Sammanfattande överblick
Denna framställning tar vid där Herlitz slutade. Syftet är att kort redovisa frågans vidare handläggning och ge en översikt över innehållet i de antagna förslagen med tyngdpunkten lagd vid de avvikelser som skett från GB:s förslag. Det kan emellertid underlätta för läsarna om jag först helt kort redovisar hur de tre förslagen till ny RF disponerats — FU:s, GB:s och det nu antagna — samt anger hur slutprodukten förhåller sig till det av Herlitz granskade förslaget och i vad mån dennes synpunkter vunnit gehör.
    FU:s förslag till RF upptog tio kapitel: (1) statsskickets grunder, (2) grundläggande fri- och rättigheter, (3) konung och statsråd, (4) rikets styrelse och förvaltning, (5) domstolar och rättskipning, (6) riksdagen, (7) lagar och lagstiftning, (8) beskattning och budgetreglering, (9) granskning och tillsyn, (10) särskilda bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden.
    Redan dispositionen av GB:s förslag till RF gav en anvisning om tre skillnader mot FU:s. Själva den grundläggande konstitutionella ideologin — sammanfattad i orden folksuveränitet och parlamentarism — bragtes till klarare uttryck. Detta framgick bl. a. av att riksdagen sköts i förgrunden och att statschefs- och regeringsfunktionerna separerades. Vidare var det nya förslaget mera detaljerat och mera omfattande rent textmässigt. Det framgick redan av att det upptog tolv kapitel i stället för tio. Slutligen visade GB en annan inställning än FU till vissa från rättsligt principiella synpunkter centrala frågor. Förslaget saknade sålunda särskilda kapitel om grundläggande fri- och rättigheter och om domstolar och rättskipning. Dispositionen var denna: (1) statsskickets grunder, (2) riksdagen, (3) riksdagsarbetet, (4) statschefen, (5) regeringen, (6) regeringsarbetet, (7) lagar och lagstiftning, (8) finansmakten, (9) förhållandet till andra stater, (10) rättskipning och förvaltning, (11) kontrollmakten, (12) krig och krigsfara.
    Herlitz' granskning av GB:s förslag var starkt kritisk och utmynnade i slutomdömet, att han knappast kunde tänka sig ens "en modifierad text på den grund som GB lagt" utan önskade "nya, friska grepp". Hans synpunkter har inte saknat gensvar i remissyttrandena, men det förslag som antagits bygger på GB:s. Man kan sammanfattningsvis säga, att statsmakterna i stort sett godtagit GB:s ställningstaganden i sak men underkastat förslaget en rätt grundlig överarbetning från formella synpunkter. Den viktigaste ändringen framgår av att den nya RF får ännu ett kapitel utöver dem som GB:s förslag upptog: som (2) har efter FU:s mönster införts ett kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Det innebär emellertid i sak närmast att man fört samman vissa bestämmelser som placerats på andra håll i GB:s förslag. Detta har nödvändiggjort rätt stora ändringar i kapitlen om lagstiftning och om rättskipning och förvaltning.

 

Remissyttranden över GB:s förslag
Vad som är av intresse i detta sammanhang torde närmast vara de allmänna omdömen om GB:s förslag som avgetts av de rent juridiska remissinstanserna. Åtta sådana har inkommit med yttranden. Jag skall lämna en

kort översikt över innehållet i dessa.⁸
    Högsta domstolens ledamöter har avgett ett tämligen kort yttrande. De uttalar att de "i det läge vari frågan om författningsreform nu kommit sökt undvika att gå in på frågor av övervägande politisk karaktär". Vissa uttalanden av mera allmän räckvidd görs emellertid. I inledningen anförs sålunda: "Allmänt kan mot förslagen anmärkas, att många viktiga ämnen, som vore förtjänta att behandlas i en modern grundlag, lämnats utanför regleringen. Hit hör frågor om individens skydd mot lagstiftningsmakten, minoritetsskydd samt förhållandet mellan stat och kommun. Dessa spörsmål bör upptagas till övervägande vid ärendets fortsatta behandling." Vidare anförs att det kan "ifrågasättas om inte bestämmelserna om domstolarna borde upptas i ett särskilt kapitel eller i vart fall i ett särskilt avsnitt". Elva justitieråd har i ett särskilt yttrande förordat att ett särskilt kapitel intas om domstolarna.
    Regeringsrättens ledamöter har avgett ett mycket långt yttrande, vilket syns vara det mest negativa av samtliga. Särmeningar har anförts på vissa punkter, men i det väsentliga är yttrandet enhälligt. Inledningsvis anförs bl. a. att förslaget bär tydliga spår av att ha färdigställts på för kort tid. "Motiven är genomgående knapphändiga och i många fall föga upplysande." En total omskrivning av författningen innebär att grundlagstiftaren nödgas lösa alla statsrättsliga frågor på en gång. "Uppenbarligen har GB icke haft möjlighet att penetrera alla dessa problem." I den avslutande sammanfattningen anför ledamöterna, att förslaget inte är ägnat att läggas till grund för en ny RF. Hellre bör man då söka inarbeta de grundlagsändringar, som anses erforderliga, i 1809 års RF. De svårigheter, som ett avbrott i den konstitutionella kontinuiteten skulle medföra, kan godtas endast om man med en ny RF vinner beaktansvärda principiella fördelar. "Vi anser, som framgår av vårt yttrande, att så inte är fallet", avslutar regeringsråden sitt yttrande.
    Även Svea hovrätt har avgett ett mycket långt yttrande med stark kritik. Konklusionen blir att "en rätt genomgripande överarbetning av förslaget är nödvändig". I den avslutande sammanfattningen anförs att förslaget "bär tydliga tecken av att ha färdigställts i stor hast. De tekniska lösningarna är på åtskilliga punkter mindre lyckade. Författningstexterna är otillräckligt genomarbetade, och motiven är genomgående knappa och inte sällan bristfälliga." Av intresse att notera är också dessa synpunkter på den omarbetning som förordas: "Man bör härvid söka åstadkomma en närmare överensstämmelse mellan den skrivna författningen och det faktiska statsskicket. Man bör också sträva efter att få en grundlag som förmedlar en korrekt föreställning om det svenska statsskickets grunder och som kan läsas och begripas av varje allmänintresserad medborgare." Redan dispositionen bör omprövas. Bl. a. förordas särskilda kapitel om medborgerliga fri- och rättigheter och om domstolar och rättskipning. Författningstexten bör förkortas. Hovrätten avslutar med att understryka, att det efter de partiella reformer som redan genomförts "inte finns några sakliga skäl för att nöja sig med mindre än en tekniskt fullgod författningsprodukt".
    Hovrätten över Skåne och Blekinge har däremot avgett ett klart positivt

 

⁸ Jag vill nämna att jag själv medverkat vid tillkomsten av Svea hovrätts yttrande som referent. Tidigare, före slutomgången av arbetet, har jag även deltagit i GB som expert och i KU som kanslichef.

remissyttrande. Det uttalas att GB fört författningsfrågan i ett sådant läge, att arbetet på att åstadkomma en ny RF bör kunna slutföras. Hovrätten anför vidare: "Den sakliga och lagtekniska bearbetningen på de områden som är föremål för hovrättens granskning är genomgående förtjänt av ett högt betyg. Några väsentliga oklarheter synes icke längre kvarstå. Förslaget är i fråga om disposition och språkbehandling föredömligt." Hovrätten har endast i fråga om vissa detaljer funnit anledning att ta upp en diskussion och föra fram alternativa förslag. "Ingenting av vad där framföres är dock av så väsentlig betydelse att det skapar någon tvekan eller något hinder att genomföra förslaget i allt väsentligt enligt GB:s betänkande. Med tanke på det omfattande, långvariga och skickliga arbete som har nedlagts på frågan av FU och GB vore det ytterst beklagligt om man icke nu skulle lyckas att ersätta den gällande, otidsenliga, svårtolkade och i många hänseenden ofullständiga RF med en ny sådan."
    Ett positivt omdöme har också getts av kammarrätten i Göteborg. "De sakliga lösningarna i förslaget framstår nästan utan undantag som ändamålsenliga och praktiskt genomförbara." Kammarrätten "hälsar således med tillfredsställelse att vi nu synes kunna få en för vårt statsskick ändamålsenlig författning". Tanken på vidare reformer inom ramen för 1809 års RF avvisas. Det innebär betydande svårigheter även för en skolad jurist att ur gällande RF få en riktig uppfattning om statsskicket. "Kammarrätten ser det därför som en väsentlig vinst att få en grundlag som ger en klar och tydlig bild av statsskicket." Det framhålls vidare, att den kritik som framförs i regel inte gäller de sakliga lösningarna utan huvudsakligen det formella genomförandet av lösningarna. Kammarrätten hyser uppfattningen "att det framlagda förslaget är väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning".
    JK har intagit en starkt kritisk hållning. I inledningen till sitt mycket utförliga yttrande anför han att "som helhetsomdöme om det avgivna förslaget till ny RF måste konstateras att det knappast fyller de krav man vill ställa på en grundlag". Han anser framför allt att förslaget är en tekniskt ofullgången produkt: "Språkbruk och ordval avviker från hittillsvarande grundlagsspråk, och nya termer och begrepp förekommer angående vilkas innebörd man ställer sig tveksam. Formuleringarna är ofta vaga och alltför allmänt hållna. Bristen på klarhet i ord och mening är sålunda påtaglig." Att förslaget i väsentliga delar är resultatet av politiska kompromisser "torde till en viss grad förklara de svävande, allmänna formuleringarna samt bristen på klarhet och pregnans". JK finner det "svårt att överblicka räckvidden av reglerna och deras avgränsning mot varandra, helst som motivuttalandena stundom knappast överensstämmer med föreslagna bestämmelser och inte heller alltid är entydiga. Det förefaller därför finnas stora risker för att förslaget, om det genomföres, kommer att medföra ovisshet och svårigheter vid tillämpningen."
    Riksdagens tre JO har avgett ett kort yttrande utan mera allmänna omdömen, med kommentarer och kritik till vissa stadganden.
    Sveriges Advokatsamfund är den sista juridiska remissinstans som är av intresse i detta sammanhang. Dess granskning har utfallit starkt negativt. Samfundet framhåller att det efter de reformer som redan genomförts hade varit önskvärt att utredningsarbetet fullföljts med den inträngande grundlighet som framstår som självklar vid arbetet med att tillskapa en

helt ny författning. Det är därför beklagligt att GB inte har getts tillfälle att fullfölja den ursprungliga tanken att en total författningsreform skulle genomföras stegvis. Sannolikt ligger häri anledningen till att betänkandet blivit kortfattat och att motiveringen till vissa stadganden är ytterst knapphändig och ibland har inskränkts till enbart en redogörelse för vad som överenskommits inom GB. Dessa brister gör förslaget svårbedömt och den föreslagna RF svårtillämplig. Enligt samfundet syns ytterligare och fördjupad utredning böra genomföras innan en ny RF antas.
    Jag avstår från att knyta personliga kommentarer till dessa remissyttranden. Jag vill endast fästa uppmärksamheten på att helt motsatta uppfattningar framkommit inte bara i fråga om förslaget i sak utan också beträffande sådana förhållanden som hur man bör bedöma texterna från rent formella och stilistiska synpunkter och om förslaget återspeglar det faktiska statsskicket eller ej.⁹

 

Propositionen och riksdagsbehandlingen
Regeringens proposition om den nya författningen låg på riksdagens bord i slutet av mars 1973, mindre än ett halvår efter remisstidens utgång. Representanter för de partier, som varit företrädda i GB, hade på regeringens initiativ samlats till överläggningar i ärendet vid flera tillfällen, första gången så snart remissyttrandena sammanställts. På detta sätt bereddes de borgerliga oppositionspartierna tillfälle att framföra önskemål och synpunkter samt följa propositionsarbetet. Framför allt skapades emellertid därigenom de politiska förutsättningarna för vårens riksdagsbeslut. Man kan sluta sig till att det redan på ett mycket tidigt stadium blev klart, att GB:s betänkande skulle läggas till grund för en proposition, och att inget parti på allvar övervägt något annat. Såväl denna handläggning under vintern som riksdagsbesluten på våren måste enligt min mening betecknas som helt följdriktiga mot bakgrunden av frågans behandling under de senaste tio åren, alltsedan FU lade fram sitt förslag. Frågan har betraktats som väsentligen politisk, och strävan har varit att nå så stor enighet som möjligt mellan de stora partierna. Frågan har nu varit mogen politiskt. Det syns då rätt naturligt att partierna varit angelägna att inte skjuta upp avgörandet och att de ansett sig böra i huvudsak stå för den produkt som gemensamt presterats i GB
    I propositionen redovisas det grundläggande ställningstagandet i frågan helt kortfattat.¹⁰ Det framhålls att de värderingar som förslagen ger uttryck för har godtagits allmänt under remissbehandlingen. Vissa instanser har visserligen varit kritiska mot utformningen av förslagen, anför departementschefen. Detta är emellertid inte ägnat att förvåna, eftersom det gäller en omfattande, komplicerad och för samhället i dess helhet betydelsefull lagstiftningsprodukt. Kritiken får inte heller undanskymma "att förslagen i allmänhet ansetts väl ägnade att läggas till grund för en författningsreform". Det är givet att höga krav måste ställas på en sådan reform, uttalar departementschefen och fortsätter: "En ny författning med dess centrala ställ-

 

 

⁹ En remissammanställning återfinns i bil. 3 till prop. i ärendet, 1973: 90. — Det kan förtjäna nämnas, att viss polemik förekommit med anledning av de starkt skiljaktiga meningar som redovisats i de här refererade remissyttrandena. Se t. ex. Juristnytt 1972 s. 600 f.
¹⁰Prop. s. 154 f.

ning i rättssystemet måste bäras upp av inre sammanhållning och konsekvens. Enligt min mening uppfyller GB:s förslag dessa krav. Den sakliga och lagtekniska bearbetningen av den omfattande materian har skett på ett sätt som förtjänar erkännande. De stora linjerna i statsskicket har dragits upp på ett enkelt och överskådligt sätt. I systematiskt och språkligt hänseende finner jag också förslagen ändamålsenliga. En författningsreform bör nu kunna genomföras på grundval av GB:s förslag."
    GB:s förslag till RF har emellertid, som jag redan nämnt, underkastats en tämligen genomgripande överarbetning i tekniskt avseende. Detta gäller varje kapitel i förslaget. Genom väsentliga omskrivningar och omformuleringar har man fått fram en lagteknisk produkt som otvivelaktigt skulle ha fått ett bättre betyg av de kritiska remissinstanserna — samtidigt som det givetvis visar att åtskilligt av kritiken var berättigat. Härmed är ingalunda sagt att kritiken tillgodosetts eller ens neutraliserats utan endast att en beaktansvärd arbetsprestation utförts.
    Eftersom jag redan summerat utgången och kommer att lämna en översikt över förslaget till RF i det följande, skall jag endast notera några punkter av särskilt intresse från den politiska beredningen. Till en början vill jag nämna att 1967 års författningskompromiss alltjämt ligger fast men på en punkt fått något minskad stabilitet. Från början accepterades endast ett undantag, nämligen att dåvarande högerpartiet reserverade sig för ett lägre antal riksdagsmän. Numera har emellertid folkpartiet trätt tillbaka från kompromissen om gemensam valdag. Ingen annan har dock velat rygga kompromissen trots kritiska tongångar framför allt från centerpartiet.¹¹
    Vidare vill jag redan här redovisa behandlingen av frågan om grundlagfästande av medborgerliga fri- och rättigheter. Denna fråga hade visserligen lösts inom GB genom en kompromiss, men den kom att stå i förgrunden för den senkomna och föga livliga men dock inte helt uteblivna debatten i författningsfrågan. Pådrivande faktorer var bl. a. att frågan aktualiserades både i flera remissyttranden och av vänsterpartiet kommunisterna, som inte fått vara med i GB. Resultatet blev att alla de fyra stora partierna gick ifrån kompromissen i GB. I slutänden nådde de emellertid en ny kompromiss, som i sak ungefär återförde frågan till utgångspunkten.
    Propositionens förslag till ny RF upptog ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Detta byggde i stor utsträckning på GB:s ställningstaganden i sak men innebar två väsentliga nyheter. Egendomsskyddet hade uppmjukats. GB hade föreslagit en föreskrift om att ersättning "skall" utgå vid expropriation och liknande förfoganden. Propositionens förslag utsade i stället, att enskild "bör" vara tillförsäkrad ersättning i sådana fall. Vi-

 

¹¹ KU 1973: 26. Reservation om antalet riksdagsledamöter s. 111. Liksom 1968 har även en folkpartist anslutit sig. Reservation (fp) om den gemensamma valdagen s. 139. I ett särskilt yttrande (c + m), s. 140, sägs att man delar åsikten att den gemensamma valdagen innebär betydande risker för att de kommunala frågorna skall komma i bakgrunden i valrörelserna på ett olyckligt sätt men att endast ett val inte utgör tillräckligt underlag för att påkalla förnyad utredning. Dessa ledamöter "är därför inte i dag beredda" att ta ordningen med gemensam valdag under omprövning. I prop. har departementschefen efter ett kort resonemang, s. 160, anfört att författningsbesluten 1968—1969 bör utan ändring i sak läggas till grund för den nu aktuella reformen.

dare inleddes kapitlet i fråga med två "målsättningsstadganden". Det första utsade, att samhället skall verka för rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna och att varje medborgare bör ha rätt till utbildning, arbete och social trygghet. Det andra angav, att arbetstagare bör vara skyddad mot sakligt ogrundad uppsägning och vara tillförsäkrad inflytande över ledningen och fördelningen av arbetet och andra frågor som berör honom nära i hans anställning.
    Alternativa författningsförslag presenterades i riksdagen i tre partimotioner, dels av moderata samlingspartiet, dels av mittpartierna gemensamt, dels av vänsterpartiet kommunisterna. Förslagen kan summeras helt kort så, att de gick ut på en utvidgning av rättighetskatalogen och ett förstärkt skydd, bl. a. genom krav på kvalificerad majoritet i vissa fall och genom anknytning till Europarådskonventionen i ämnet. Till rättsligt oförbindande målsättningsstadganden ställde sig samtliga dessa fyra partier kallsinniga. Moderaterna lade emellertid fram ett alternativt förslag även på denna punkt, och enskilda centerpartister förordade i en särskild motion grundlagfästande av neutralitetspolitiken.
    Om alla dessa förslag, både de i propositionen och de i motionerna, kan sägas, att de knappast innehöll någonting som inte ventilerats tidigare både inom och utom GB. Då förutsättningar saknades för att åstadkomma en ny lösning under utskottsbehandlingen och då man inte gärna kunde tänka sig att hänskjuta flera hastigt hopkomna grundlagsförslag till osäkra voteringar i riksdagen, fanns allenast en utväg: alla förslag, som i sak gick utöver vad man enats om i GB, fördes åt sidan — såväl de i propositionen som de i motionerna — varefter de "rensade" och modifierade grundlagstexterna antogs och hela komplexet hänsköts till ny utredning. På två punkter lyckades man dock nå enighet om ändringar i sak. Stadganden infördes om facklig frihet och om förbud mot dödsstraff. I övrigt torde partiernas agerande i dessa frågor under våren få betraktas som en sakligt betydelselös parentes.¹²
    För man åt sidan frågekomplexet om skydd för grundläggande fri- och rättigheter, återstår ingen stor och intresseväckande fråga att särskilt redovisa här utan endast en lång serie disparata sakfrågor, av vilka vissa skall beröras i det följande. Bland resultaten av partiöverläggningarna och/eller överarbetningen i departementet förtjänar nämnas ändrade regler om statschefens immunitet, om s. k. skattefullmakter och om lagområdets avgränsning. Det har också sörjts för att det sedan decennier genom en rad kommittéer bedrivna utredningsarbetet rörande olika detaljer i valsystemet och i riksdagens inre arbete inte avstannar: två nya kommittéer skall tillsättas.
    Riksdagsbehandlingen av ärendet erbjöd knappast någonting av intresse i detta sammanhang och kan summeras på följande sätt. Utöver de ändringar, som hängde samman med grundläggande fri- och rättigheter, företog utskottet endast några marginella jämkningar i förslaget till RF. Dess betänkande behandlar 70 motioner och upptar 43 reservationer och särskilda yttranden. Riksdagen biföll en reservation till förmån för ett uttalande mot kollektivanslutning till politiska partier men följde i övrigt ut-

 

¹² Motionerna 1874 (m), 1880 (c + fp) och 1881 (vpk). Se även särskilda yttranden i KU av (c) s. 99 och av (fp) s. 100. Votering skedde i riksdagen om vpk:s motionsförslag.

skottet på varje punkt efter en debatt, varunder enigheten om huvudlinjerna kraftigt understrukits, samt voteringar i 48 sakfrågor.

 

1 kap. RF: Statsskickets grunder
Den nya RF kommer att inledas med följande stadgande, uppdelat på tre stycken: "All offentlig makt i Sverige utgår från folket. — Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. — Den offentliga makten utövas under lagarna."
    De tre första meningarna svarar nära mot FU:s text. GB ville stryka den tredje meningen. Den fjärde har tillagts i propositionen.
    Portalstadgandet ger uttryck för fyra grundläggande principer, som mycket ventilerats under årens lopp. Författningen bygger på folksuveränitetens och parlamentarismens principer. Den kommunala självstyrelsen hör till statsskickets grundvalar; det är värt att notera, att FU, som kritiserades hårt för att ha förbisett kommunernas betydelse, likväl hade med detta led men inte GB. Slutligen ges uttryck även för den grundläggande legalitetsprincipen.
    Såväl sakligt som språkligt syns portalstadgandet förtjäna ett gott vitsord. Att avfatta ett inledningskapitel har hört till de svåraste av de uppgifter som måst lösas. Man kan konstatera stora skillnader mellan FU, GB och den slutliga texten. Här skall endast erinras om att FU utformade sitt förslag tekniskt så, att varje paragraf i inledningskapitlet svarade innehållsmässigt mot det kapitel som bar samma nummer. Denna princip övergavs av GB, vars förslag i sin tur överarbetats delvis rätt grundligt.
    I 2 § anges rikets grundlagar. De blir, som redan FU förordade, endast tre: RO får en lägre konstitutionell valör. De följande tre paragraferna presenterar riksdagen, konungen och regeringen, i nära anslutning till GB:s text. Riksdagen betecknas som "folkets främsta företrädare" och dess huvuduppgifter anges. Konungen betecknas som "rikets statschef" men innebörden häri anges varken här eller annorstädes i RF. Om regeringen sägs att den "styr riket" och är ansvarig inför riksdagen.
    Liksom i GB:s förslag följer härefter i 6 § ett stadgande om kommunerna. Avfattningen är emellertid en annan än hos GB, som fick uppbära kritik för att inte ha gett tillräckligt klart uttryck för kommunernas betydelse. Stadgandet kommer nu att utsäga, att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i dem utövas av valda församlingar och att de får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Särskilt det sista ledet får uppfattas som en förstärkning. Det svarar mot ett uttalande i GB:s direktiv, men den kommunala beskattningsrätten har ställts under debatt sedan de skrevs, bl. a. i samband med att en utredning om kommunernas ekonomi tillsattes av regeringen i slutet av 1971. Jag vill anmärka i detta sammanhang att även ett par andra stadganden berör kommunerna men att det är svårt att undgå reflexionen, att den slutliga grundlagstexten knappast kommer att ge eftervärlden ett klart intryck av kommunernas betydelse i författningsdebatten under det senaste decenniet. Ordningen med gemensam valdag för riksdagsval och kommunalval har t. ex. inte blivit fastlagd i grundlag, trots att den ansetts utgöra en

hörnsten för den nya författningen.¹³
    Slutligen upptar 1 kap. två stadganden om rättskipning och förvaltning, ett som anger själva existensen av uppgifterna och av en myndighetsorganisation för deras handhavande och ett som ger uttryck för grundläggande rättsstatliga principer för myndighetsutövningen. Båda är nyskrivna i förhållande till både FU och GB. Det förstnämnda konstaterar kort och gott, utan försök till närmare utveckling eller precisering, att "för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter". Det andra har varit svårare att formulera. Både FU och GB försökte foga in något av den nuvarande 16 § RF om att styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och orätt etc. En stilbrytning blev ofrånkomlig, och det torde få ses som en vinning att den gamla texten nu övergetts. I stället fastslår stadgandet — som alltså kan bygga på fastläggandet av legalitetsprincipen i 1 § tredje stycket — att "domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet". Härtill fogas en punkt som förbjuder särbehandling utan rättsligt stöd på grund av personliga förhållanden som tro, ras, kön, förmögenhet etc. Denna punkt svarar mot ett stadgande som GB upptagit i sitt kapitel om rättskipning och förvaltning.

 

2 kap. RF: Grundläggande fri- och rättigheter
Om detta kapitel har åtskilligt redan blivit sagt. Det gäller närmast att redovisa innehållet i reglerna och klargöra hur de förhåller sig till FU:s och GB:s förslag samt ange huvudpunkterna i vad riksdagen sagt om den nya utredning som skall tillsättas.
    Det har nämnts att FU:s förslag innehöll ett kapitel med samma rubrik som det förevarande. Två viktiga skillnader föreligger emellertid mellan FU:s förslag och det nu antagna. De kan sammanfattas så att FU föreslog regler som å ena sidan spände över vidare fält men å andra sidan gav ett bräckligare skydd. Det vilande förslaget berör endast politiska fri- och rättigheter i vid mening. FU talade även om rätt till undervisning och utbildning, rätt att driva näring och utöva yrke, rätt till arbete, rätt och plikt att delta i rikets försvar etc. Delvis som en konsekvens härav hänvisade FU emellertid inte bara till undantag "i lag" utan i en del stadganden även till vad som blivit "särskilt stadgat", d. v. s. innehållet i fri- och rättigheterna blev i viss utsträckning beroende av administrativa föreskrifter som tillkommit utan riksdagens medverkan. Enligt RF däremot kommer innehållet att bestämmas helt i lag.
    GB upptog som nämnts inget särskilt kapitel om fri- och rättigheter, men bestämmelser av motsvarande innehåll återfanns i kapitlen om lagstiftning och om rättskipning och förvaltning. Dispositionen av stoffet rönte kritik vid remissbehandlingen. Resultatet av den vidare beredningen blev kort uttryckt, att ett särskilt kapitel tillskapades av två stycken i en av GB:s grundläggande lagstiftningsparagrafer samt ett nyskrivet stadgande om facklig frihet. GB hade, på sätt jag återkommer till vid redogörelsen för lagstiftningskapitlet, föreslagit bl. a. att "föreskrifter om medborgarnas rät-

 

¹³ Remissyttranden se prop.bil. s. 113 ff., departementschefen se prop. 187 ff., KU, s. 37 ff., ändrade "sekundärkommuner" till "landstingskommuner". I borgerliga reservationer föreslogs vissa ytterligare ändringar, se s. 104 ff. Om den gemensamma valdagen, märk vad som sägs vid not 11.

tigheter och skyldigheter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna" skulle meddelas i lag, d. v. s. genom beslut av riksdagen. Härtill knöts två stycken enligt vilka, om ej annat stadgats i lag, svensk medborgare skulle ha vissa fri- och rättigheter samt åtnjuta visst skydd. Dessa bestämmelser kommer nu, med vissa jämkningar, att motsvaras av 2 kap. 1—4 §§ RF.
    I 1 § slås fast att "varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad" sju punktvis angivna fri- och rättigheter, nämligen yttrande- och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt, föreningsfrihet, religionsfrihet och rörelsefrihet. Envar av dessa fri- och rättigheter beskrivs också kort, t. ex. "5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening". I 2 § anges att varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna. Genom 3 § förbjuds att myndighet utsätter medborgare för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning. Allt detta har sin närmast fullständiga motsvarighet hos GB.
    Det gäller så att precisera möjligheterna till undantag eller, positivt uttryckt, det materiella innehållet i de sålunda angivna och beskrivna fri- och rättigheterna, alltså att ange en motsvarighet till GB:s ingressformulering "om ej annat stadgas i lag". Detta är uppgiften för 4 §. Propositionen valde ett positivt uttryckssätt: "det närmare innehållet i de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som avses" skulle anges "i den ordning som föreskrives i 8 kap.", d. v. s. lagstiftningskapitlet. Härutöver gavs en hänvisning till TF. Utskottet jämkade denna lydelse därhän, att stadgandet kommer att, efter en hänvisning till TF, utsäga att "föreskrifter som i övrigt närmare utformar" de fri- och rättigheter och det skydd som avses i 1—3 §§ skall beslutas i den ordning som 8 kap. föreskriver.
    Slutligen fastslås i 5 § att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om ej annat följer av lag eller avtal.
    Om den nya utredning i ämnet, som riksdagen beslutat om, kan följande förtjäna tilläggas.¹⁴ Den skall få till uppgift "att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter". Den skall ta upp alla uppslag som framförts i årets grundlagsärende samt det material som föreligger från tidigare utredningar i ämnet — som utskottet noterat tillsattes den första för 35 år sedan. Den skall sålunda bl. a. överväga förhållandet till de konventioner i ämnet som Sverige biträtt. Den skall också ta upp frågan om sådana målsättningsstadganden som propositionen förordade. Den bör även, anför utskottet, undersöka möjligheterna att i grundlag inskriva ett skydd för utlänningar. Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt och arbeta så att dess förslag "efter en bred remissbehandling" kan läggas till grund för beslut av statsmakterna 1976—1977. Direktiven bör medge stor handlingsfrihet, anför utskottet, men det bör "klart utsägas att syftet med arbetet skall vara dels att sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och

 

¹⁴ KU s. 51 ff. — Ämnet togs första gången upp till utredning efter framställning av riksdagen 1938. En kommitté under Herbert Tingstens ledning lade fram ett betänkande tre år senare (SOU 1941:20).

rättigheterna, dels att överväga frågan om en vidgning av rättighetsområdet i övrigt".
    Läsaren frågar sig måhända var egendomsskyddet och förbudet mot dödsstraff tog vägen. Svaret är att reglerna återfinns i lagstiftningskapitlet och behandlas i det följande.

 

3 kap. RF: Riksdagen
Riksdagen har genomgående skjutits i förgrunden av GB och därmed i den nya RF. Ett uttryck för detta är att riksdagen ägnats två kapitel i RF:s början, medan motsvarande bestämmelser återfanns i 6 kap. hos FU.
    Delta kapitel upptar regler om riksdagens konstituerande och vad därmed sammanhänger. I 1 § fastslås först att riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. Därutöver anges antalet ledamöter samt att det skall finnas ersättare. Om rösträtt handlar 2 §, om ordinarie val 3 §, om extra val 4 §, om valperiod 5 §, om valmetoden 6—9 §§, om behörighetsvillkor 10 § och om valbesvärsprövning 11 §. Kapitlet bygger på GB:s förslag, med små ändringar i sak men rätt betydande omstuvningar och omskrivningar, särskilt i 2 § och 6—10 §§.
    Den stora nyheten i sak gäller valgenomslaget. Som bekant gäller f. n. att nyvald riksdag samlas först i januari året efter valet. Under hösten efter ordinarie val fungerar alltjämt den gamla riksdagen. Nu genomförs ordningen att nyvald riksdag skall samlas på femtonde dagen efter valdagen — GB hade föreslagit tolfte dagen — dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång kungjorts. Denna politiskt viktiga förändring medför vissa praktiska konsekvenser i riksdagsarbetet: arbetsåret kommer att börja på hösten i stället för i januari, sessionsindelningen slopas etc. Jag går inte närmare in på dessa konsekvenser, eftersom de saknar mera allmänt intresse. Däremot bör nämnas att GB i samband med frågan om valgenomslaget även aktualiserade det större frågekomplexet, om inte de ordinarie valen borde flyttas från hösten till våren och om inte budgetåret borde läggas om till att sammanfalla med kalenderåret. Man har emellertid stannat för att inte vidta några sådana ändringar f. n. utan avvakta budgetutredningens arbete. Denna, som tillsattes 1969, har till uppgift att utforma ett helt nytt budgetsystem. Ett preliminärt förslag remissbehandlades kring årsskiftet, och arbetet torde komma att avslutas inom den närmaste tiden.¹⁵
    Andra sakliga nyheter är bl. a. följande. För att även i riksdagen få udda antal ledamöter, på sätt numera är brukligt i politiska organ, minskas antalet mandat från 350 till 349. Rösträttsåldern sänks till 18 år. Därjämte har det befunnits tekniskt möjligt att låta rösträtten inträda redan på födelsedagen och inte som hittills först vid efterföljande årsskifte. Prövningen av valbesvär flyttas från regeringsrätten till en av riksdagen utsedd valprövningsnämnd. Denna skall bestå av ordförande och sex ledamöter. Ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare och får inte tillhöra riksdagen. Denna reform hänger samman med det snabbare valgenomslaget.
    I detta sammanhang bör nämnas att den nya valutredning som förutskic-

 

¹⁵ GB lade 1970 fram en diskussionspromemoria "Allmänna val på våren?" (SOU 1970: 27). De borgerliga representanterna reserverade sig i slutbetänkandet till förmån för vårval och en omläggning av budgetåret, se SOU 1972: 15 s. 328. Denna ståndpunkt har markerats även nu i KU genom en reservation som förordar ytterligare utredning, se KU s. 138 f.

kats kommer att få främst tre uppgifter. Den skall överse valkretsindelningen samt undersöka möjligheterna till ett ökat inslag av personval. Den skall också överväga frågan om kommunal rösträtt för invandrare. Sistnämnda fråga fann departementschefen inte skäl att låta utreda, men utskottet enades om att även denna uppgift skall utredas.¹⁶

 

4 kap. RF: Riksdagsarbetet
Genom att RO skall upphöra att vara grundlag, måste alla mera grundläggande regler om riksdagen tas in i RF. Detta har befunnits kräva två kapitel om riksdagen i RF. Det förevarande innehåller endast mindre sakliga nyheter och syns överhuvudtaget vara av ganska ringa allmänt intresse. Om riksdagsort och "riksmöten" handlar 1 §, om talman och vice talmän 2 §, om förslagsrätt och beredning i utskott 3 §, om yttranderätt 4 §, om omröstning 
5 §, om riksdagsmans personliga rättsställning — avsägelse, immunitet m. m. — 6, 7 och 8 §§, om ersättares tjänstgöring 9 §. Reglerna svarar i allt väsentligt mot vad GB föreslagit men har överarbetats i formella avseenden, dock något mindre här än annorstädes.
    Sakliga nyheter är bl. a. följande. Talman och vice talmän skall väljas för hel valperiod, inte som hittills årligen. Reglerna om immunitet m. m. har moderniserats och stramats åt något. Den ålderdomliga regeln om att ingen må förmena riksdagsman att utöva sin befattning ersätts med ett stadgande, att riksdagsledamot och ersättare får fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom.

 

5 kap. RF: Statschefen
Statschefens ställning i den nya författningen har jämte regleringen av fri- och rättigheter intagit förgrundsplatsen i den sparsamma författningsdebatt som förekommit. GB:s förslag har ingående redovisats och kommenterats av Herlitz. Jag kan därför fatta mig ganska kort.
    I frågan om monarki eller republik uttalar departementschefen,¹⁷ att han nöjer sig med att konstatera att GB:s ledamöter har enats om att i den nya RF inte frångå nuvarande statsform och att denna ståndpunkt har vunnit mycket stark anslutning vid remissbehandlingen. Han "vill också tillägga att konungadömets bevarande i dag är en given utgångspunkt vid utformningen av en ny författning, om författningen skall få önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen".
    Den av GB träffade Torekovskompromissen innebar som bekant att statschefen endast skall ha representativa och ceremoniella uppgifter men sakna all politisk makt. Departementschefen konstaterar att man även med denna utgångspunkt uppenbarligen kan tänka sig skilda lösningar i fråga om statschefens ställning och funktion. Han nämner att vissa remissinstanser, däribland regeringsrättens ledamöter och Svea hovrätt, är kritiska mot GB:s förslag. Kritiken går ut på, sammanfattar departementschefen, att statschefen har ställts utanför riksstyrelsen på ett sätt som inte ger tillräckligt underlag åt den symbolroll som han enligt GB bör spela. Utifrån detta resonemang har föreslagits att statschefen skall medverka formellt i

 

¹⁶ Prop. s. 162 och 164, KU s. 25 (det skall ankomma på regeringen "att besluta om formerna" för den begärda utredningen).
¹⁷ Prop. s. 172. Övriga citat från närmast följande sidor.

 

39—733005. Svensk Juristtidning 1973

vissa statshandlingar, t. ex. vid promulgation av lagar och förordningar, vid meddelande av nåd och vid utnämningar som ankommer på regeringen. För egen del anser departementschefen att GB på ett förtjänstfullt sätt fullföljt en konsekvent linje i sitt förslag: "Även en rent formell medverkan från statschefens sida vid tillkomsten av politiska beslut kan i vissa lägen tänkas bli en belastning för den symbolställning som statschefen bör inta. Vidare ligger det ett demokratiskt värde i att de yttre formerna i den politiska beslutsprocessen så nära som möjligt avspeglar den verkliga ansvarsfördelningen. Bestämmelser om formell medverkan från statschefens sida i ett politiskt skeende, utan att denna medverkan har något faktiskt underlag, får ofrånkomligen en fiktiv prägel som måste anses otillfredsställande från lagteknisk synpunkt och leder till att författningen blir bristfällig från informativ synpunkt."
    Sammanfattningsvis anför departementschefen, att han biträder GB:s förslag men att han föreslår jämkningar på vissa punkter efter överläggningar med företrädare för de fyra stora riksdagspartierna. De väsentliga punkter, som kommer till uttryck i grundlagstexten, avser konseljer och immunitet.
    GB föreslog att särskilda kvartalskonseljer skulle hållas för information från regeringen till statschefen. Detta förslag mötte kritik under remissbehandlingen. Inte heller departementschefen finner det "behövligt och ändamålsenligt att föreskriva regelbundet återkommande sammanträden med ceremoniell karaktär för information till statschefen" utan anser att "en smidigare ordning är att föredra". RF kommer nu att i 5 kap. 1 § föreskriva, att statschefen hålls underrättad av statsministern om rikets angelägenheter och att regeringen sammanträder i konselj under statschefens ordförandeskap när så erfordras.
    GB:s majoritet föreslog att konungens immunitet skulle upphävas. Åtskilliga remissinstanser har vänt sig mot detta förslag. Departementschefen anför att den nuvarande ordningen "är mycket nära förbunden med monarkins begrepp" och att det knappast kan "vara förenat med några praktiskt betydelsefulla olägenheter att behålla en ordning som innebär att konungen inte kan ställas till ansvar för brott". I 5 kap. 7 § kommer nu att stadgas, att konungen inte kan åtalas för sina gärningar och att inte heller riksföreståndare kan åtalas för sina gärningar som statschef.
    Övriga stadganden i kapitlet avser behörighet att tjänstgöra som statschef samt den ordning som skall iakttas då den ordinarie statschefen är satt ur funktion. Några sakliga ändringar kan noteras i förhållande till GB:s förslag. Medlem av konungahuset skall enligt 3 § inträda som tillfällig riksföreståndare enligt gällande tronföljd utan något särskilt förordnande av regeringen, som föreslogs av GB. I stället skall enligt 6 § andra stycket förordnande av regeringen krävas för att talman eller i sista hand vice talman skall inträda som tillfällig riksföreståndare. Detta sammanhänger med att fungerande statschef enligt 2 § bl. a. inte får samtidigt utöva uppdrag som talman och att en automatiskt verkande regel därför skulle kunna vålla praktiska olägenheter. Om konungen under sex månader utan avbrott varit hindrad att fullgöra sina uppgifter eller underlåtit att fullgöra dem, skall regeringen enligt 5 § anmäla detta för riksdagen, som bestämmer om konungen skall anses ha avgått. GB hade här talat om statschefen, vilket gjort regeln tillämplig även på riksföreståndare och därmed kunnat leda till ej

avsedda resultat.
    Av innehållet i kapitlet återstår endast 4 § och 6 § första stycket att nämna. RF kommer att skilja mellan tillfällig riksföreståndare, som inträder enligt 3 § eller enligt 6 §, och annan riksföreståndare, som utses enligt 4 § och för vilken en vice riksföreståndare skall utses. Sistnämnda paragraf avser de fall då konungahuset utslocknar eller då konungen dör eller avgår och tronföljaren ännu inte fyllt 25 år. Val av riksföreståndare förrättas av riksdagen och avser "att fullgöra statschefens uppgifter tills vidare". Tillfällig riksföreståndare är i första hand medlem av konungahuset enligt 3 § och i sista hand talman eller vice talman enligt 6 § andra stycket. I 6 § första stycket föreskrivs att riksdagen kan utse någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare när ingen med behörighet enligt 3 eller 4 §§ kan tjänstgöra.

 

6 kap. RF: Regeringen
Detta kapitel avser väsentligen regeringsbildningen och bygger i sak nästan helt på GB:s förslag, som emellertid här som eljest överarbetats tekniskt rätt grundligt. Bland ändringar i förhållande till GB kan noteras att statsråden behåller denna titel och inte döps om till ministrar och att avgående regering inte skall kallas till den särskilda konselj, som enligt 4 § skall hållas inför statschefen vid regeringsskifte. Av innehållet i kapitlet skall jag endast redovisa de två väsentliga sakliga nyheterna.
    Uppgiften att leda proceduren vid regeringsbildning överförs från statschefen till talmannen. Härom har politisk enighet rått länge, och endast ett par remissinstanser har motsatt sig reformen. Jag har därför ingen anledning att uppehålla mig närmare därvid.¹⁸
    Talmannens förslag till ny statsminister skall bli föremål för omröstning i riksdagen och skall därvid anses godtaget om inte minst 175 ledamöter röstar mot. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, skall förfarandet avbrytas och återupptas först efter nyval. Om inte ordinarie val skall hållas inom tre månader, skall extra val förrättas inom samma tid. Det sistnämnda innebär en jämkning i förhållande till GB som föreslog, att extra val skulle obligatoriskt hållas inom två månader i den angivna situationen.
    Vi får alltså ett system med s. k. positiv parlamentarism, vilket möjligen kan förvåna med hänsyn till den tidigare diskussionen och direktiven till GB. Svea hovrätt satte ett frågetecken i kanten vid förslaget och ifrågasatte bl. a. om det kan anses naturligt att en regeringschef tillträder sedan riksdagen röstat mot honom med en kraftig men endast relativ majoritet, en möjlighet som knappast kan anses otänkbar om man spekulerar något kring de 13 skiften på statsministerposten som skedde mellan koalitionsregeringarnas tillträden 1917 och 1936. De invändningar, som kan göras mot förslaget, är emellertid enligt departementschefens mening "inte så starka att de bör anses avgörande". Överhuvudtaget anser han att "det ligger ett

 

¹⁸ Jag vill emellertid rädda åt eftervärlden följande formulering i detta avsnitt av utskottsbetänkandet, s. 33: "Utskottet vågar förutsätta, att riksdagen även i framtiden skall sträva efter att nå en allmän uppslutning kring talmannen och därmed skapa förutsättningar för att denne har sådana personliga kvalifikationer att han oberoende av partitillhörighet kan med oväld verka för samlande lösningar även i parlamentariskt problemfyllda situationer."

betydande värde i att förslaget har vunnit anslutning från företrädare för samtliga i GB representerade partier".¹⁹

 

7 kap. RF: Regeringsarbetet
Detta kapitel utgör en kraftig redaktionell bearbetning av motsvarande kapitel i GB:s förslag. Både dispositionen i stort och avfattningen av flertalet stadganden har gjorts om. I sak är närmast en ändring och vissa strykningar att notera. Enligt GB:s förslag skulle statsministern utse en ställföreträdare för sig. Bestämmelsen härom hade placerats i det föregående kapitlet men har nu överförts hit och inordnats bland de organisatoriska reglerna för regeringen. Innehållet har ändrats därhän att statsministern kan utse en ställföreträdare men inte är tvungen till det. GB:s förslag till omröstningsregel för regeringen har strukits. Departementschefen uttalar att "ett grundlagfäst förfarande med en regelrätt omröstning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande är främmande för en parlamentarisk regering". Inte heller har upptagits de av GB föreslagna reglerna om bekräftande av protokoll m. m., som i viss mån svarade mot de nuvarande bestämmelserna om kontrasignation och kontrasignationsvägran.
    Nyheter i förhållande till gällande rätt är i övrigt bl. a. följande. Varken i RF eller i annan lag kommer att anges ramar för antalet statsråd och antalet departement. Riksdagen behåller dock sin möjlighet att öva inflytande via anslagsmakten. De särskilda kompetenskrav, som f. n. är grunden för ordningen med två "granskningskonsulter", har inte upptagits. Det bör, framhåller departementschefen, vara "regeringens ensak att under parlamentariskt ansvar bestämma på vilket sätt man skall sörja för den behövliga rättsliga kontrollen inom regeringen av dess beslut och förslag".
    Däremot genomförs ingen ändring i den nuvarande ordningen att regeringsbesluten normalt fattas av regeringen i dess helhet och att enskilt statsråd endast undantagsvis har en självständig beslutanderätt.²⁰ FU ville genomföra en reform i detta avseende, med ministerstyre i ärenden utan politisk betydelse. Redan direktiven till GB ställde sig avvisande till denna tanke, men den har återkommit i Svea hovrätts remissyttrande. Som huvudskäl anförs önskemålet om nära överensstämmelse mellan norm och realitet. Vad hovrätten anfört har föranlett departementschefen att utveckla vissa principiella synpunkter som kan förtjäna citeras, eftersom de rör en fråga av central konstitutionell betydelse: "Enligt ett parlamentariskt synsätt bör avgörandena i alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar, gemensamma för hela regeringen. Det är med tanke på den stora mängden regeringsärenden — år 1971 i runt tal 26 000 — visserligen ofrånkomligt att ett avsevärt antal ärenden måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast en ledamot i regeringen. Men avgörandet bör i sådana fall vara ett uttryck, inte enbart för det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens. Med detta betraktelsesätt ligger det en realitet i att alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast ett eller ett par statsråd."

 

¹⁹ Svea hovrätt, se prop.bil. s. 105 ff. Departementschefen, se prop. s. 178.
²⁰ FU avgav ett särskilt delbetänkande "Regeringsarbetet" (SOU 1958: 14). Se i övrigt SOU 1963: 17 s. 229 ff., SOU 1972: 15 s. 148 ff., prop.bil. s. 109 f., prop. s. 183 (föregående citat s. 181 och 186).

    I detta sammanhang kan det även vara värt att återge några uppgifter ur propositionen om arbetet på att decentralisera beslutanderätt från regeringen till underlydande myndigheter. En särskild utredning har sysslat härmed och har nu avslutat sitt arbete. Det samlade resultatet har blivit att antalet konseljärenden minskat med ca 9 000 om året sedan 1964. Departementschefen uttalar, att det är angeläget att arbetsmängden i regeringen reduceras ytterligare. Arbete med decentraliseringsfrågorna pågår inom statsrådsberedningen.²¹
    Om innehållet i 7 kap. behöver ytterligare endast nämnas, att 1 § handlar om departement och departementschefer, 2 § om ärendenas beredning, 3—6 §§ om ärendenas avgörande och om regeringssammanträden, 7 § om expeditioner av olika slag och 8 § om ställföreträdare för statsministern.

 

8 kap. RF: Lagar och andra föreskrifter
Det är ytterligt svårt att på ett begränsat utrymme presentera detta kapitel och dess förhållande till tidigare förslag. Detta beror på att flera principfrågor av central betydelse och stor räckvidd aktualiserats samtidigt som GB:s författningstext underkastats långtgående förändringar, som bl. a. gjort detta kapitel till det längsta i RF, omfattande 19 paragrafer. Jag nödgas inskränka min framställning på ett sätt som undanskymmer åtskilliga intressanta sakfrågor.
    För överskådlighets skull skall jag först försöka klargöra huvudinnebörden av de rent tekniska ändringarna i förhållande till GB:s förslag. GB hade begränsat motsvarande kapitel till de centrala reglerna om lagar och lagstiftning och dit hänfört bl. a. regler om medborgerliga fri- och rättigheter. Om skattelagar och föreskrifter om avgifter till staten upptogs bestämmelser i kapitlet om finansmakten. I kapitlet om rättskipning och förvaltning infördes vissa regler som i sak kom dem om fri- och rättigheter nära. De hade utformats som direktiv till de rättskipande och förvaltande myndigheterna men hade i viss utsträckning likaväl — eller hellre — kunnat utformas som direktiv till lagstiftaren. Det nu antagna förslaget innefattar en väsentlig omdisposition av stoffet. Att regler om fri- och rättigheter brutits ut till ett nytt 2 kap. har redan redovisats. I stället har till lagstiftningskapitlet överförts dels bestämmelser om skatter och avgifter, dels vissa direktiv av den typ som jag nyss berörde.
    Kapitlet inleds nu med ett stadgande som i fyra stycken ger direktiv till lagstiftaren. Först kommer det av utskottet införda förbudet mot att stadga dödsstraff. Därefter följer förbud mot föreskrifter som innebär att svensk medborgare skall kunna landsförvisas eller hindras att återvända till riket — detta led har tillagts av utskottet — eller, därest han är bosatt i riket, berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han redan är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Nästa stycke innefattar förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. I det sista återfinns det förut berörda stadgandet om egendomsskydd.
    Huvudstadgandena om lagstiftningskompetensen har upptagits i 2—7 §§. Här kommer man in på frågor som hört till de både intressantaste och mest tekniskt komplicerade i författningsarbetet.

 

²¹ Frågan har följts med uppmärksamhet i KU:s granskningsarbete alltsedan 1967, se KU 1967: 34 s. 5 ff. och senast 1973: 20 s. 5.

    Närmast som en förutsättning för arbetet har gällt, att samfälld lagstiftning inte skall förekomma vidare utan att den centrala lagstiftningsmakten skall ligga hos riksdagen ensam. Härför har rent principiella skäl anförts. Att lagstiftningsmaskineriet ligger i regeringens händer och att riksdagens reella insatser på området är ringa har icke bestritts, och någon reform som skulle åstadkomma någon ändring härvidlag har ej ifrågasatts. FU och GB har varit ense på denna punkt, och departementschefen har anslutit sig.²²
    En huvudfråga blir hur lagområdet skall avgränsas. FU valde att ersätta den nuvarande bestämningen "allmän civil- och kriminallag" med ett mera detaljerat stadgande, innefattande en exemplifierande uppräkning, samt en föreskrift att mindre ingripande bestämmelser i de uppräknade ämnena kunde beslutas av regeringen. Denna lösning, särskilt den sistnämnda föreskriften, kritiserades vid remissbehandlingen som alltför oklar. GB valde en annan metod. Först beskrevs ett område — i propositionen kallat "det primära lagområdet" — inom vilket normgivningskompetensen i första hand skulle ligga hos riksdagen och utövas genom lagstiftning. Därefter angavs att riksdagen i vissa ämnen inom detta område skulle kunna delegera sin normgivningskompetens till regeringen. Uttryckligt undantag gjordes härvid för föreskrifter som begränsade de i förslaget nämnda fri- och rättigheterna. Kvar hos riksdagen allena skulle sålunda i allt fall bli en betydande del av det primära lagområdet. Denna del har i propositionen kallats "det obligatoriska lagområdet". Regeringen skulle ha en egen, på RF grundad normgivningskompetens utanför det primära lagområdet. Denna regeringens självständiga handlingssfär betecknas i propositionen som "regeringens primärområde". Eftersom detta system bygger på en delegationsregel, måste det innebära, att riksdagens och regeringens faktiska normgivningsområden inte sammanfaller med de i grundlag angivna primärområdena.
    Jag nödgas gå förbi diskussionen i remissyttrandena och gå direkt över till den slutliga grundlagstexten. Sammanfattningsvis kan först sägas att denna bygger på GB:s principer men innefattar praktiskt betydelsefulla avvikelser vid den närmare avfattningen av stadgandena.
    Det primära lagområdet anges i 2 och 3 §§. Den förra nämner "föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes" — texten är ordagrant GB:s — och ger i tre punkter exempel på vad som är att räkna dit. Genom 3 § utvidgas området med "föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden". Detta innebär en väsentlig åtstramning jämfört med GB:s förslag. Detta talade, som jag redan nämnt, om "medborgarnas rättigheter och skyldigheter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna". Åtskillig remisskritik riktades mot att även alla de enskildas rättigheter mot det allmänna skulle regleras i lag. Även i 3 § ger ett andra stycke en exemplifierande uppräkning. Denna nämner bl. a. föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som skrivits in i 2 kap. 1—3 §§, föreskrifter om brott och rättsverkan av brott och föreskrifter om skatt till staten.
    I 4 § anges att föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket meddelas genom lag. I anslutning härtill må anmärkas, att departements-

 

²² SOU 1972: 15 s. 99, prop.bil. s. 133 ff., prop. s. 203. — I fråga om lagstiftningskapitlet se även Herlitz i SvJT 1966 s. 7 ff.

chefen dels i likhet med GB avvisar tanken på att ge en minoritet i riksdagen rätt att få till stånd en folkomröstning, dels instämmer med GB:s majoritet om att något väsentligt inte skulle vara att vinna med beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. Ett förslag av sistnämnda innebörd röstades ned i riksdagen.²³
    Om kommunerna handlar 5 § som i stort sett är nyskriven. I lag skall bestämmas grunderna för ändringar i kommunindelningen, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen ävensom meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.
    Regler om delegation av lagstiftningsmakt från riksdagen till regeringen ges i 6 och 7 §§. Den förra behandlar den politiskt omstridda frågan om s. k. skattefullmakter. GB föreslag att riksdagen i lag om annan skatt än skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva skulle kunna bemyndiga regeringen att bestämma om skattesatsen eller besluta att skatt skulle höjas eller upphöra att utgå, med skyldighet att underställa riksdagen sitt beslut inom två månader. Mot detta förslag reserverade sig representanterna för folkpartiet och moderata samlingspartiet. Den slutliga grundlagstexten medger samma bemyndiganden i sak men inte till regeringen utan till riksdagens finans- och skatteutskott. Dessa skall under tid då riksdagen inte pågår kunna gemensamt, på förslag av regeringen, fatta beslut på riksdagens vägnar genom lag. Sådan lag skall regeringen underställa riksdagen inom en månad från nästa riksmötes början. Denna lösning har godtagits även av folkpartiet.
    Delegationsregeln i 7 § motsvarar den som GB upptagit i sitt lagstiftningskapitel och som där reglerade förhållandet mellan det primära och det obligatoriska lagområdet. Medan regeln i 3 § om det primära lagområdet stramats åt, har delegationsregeln i 7 § utvidgats i den slutliga grundlagstexten. GB angav tre ämnen, nämligen — förkortat — trafik eller ordningen på allmän plats, skydd för liv eller hälsa samt tillverkning, transport eller annan näringsverksamhet. Härtill har fogats ytterligare tre ämnen, nämligen jakt, fiske eller natur- och miljövård, utlännings vistelse i riket samt undervisning och utbildning.
    I 8—12 §§ återfinns ett antal kompletterande regler om bl. a. bemyndigande för regeringen eller kommun att meddela föreskrifter om avgifter som eljest skulle beslutas av riksdagen enligt 3 §, om möjlighet för regeringen att delegera vidare till förvaltningsmyndighet och om skyldighet för regeringen att, om riksdagen bestämmer det, underställa denna de föreskrifter som utfärdas med stöd av bemyndigande.
    Regeringens primärområde anges i 13 § i nära anslutning till GB:s förslag. Regeringen får besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Med det förra uttrycket bör enligt departementschefen (s. 211) "i första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär". Från det senare området har särskilt undantagits föreskrifter som avser den kommunala beskattningen.
    Ett från principiell synpunkt viktigt tillägg har gjorts genom 14 §: "Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör ej hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne." Detta innebär att riksdagens normgivningsmakt är formellt oinskränkt. Riksdagen

 

²³ Prop. s. 186 f., KU s. 35 ff. och s. 115 f. (borgerlig reservation).

kan på egen hand inkräkta på regeringens primärområde. GB ville för detta uppställa förutsättningen, att framställning i ämnet till regeringen ej efterkommits inom skälig tid. Denna begränsning har alltså inte upptagits. Enligt departementschefens åsikt "är det bäst förenligt med folksuveränitetens princip att man inte uppställer några formella hinder för riksdagens normgivningskompetens" (s. 204).
    Om grundlagstiftning stadgar 15 §. Den medför nyheten att två olika förslag i samma ämne inte skall kunna vara vilande samtidigt. RO skall enligt 16 § stiftas på samma sätt som grundlag eller genom endast ett beslut, om minst 175 ledamöter och tre fjärdedelar av de röstande förenar sig om beslutet. Den formella lagkraftens princip fastläggs i 17 §. Om lagrådet stadgas i 18 §. Den innehåller nyheten, att även riksdagsutskott skall få inhämta yttrande av lagrådet enligt vad som anges i RO. Där kommer att stadgas, i 4 kap. 10 §, att utskott är skyldigt att föranstalta om att yttrande inhämtas av myndighet — sålunda även av lagrådet — om det begärs av en tredjedel av ledamöterna. I realiteten får alltså en utskottsminoritet rätt att påkalla lagrådets hörande. I 19 § slutligen föreskrivs att beslutad lag skall utfärdas av regeringen utan dröjsmål och att lagar och förordningar skall kungöras så snart det kan ske. Till det sistnämnda skall fogas upplysningen, att beteckningen förordning skall användas för de av regeringen beslutade författningarna, sedan den nya RF trätt i tillämpning.²⁴
    Jag vill avslutningsvis beröra lagprövningsrätten. Något stadgande därom har inte upptagits i den nya RF. Departementschefen säger sig emellertid liksom GB förutsätta, att den lagprövningsrätt som har utvecklats i rättspraxis skall bestå.²⁵ Efter att ha utvecklat vad denna rätt innebär anför han följande: "Tydligt är att en lagprövningsrätt med den omfattning som jag nu har angett liksom hittills får ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid normgivningen framstår som i hög grad osannolikt, i all synnerhet som de regler om fördelningen av normgivningskompetensen som nu föreslås är så utformade att de medger ett visst spelrum för de normgivande organen."

 

9 kap. RF: Finansmakten
Grundpelaren för riksdagens ställning enligt 1809 års RF är dess finansmakt. Det kanske viktigaste ledet i författningsutvecklingen efter 1809 är den successiva framflyttningen av riksdagens maktpositioner på detta område. Därigenom banades vägen för det parlamentariska statsskicket. Av en ny författning, som bygger på parlamentarismens grund och med riksdagen skjuten i förgrunden, kunde man därför vänta att kapitlet om finansmakten skulle höra till de väsentligaste. Sådana förväntningar infrias emellertid inte. Detta sammanhänger bl. a. med att en särskild utredning tillsatts för att överse budgetsystemet, den förut nämnda budgetutredningen. Som en

 

²⁴ En borgerlig reservation om obligatorisk lagrådsgranskning (KU s. 125 f.) samlade 159 röster mot 150 i kammaren. De centrala punkterna i lagtexten hade följande lydelse: "Lagrådet skall yttra sig över lagförslag i ämne som angives i 2 och 3 §§ i detta kapitel, dock med undantag för lagförslag med föreskrifter om skatt. Är lagförslaget av ringa vikt behöver ej lagrådet höras." Om utskottsminoritets befogenheter, se prop. s. 507.
²⁵ Prop. s. 200 f. Frågan behandlas av Lavin i Förvaltningsrättslig tidskrift 1973 s. 11 ff.

följd härav har budgetfrågorna behandlats ytligt av GB. Några närmare överväganden redovisas sålunda inte om t. ex. programbudgeteringen och dess konsekvenser för riksdagen och det politiska arbetet överhuvudtaget. Att reglerna om skattelagstiftning och annan normgivning förts över till lagstiftningskapitlet har också medverkat till att finansmaktskapitlet blivit tunt.
    Vad som upptagits i 9 kap. är väsentligen några korta och enkla rambestämmelser. I 1 § hänvisas till 8 kap. i fråga om rätten att besluta om skatter och avgifter till staten, i 2—7 §§ ges vissa grundregler om budgetregleringen, 8 § gäller dispositionen av statens medel och tillgångar, 9 § förvaltningen av statens egendom, 10 § upptagande av lån, 11 § riksdagens lönedelegation och 12—13 §§ riksbanken och sedelutgivningsrätten. Några egentliga sakliga nyheter innehåller knappast kapitlet. Däremot har vissa i praxis hävdvunna principer och institut bragts till uttryck som inte återspeglas i nuvarande RF, t. ex. att riksdagen kan anta tilläggsbudget — i dag kallad tilläggsstat — samt besluta riktlinjer för viss verksamhet för längre tid än anslagen avser. I förhållande till GB:s förslag har texten delvis omdisponerats, och enskilda stadganden omformulerats. Bland viktiga frågor, som inte regleras i RF, hör den om budgetårets förläggning, som prövas av budgetutredningen.

 

10 kap. RF: Förhållandet till andra stater
Någon motsvarighet till detta kapitel fanns inte i FU:s förslag. De av GB föreslagna reglerna har i sak godtagits i allt väsentligt, ehuru här som eljest med en delvis rätt ingående teknisk överarbetning. I 1—4 §§ ges regler om ingående och uppsägning av internationella överenskommelser och åtaganden av internationella förpliktelser i annan form. Nuvarande regler om överlåtelse av befogenheter till mellanfolkliga organisationer för fredligt samarbete har upptagits i 5 § första stycket samt vidgats till att avse även mellanfolkliga domstolar. Ett andra stycke anger, i huvudsaklig överensstämmelse med GB:s förslag, att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift, som ej enligt RF tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i RF angivet organ, kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet under något mindre stränga förutsättningar än första stycket anger. Fyra ytterligare paragrafer handlar om utrikesnämnden, om skyldighet att hålla utrikesministern underrättad om frågor med internationell anknytning som kan uppkomma hos myndigheter och om insättande av försvarsmakten i strid. En närmare redogörelse för bestämmelserna torde sakna intresse i detta sammanhang.

 

11 kap. RF: Rättskipning och förvaltning
Det har redan nämnts att FU i sitt förslag förde rättskipningen och förvaltningen till skilda kapitel och att önskemål om en sådan disposition framkommit vid remissbehandlingen av GB:s förslag. Dessa önskemål har inte tillgodosetts, men vid den slutliga beredningen har man tagit fasta på den av högsta domstolens ledamöter framförda tanken att åtminstone föra samman reglerna om domstolarna i ett särskilt avsnitt. Sålunda inleds 11 kap. med bestämmelser om domstolarna, 1—5 §§. Därefter följer ett par stadganden om förvaltningsmyndigheterna, 6—7 §§. Vissa gemensamma bestämmelser ges i 8—10 §§, varefter resning, återställande av försut-

ten tid, dispens, nåd och abolition behandlas i 11—13 §§. Dispositionen inom kapitlet avviker sålunda från GB:s. Att vissa av de regler, som GB hänfört till detta kapitel, flyttats över till 1 och 8 kap. i det slutliga förslaget har jag redan nämnt. Härtill kommer att åtskilliga ändringar gjorts i sak i förhållande till GB:s förslag. Allt detta gör att det är svårt att på ett begränsat utrymme ge en närmare redovisning av hur den nya RF förhåller sig till GB:s förslag. Jag får inskränka mig till en översikt och peka på vissa mera väsentliga avvikelser.²⁶
    Grunddragen av domstolsorganisationen kommer inte att anges i RF på sätt GB tänkte sig. Det sägs endast, i 1 § första stycket, att "högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol". Efter ett par punkter som anger, att rätten att få mål prövat i dessa instanser kan begränsas genom lag och att endast ordinarie ledamöter får tjänstgöra där, utsägs i andra stycket, att "annan domstol än högsta domstolen och regeringsrätten inrättas med stöd av lag". Ett förbud mot tillfälliga domstolar tillfogas i enlighet med GB:s förslag. Riksrätten avskaffas; härtill återkommer jag. Ett sista stycke anger att det vid domstol "skall finnas ordinarie domare" — GB hade skrivit "minst en ordinarie domare" — samt medger undantag härifrån i lag för domstolar som inrättats för handläggning av vissa bestämda grupper av mål.
    I 2 § slås fast att "ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall". Ett likartat stadgande hade upptagits i GB:s förslag men hade där anknutits till ett mindre framgångsrikt försök att precisera legalitetsprincipen, något som alltså i den slutliga grundlagstexten fått sin lösning i 1 kap. Även 3 § bygger på GB:s förslag. Den anger att rättstvist mellan enskilda inte får utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol samt, förkortat uttryckt, att frihetsberövanden som beslutats av administrativ myndighet skall på den drabbades begäran utan oskäligt dröjsmål prövas av domstol eller nämnd av viss mera kvalificerad beskaffenhet. GB:s text har överarbetats formellt och jämkats något i sak; jag förbigår detaljerna. I 4 § föreskrivs lagform för föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången. Om skiljande av ordinarie domare från hans tjänst handlar 5 § som nära ansluter till GB:s förslag.
    Vissa grunddrag i förvaltningsorganisationen anges i 6 §. Uppräkningen av statliga myndigheter har gjorts kortare än hos GB: den anger endast JK, RÅ, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. I ett andra stycke har tillagts att "förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun". GB hade föreslagit en bestämmelse som angav, att förvaltningsuppgifter kan genom lag anlörtros åt "bolag, förening, stiftelse eller annan sådan samfällighet". Föreskriften om lagform kritiserades vid remissbehandlingen. Det har nu stadgats i 6 § tredje stycket, att förvaltningsuppgift "kan överlämnas till" sådana subjekt som GB nämnt och att detta skall ske genom lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning.

 

²⁶ Flera reservationer avgavs i KU (s. 126 ff.) till särskilda punkter i detta kapitel, men ingen fick större anslutning i kammaren. De avsåg bl. a. närmare angivande i grundlag av domstolsorganisationen, strängare krav i fråga om ordinarie domare vid domstol och införande av ett stadgande om permutationsrätten. — I fråga om dispensmakten, se även Strömbergs inlägg i SvJT 1972 s. 778.

    Ett stadgande om myndighets självständighet har efter mönster av 2 § införts i 7 §. Utöver riksdagen har även "kommuns beslutande organ" nämnts särskilt, och förbudet riktar sig mot att "bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag".
    Om de gemensamma bestämmelserna i 8—10 §§ kan jag fatta mig mycket kort. I 8 § sägs att rättskipnings- och förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller RO. Detta ersätter ett utförligt och detaljrikt stadgande hos GB. Om tjänstetillsättningar handlar 9 §, och 10 § hänvisar till statstjänstemannalagen.
    I fråga om resning och återställande av försutten tid medför 11 § en saklig nyhet. Beslut skall fattas av regeringsrätten "när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans" och i annat fall av högsta domstolen. Helt ny är 12 §, enligt vilken "regeringen får medgiva undantag från föreskrift i förordning eller från bestämmelse som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om ej annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag". Bestämmelserna om nåd och abolition i 13 § motsvarar GB:s med smärre jämkningar av formell natur. Abolitionsstadgandet innebär en nyhet. Hittills har sådana beslut fattats utan formellt grundlagsstöd. Det har skett mycket sällan. Sista gången var 1965, och beslutet föranledde konstitutionsutskottet att uttala sig för att en regel i ämnet skulle intas i en ny RF. Den nu tillkomna svarar mot den restriktiva praxis genom att kräva "synnerliga skäl".

 

12 kap. RF: Kontrollmakten
Rubriken över detta kapitel kan möjligen förvåna i en författning som övergett 1809 års principer. FU valde rubriken "Granskning och tillsyn". Någon egentlig anmärkning torde emellertid knappast med fog kunna resas, eftersom, som bl. a. jag själv i annat sammanhang framhållit, åtskilligt av riksdagens roll i ett parlamentariskt system kan beskrivas som en kontrollfunktion i vid bemärkelse.²⁷
    Vad som behandlas i kapitlet är de speciella institut som brukar räknas till riksdagens kontrollmakt i trängre mening. Om konstitutionsutskottets granskning och om statsrådens juridiska ansvar handlar 1—3 §§, om misstroendeförklaring 4 §, om interpellationer och enkla frågor 5 §, om riksdagens ombudsmän 6 § och om riksdagens revisorer 7 §. De sakliga nyheterna är få. Viktigast är de som följer av riksrättens avskaffande, som jag redan nämnt. Statsråd skall även framdeles kunna åtalas endast av konstitutionsutskottet, men åtal skall prövas av högsta domstolen. Som förutsättning för ansvar har uppställts, att vederbörande genom brott i utövningen av statsrådstjänsten "grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt". Högsta domstolen skall även pröva åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten samt fråga huruvida sådan ledamot skall skiljas eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning. Dessa bestämmelser återfinns i 12 kap. 8 § ehuru sambandet

 

²⁷ Se Riksdagens kontrollmakt s. 18 f. och 248. Jag vill anmärka att jag mot den här antydda principiella bakgrunden beklagar den ytliga behandling dessa frågor fått under arbetet på en ny författning och den brist på intresse för dem som kommer till synes i riksdagen.

med kontrollmakten är tunt. Det föreskrivs också att talan i samtliga fall som avses skall väckas av JO och JK.
    I övrigt har smärre sakliga ändringar genomförts i reglerna om misstroendeförklaring, vilka kan förbigås här, och en mera genomgripande omarbetning verkställts av GB:s förslag i fråga om riksdagens ombudsmän och revisorer. Nu är stadgat att riksdagen skall utse minst två ombudsmän. Detta ändras till "en eller flera". Härmed har den utredning om ombudsmännen, som riksdagen tillsatte förra året, fått friare händer. Ombudsmännens tillsyn avser nu "lagars och författningars efterlevnad, i vad de skola av dem, som i allo äro underkastade ämbetsansvar, tillämpas". Detta ändras till "tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och författningar". Ändringen sammanhänger bl. a. med den förestående reformen beträffande ämbetsansvaret, och innebörden blir klar först sedan riksdagen fastställt ny instruktion för ombudsmännen. Området för revisorernas granskning — som under senare år reformerats och effektiviserats väsentligt — ville GB ange som "de statliga myndigheternas förvaltning". Detta har ändrats till "den statliga verksamheten". Riksdagen skall kunna besluta att revisorernas granskning skall omfatta också annan verksamhet, vilket även var GB:s avsikt. All statsunderstödd verksamhet tillhör i dag revisorernas granskningsområde enligt särskilt utfärdade bestämmelser.²⁸

 

13 kap. RF: Krig och krigsfara
Detta kapitel torde jag här kunna förbigå med omnämnande endast att GB:s förslag överarbetats rätt grundligt från tekniska synpunkter även i denna del och att vissa smärre sakändringar också genomförts.

 

Övergångsbestämmelser till RF
Ur dessa skall endast två punkter nämnas. Den ena gäller konungen, den andra kyrkan.
    Den gamla RF skall tillämpas till utgången av det år varunder riksdagen slutligt antar det nu vilande förslaget till ny RF, d. v. s. i praktiken till årsskiftet 1974—1975. De nya föreskrifterna om statschefens ställning och befogenheter skall emellertid inte träda i tillämpning förrän vid nästa tronskifte.
    Vissa föreskrifter om svenska kyrkan, motsvarande dem som återfinns i den nuvarande RF, har tagits in i övergångsbestämmelserna. De gäller kyrkomöte, prästutnämningar, stiftande av kyrkolag m. m. Principiellt sett kan denna ordning sägas vara något oegentlig, då man inte i dag vet om det blir någon "övergång" för kyrkan. Regeringens tillkännagivande, att den inte avser att ta något större initiativ i frågan om kyrkans ställning inom de närmaste åren, meddelades efter det att grundlagspropositionen framlagts.

 

Riksdagen och RO
Den nya RO är av alltför ringa allmänt intresse för att motivera en redogörelse här. Det skall endast nämnas att till densamma kommer att anknytas vissa s. k. tilläggsbestämmelser med närmare föreskrifter, vilka skall

 

²⁸ Dessa frågor behandlades ingående av en särskild riksdagsutredning, vars betänkande avgavs 1971 och intagits i riksdagstrycket samma år. Se även KU 1971: 37.

kunna ändras genom vanligt lagbeslut. Jag vill också göra några korta anmärkningar i anslutning till riksdagens beslut att tillsätta en ny utredning om sina egna arbetsformer.
    Författningsreformen skjuter riksdagen i förgrunden. Den skall, som GB uttryckt det, vara "den centrala statsmakten". Att riksdagen fått allt större problem med att spela den roll, som den nuvarande författningen anvisar den, är emellertid ett lika välbekant faktum som att riksdagen har svårigheter att finna ändamålsenliga former för sitt arbete. Den reella makten förskjuts alltmer till regeringen. Denna utveckling är ingenting unikt för vårt land utan sammanhänger delvis med parlamentarismen som sådan: föreligger ingen motsatsställning mellan riksdagsmajoriteten och regeringen, minskar både intresset och förutsättningarna för att hävda riksdagens ställning. Jag skall inte diskutera detta närmare här men vill anmärka, att alla torde vara ense om att problemen snarast kommer att öka i framtiden som en följd av att samhällsfrågorna och beslutsprocessen blir alltmer komplicerade. Man behöver endast tänka på sådant som utvecklingen mot alltmer långsiktig och för olika samhällsverksamheter integrerad planering och den bl. a. härmed sammanhängande omläggning av hela budgetsystemet, som är aktuell, för att detta skall bli uppenbart. Det är bl. a. mot denna bakgrund som vissa remissinstanser kritiserat GB:s förslag för att inte återspegla det faktiska statsskicket. Eftersom GB inte på något sätt gått in på de reella problemen rörande riksdagens ställning i statslivet, kommer grundlagstexten att ge en skev bild av verkligheten, har man menat.
    Det är nu inte dessa större problem och vidare perspektiv som riksdagen haft för ögonen, då den beslutat om ännu en utredning om sitt eget arbete. Det anförs endast — för vilken gång i ordningen? — att "riksdagens arbetsuppgifter under senare år blivit både mer omfattande och mer komplicerade" och att man måste "räkna med att riksdagsärendena till följd av den offentliga verksamhetens expansion i framtiden kommer att ytterligare öka i antal, omfattning och svårighet". Mot denna bakgrund finner utskottet, att det "föreligger behov av en ingående och bred översyn av riksdagens arbetsformer". Som uppgifter för utredningen anger utskottet att överväga frågor om "årsrytmen i riksdagsarbetet", om "veckorytmen i arbetet" och om "fördelningen av ärenden mellan utskott". Några ytterligare direktiv ges inte, utöver ett understrykande av det angelägna i "att riksdagsledamöterna bereds rimliga möjligheter att verka även utanför riksdagshuset och därmed bevara kontakterna med sina hemorter liksom med samhällslivet i övrigt". Utredningen skall tillsättas av talmanskonferensen.²⁹

 

Slutkommentarer
Eftersom jag i det föregående avstått från att ingå på någon diskussion av den nya författningen, skall jag inte heller ge något närmare slutomdöme. Jag vill endast avslutningsvis anteckna några korta synpunkter av närmast sammanfattande karaktär.
    Det torde ha framgått av min redogörelse, att de remissinstanser, som

 

²⁹ KU s. 74 f. Tyvärr är det praxis i riksdagen att inte ge närmare direktiv för de utredningar som tillsätts. Inte heller ges någon redovisning av pågående kommittéarbete, motsvarande den regeringen ger i riksdagsberättelsen.

förordade en rätt genomgripande omarbetning av GB:s förslag till ny RF, kan känna sig delvis väl tillgodosedda i det slutligen antagna förslaget. Detta skiljer sig åtminstone från tekniska synpunkter rätt avsevärt från GB:s, och någon tvekan kan enligt min bedömning inte råda om att ändringarna genomgående inneburit förbättringar. Personligen uppfattar jag tillkomsten av ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter som en betydande vinning. I övrigt syns mig särskilt överarbetningen av 1 kap. och av kapitlen om lagstiftning och om rättskipning och förvaltning ha medfört väsentliga förbättringar. Som beklagligt framstår för mig bl. a. att man inte följt FU genom att tillskapa ett särskilt kapitel även för domstolar och rättskipning samt göra författningstexten mera kortfattad.
    Det finns enligt min mening skäl att beklaga, att författningsarbetet under slutetappen inte kommit att präglas av något bredare perspektiv, såsom den föregående debatten syntes inge vissa förhoppningar om. Genom diskussionerna om det kommunala sambandet vidgades synfältet till att omfatta även folkstyrelsen på det lokala och regionala planet, men slutprodukten har inte i större utsträckning påverkats härav. Författningen bygger på folksuveränitetens och parlamentarismens grundval, men någon realdiskussion har inte förts om riksdagens ställning i statslivet. Enligt min mening hade det varit naturligt och önskvärt, om man från den angivna utgångspunkten strävat efter att åtminstone i någon mån stärka riksdagens allt svagare position.
    Slutligen kan det vara skäl att sätta ett frågetecken inför alla de utredningsinitiativ som författningsfrågan avsatt. Särskilt som det politiska intresset för frågan knappast varit betydande kan man hysa viss tvekan inför den rad av stickspår och utlöpare som förekommit. Utskottet säger sig³⁰ vilja "betona att det överhuvudtaget är en naturlig följd av den snabba samhällsutvecklingen att en mer eller mindre fortlöpande översyn äger rum också i fråga om förhållanden varom bestämmelser finns i grundlag". Detta låter sig förvisso sägas, men själv skulle jag hellre ha strukit under värdet av en viss återhållsamhet med ändringar i systemet. Emellertid har riksdagen, som jag redan nämnt, genom sitt ställningstagande i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna beslutat att den nya RF skall ändras i väsentliga avseenden redan vid det första tillfälle som yppar sig.

 

 

 

 

 

 

³⁰ KU s. 18.