Bo JOHNSON. Suveränitet i havet och luftrummet. Folkrättsliga studier kring suveränitetsanspråk i öppna havet samt den nationella jurisdiktionens gränser i havet och luftrummet. Sthlm 1972. Norstedts. 413 s. Kr. 130,00.

 

Havets folkerett er i støpeskjeen. I øyeblikket knytter hovedinteressen seg til FN's planlagte konferanse i 1973 og det forberedende arbeid forut for denne i den såkalte Havbunnkomite. Statspraksis er også, uavhengig av den forestående konferanse, i bevegelse. Man mottar til stadighet meldinger om utvidelse av territorial- eller fiskerigrensene, eller om andre nye tiltak av betydning for kyststatenes rettigheter i forhold til andre stater. Det er på det rene at den gamle 3 mils regel — med 1 nautisk mil lik 1 852 meter ogder med 3 mil lik vel 5 km — ikke gir noen tilfredsstillende losning av konflikten mellom kyststatsinteresser og andre under moderne forhold. Vi lever ikke i seilskipstiden. Den moderne teknikk har på tross av alle sine velsignelser også skapt mulighetene for omfattende og endog totale ødeleggelser av livet i havet — med forurensning og overfisking som de truende realiteter. Vi vet alle hvordan menneskelig uforstand — og mangel på regulering og kontroll — har ødelagt hvalbestanden. Likevel hører vi nå at laks, sild og makrell og andre arter i våre nærmeste nordlige farvann er i ferd med å gå samme veien.
    De hittil gjeldende regler har vært basert på havets frihet og nødvendigheten av flaggstatens samtykke for å iverksette begrensninger i et fremmed fartøys virksomhet på det frie hav, altså utenfor det relativt smale belte som er undergitt kyststatens herredømme. Reglene har ikke virket tilfredsstillende; statene har ikke vært ansvarsbevisste nok til at tilstrekkelige reguleringer kunne bli gjennomført.
    I denne situasjon er det ikke uventet at vi får en tendens til utvidet hevdelse av suverenitet og jurisdiksjon fra kyststatenes side. Det er selvsagt ikke gitt at løsningen på den moderne tids maritime problemer først og fremst bør vøre ensidige utvidelser av nettopp kyststaters eneherredomme. Men det er ofte den eneste måte som kan brukes, for iallfall å få ressursene og deres utnyttelse under kontroll.
    I de nordiske land er det i dag kanskje særlig Islands utvidelse av fiskerigrensen til 50 nautiske mil og den derav følgende tvist med Storbritannia og Vest-Tyskland som vekker oppmerksomhet. Innholdet av gjeldende folkerettsregler vil på dette felt ofte volde tvil. Med den vitale betydning fisket har for en befolkning som ikke har alternative næringsmuligheter, er det imidlertid ikke vanskelig å slå fast at islendingene fortjener støtte og sympati i kampen for å bevare sitt eksistensgrunnlag. De mer tradisjonelle og forsiktige midler har ikke vært i stand til å løse problemene. Det tradisjonelle system basert på snevre sjøgrenser samt avtaleslutning mellom alle interesserte parter ved tiltak utenfor grensene har virket for tregt.
    Bo Johnsons avhandling inneholder en interessant studie av en del av det kompleks av problemer vi her har for oss — problemer som både praktisk og teoretisk er av sentral betydning og dessuten berører interesser som er helt vitale både for enkeltstatene og folkerettssamfunnet som helhet. Samlet representerer avhandlingen en nøktern og verdifull undersøkelse og vurdering. Jeg har selv nær sagt daglig den oppgave å behandle problemene på nært hold, ikke bare fra et rettsteoretisk synspunkt, men også i arbeidet med Norges standpunkter og virksomhet i de relevante internasjonale fora.

Og jeg har hatt stor glede og utbytte av å lese avhandlingen.
    Boka består foruten en innledning (og et sammendrag på fransk) av ni deler: "Historiska perspektiv", "Öppna havet" (bl. a. med drøftelse av rimelighetsprinsippet ved avveining av ulike bruksmåter og risikoen ved dette), "Självförsvarsprinciperna", "Återblick", "Territorialhavet", "Luftterritoriet", "Något om de 'slutna havens' doktrin", "Territorialrummets sträckning i det horisontella planet", samt "Sammanfattning och utblickar". Det ligger i sakens natur at forfatteren ikke har kunnet foreta noen fullstendig behandling av hvert enkelt av disse hver for seg meget omfattende emner. Han har, i samsvar med sitt formål, lagt hovedvekten på sider som særlig illustrerer brytningen mellom fri utnyttelse for alle og de nasjonale behov og krav på enerett eller kontroll.
    Avhandlingen tar i stor utstrekning opp problemstillinger de lege ferenda, ikke bare de lege lata. Dette må være helt riktig og forsvarlig, med den rivende utvikling vi her er inne i når det gjelder statspraksis og rettsoppfatning. For ikke mange år siden var det sterk strid om Islands utvidelse av fiskerigrensen til 12 mil. Storbritannia gikk i 1958 så langt at man sendte krigsskip for å beskytte britiske trålere, ut fra det syn at alt utenfor 3 nautiske mil var fritt hav. I dag er det ingen som setter seg sterkt imot utvidelser til 12 mil. Men vi står isteden overfor en trend i retning av utvidelser for ulike formål til 50, 100 og 200 mil, og sterke interessemotsetninger i denne forbindelse. Bak rettsreglene har vi den enorme tekniske utvikling. Selv om regelen formelt står uendret, kan realiteten bli en helt annen. Vi ser dette i havbunnsproblematikken. I Genevekonvensjonen om kontinentalsokkelen av 1958 har kyststaten fått enerett til naturressursene i havbunnen så langt det er mulig å utnytte disse. Hvis utviklingen får fortsette, vil dette utnyttelseskriteriet i praksis kunne fore til noe bortimot en deling av verdenshavene mellom de kyststater som ligger heldigst til.
    I en så vidt omfattende avhandling om suverenitetskravene i forhold til havet og luftrommet, som også behandler stillingen de lege ferenda, ville det vært interessant med en nærmere behandling enn Johnson foretar når det gjelder den forestående FN-konferanse om "the Law of the Sea" i 1973. Her vil det bli et vesentlig spørsmål hvilke konsesjoner kyststatene må gis for at de skal godta en fastlegging av territorialgrensen til 12 mil. Det er klart nok at kyststatene må gis omfattende rettigheter utenfor 12-milsgrensen, dersom man skal kunne demme opp for den tiltagende tendens til å kreve også territorialgrenser på mer enn 12 mil. Hvis territorialgrensen skal være avgjørende i alle relasjoner — slik at kyststaten overhodet ikke får rettigheter mht. fiske, forurensning eller visse selvforsvarstiltak utenfor denne grense — vil det ikke være mulig å få akseptert at 12 mil skal være maksimum. Enda verre blir det selvsagt ettersom utviklingen skrider fremover. I prinsippet må man søke en løsning basert på en bestemt og forholdsvis snever territorialgrense (med 12 mil som det mest naturlige tall) og en viss funksjonell oppdeling utenfor, der kyststaten får visse beføyelser. Johnson nevner selve dette prinsippet, s. 365—66, foruten andresteder i avhandlingen. Jeg har intet å innvende så langt, men skulle altså gjerne sett en nærmere drøftelse av kompromissmulighetene og dermed det som i tilfelle blir de kommende grenser for de ulike suverenitetskravene.
    Et gjennomgående synspunkt hos Johnson er kritikken mot rimelighetskriteriet som grunnlag for avgjørelsen av hvorvidt en bestemt bruk av havet

skal være tillatt på bekostning av andre bruksmåter og brukere. Rimelighetskriteriet er svært vagt. Det kan i praksis misbrukes til å begrunne omfattende inngrep i havets frihet og de tradisjonelle bruksmåter — ut fra påstander om at den nye interesse er så vesentlig at den må gå foran de andre. Rimelighetskriteriet har bl. a. vært anvendt som begrunnelse for inngrep i samband med prøver av kjernefysiske våpen. Istedenfor det tradisjonelle kriterium vil Johnson sette opp et prinsipp om usus publicus — at havet skal stå åpent til alles bruk, i samsvar med romerrettslige forestillinger. Jeg er helt enig i at det har forekommet misbruk av rimelighetskriteriet, og at det på langt nær er tilfredsstillende. Men jeg tror ikke man kan erstatte dette i praksis med et prinsipp som det Johnson foreslår. Rimelighetsprinsippet har de lege lata en meget sterk forankring i art. 2, 2. ledd i Genèvekonvensjonen om det frie hav av 1958. Og heller ikke "usus publicus" vil kunne lose alle de konkrete interessekonflikter som oppstår. Løsningen må heller bli at man søker utarbeidet mer presise folkerettslige regler i traktats form om hvordan rimlighetskriteriet skal være å forstå i ulike relasjoner, og hvilken bruk som er tillatt.
    Johnson er sterkt opptatt av tendensene til innskrenkning av havets frihet og den risiko man i denne forbindelse står overfor, som følge av diffuse folkerettslige prinsipper som rimelighetskriteriet og retten til selvforsvar (se bl. a. s. 357). Han taler om "rätten att vidtaga åtgärder i anledning av företeelser som uppfattas som hot mot den egna säkerheten". Han har her særlig de rent militære forhold for øye. Selvforsvarstanken — en tanke som det kan være vanskelig å avgrense mot selvhjelps- eller nødrettstanken — kan også brukes til begrunnelse for omfattende tiltak mot forurensning, med sikte på å forhindre at stranden blir direkte ødelagt ved oljesøl. Kommer man over til beskyttelse mot enda farligere former for sjø- og lufttransport enn frakt av olje, blir analogien til selvforsvar i tradisjonell forstand enn klarere. Vi kan f. eks. tenke oss at en stat må treffe tiltak for å hindre at et skadet atomdrevet fartøy med alvorlig risiko for eksplosjon og strålingsfare kommer inn i nærheten av dens kyst.
    En begrunnelse som i sin tid ble anvendt når det gjaldt utvidet jurisdiksjon mot smuglerfartøyer — utenfor det ellers anerkjente maksimum på 3 mil — var at smugling allment måtte erkjennes å representere et onde ("an evil"). Ser man på dagens problemer om tiltak og jurisdiksjon overfor forurensning av havet, må vi innrømme at situasjonen ikke er helt analog. Vi har ikke å gjøre med virksomhet på "smuglernivå", iallfall ikke i de fleste tilfelle. Det er viktige motsetninger mellom ulike nasjonale interesser, som hver for seg er fullt legitime. På den annen side kan det iallfall være en del tilfelle som er av den art at man her har et allment anerkjent onde, spesielt når det gjelder enkelte av de fartøyer som får lov å gå under bekvemmelighetsflagg. Bl. a. på bakgrunn av det pågående arbeid med bestemmelser om og mot oljesøl (utvilsomt det område av forurensningssektoren der man er kommet lengst i internasjonalt og institusjonalisert samarbeid), kunne det vært interessant om Johnsons avhandling hadde gått litt mer inn på denne side av saken. Spesielt interessant kunne det vært med en konkret drøftelse av hva som bør kunne godtas av inngrep overfor skipsfarten — derunder både hva man bør kunne nå fram til ved avtale, og hva man eventuelt må kunne godta unilateralt fra kyststatens side — med sikte på å hindre risiko for "pollution" utenfor kysten. Dette

står i dag helt sentralt i diskusjonen av havets frihet kontra suverenitetskravene. Her er igjen problemet med bekvemmelighetsflagg vesentlig. Dette er et problem jeg tror man kommer til å møte i stadig større utstrekning, og som er en vesentlig del av forklaringen på hvorfor man i dag ikke er i stand til å nå fram til enighet om virkelig effektive tiltak på det internasjonale plan. Den derav følgende virkning er nokså automatisk at de enkelte kyststater hver for seg tar seg til rette, etter mønster av det Canada gjorde da det ensidig etablerte en 100 mils "anti-pollution zone" i arktiske farvann, med regler om omfattende inngrep vis å vis fremmed skipsfart.
 

Carl August Fleischer