Riksdagsutskottens betänkanden
Redan en hastig blick på riksdagsutskottens betänkanden visar att påfallande formella skiljaktigheter finns mellan olika utskotts betänkanden. Vid en närmare granskning kan man konstatera att skiljaktigheterna är många och ibland svåra att förstå.
I det följande skall jag något beröra den formella utformningen av utskottens betänkanden. Men först en kort orientering om riksdagstrycket i vilket betänkandena ingår som en del.
Allt vad riksdagen officiellt sysslar med redovisas i riksdagstrycket. Detta innehåller riksdagens arbetsmaterial (Kungl. Maj:ts propositioner till riksdagen, riksdagsledamöternas motioner samt redogörelser och framställningar från riksdagens organ). Vidare innehåller riksdagstrycket resultatet av riksdagens beredning av arbetsmaterialet (utskottens betänkanden) och riksdagens behandling av arbetsmaterialet (kammardebatterna och kammarens beslut). I riksdagstrycket ingår även riksdagens skrivelser och riksdagens författningssamling.
Ett betänkande innehåller i allmänhet recit, utskottets yttrande (motivering) och utskottets hemställan (kläm). Vidare kan ingress förekomma. Konstitutions- och näringsutskotten brukar förse ingressen med den litet egendomliga rubriken "Ärendet". I inte kontroversiella fall kan betänkandet göras mycket kort enligt modellen "utskottet tillstyrker Kungl. Maj : ts förslag och hemställer". Vid delade meningar innehåller betänkandet en eller flera reservationer.
Utskottsbetänkandena som del av riksdagstrycket. Riksdagstryckets olika delar bildar tillsammans en enhet. Detta förbises ofta vid utformningen av utskottens betänkanden. Inte sällan förekommer att delar av propositioner och motioner "klipps in" i betänkandenas recit. Framför allt gäller detta propositionernas departementschefsanföranden som in extenso eller till vissa delar kan återfinnas i reciten.
Utgår man från riksdagstrycket som en enhet — något som enligt min mening borde vara självklart — bör reciten i betänkande i anledning av proposition som föranlett motion i regel endast redovisa föreliggande propositions- och motionsyrkanden. Att redovisningen ibland kan kräva en förtydligande text är naturligt, liksom att det i större ärenden kan vara praktiskt att gruppera yrkandena efter deras sakinnehåll med därav följande utförligare recit. Även i betänkande i anledning av motion kan en utförligare recit behövas, självfallet beroende på hur pass uttömmande innehållet i motionen är. Det kan som exempel vara lämpligt att redogöra för gällande bestämmelser, att redovisa den aktuella frågans tidigare behand-
ling eller att i övrigt lämna upplysningar som är av vikt för ärendets riksdagsbehandling.
I en del utskotts betänkanden innehåller yttrandedelen i betydande omfattning referat av propositioner och motioner. En viss slentrian kan inte uteslutas. Risken med denna teknik är att man frestas att förenkla eller helt förbigå motiven för utskottets ställningstagande och nöjer sig med att ansluta sig till vad som i propositionen eller motionen anförts. Formuleringar av typen "utskottet tillstyrker Kungl. Maj:ts förslag och avstyrker följaktligen motionerna" förekommer.
Flera utskott undviker den dubbelredovisning av arbetsmaterialet som ett återgivande av innehållet i propositioner och motioner innebär. Detta gäller såväl betänkandenas recit som deras yttrandedel. I den mån den senare innehåller referat av propositioner och motioner är referatet begränsat till vad som erfordras för att klargöra utskottets ställningstagande.
Utskottsbetänkandenas avslagsklämmar. I allmänhet är innehållet i en kläm lätt att förstå. Framför allt gäller detta bifallsklämmar. Bland klämmar om avslag på motioner hittar man emellertid formuleringar som den inte initierade måste finna förbryllande.
Den vanligaste avslagsklämmen innehåller kort och gott en hemställan att riksdagen avslår motionen. Vid sidan av denna okomplicerade formulering förekommer två varianter. Den ena utmynnar i hemställan att motionen inte föranleder någon riksdagens åtgärd och den andra att riksdagen anser motionen besvarad med vad utskottet anfört. Bägge varianterna tolkas som hemställan om avslag, något som beträffande den sistnämnda varianten inte kan utläsas av ordalydelsen. Om kammaren bifaller utskottets hemställan antecknas motionerna i bägge fallen i registret till riksdagstrycket som avslagna.
Hur långt tillbaka i tiden formuleringarna "ej åtgärd" och "motion besvarad" går, finns såvitt jag vet inte någon undersökning om.1
Förklaringen till att formuleringen "ej åtgärd" kommit att användas är med all sannolikhet att den uppfattas som en mjukare form av avslag. Att formuleringen reserverats för sådana fall då motionsyrkande går ut på hänvändelse av något slag till Kungl. Maj: t — t. ex. hemställan om utredning rörande medelsanvisning i stället för yrkande om anslag — finns inte belägg för.
Tillkomsten av formuleringen "besvarad motion" är svårare att komma åt. En förklaring kan möjligen hänföras till den praxis beträffande riksdagsskrivelser som tidigare tillämpades. Vid bifall till ett utskottsbetänkande intogs då i skrivelsen utskottets motivering och kläm med den ändringen att ordet "utskottet" utbyttes mot ordet "riksdagen".2 Vad utskottet i motiveringen anfört i anledning av "besvarad motion" togs med i skrivelsen, däremot inte motiveringen till hemställan om avslag på motion. Att få en motion "besvarad" var alltså bättre för motionären än rent avslag. Numera finns inte denna möjlighet eftersom riksdagsskrivelserna endast innehåller ett meddelande om riksdagens beslut.
Mot hemställan att motion inte föranleder någon riksdagens åtgärd kan
riktas den anmärkningen att motionen redan föranlett åtgärd av riksdagen. Den har tagits emot och remitterats till utskott. Formuleringen "någon riksdagens vidare åtgärd" skulle vara mera adekvat. Den förekommer någon enstaka gång. Civilutskottet har i en del fall använt uttrycket "ytterligare åtgärd".
Helt obegriplig för den inte initierade är formuleringen att riksdagen anser motion besvarad med vad utskottet anfört. Efter ordalydelsen måste en sådan hemställan betyda att riksdagen föreslås besluta att utskottet fullgjort sin grundlagsstadgade beredningsskyldighet. Som svar på motionsyrkande är formuleringen föga upplysande.
I tvåkammarriksdagen använde statsutskottet inte formuleringarna "ej åtgärd" och "motion besvarad". I stället användes genomgående vid hemställan om avslag formuleringen "att riksdagen avslår motionen". Samma förfarande tillämpar åtskilliga men långt ifrån alla av enkammarriksdagens utskott.
Reservation till utskottsbetänkande. I de flesta fall avser reservationen både utskottets yttrande (motivering) och hemställan (kläm). Det förekommer emellertid att reservation avser endast motiveringen eller klämmen.
Den vanligaste tekniken vid utformningen av reservation som innehåller både motivering och kläm är att i reservationen anges dels hur viss del eller vissa delar av motiveringen enligt reservantens mening bort lyda, dels hur reservanten i anslutning till sitt förslag till motivering anser att klämmen eller om denna är punktindelad viss punkt eller vissa punkter i klämmen bort lyda.
Från den vanliga tekniken att i reservation som innehåller både motivering och kläm skall framläggas utformat förslag till motivering förekommer den avvikelsen att skatte- och socialförsäkringsutskotten ibland låter utformat förslag till motivering ersättas av ett anförande i vilket motiven för reservationens hemställan utvecklas. Anförandet är hållet i jag- eller vi-form, beroende på antalet reservanter.
Det har uppgivits att anledningen till att anförande får ersätta utformat förslag till motivering är att man i reservationen vill markera ett politiskt ställningstagande och menar att en sådan markering får större tyngd om man talar i eget namn och inte i utskottets. Mot tekniken kan invändas att den — även om den är konstitutionellt godtagbar — gör det svårare för läsaren att förstå på vad sätt reservationens motivering skiljer sig från utskottsmajoritetens. Speciellt gäller detta i de fall då man i större eller mindre utsträckning är ense men skiljer sig åt beträffande vissa i betänkandet behandlade partiskiljande frågor.
I de fall då reservation avser endast klämmen brukar reservationen inledas med en hänvisning till vad som anförts i den eller de motioner som ligger till grund för reservationens hemställan. Mot denna teknik kan göras samma invändning som mot användningen av anförande i stället för utformat förslag till motivering.
Om reservation avser endast motiveringen till kläm som man i utskottet är ense om måste utformat förslag till motivering ingå i reservationen.
Allmänna synpunkter. De skiljaktigheter mellan olika utskotts
utformning av sina betänkanden som jag berört i det föregående gäller betänkandenas recit, hemställan om avslag på motioner och redovisningen av motiveringen för reservationsyrkanden. Skiljaktigheterna är därmed ingalunda uttömda. Betydande skiljaktigheter finns beträffande exempelvis rubriksittningen, närvaroförteckningarna,3 andra klämmar än de här behandlade, användningen av kursiveringar m. m. Det skulle föra för långt att gå in på. dessa skiljaktigheter.
Önskemålet om enhetlig utformning av utskottens betänkanden får självfallet inte drivas för långt. Ett rimligt krav är dock att det skall vara lätt för den som tar del av betänkandena att orientera sig. Det kan inte vara tillfredsställande att man skall behöva lära sig en teknik för att tillägna sig innehållet i vissa betänkanden och en annan för att förstå andra betänkanden. I hög grad befogat är också kravet på att utskotten använder enkla och i möjligaste mån enhetliga formuleringar i betänkandenas klämmar. Helt förkastlig är formuleringen "besvarad motion". Även användningen av anförande i stället för utformad motivering i reservation borde undvikas.
I riksdagstrycket visar Kungl. Maj:ts propositioner en föredömlig enhetlighet. Förklaringen härtill är de bindande anvisningar för propositionsskrivning som utfärdats och den formella granskning av propositionerna som görs i statsrådsberedningen.
Något riksdagens organ motsvarande statsrådsberedningen finns inte. Utan tvekan skulle ett sådant organ fylla en viktig uppgift. Svårigheten ligger i att få utskotten att acceptera en formell granskning av någon som inte tillhör vederbörande utskott. Man reagerar mot varje inblandning i utskottens självständighet — suveränitet — och menar dessutom att den tidsnöd under vilken utskotten ofta arbetar omöjliggör granskning av utomstående. Att farhågorna är överdrivna visar all erfarenhet från kanslihuset. Ingenting talar emot att en riksdagens "statsrådsberedning" skulle i fråga om den formella utformningen av utskottens betänkanden fylla en viktig uppgift utan att fördröja arbetet. Till organisationen av ett sådant riksdagens organ kan finnas anledning återkomma i annat sammanhang.
Olof Berger