappast varit i rättslig eller officiell mening. Inte utan sidovördnad har däremot någon gång talats om statelet, d. v. s. miniatyrstat.

    Att de från England 1916—21 lösgjorda delarna av Irland blev en (till sist men först efter utträdet ur Samväldet, d. v. s. 1949, helt självständig) stat ligger uppenbarligen i lösgörandets egen natur. Varför skulle emellertid också de sex nordöstra grevskapen, som blev kvar under den engelska kronan, göra, låt vara begränsade, anspråk på statlighet eller självständighet, som de tidigare saknat? En historisk tillbakablick ger en del av förklaringen härtill.
    Redan på 1880-talet och sedan fram till första världskriget sökte liberala engelska regeringar bereda Irland självstyrelse inom Imperiets resp. Samväldets ram, s. k. home rule. Detta misslyckades inte minst på grund av det motstånd, som restes av norra Irlands protestantiska befolkning, som inte var beredd att tolerera ett samgående med Irlands katolska majoritet. När emellertid under dessa omständigheter under början av 1920-talet uppgörelser kom till stånd mellan irländare och engelsmän, gavs självstyrelse inte blott till de 26 grevskapen utan också, fastän i mycket mer begränsad utsträckning, till de sex. Inte utan rätt har det därför sagts, att de enda irländare, vilka från början var svurna motståndare till home rule, nämligen protestanterna i norr, paradoxalt nog visade sig vara de enda, som accepterade denna styrelseform. Likafullt står frågan kvar, varför denna över huvud erbjöds dem. Om de nu, som de hävdar, känner sig som britter och inte ville förena sig med sina katolska landsmän, kunde de då inte helt enkelt ha stannat under den engelska kronan på samma sätt som vilken som helst del av England? Varför kunde inte de sex grevskapen bilda ett annat Yorkshire eller Devonshire? Förkla-

ringen syns mig ligga i de rätt unika partipolitiska och sociala förhållandena i Nordirland. Dessa är komplicerade och strängt taget irrelevanta för denna framställning. Vare nog sagt att det genom Nordirlands halvstatliga karaktär varit möjligt för de härskande sociala skikten och den protestantiska befolkningen att behålla sitt övertag över den talrika och växande katolska minoriteten. Anmärkas må också att två av de sex grevskapen har katolsk majoritet, som genom allehanda politiska manipulationer, valkretsgeografiska och andra, dock inte kunnat komma till uttryck i den politiska representationen. Det är de två sydligaste grevskapen Tyrone och Fermanagh. Hade Nordirland inskränkts till de återstående fyra grevskapen, skulle det ha blivit så litet, att dess då än mer tvivelaktiga "statliga" karaktär hade fått helt och hållet uppgivas, d. v. s. den i fjor införda direct rule antagligen hade måst införas långt tidigare. Förbises får dock inte i sammanhanget att direct rule inte har definitiv karaktär. När Irland 1949 trädde ut ur Samväldet, antog Westminsterparlamentet en lag av innebörd, att Nordirland endast med det nordirländska parlamentets samtycke skulle kunna förmås avbryta den statsrättsliga samhörigheten med Storbritannien. Det nordirländska parlamentet har därför inte avskaffats ("been suspended") utan endast ställts på framtiden ("been prorogued").
    Den lämnade översikten av det statsrättsliga läget torde ge vid handen, att detta, både i de 26 och i de 6 grevskapen, inte alltid låter sig förklara med och inordna under vanliga och i allmänhet gångbara statsrättsliga begrepp, enkannerligen statsbegreppet. Vad till att börja med beträffar staten Eire eller Irland, så föreligger här uppenbarligen ej full överensstämmelse mellan det konstitutionella statsbegreppet och den politiska verkligheten. Enligt sin (man kunde kanske säga) självdefinition omfattar den ett större territorium än den utövar faktisk jurisdiktion över. Den österrikiske statsteoretikern Hans Kelsen har i ett av sina mest kända arbeten "Der soziologische und der juristische Staatsbegriff" gjort en distinktion, som vid försök att analysera det irländska fallet inte saknar intresse. I själva verket erkänner nu Kelsen endast det juridiska statsbegreppet som ett logiskt hållbart begrepp. Med det sociologiska menar han en hel mängd av honom kritiserade försök till definition av en stat i annan än juridisk mening. Olika slags föreställningar om landet, folket, historien och en del andra statsbestämningar. Den irländska staten framträder nu i förstone som ett juridiskt statsbegrepp uttryckt i den fundamentala rättssats, som dess konstitution utgör. Samtidigt utgår emellertid konstitutionen uppenbarligen från föreställningen, att landet och även folket vart och ett för sig eller tillsammans ingående i något slags ge-

mensamt, högre enhetsbegrepp är stat. 'Ireland is a sovereign ... state" (paragraf 5) och "All powers of government... derive ... from the people whose right it is to designate the rulers of the State..." (paragraf 6). Landet är stat och folket postuleras som rättskälla. Även om enligt Kelsen staten inte är landet utan har ett territorium och inte är identiskt med utan har sin personella tillämpning på ett visst folk, är den irländska staten även i juridisk och därmed enda godtagbara mening inte den stat den utger sig för. På det juridiska begreppet stat ställs nämligen fordran, att den — eller rätten, vilket är samma sak — skall vara faktiskt gällande över statsterritoriet och tillämpbar på statsfolket. I 50 år har så inte varit fallet med den irländska staten i vad gäller de sex grevskapen. I de 26 har däremot rekvisitet uppfyllts. Kanske kunde man då från de kelsenska utgångspunkterna säga, att den irländska staten är ett sociologiskt statsbegrepp, vilket försöker vara ett juridiskt men endast delvis (till tjugosex trettiotvådelar!) lyckats därmed? Att det varit ett i kelsensk mening sociologiskt statsbegrepp, som föresvävat de irländska grundlagsfäderna, kan inte betvivlas. De stod under inflytande från de kontinentala nationella rörelserna, och för dessa var nationalstaten den idealiska samhällsformen. Den var modell för både 1937 års konstitution och dess föregångare efter frigörelsen från Storbritannien. Att nationen uppfattats som ett postulat framgår därav att — som redan nämnts — "the Nation" satts som rubrik över konstitutionens första tre paragrafer. I den mån nationsbegreppet fixeras, görs det — och detta är också karakteristiskt för de kontinentala nationella rörelserna — med ett historiskt argument. I konstitutionens ingress anges som ett av dess syftemål att återvinna ("regain") nationens oberoende.
    Vänder man sig härefter till de sex nordöstra grevskapen, så ger dessa såtillvida mindre anledning till statsteoretiska funderingar, som termen stat här getts en mindre framträdande plats. Vilka termer man än rör sig med, så inbjuder dock de rättsliga och politiska förhållandena i Nordirland också till vissa sådana reflexioner. Medan staten Irland erbjuder ett huvudsakligen mellanstatligt, om ej folkrättsligt, problem, så är det i Nordirland lika mycket fråga om en inomstatlig eller federativ angelägenhet. Tendenser — dock troligen utan praktisk betydelse — har likväl inte saknats att göra den nordirländska frågan till en mellanstatlig sådan. Målsmännen för det s. k. U.D.I. (unilateral declaration of independence, efter rhodesiansk förebild) har sålunda tänkt sig en nordirländsk stat, självständig inte blott i förhållande till Irland utan även gentemot Storbritannien. Under den osannolika förutsättningen av någonting sådant vore det uppenbarligen inga skäl att invända mot talet om två irländska

stater.
    I fråga om Nordirland, särskilt sådant som läget var där från 1920 till 1972, så har ovan anmärkts, att det möjligen kunde betecknas som en delstat, låt vara att jämförelsen med delstater i federativt uppbyggda stater i andra delar av världen haltar. Över huvud är termen stat och därmed också delstat främmande för brittiskt betraktelsesätt. Det brittiska väldet har inte uppstått genom sammanslutning av relativt självständiga samhällen utan genom fortgående expansion av ett samhälle, som genom sjöhandel befunnit sig i en ekonomisk utveckling av mondiala proportioner. Utvidgningen har skett genom kolonier, och det koloniala draget i detta samhälles utformning säger det mesta som förklaring till dess struktur. Även Irlands historia har i hög grad haft känning av detta förhållande, inte minst Nordirlands. På så sätt kom redan på 1600-talet den protestantiska befolkningen till Nordirland som kolonister. Det var den bekanta "plantation", varav minnet ännu i dag är så starkt och varav bara namnet i dagens läge har en inflammerande verkan på sinnena. Storbritanniens senare historia har ju nu emellertid visat en oavbruten tendens i motsatt riktning. I stället för utvidgning har man bevittnat en gradvis fortlöpande skrympnings- och avvecklingsprocess. I de fall där de koloniala engagemangen varit befolkningsmässigt djupa, har denna process ofta varit smärtsam och svår. Även om Irland strängt taget icke varit koloni i vanlig mening, så kan den protestantiska, nordirländska befolkningens problem även ses i detta koloniala perspektiv. De kontinentaleuropeiska problemen är inte helt jämförbara härmed och deras terminologi i motsvarande grad mindre tillämpbar. Idéhistoriskt men även praktiskt skulle därför det irländska enhetsproblemet kunna ses också som en konfrontation mellan den kontinentala nationalstatsidén och det koloniala imperietänkandet.
    I det kelsenska perspektivet erbjuder emellertid organisationen av de 26 och av de 6 grevskapen kanske ännu en jämförelsepunkt. Man kan mot staten Irland rikta det teoretiskt kritiska argumentet, att den uteblivna tillämpligheten av dess rättssatser på de sex grevskapen inskränker dess godtagbarhet som giltigt begrepp och till den delen förvisar den från den vetenskapliga forskningens arbetsfält. Då har en liknande kritik kunnat och kan väl ännu i viss mån riktas mot den "stat", nordirländsk eller brittisk, som under de sista åren sökt hävda sig i de sex grevskapen. Medan Irland (icke så IRA!) undvikit att praktiskt förverkliga sig där, har motsvarande försök gjorts från den andra sidan och visserligen i ett par decennier lyckats men till sist demonstrerat sin ogenomförbarhet. Det som skett är att "staten" (f. ö. i sin etymologiskt riktiga och av sin förste namngivare, nämligen

Macchiavelli, begagnade form "lo stato" = tillståndet) i Nordirland efterträtts av sin både teoretiskt och praktiskt direkta motsats — anarkin! Praktiskt sett har detta visat sig som omöjligheten att hålla omkring 35% av befolkningen mer eller mindre utestängd från deltagande i statslivet. Tilläggas bör kanske att just insikten om hur svårt det skulle vara för Irland att med liknande medel förverkliga öns politiska enande visligen avhållit den statens regering från att lita till andra "bundsförvanter" än framtiden och den på fredlig väg vunna övertygelsen. I det ena fallet har man valt att invänta tiden, i det andra att rida spjärn mot den.
    Den föregående framställningen har ett flertal gånger återkommit till temat, att överensstämmelsen emellanåt brister mellan kontinentaleuropeisk och brittisk jämte irländsk därav influerad doktrin, ja även mer populär uppfattning på området. Många kontinentala begrepp och termer, inte minst staten, är naturligtvis inte bara rums- utan även tidsbegränsade. Nationalstaten, åtminstone i dess mest kompromisslösa form, tillhör ju inte bara kontinenten utan också framför allt 1800-talet. Det vore under dessa omständigheter frestande att göra antagandet, att nationalstatsbegreppets inträde på den historiska och politiska scen, som Irland utgör, är ägnad att belysa det rums- och tidsbegränsade i detta begrepps användbarhet. Som så många andra samhällsteoretiska begrepp är det en hjälpföreställning och en approximation snarare än en osviklig hållpunkt för tolkning av verkligheten och för de handlingsprogram, som måste prövas i denna verklighet. I den mån som sådana begrepps brukbarhet minskar, tvingar samma verklighet fram försök till nytänkande och uppställandet av nya grundbegrepp. Inte heller i Irlands fall har sådant saknats. På många håll och inom båda de varandra bittert bekämpande lägren görs sådana försök. I stället för ett rigoröst nationalstatstänkande prövar man andra utvägar. Både i vidare och i mer begränsade sammanhang. En sådan utväg är det låt vara dunkla talet om en "Irish dimension". Valet av denna term får väl ses som uttryck för förhoppningen, att de irländska nationella aspirationerna skulle kunna tillgodoses genom ett tillvägagångssätt, där man inte behövde vara så helt bunden vid de mått, vilka tidigare utan framgång tillämpats, ja kanske blott gett upphov till nya svårigheter. Andra mått än de på statlig väg fastställda och godkända kunde kanske komma till användning. En annan lösning, som dessutom har fördelen av större konkretion, är den som Irlands och Storbritanniens medlemskap av EEC kan tänkas tillhandahålla. I den mån som statsgränserna mellan EEC-staterna förlorar något av sin tidigare betydelse, borde onekligen just en gränsfråga som "the partition" förlora något av sin häf-

tighet. Inte minst har den nyss avgångne irländske premiärministern Jack Lynch antytt sin sympati för tanken att inom den vidare ram, som EEG utgör, söka efter nya uppslag. Avslutningsvis kan nämnas, att hans partipolitiske motståndare, den inledningsvis nämnde Dr O'Brien, är inne på besläktade tankegångar. I ett den 17 januari i år hållet anförande i Europaparlamentet i Strasbourg har han bl. a. sagt följande om det nordirländska problemet: "... this terrible problem has become to some extent your problem too. We hope that our common membership in the Community may begin to set old fears at rest and lay the foundations of a peaceful solution. We hope that the collective wisdom and above all your experience in laying old quarrels at last to rest may be a resource to us in the time to come."