Om banklagar och andra banknormer

 

av generaldirektör STEN WALBERG1

 

 

Bankernas ställning i samhället har tidvis debatterats under senare år. Den synpunkt som de mot bankerna kritiskt inställda kretsarna framför allt hävdat har varit att bankerna såsom enskilda institutioner skulle ha en alltför stor maktställning; deras överförande i statlig ägo har varit det mest extrema önskemålet. Däremot har ingen velat påstå, att det skulle brista i fråga om säkerheten i bankerna — något som för 40 år sedan inte var lika självklart. Inte heller har man på allvar velat ifrågasätta bankernas lojalitet mot rättssystemet. När det för några år sedan uppdagades allvarliga överträdelser av banklagen i en bank, framstod detta såsom något unikt — även för den ifrågavarande banken.
    De svenska bankerna är nämligen utpräglat laglydiga institutioner. Bankerna bygger härvidlag på gamla traditioner, och de har stöd i den offentliga tillsynen. En bidragande orsak har säkerligen varit, att bankerna för sin verksamhet själva är beroende av att kunder och andra som de har att göra med följer rättens bud, en annan att bankernas verksamhet kan sägas vara genomsyrad av juridik. För var och en av de olika typerna av bankinstitut — affärsbanker, sparbanker och jordbrukets kreditkassor — gäller särskilda, till omfånget ansenliga lagar. Stora delar av civilrätten i övrigt har utpräglad bankanknytning: skuldebrevslagen, växel- och checklagarna, fondkommissionslagen, i betydande mån också jordabalken. Valutalagstiftningen tillämpas av bankerna under riksbankens överinseende. Indirekt beröres de av aktiebolagslagen och annan associationsrättslig lagstiftning. Självfallet kommer de också i beröring med skattelagstiftningen. I bakgrunden finns för dem som för alla andra de miniminormer för mänskligt handlande som framgår av brottsbalken.
    En i den juridiska debatten föga uppmärksammad sida av bankjuridiken utgör själva banklagstiftningen, alltså de lagar som banker och bankinspektion gemensamt har att tillämpa. Dessa lagar innehåller en lång rad bestämmelser om bankernas rörelse, alla med det gemensamma syftet att tillgodose bankernas och därmed insättarnas säkerhet och garantera en sund utveckling av verksamheten. Om denna lagstiftning skall här endast sägas, att full enighet råder om

 

1 De tankegångar som framläggs i artikeln återgår delvis på ett föredrag av förf. vid 1973 års bankmöte under titeln Juridik, etik och samhällsansvar i bankverksamheten, Bankföreningens skriftserie nr 103.

12—743005. Svensk Juristtidning 1974

178 Sten Walbergatt man inte kan nöja sig med ett formellt iakttagande av reglerna; i det inledningsvis nämnda fallet var det inte fråga om något formellt brott mot banklagen, men i realiteten hade väsentliga bestämmelser åsidosatts. Det är nämligen lätt att finna sådana yttre former som skulle möjliggöra att buden i banklagarna kringgås. Det åsyftade fallet fick bedömas enligt den gyllene grundregel för all juridisk bedömning som säger att man måste oavsett yttre form se till den reella innebörden av förekommande transaktioner. Man måste, för att citera ett uttalande av en framstående bankjurist vid 1973 års bankmöte, handla i lagens anda.
    Det sagda måste också gälla skattelagstiftningen. Om någon skulle vilja betrakta denna som en lagstiftning av lägre dignitet än den civilrättsliga, behöver man endast erinra om att skattelagstiftningen liksom den civilrättsliga utskiftar vad vi var och en har rätt till av gods och guld. Med skattelagstiftningen kommer bankerna företrädesvis i kontakt, när det gäller kundernas förhållanden. Men även i dessa relationer måste bankerna så långt möjligt se till att lagen följs och handla i lagarnas anda. Om en kund med bedrägliga medel minskar sin skatt, är det inte stort bättre än om han åtkommer samma summa genom bedrägeri mot en bank.
    Men något måste tillkomma utöver den rena rättstillämpningen, även om denna sker med den nyss nämnda grundsatsen för ögonen. Det står i full överensstämmelse med rättsordningen att underlåta att kasta ut en frälsarkrans till en drunknande människa eller att utan giltigt skäl rygga en muntlig överenskommelse att sälja en fastighet. Den som gör det handlar likväl djupt förkastligt. Det innebär också något förklenande, om man säger att någon balanserar på lagens yttersta gräns.
    Av den anledningen har vi på en rad olika områden särskilda, skrivna eller oskrivna etiska grundsatser. Vi talar om god advokatsed, god revisorssed, pressetiska regler, läkaretik och god försäkringssed. Bankerna utgör härvidlag inte något undantag. Tvärtom utgör begreppet god banksed en levande realitet.
    Det är sålunda en självklarhet att banken inte utnyttjar det faktiska övertag som den mången gång kan ha gentemot en kund utan bör behandla honom på ett objektivt, hyggligt och anständigt sätt.Med dessa speciella frågeställningar kommer bankinspektionen i kontakt bl. a. genom klagomål från allmänheten. Det rör sig här om ett i lag oreglerat förfarande. Rent formellt innebär det inte något annat än att klaganden fäster inspektionens uppmärksamhet på att det enligt hans mening föreligger ett missförhållande som bör föranleda ingripande. Ärendet är därför inte att anse som ett partsärende i för-

Om banklagar och andra banknormer 179valtningslagens mening, och klaganden kan enligt allmänt vedertagen förvaltningsrättslig praxis inte anföra besvär mot inspektionens beslut; han har ställning av anmälare. Detta hindrar inte, att kommunikationsprincipen konsekvent tillämpas. I en del fall har inspektionen kunnat hjälpa den klagande till en bättre behandling från bankens sida — givetvis utan att ikläda sig domstolens roll i privaträttsliga tvistefrågor. Men dessa fall är undantag. I regel visar sig klagomålen oberättigade och ger snarast belägg för en hög banketisk standard hos de berörda bankerna.
    Men begreppet god banksed innehåller åtskilligt mera. Det är en självklarhet, att en bankman för bankens räkning inte förfar på ett sätt som står de i brottsbalken brännmärkta förfarandena nära, inte heller förfar på liknande sätt i skattefrågor, dvs. ägnar sig åt skatteflykt. Svårare kan det bli att undvika att mer eller mindre omedvetet medverka i sådana förfaranden från kunders sida.
    En god hjälp i situationer av sist angivet slag är den allmänt vedertagna grundsatsen, att oktrojsystemet inte innebär någon skyldighet för bankerna att acceptera kunder som de inte vill ha. Det ankommer på bankerna själva att avgöra om de genom kreditgivning eller rådgivning eller på annat sätt vill etablera ett närmare kundförhållande. En annan sak är att lämna rent teknisk grundservice av typ vanlig inlåning, resetjänst o. dyl. På den bör i princip alla kunna göra anspråk.
    Mot den bakgrunden är det naturligt att bankerna gör en sovring när krediter, rådgivning eller annan mera aktiv medverkan från deras sida begärs. En jämförelse med advokaternas situation kan vara belysande. När en advokat blir ombedd att åtaga sig en klientssak, gör han inte detta utan en ingående prövning, som även innefattar att advokaten inte själv skall riskera att bli inblandad i något olagligt eller något som kan sätta hans eget goda namn och rykte i fara.
    För bankerna är samma akt av självbevarelsedrift naturlig. Därtill kommer, att transaktioner, som kan innebära risker av det här diskuterade slaget, ofta är förbundna med kreditpropåer. Kreditprövning innebär alltid en mer eller mindre ingående undersökningav ändamålet med sökt kredit. Det är känt, att bankerna i betydande utsträckning vägrar att medverka i kundtransaktioner, som från här behandlade synpunkter ter sig tvivelaktiga. Bankerna vägrar t. ex.att honorera checkar, när de har anledning att misstänka checkocker.De vägrar att medverka med krediter vid fastighetsköp, när det framgår att en del av köpeskillingen för en fastighet lämnas "under bordet" i syfte att undanhålla stämpelskatt och skatt för realisations-

180 Sten Walbergvinst. Köp av företag, som finansieras med detta företags egna medel — ett numera förbjudet förfarande — har banker vägrat att finansiera, osv.
    Det bör understrykas, att den återhållsamhet som här avses gäller kreditgivning eller aktivt och konstruktivt arbete för de ifrågavarande transaktionerna. Även om en advokat vägrar att ta emot ett uppdrag, är han givetvis oförhindrad, i vissa situationer rentav skyldig, att upplysa klienten om innehållet i gällande rätt. Detsamma gäller bankjurister och andra bankmän. Men därifrån är steget långt till att exempelvis i skatteflyktssyfte aktivt medverka i och rentav göra den juridiska konstruktion som kunden önskar men inte själv förmår åstadkomma.
    Om dessa allmänna grundsatser råder, såvitt jag kan bedöma, full enighet mellan bankerna och bankinspektionen. Det kunde under sådana förhållanden tyckas vara en rent teoretisk fråga, om man här har att göra med en frivillig vakthållning, byggd på traditionerfrån ansvarskännande bankledare, eller om det i själva verket föreligger en juridisk skyldighet för bankerna att iaktta dessa grundsatser.
    Frågan är emellertid inte enbart teoretisk. Den kan få praktiskbetydelse, om mindre ansvarskännande personer skulle tillvälla sig inflytande i en bank och börjar eller kan befaras börja med tvivelaktiga transaktioner i utkanterna av brottsbalkens eller banklagarnas domäner. Som bekant föreligger av den anledningen allvarliga bekymmer för de danska myndigheterna beträffande en dansk affärsbank — svenska myndigheter har haft anledning att syssla med bankens föga nogräknade annonsering i svenska tidningar. Möjligheten för svenska insättare att undandra sig skatt var ett mer eller mindre tydligt angivet argument i den annonseringen. Saken kom också på sin spets våren 1973, då en person, som av bankinspektionen— och bankerna — bedömdes icke ha det erforderliga särskilda förtroendet, i kraft av ett stort aktieinnehav nominerades till styrelseledamot i en bank.
    Enligt min mening föreligger en juridisk skyldighet för bankerna att iaktta god banksed och en skyldighet för bankinspektionen att ingripa om denna skyldighet åsidosättes. På den grunden ansåg jag mig nödsakad att vidta den ovanliga åtgärden att komma med föreställningar på bolagsstämman i den sistnämnda banken. Denna uppfattning grundas på det samhällsansvar för bankerna som på olikasätt kommer till uttryck i banklagstiftningen. I det hänseendet innehåller den för affärsbankerna gällande lagen om bankrörelse de utförligaste bestämmelserna, men andemeningen är densamma i de för sparbankerna och jordbrukets kreditkassor gällande lagarna.

Om banklagar och andra banknormer 181    Affärsbankerna är som bekant underkastade krav på oktroj, och oktroj får endast beviljas, om den tillämnade rörelsen finnes vara nyttig för det allmänna. Av förarbetena till stadgandet härom i 4 § lagen om bankrörelse framgår visserligen att det närmast är tänkt som en spärr mot överetablering, men bakom denna tanke ligger, enligt vad man samtidigt uttalade, att en överetablering inte skulle stärka och utveckla ett sunt affärsliv utan verka i motsatt riktning, bli till skadaför det allmänna. Detta uttalande gjordes i förarbetena till 1911 års banklag. Redan då kom alltså lagstiftarens omsorg om sundhet i affärslivet och givetvis i första hand inom bankväsendet till uttryck.
    Bankernas ställning som allmännyttiga organ markeras ytterligare av bankinspektionens skyldighet enligt 147 § samma lag att med uppmärksamhet följa bankbolagens verksamhet i den mån så erfordras för kännedom om förhållanden som är av betydelse för bankens säkerhet och en sund utveckling av bankverksamheten. Regeln härom infördes, med något avvikande lydelse, år 1933 i 1911 årsbanklag på förslag av 1924 års bankkommitté, men den grundade sig på en i praxis redan framvuxen målsättning för banktillsynen. Härom bär minnesanteckningar från inspektionens första tid vältaligt vittnesbörd. Inriktningen av tillsynen mot denna uppgift bidrog enligt kommittén till att bereda sundhet och soliditet åt bankväsendet och innebar därigenom ett skydd för insättarna. Vid tillkomsten av den nu gällande lagen av år 1955 uttalade departementschefen, att den då valda formuleringen var avsedd att motverka en alltför snäv tolkning av tillsynens funktion.
    Mot övervakningsskyldigheten enligt 147 § svarar en skyldighet att ingripa enligt 154 § om utvecklingen inte är sund. Där talas om "allvarliga missförhållanden beträffande bolagets ledning" och "skada för det allmänna" på ett sätt som visar att man avlägsnat sig långt från sammanhanget med eventuell överetablering. Det framgår uttryckligen av lagtexten, att skyldigheten att ingripa gäller oberoende av om lag eller bolagsordning kränkts. Såsom exempel på missförhållanden som kunde föranleda ingripande åberopades i förarbeten från 1921 det fallet, att bankbolags medel i oproportionerligt stor utsträckning användes för ensidigt tillgodoseende av bolaget närstående personers intressen under sådana omständigheter, att fara kunde anses föreligga för att bolagets soliditet därigenom skulle kunna rubbas. Man hänvisade vidare till det fallet, att bankbolag genom alltför vidsträckt kreditgivning medverkade till osund spekulation i aktier eller fastigheter.
    Bankernas ställning såsom allmännyttiga organ markeras utanför banklagstiftningen genom de uppgifter av närmast offentligrättslig

182 Sten Walbergnatur som tillkommer bankerna vid förmyndarvården eller vård av medel som lämnats i allmänt förvar. Stadgandena härom bygger på den särskilda förtroendeställning som bankerna åtnjuter.
    Det anförda torde visa, att man redan i äldre tid, då de nyss åberopade bestämmelserna i banklagen tillkom, var väl medveten om att ett särskilt samhällsansvar åvilade bankerna. Det är emellertid ingen tvekan om att under de gångna årtiondena en skärpning har ägtrum i uppfattningen om vad som på bankområdet är till nytta eller skada för det allmänna. Förhållandena i samhället och kraven på hänsyn till kunder och till samhällets gemensamma intressen är i dag helt andra än för 40—50 år sedan. Denna skärpning har satt sina spår i den praxis som utvecklats i samspelet mellan banker och bankinspektion, en praxis som på grund av lagreglernas allmänt hållna karaktär — och i överensstämmelse med gammal, av statsmakterna godtagen tradition — varit rättsskapande. Lagfästandet i efterhand av de i 147 § banklagen angivna principerna för tillsynen är ett exempel på sådan av statsmakterna godtagen rättsbildning. Men skärpningen har också kommit till uttryck i den nytillkomna bestämmelsen i 77 § banklagen om offentliga styrelseledamöter. Denna bestämmelse ger de offentliga styrelseledamöterna till uppgift att särskilt verka för att samhällets intressen beaktas. Av denna formulering följer indirekt, att det är och redan tidigare ansetts vara en skyldighetför bankerna och de bolagsstämmovalda styrelseledamöterna att beakta samhällets intressen. Båda kretsarna inom styrelsen har således skyldigheter såväl mot banken och dess kunder som mot det allmänna. I propositionen om lagändringen (1970: 141) underströks,att affärsbankerna tilldelats betydelsefulla uppgifter "såsom mer eller mindre exekutiva organ" för statens ekonomiska politik.
    Att redan existerande, generellt avfattade lagregler på detta sätt kan få ett ändrat och utvidgat innehåll på grund av samhällsutvecklingen och nytillkommen lagstiftning är inte något unikt. Vi har en parallell i kommunallagens allmänt hållna regel i 3 § om den kommunala kompetensen. Denna regel säger som bekant inte något annat än att kommun äger att själv vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. Meningen är, att kommunernas organ och besvärsinstanserna, i sista hand regeringsrätten, skall ge stadgandet materiellt innehåll på grundval av lagens förarbeten. Men det har också utsagts vid olika tillfällen, att myndigheterna därvid skall ta hänsyn till samhällsutvecklingen och nytillkommen lagstiftning på angränsande områden.Så har också skett. Kommunernas möjligheter att stödja enskild företagsamhet har t. ex. vuxit i takt med ökade ambitioner för

Om banklagar och andra banknormer 183sysselsättningspolitiken men återigen minskat, sedan det slagits fast att lokaliseringspolitiken är en statlig angelägenhet. Stadgandet i 3 § kommunallagen har hela tiden kvarstått oförändrat.
    I enlighet med detta resonemang finns enligt min mening i vartfall numera inte rum för tvekan om att bankerna är att se som halvofficiella organ, som åtnjuter särskilt förtroende men också har däremot svarande särskilda förpliktelser mot samhället. De måste iaktta dessa, om de i överensstämmelse med nutida uppfattning skall kunna uppfylla målsättningen att vara till nytta för det allmänna. Att följa banketiska normer av det slag som här antytts, att iaktta god banksed är alltså inte bara en gärd av frivillighet utan också en juridisk förpliktelse. Man kan i sammanhanget konstatera, att många av de normer som gäller för allmän tjänst, bl. a. om objektivitet och opartiskhet, i mångt och mycket blivit vägledande, när det gäller att bedöma vad som skall innefattas i den goda banksed som bankerna är skyldiga att iaktta.
    De svenska bankerna håller en hög standard, tekniskt och affärsmässigt. Att de håller en hög standard även i de avseenden som här avhandlats är odiskutabelt och borde göra det möjligt att dryfta bankernas framtida roll i det svenska samhället mera lidelsefritt än som tidigare stundom varit fallet.