BERTIL WENNERGREN. Förvaltningsprocess. Statens nämnd för utgivande av förvaltningsrättsliga publikationer. Sthlm 1971. Norstedts. 404 s. Kr. 51,50.

 

Ett långvarigt lagstiftningsarbete rörande förvaltningsrättens centrala delar fullbordades under år 1971. Reformerna innebar delvis djupgående förändringar i fråga om både förvaltningsdomstolarnas organisation och regleringen av förfarandet. På det domstolsorganisatoriska planet märks främst en radikal omläggning av den högsta besvärsprövningen av förvaltningsmål i allmänhet, innebärande att regeringsrätten omvandlats till en i stort sett renodlad prejudikatinstans och kammarrätt byggts ut till en allmän mellaninstans närmast under regeringsrätten med uppgift att vara den reella slutinstansen i det stora flertalet mål. Motsvarande funktionsfördelning har parallellt genomförts på den allmänna domstolssidan mellan högsta domstolen och hovrätt. Vidare upprättades i anslutning till länsförvaltningsreformen inom länsstyrelsernas ram domstolar för prövning av juridiskt kvalificerade ärenden på länsstyrelseplanet: länsskatterätt, som i huvudsak övertog den gamla prövningsnämndens funktion, och länsrätt, som anförtroddes bl. a. mål om omhändertagande enligt barnavårdslagen eller nykterhetsvårdslagen, mål enligt 21 kap. föräldrabalken och mål om körkortsåterkallelse. På förfarandesidan märks främst tillkomsten av förvaltningsprocesslagen (FPL), som reglerar förfarandet i regeringsrätten, kammarrätt samt skatterätt och länsrätt, och förvaltningslagen (FL), som innehåller centrala regler om förfarandet hos förvaltningsmyndighet.
    Båda lagarna måste betecknas som viktiga nyskapelser, även om de sakligt i många stycken överensstämmer med vad som gällde tidigare. Författningsregleringen var emellertid på dessa områden i hög grad rudimentär, och rättsreglerna fick till stora delar sökas i praxis eller genom analogier till RB. På några områden var författningsreglerna uppbyggda som hänvisningar till stora komplex av bestämmelser i RB, vilka lände till efterrättelse i tillämpliga delar. Denna lagstiftningsmetod kan knappast anses helt tillfredsställande, om man ser till de rättssökandes möjligheter att skaffa sig kännedom om rättsreglerna.
    Wennergrens bok har som huvudämne FPL samt de "organisationslagar"som gäller för de domstolar där FPL skall tillämpas, nämligen lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (regeringsrätten och kammarrätterna) och lagen om skatterätt och länsrätt (länsskatterätt, mellankommunala skatterätten och länsrätt). Dessutom behandlas lagen om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, vilken styr vissa typer av mål till

kammarrätt eller regeringsrätten i stället för till Kungl. Maj:t i statsrådet, 19 § regeringsformen, som behandlar regeringsrättens befogenhet att bevilja resning och återställa försutten tid, samt delgivningslagen. Slutligen har i slutet av boken tagits in bestämmelser i RB, som FPL hänvisar till, samt vissa till lagstiftningen anslutande kungörelser.
    Boken fyller ett mycket stort behov. De lagar som behandlas i boken har delvis kommit till i etapper, och förarbetena är därför ibland svåra att finna fram i. Värdet av en kommentar som på ett lättillgängligt sätt tillhandahåller förarbetena kan därför inte överskattas. Dessutom är motivuttalandena till lagstiftningen i många fall inte så fullständiga som man skulle önska åtminstone när man har att syssla med tillämpningen. Wennergren har i stor utsträckning fyllt ut sådana luckor genom att på egen hand kommentera bestämmelserna. Av särskilt värde är att han i betydande omfattning försett kommentarerna med belysande rättsfall.
    Wennergren har haft större förutsättningar än de flesta att åstadkomma en kommentar av stort värde rörande förvaltningsprocessreformen. Ingen torde i så hög grad som han ha tagit verksam del i de olika skedena som ledde fram till reformen. Han har också skilt sig från uppgiften med stor heder. Särskilt imponerande är den raskhet med vilken han arbetat. Boken kom ut bara ungefär ett halvt år efter det att den sista och största delen av reformen hade beslutats. Såvitt anmälaren känner till har den också blivit ett nästan oumbärligt hjälpmedel för juristerna i förvaltningsdomstol.
    Att välja ut stoffet för en kommentar av detta slag är alltid förenat med vissa vanskligheter. Wennergren har delvis följt inriktningen i FPL att främst ge upplysningar i frågor som är av omedelbar betydelse för de rättssökande. Sålunda lämnas t. ex. i anslutning till 3 och 4 §§ FPL praktiska råd om hur man utformar en ansöknings- eller besvärshandling. Å andra sidan hemfaller kommentaren ibland åt teoretiska djupdykningar, vars värde för förvaltningsdomare eller rättssökande man inte känner sig övertygad om. På s. 212 ff behandlar författaren begreppet talan inom förvaltningsrätten med utgångspunkt från motsvarande regler i RB. Anmälaren vill ifrågasätta om det finns särskilt mycket att utvinna för förvaltningsprocessens del genom analogier med reglerna i RB om vilka former av talan som får föras och om ändring och justering av talan. Sådana regler har sin givna plats i en kontradiktorisk process av civil- och straffprocessens typ men har inte samma berättigande i förvaltningsprocessen med dess markerade inslag av officialprövning. För övrigt är det teoretiska underlaget för reglerna om talans identitet i 13 kap. RB diskutabelt (se t. ex. Olivecrona, Grunden och saken). Det är redan av denna anledning av tveksamt värde att, såsomWennergren gör, utifrån bestämmelserna i RB försöka precisera regler på området för förvaltningsprocessens del.
    Wennergren behandlar i anslutning till 1 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar utförligt olika problem som hänger samman med att allmän domstols och förvaltningsdomstols kompetens kan beröra varandra. Framställningen bör vara av minst lika stort intresse för den allmänna domstolssidan som för förvaltningsdomstolssidan. I regel är förvaltningsdomstols kompetens exklusiv (se 10 kap. 17 § och 19 kap. 9 § RB samt 5 § RP). Det finns dock ett par undantag, där tvisten kan prövas även av allmän domstol. Undantagen torde gälla enbart mål om avlöningsförmåner och vissa tullmål, båda grupperna synnerligen sällsynta. Enligt anmälarens uppfattning finns

det numera inte sakliga skäl för att ha kvar en dubbel kompetens beträffande två sällsynta målgrupper. Den innebär att ett sådant mål kan vandra först genom instanserna på förvaltningsdomstolssidan för att sedan fortsätta genom instanserna på den allmänna domstolssidan. Tyvärr försatts möjligheten att i samband med förvaltningsrättsreformen införa en bestämmelse om exklusiv kompetens för de allmänna förvaltningsdomstolarna i samtligamål som faller inom deras område. Det skall gärna medges att det i praktiken är en mycket liten fråga, och införandet av en sådan bestämmelse kan mycket väl anstå till något annat lämpligt tillfälle. Från systematisk synpunkt skulle det emellertid vara tillfredsställande att även på denna punkt få de allmänna förvaltningsdomstolarnas jämställdhet med de allmänna domstolarna bekräftad.
    Anmälaren vill gärna stryka under den positiva attityd som Wennergren redovisar i fråga om en aktiv processledning från domstolens sida. Traditionen på förvaltningsdomstolssidan har präglats av viss återhållsamhet i fråga om den materiella processledningen. Detta torde bl. a. hänga samman med att enligt äldre ordning skriftväxlingen i skattemål i kammarrätten ombesörjdes av den underliggande instansen (prövningsnämndens kansli). Efter förvaltningsrättsreformen ankommer ledningen av parternas skriftväxling liksom annat beredningsarbete genomgående på den förvaltningsdomstol där målet är anhängigt. Som Wennergren framhåller i anslutning till 25 §FPL kan muntliga kontakter med parter och andra svårligen undvaras till komplettering av det skriftliga utredningsmaterialet. Att enskild part exempelvis genom telefonsamtal får viss vägledning från domstolen om vilket material han bör förebringa bör inte vara något onormalt i förvaltningsdomstol, vars uppgift framför allt är att värna om den enskildes rättsskydd.Det är att märka att förvaltningsprocessen i princip är skriftlig och att de enskilda i regel själva för sin talan i förvaltningsmål. Vägledningen behöver inte innebära att domstolens opartiskhet och objektivitet bringas i tvivelsmål. I det nyligen framlagda förslaget till förenklat förfarande i mindre tvistemål finns för övrigt också belägg för uppfattningen att det är motiverat med en aktiv materiell processledning från domstolens sida när den enskilde förutsätts själv föra sin talan (se f. ö. de synpunkter som har framförts i frågan i SvJT 1973 s. 479 ff).
    Även vad Wennergren framhåller om domsskrivning på förvaltningssidan (s. 260 ff) förtjänar att kraftigt understrykas. Icke minst viktig är synpunkten att den som skriver domen bör hålla i minnet för vem han skriver domen. Adressaten är ofta en vanlig människa som saknar erfarenhet av juridikens språk och termer. Domaren skriver primärt inte domen för sina juristkolleger utan för att ge part svar på hans talan.
    Som redan antytts har Wennergren i stor utsträckning använt sig av metoden att återge departementschefs- och lagrådsuttalanden i obearbetat skick. Häremot finns i regel inte något att invända. Emellertid har metoden inte slagit väl ut när uttalandena inte åtföljs av beledsagande kommentarer, som fallet är när han behandlar lagen om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål och delgivningslagen. I det förra fallet är departementschefsuttalandena huvudsakligen inriktade på att motivera vissa justeringar i förhållande till framlagda utredningsförslag, vilka inte återges i boken, eller på att behandla remissvägen framförda synpunkter, vilka inte heller återges. Uttalandena blir därför föga njutbara

när de återges fristående och har i allmänhet inte heller något av värde att ge den som skall tillämpa lagstiftningen. När det gäller delgivningslagen återges departementschefsuttalanden och lagrådsuttalanden i en följd utan att det framgår vem som står för uttalandena. Det blir därför ofta svårt för läsaren att utvinna något ur dem.
    I en del fall ställer man sig tveksam till de uttalanden Wennergren gör i boken. Ett sådant gäller tillämpningen av den nya ordningen, enligt vilken regeringsrätten har egen kansliorganisation och besvär till regeringsrätten ges in till domstolen i stället för som tidigare till statsdepartementen.Wennergren hävdar på s. 123 att, om en besvärshandling till regeringsrätten felaktigt kommer in till statsdepartementen före besvärstidens utgång, besvären skall anses anförda i rätt tid. Likaså skall besvär till Kungl. Maj:t i statsrådet anses ha anförts i rätt tid, om besvärshandlingen har kommit intill regeringsrättens kansli före besvärstidens utgång. Wennergren hänger upp sin ståndpunkt på det förhållandet att "statsrådet och regeringsrätten fortfarande sammanhålls inom begreppet Konungen". Bortsett från att ordningen att regeringsrätten dömer i Kungl. Maj:ts namn försvinner i och med att det vilande förslaget till ny regeringsform träder i kraft, bör man redan nu betrakta Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten som skildamyndigheter. På samma sätt torde högsta domstolen betraktas som ensärskild myndighet, skild från både Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten. Att ett sådant synsätt är förhärskande framgår dessutom indirekt av ett rättsfall från regeringsrätten (Svensk skattetidning 1969 s. 126), som Wennergren åberopat strax dessförinnan (s. 122). Kommer en besvärshandling, som skall till regeringsrätten, i stället in till statsdepartement före besvärstidens utgång, bör den inte godtas som inkommen i rätt tid, såvida inte handlingen blir överlämnad till regeringsrätten inom besvärstiden. För övrigt bör inte misstag av nu avhandlat slag inträffa i någon nämnvärd omfattning med hänsyn till att det överklagade beslutet alltid skall innehålla klargörande besvärshänvisning.
    På s. 139 påstår Wennergren att delgivning normalt inte används för kommunikation med offentlig motpart. Detta torde inte vara riktigt. Åtminstone i kammarrätten i Göteborg används delgivning regelmässigt exempelvis när taxeringsintendent föreläggs att svara i skattemål.
    Enligt 13 § FPL skall rätten, om det behövs, inhämta yttrande från förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Bestämmelsen tar framför allt sikte på enpartsmålen och ger där en motsvarighet till det kontradiktoriska förfarandet i tvåpartsmålen. Före tillkomsten av FPL lär åtminstone i vissa förvaltningsdomstolar yttrande från beslutsinstans ha inhämtats regelmässigt. I kommentaren knyter Wennergren an till äldre praxis men underlåter att betona, att remittering numera inte får ske slentrianmässigt utan bara "om det behövs". Fastmera framhåller han att det är en naturlig utredningsåtgärd att yttrande inhämtas från den myndighet vars beslut överklagats. Bl. a. med hänsyn till att förvaltningsmyndigheter numera är ålagda att motivera sådana beslut som överklagas till förvaltningsdomstol(17 § FL), bör det höra till undantagen att yttrande behöver inhämtas från beslutsmyndighet. Wennergrens framställning kan på denna punkt föranleda missförstånd, vilket också inträffat.
    Av Wennergrens framställning på s. 188 f kan man få intrycket att i regeringsrätten och kammarrätterna finns förordnade fasta sakkunniga för

bokföringsfrågor och skogsfrågor samt för sociala frågor. Såvitt anmälaren har sig bekant finns sådana sakkunniga förordnade bara i kammarrätten i Stockholm. Det rör sig om två fasta sakkunniga, en för frågor rörande bokföring och balansteknik och en för frågor rörande uppskattning av inkomstav skog.
    På s. 182 och 190 uttalar sig Wennergren om förhör med parts sakkunnig.Wennergren konstaterar att det i 25 § FPL saknas hänvisning till 40 kap. 19 § RB, som handlar om sådan av part åberopad sakkunnig vilken inte utsetts av rätten, och drar slutsatsen att sådan sakkunnig i förvaltningsprocessen skall höras som vittne. Enligt anmälarens uppfattning är detta ett missförstånd. Synsättet i FPL är att ingen annan muntlig bevisning får förekomma än sådan som rätten bestämmer. Gör part framställning om att någon skall höras som sakkunnig, har rätten att välja mellan att förordna omsådant förhör och att med stöd av 8 § andra stycket FPL avvisa bevisningen. I det förra fallet blir det fråga om ett förhör med sakkunnig varom rätten förordnar enligt 25 § FPL. Det skall alltså inte förekomma att av part åberopad sakkunnig hörs vid muntlig förhandling i förvaltningsdomstol utan att rätten förordnat om det (se prop. 1971: 30 del 2 s. 568). Detta är orsaken till att hänvisning saknas till 40 kap. 19 § RB.
    På s. 194 uttalar Wennergren, att det många gånger är kinkigt att avgöra i vad mån tystnadsplikt skall vika för vittnesplikt, när tystnadsföreskriften anger att tjänstemannen inte "obehörigen" får yppa vissa förhållanden. I sådana fall tvingas man enligt Wennergren till ändamålstolkning med beaktande å ena sidan av ändamålet med tystnadsplikten och å andra sidan av ändamålet med vittnesförhöret. Enligt hittills vedertagen uppfattning anses tystnadsplikt, som innebär förbud att yppa vissa förhållanden"obehörigen", "till obehöriga", "i oträngt mål" e. d., vika för vittnesplikten (se SOU 1966: 60 s. 226). Det bör därför inte komma i fråga att ändamålstolkningen får utfalla så, att vittnet befrias från att yttra sig om omständigheter av betydelse i målet.
    Wennergrens bok kom till redan innan all följdlagstiftning till förvaltningsrättsreformen var färdig. I några delar är därför boken redan föråldrad. Man skulle därför vilja önska att en ny upplaga av boken snart kom ut. Kunde den därvid förses med rubriker på varje sida, som upplyste om vilken bestämmelse eller åtminstone vilken författning som avhandlas på sidan, skulle bokens stora värde öka ytterligare.

                                                                                                                                 N. O. Wentz