"Offence of a political character"
Utlämningen av taiwanesen Tzu-Tsai Cheng väckte under sensommaren 1972 stor uppmärksamhet i svenska massmedia. USA:s regering hade begärt Cheng utlämnad från Sverige på grund av amerikansk domstols dom, varigenom Cheng funnits skyldig till försök till mord på Taiwans vice premiärminister Chiang Ching-Kuo, son till Chiang Kai-Shek. Brottet hade begåtts den 24 april 1970 i New York.
    Cheng motsatte sig utlämningen och hävdade bl. a. att den gärning han dömts för övervägande haft karaktären av politiskt brott. Genom beslut den 22 augusti 1972 fann Högsta domstolen att hinder enligt utlämningslagen inte mötte mot utlämningen. Den 31 augusti 1972 beslöt Kungl. Maj:t att Cheng skulle utlämnas till USA.
    Utlämningsbeslutet verkställdes den 4 september 1972. Efter mellanlandning i Köpenhamn fördes Cheng till London, där resan avbröts på grund av Chengs hälsotillstånd.

    Från amerikansk sida begärdes att Cheng skulle utlämnas från Storbritannien. Den 30 november 1972 förordnade Chief Metropolitan Magistrate i London att Cheng skulle hållas i förvar i avbidan på hans utlämning till USA. Cheng vände sig därefter med en s. k. habeas corpus-ansökan till Divisional Court of the Queen's Bench Division. Sedan domstolen avslagit denna ansökan, besvärade sig Cheng hos House of Lords. Han gjorde därvid, liksom i förfarandet i Sverige, gällande att han inte kunde utlämnas, därför att det brott för vilket hans utlämning begärts var av politisk natur.
    Den 16 april 1973 avslog House of Lords besvären med tre röster mot två. De vota som avgavs av de i beslutet deltagande domarna synes ha ett betydande allmänt intresse och skall i utvalda delar återges i det följande. Av intresse är också att jämföra dessa vota med motiveringen i den svenska Högsta domstolens beslut.
    Rättsgrundlaget är på denna punkt något sånär likartat i de båda länderna. Enligt 6 § i den svenska utlämningslagen får utlämning inte beviljas för politiskt brott. Om gärningen också innefattar brott av icke politisk beskaffenhet, får utlämning beviljas för det brottet om gärningen i det särskilda fallet prövas övervägande ha karaktären av ett icke politiskt brott. Enligt Section 3(1) i 1870 års Extradition Act gäller bl. a. att "a fugitive criminal shall not be surrendered if the offence in respect of which his surrender is demanded is one of a political character".
    I sitt beslut i fallet Cheng uttalade Högsta domstolen bl. a.:

 

Otvivelaktigt har Cheng haft politiska motiv för sitt handlande; syftet med mordförsöket måste antagas ha varit att åstadkomma en ändring av de inrikespolitiska förhållandena i Taiwan, om ej omedelbart så i varje fall på längre sikt. Att en gärning har politiska motiv är emellertid ej tillräckligt för att göra den till politiskt brott i den mening som avses i 6 § utlämningslagen. Särskilt gäller detta när det är fråga om de allmänt sett grövsta brotten som mord och liknande. I detta fall föreligger ytterligare omständigheter som måste anses minska den betydelse man kan tillmäta de politiska motiven. Av utredningen framgår sålunda, att mordförsöket begåtts utan samband med något verkligt försök att omstörta den politiska ordningen i Taiwan och att det närmast är att betrakta som en isolerad våldshandling, vilken i stor utsträckning förberetts av Cheng på egen hand. Vidare har gärningen icke varit direkt riktad mot det land som nu begär utlämning av Cheng. Med hänsyn till dessa omständigheter och till vad som i övrigt framkommit om gärningen får denna vid prövning enligt 6 § utlämningslagen anses övervägande ha karaktären av ett icke politiskt brott.

    I House of Lords bestod majoriteten av Lord Hodson, Lord Diplock och Lord Salmon. Minoriteten, som ville bifalla Chengs besvär, utgjordes av Lord Wilberforce och Lord Simon of Glaisdale.
    Lord Hodson framhöll att Chengs brott begåtts som ett led i en politisk meningsmotsättning med de styrande i ett annat land än det som begärt hans utlämning. Han påpekade att medlemmar av politiska organisationer kan begå alla slags brott för att främja sina politiska syften men att alla sådana brott inte fördenskull blir "offences of a political character" enligt Extradition Act. Han tillade: "Political character in its context, in my opinion, connotes the notion of opposition to the requesting state. The applicant was not taking political action vis à vis the American Government and the American Government is not concerned with the relations between America and Taiwan in asking for extradition but is concerned

only with enforcing the criminal law."
    Lord Diplock framhöll att med "offence of a political character" i Extradition Act inte kunde förstås enbart sådana brott som i sig hade ett politiskt element, t. ex. förräderi och uppror. Sådana brott var överhuvudtaget inte omfattade av Extradition Act, som däremot avsåg ordinära brott av allvarlig art. Följaktligen måste det finnas omständigheter som kunde göra sådana ordinära brott, t. ex. mord och mordförsök, till brott av politisk karaktär. Lord Diplock utvecklar sin syn på tolkningen av begreppet "offence of a political character" på följande sätt:

My Lords, the noun that is qualified by the adjectival phrase "of a political character" is "offence". One must, therefore, consider what are the juristic elements in an offence, particularly one which is an extradition crime, to which the epithet "political" can apply. I would accept that it applies to the mental element: the state of mind of the accused when he did the act which constitutes the physical element in the offence with which he is charged. I would accept, too, that the relevant state of mind is not restricted to the intent necessary to constitute the offence with which he is charged; for, in the case of none of the extradition crimes, can this properly be described as being political. The relevant mental element must involve some less immediate object which the accused sought to achieve by doing the physical act. It is unnecessary for the purposes of the present appeal, and would, in my view, be unwise, to attempt to define how remote that object might be. If the accused had robbed a bank in order to obtain funds to support a political party, the object would, in my view, clearly be too remote to constitute a political offence. But if the accused had killed a dictator in the hope of changing the government of the country, his object would be sufficiently immediate to justify the epithet "political". For politics are about government. "Political" as descriptive of an object to be achieved must, in my view, be confined to the object of over-throwing or changing the government of a State or inducing it to change its policy or escaping from its territory the better so to do. No doubt any act done with any of these objects would be a "political act", whether or not it was done within the territory of the government against whom it was aimed. But the question is not simply whether it is political qua "act" but whether it is political qua "offence".

    Lord Diplock ansåg vidare att en "offence of a political character" enligt Extradition Act inte kunde anses föreligga "if the only 'political' purpose which the offender sought to achieve by it was not directed against the government or governmental policies of that State within whose territory the offence is committed and which is the only other party to the trial and punishment of the offence". Syftet med undantagsbestämmelsen kunde inte vara att garantera en brottsling straffrättslig immunitet för ett allvarligt brott som begåtts av politiska motiv, eftersom "if committed in the United Kingdom, the offender would have been convicted and punished for it irrespective of any political motive directed against the Government of any foreign State which inspired the offender to do it". Syftet med undantagsbestämmelsen beskrevs i stället av Lord Diplock på följande sätt:

 

    The purpose of the restriction, as it seems to me, was two-fold. First, to avoid involving the United Kingdom in the internal political conflicts of foreign States. To-day's Garibaldi may well form to-morrow's Government. And secondly, the humanitarian purpose of preventing the offender being surrendered to a jurisdiction in which there was a risk that his trial or punishment might be unfairly influenced by political considerations.

 

    Misstanken att den stat som begär utlämningen kunde ha politiska motiv bakom sin begäran kunde emellertid enligt Lord Diplock inte föreligga i

fråga om "a fugitive criminal who, though a political opponent of the Government of some other State, was not a political opponent of the State demanding his surrender", och inte heller "would there appear to be any greater risk that his trial or punishment for the offence in such a State might be unfairly influenced by political considerations than if he had committed the same offence in the United Kingdom and been tried and punished for it here". Även på grundval av en sådan "purposive construction" av Extradition Act kom Lord Diplock således till slutsatsen att "an offence of a political character for the purposes of the restriction was intended to be confined to offences in which the political purpose sought to be achieved by the offender was directed against the Government of the State seeking his surrender".
    Inte heller Lord Salmon ansåg det föreligga något godtagbart skäl "for construing the Act of 1870 as offering asylum to anyone other than a man who has committed a crime directed against the régime of the requesting State and which, in that sense, was a crime of a political character". Han erinrade också om Italiens beslut att inte till Frankrike utlämna Pavelic och Kwaternic, de två kroater som 1934 i Marseille mördade kung Alexander av Jugoslavien och den franske utrikesministern Barthou. Lord Salmon kommenterade detta fall på följande sätt:

 

We have been referred to the case concerning the murder in France in 1934 of King Alexander of Jugo-Slavia and M. Barthou, the French Foreign Minister by two Croats named Pavelic and Kwaternic who did not approve of the Jugo-Slav régime or of its support by France. The murder was intended as a political blow at that régime and at France for supporting it. The two Croats escaped to Italy. France requested their extradition which the Italian courts refused on the ground that their crime was of a political character. It is not for me to express any view about the correctness of that decision. If Italian law is the same as ours, the murder of M. Barthou was clearly an offence of a political character within the meaning of those words in the Treaty and the relevant Italian legislative enactment, but the murder of King Alexander was not. It is not plain from the somewhat attenuated report of this case what were the precise grounds for the Italian court's decision. It seems, however, that the court may have considered that any crime incidental to or arising out of an offence of a political character is deemed also to be such an offence and that therefore the assassins of King Alexander were entitled to the same immunity from extradition as they were in respect of the murder of M. Barthou. This point has never been considered by our courts. But if it is a valid point, it underlines the necessity for construing the words "of a political character" strictly in their context in the Act of 1870.

 

    Lord Simon of Glaisdale, till vars votum Lord Wilberforce anslöt sig, ansåg att stor vikt måste tillmätas den grundläggande tolkningsregeln att ord och uttryck i en lag bör presumeras vara använda i sin normala och naturliga betydelse. Om parlamentet 1870 hade velat begränsa undantaget till att gälla sådant brott av politisk karaktär som begås mot den stat som begär utlämningen, skulle ingenting ha varit lättare än att ange denna begränsning i lagtexten. Lord Simon tillade:

 

By reason of this primary and golden rule, therefore, the words "offence... of a political character" must be read in their natural ordinary and literal sense, without the addition of the words "against (or, in respect of) the foreign State demanding such surrender", which are not in the Act. Asked whether the appellant's crime was an "offence of a political character", even the most harassed commuter from Clapham would, I think, undoubtedly an-

swer, "Of course". Indeed, I cannot conceive that it would occur to anyone except a lawyer that the appellant's offence could possibly be described as other than of a political character.

 

    Men även en juridisk analys ledde enligt Lord Simons mening till samma resultat. Han hänvisade till Oppenheims verk "International Law" (8 uppl. utg. av Lauterpacht, 1955), där det sägs att "many writers consider a crime 'political" (i) if committed from a political motive, others call 'political (ii) any crime committed for a political purpose; again, others recognise such a crime only as 'political' (iii) as was committed both from a political motive and at the same time for a political purpose; and, thirdly, some writers confine the term 'political' crime to (iv) certain offences against the State only, such as high treason, lèse-majesté and the like". Såvitt avsåg begreppet "offence of a political character" i Extradition Act var det fjärde tolkningsalternativet uteslutet, och Lord Simon framhöll att det inte i något av de övriga tre alternativen angavs att brottet skulle vara riktat mot den stat som begärde utlämningen. "So the leading jurists in this field would concur with the man in the street that the appellant's crime was 'an offence of a political character' ", konkluderade Lord Simon.
    Det fanns enligt Lort Simon inte heller stöd för en restriktiv tolkning av begreppet "offence of a political character", om man tog hänsyn till den situation som rådde, när parlamentet antog Extradition Act 1870. Lord Simon gjorde härvidlag följande historiska tillbakablick:

 

Garibaldi and Kossuth, criminals in the eyes of the absolute governments of Europe, had been subjects of wild enthusiasm on their visits to London; and it is inconceivable that this country would have handed the former over to King Bomba on the ground that he had been responsible for the death, not of a Neapolitan, but of an Austrian, soldier or official in the Kingdom of the two Sicilies. Only a few years before the 1870 Act there had occurred the Orsini affair. Orsini was an Italian republican follower of Mazzini. He had thrown a bomb at Napoleon III. He was discovered to have had links with some Italian refugees in London and the explosives had been made in England. In response to French protests Palmerston proposed to introduce a Conspiracy to Murder Bill to make it a felony, instead of merely a misdemeanour, to plot in England to murder someone abroad. This aroused such indignation that Palmerston, normally a highly popular and powerful minister, suffered parliamentary defeat, and his Government fell.

 

    En annan faktor av betydelse vid tolkningen var enligt Lord Simon det förhållandet att Extradition Act innefattade avvikelser från reglerna i common law, som skyddade den enskilde mot att tas i förvar med sikte på senare utlämning. Bestämmelser som innefattar sådana avvikelser bör tolkas restriktivt, vilket i sin tur innebär att inskränkningar i utlämningsbefogenheten, t. ex. vid politiska brott, i den enskildes intresse bör tolkas extensivt. Lord Simon menade vidare att lagen borde tolkas så att den bäst överensstämde med internationell rätt. Han erinrade därvid om morden på kung Alexander och utrikesminister Barthou och om Italiens vägran att utlämna mördarna till Frankrike under åberopande av att brotten, d. v. s. även mordet på kung Alexander, var politiska brott.
    Slutligen framhöll Lord Simon att lagtolkningen borde vara förnuftig och rimlig. För att visa att den restriktiva tolkningen av begreppet "offence of a political character" skulle leda till orimliga resultat anförde han följande exempel:

Take the Pavelic case, and suppose the suspects had fled to England and not Italy. On the respondent's construction of the 1870 Act King Alexander's murder would have been an extraditable offence, but not that of M. Barthou; though the acts were virtually simultaneous, their common motives and purposes were political, and their political character was only distinguishable in that Barthou symbolised French support for the Yugo-Slav régime whereas King Alexander symbolised that régime itself. If it could be ascertained which assassin killed which victim, one would be extradited and the other not.
Then take the hypothetical case of an attempted assassination, not of the Vice-Premier of Nationalist China, but of the Vice-President of the U.S. Counsel for the respondent accepted that this would be "an offence of a political character" if committed solely in protest against U.S. support of Chiang Kai-Shek's Government and if perpetrated on U.S. territory—say, at the U.S. end of the Niagara Bridge. But if the purporting assailant followed the Vice-President across the bridge, and made the attempt at the Canadian end of the bridge, it would in some extraordinary way cease to be an offence of a political character. Its correct characterisation if the attempt were made laterally as the Vice-President was actually crossing the frontier would, I think, strain the subtlety even of a scholastic metaphysician.
Take, finally, two other actual assassinations, and apply the respondent's argument. In 1898 an Italian anarchist, Lucheni, murdered the Empress Elizabeth of Austria at Geneva. Asked why, he replied, "As part of the war on the rich and great ... It will be Humbert's turn next." In 1900 another Italian anarchist, Bresci, duly murdered King Humbert of Italy near Milan. Between these two events, at an international conference in Rome, Great Britain (together with Belgium and Switzerland) refused to give up her traditional privilege of asylum or to agree to surrender suspected anarchists upon demand of their native countries. — — — Yet, if both assassins had taken refuge in England, on the respondent's argument Bresci's crime would have been an offence of a political character under section 3(1) and non-extraditable, while Lucheni's, similar in all respects except the fortuitous and temporary location of the victim, was not an offence of a political character and was therefore extraditable.

 

    Det torde inte inträffa ofta att Högsta domstolen och House of Lords på talan av samma klagande kallas att ta ställning till en likartad rättsfråga. Redan med hänsyn härtill är det beslut som meddelats av House of Lords i fallet Cheng värt att uppmärksammas i Sverige. Dessutom kan man konstatera att House of Lords i fråga om tolkningen av det oklara begreppet "offence of a political character" anfört många intressanta synpunkter som skulle kunna vara vägledande även vid tillämpningen av motsvarande bestämmelse i den svenska utlämningslagen.
    Slutligen kan noteras att en jämförelse mellan de båda högsta instansernas avgöranden i fallet Cheng på ett slående sätt illustrerar skillnaden i rättslig tradition mellan Sverige och England. Det är svårt att undertrycka en stilla och säkert fåfäng förhoppning om att de engelska lorderna skulle lyckas förmedla något av sin färgrika retorik till sina mera ordkarga svenska kolleger.
 

Hans Danelius