Staten och kyrkan

 

Av kanslichefen FREDRIK STERZEL

 

Sedan författningsfrågan bragts i hamn, torde frågan om förhållandet mellan staten och kyrkan vara den äldsta av de stora reformfrågorna på det offentligrättsliga fältet. Det har nu snart gått 18 år sedan riksdagen beslöt uppta den till utredning — ett likartat beslut fattades av andra kammaren redan 1909. Syftet med denna uppsats är att ge en såvitt möjligt åsiktsneutral översikt över frågans utveckling och läge.
    Som bekant meddelade regeringen förra året, att den inte avser att lägga fram något förslag till slutlig lösning inom den närmaste tiden. Detta nya uppskov med avgörandet innebär emellertid inte att reformarbetet stannar av. I själva verket är så många förändringar alltjämt aktuella, att principfrågans räckvidd kan förminskas avsevärt.

 

Kyrkans ställning och organisation

Som en bakgrund skall först ges några notiser om den nuvarande ordningen: om det gällande religionsfrihetsbegreppet och sambandet mellan staten och kyrkan samt kyrkans ekonomiska villkor. Dessa förhållanden har så grundläggande betydelse — och har blivit föremål för så många oklara uttalanden — att det syns angeläget att något precisera förutsättningarna.
    Först bör erinras om att vårt kyrkorättsliga system är resultatet av en mycket lång historisk utveckling.1 Kristendomen kom till vårt land på 800-talet och hade slutligt segrat på 1100-talet. Redan under medeltiden tillkom en stor del av den kyrkliga egendomen, och även flera drag i förhållandet mellan staten och kyrkan leder sitt ursprung till denna tid.
    Avgörande betydelse för utvecklingen av relationen kyrka-stat fick emellertid reformationen i början av 1500-talet. I reformatorernas uppfattning om det andliga och världsliga regementet och i konungens önskan att bryta kyrkans ekonomiska och politiska makt låg grunden för en närmare samverkan mellan stat och kyrka. Sverige upphörde att vara en romersk-katolsk kyrkoprovins och fick i stället en självständig nationalkyrka. Dess högsta myndighet blev konungen. Full enhet i religionen genomfördes inom riket på den evangelisk-lutherska bekännelsens grund.
    Den lutherska enhetskyrkans princip fastlades redan i de inledande stadgandena till våra första regeringsformer, med ord som återkom med små jämkningar från 1634 till 1772: "Enighet i religionen och den rätta gudstjänsten är den kraftigaste grundvalen till ett lovligt, samdräktigt och varaktigt regemente." Konungens inflytande stärktes genom 1686 års kyrkolag, som alltjämt är gällande i vissa delar. Både den och 1734 års lag stadgade landsförvisning som påföljd för avfall från den rätta läran. Bland andra författningar bör nämnas 1726 års konventikelplakat, som förbjöd enskilda sammankomster för andaktsutövning.
    Redan vid sistnämnda tid hade emellertid enhetsprincipen börjat uppmjukas. Genom privilegierna för Jonas Alströmers fabriker i Alingsås 1724

 

1 Historiska översikter har lämnats av 1958 års utredning kyrka-stat dels i delbetänkandet SOU 1964: 16, dels i slutbetänkandet SOU 1968: 11 s. 24 ff.

 

270 Fredrik Sterzelhade reformerta hantverkare fått viss religionsfrihet, och 1741 gavs anhängare av den anglikanska och reformerta kyrkan rätt till fri religionsutövning. Det s. k. toleransediktet gav 1781 denna rätt till alla utlänningar av kristen bekännelse, och året därpå fick mosaiska trosbekännare samma rättigheter.
    Stadgandet om religionens enhet upptogs inte i 1809 års regeringsform. Denna föreskriver i stället som bekant i 16 §, att konungen bör "ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, såvitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer". Övrig lagstiftning lämnades emellertid oförändrad.2 Först ett halvsekel senare började en vidare religionsfrihet bryta igenom. Konventikelplakatet upphävdes 1858. Avfall från den rätta läran upphörde att vara kriminaliserat med tillkomsten av 1864 års strafflag. Nya förordningar om främmande trosbekännare och deras religionsövning utfärdades 1860 och 1873. Härigenom fick svenska medborgare rätt att utträda ur svenska kyrkan, dock endast för att övergå till annat kristet trossamfund. Genom dessa och andra författningsändringar vid samma tid fick religionsfriheten ett innehåll, som den behöll under lång tid.
    En revision av 1873 års förordning begärdes av riksdagen redan 1909 och av kyrkomötet 1929 men kom inte till stånd förrän med tillkomstenav 1951 års religionsfrihetslag.3 I sin första avdelning, om religionsfrihet, fastslår denna, i 1 § att envar äger rätt att fritt utöva sin religion, såvitt han icke därigenom stör samhällets lugn eller åstadkommer allmän förargelse, i 2 § att det står envar fritt att för religiös gemenskap deltaga i sammankomst och sammansluta sig med andra, i 3 § att andra hinder icke gäller för offentlig gudstjänst än sådana som i allmänhet är stadgade för sammankomst, till vilken allmänheten har tillträde, och i 4 § att ingen är skyldig att tillhöra trossamfund. Dessa stadganden ger religionsfriheten dess väsentliga innehåll. Lagen upptar i övrigt främst regler om medlemskap i svenska kyrkan.
    I den debatt som föregick religionsfrihetslagen hävdades från en del håll, att den tilltänkta lagstiftningen inte var tillräcklig utan att frågan om förhållandet mellan staten och svenska kyrkan borde tas upp i hela sinvidd. I propositionen anförde sålunda departementschefen: "I den allmänna diskussionen har stundom hävdats att en sådan lagrevision icke vore tillräcklig för att genomföra religionsfrihetens princip. Härför skulle också krävas ett upphävande av den särställning som tillkommer svenska kyrkan i förhållande till andra religiösa samfund. Enligt denna uppfattning skulle religiös verksamhet icke få betraktas som en samhällets angelägenhet utan få bedrivas endast av enskilda, i förhållande till de statliga

 

2 Innebörden av punkten religionsfrihet i 16 § RF har uppfattats olika. Å ena sidan har hävdats att den innebar en bekräftelse av 1781 års toleransedikt men ingenting mer. Å andra sidan har hävdats att den åsyftade en fullständig religionsfrihet. Ämnet behandlas ingående i C. A. Hessler, Stat och religion i upplysningstidens Sverige (1956). För egen del avvisar Hessler bådade angivna tolkningarna som ohistoriska och menar att det väsentliga ligger i orden om en fri utövning av religionen: de som hörde till kyrkan skulle förbli där, men konungen skulle låta dem utöva sin religion i frihet, utan tvång att delta i gudstjänst och nattvard. Om den senare utvecklingen, se bl. a. C. A. Hessler, Statskyrkodebatten (1964).
3 Omedelbara förarbeten: SOU 1949: 20, prop. 1951:100 (cit. s. 48) och SäU 1951: 1.

Staten och kyrkan 271organen helt självständiga sammanslutningar." För egen del uttalade departementschefen i denna fråga: "Enligt min mening kan det icke med fog hävdas att kyrkans administrativa och ekonomiska särställning måste hindra religionsfrihetens förverkligande. Även med bibehållande av kyrkans nuvarande ställning torde det vara möjligt att tillgodose den enskilde medborgarens religiösa frihet och de fria religiösa samfundens anspråk på att fritt få utöva sin verksamhet. Det måste i varje fall anses opåkallat att uppskjuta de nu aktuella lagstiftningsfrågorna i avbidan på en utredning om kyrkans ställning i administrativt och ekonomiskt hänseende."
    Innebörden av principen om religionsfrihet har varit en av kärnfrågorna i kyrka-stat-komplexet under senare år. Synpunkter liknande dem, som departementschefen bemötte i de citerade uttalandena, kom sålunda att bilda själva grundvalen för det förslag till lösning, som lades fram 1972.
    En förbindelselänk mellan religionsfriheten och kyrkans organisationutgör frågan om medlemskap i svenska kyrkan. Härom finns som redan nämnts bestämmelser i religionsfrihetslagen, 6—12 §§. Endast svenska medborgare och här i riket bosatta utlänningar kan vara medlemmar i kyrkan. Medlemskap vinns vid födelsen av barn i äktenskapet om båda föräldrarna och av barn utom äktenskapet om modern tillhör kyrkan. Särskilda regler ges för andra situationer. Medlem kan utträda ur kyrkan genom att göra anmälan till pastor i den församling han tillhör, antingen personligen eller i egenhändigt undertecknad och av två personer bevittnad handling. Från början krävde lagen alltid personlig anmälan om utträde.Den nuvarande ordningen infördes 1963.5
    Enligt de senaste tillgängliga uppgifterna, avseende 1972, tillhörde 97,9% av medborgarna svenska kyrkan. Av ca 412 000 utländska medborgare i landet 1972 tillhörde ca 185 000 svenska kyrkan.6
    Kyrkans basorganisation är de kyrkliga kommunerna: församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna. Bestämmelser om dessa ges i lagen om församlingsstyrelse.7 Det finns i dag 2 563 territoriella församlingar samt fem icke-territoriella och sju utlandsförsamlingar. De flesta är små. Ungefär lika stor del av befolkningen, ca 16 %, bodde 1969 i de 40 största församlingarna som i de 1 829 minsta. Ett omfattande samarbete har därför utvecklats. Det finns f. n. 175 frivilliga samfälligheter. Av dessa är 134 totala, d. v. s. handhar alla ekonomiska (men ej övriga) angelägenheter; de omfattar 607 församlingar. Härtill kommer ca 600 flerförsamlingspastorat, vilka är obligatoriska, partiella samfälligheter. Ungefär lika många pastorat — den prästerliga organisationens grundenhet — är enförsamlingspastorat.8
    Beslutanderätten utövas i omkring 1 500 församlingar av kyrkofullmäk-

 

4 En ingående redogörelse för kyrkans organisation och förvaltning har lämnats av 1958 års utredning kyrka-stat i delbetänkandet SOU 1967: 45. Korta översikter ges i SOU 1968: 11 s. 41 ff och SOU 1972: 37 s. 9 ff.
5 Prop. 1963: 146, 1LU 1963: 33.
6 Svenska kyrkans årsbok 1974 s. 201. Talen innebär att 95,2 % av hela befolkningen tillhörde kyrkan medan omkring 161 000 svenskar och 227 000 utlänningar stod utanför. Märk att en stor del (mer än hälften) av de fria samfundens medlemmar även tillhör svenska kyrkan, se vid not 22.
7 Förarbeten: SOU 1957:15, prop. 1961: 70, KU 1961: 16. Kommentar av Å. Hassler (1964). Se i övrigt H. G. F. Sundberg, Kommunalrätt (1964).
8 Enligt uppgifter från Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Se vidare t. ex. Svenska kyrkans årsbok 1973 s. 76 ff.

272 Fredrik Sterzeltige och i de övriga på kyrkostämma. Fullmäktige skall finnas om invånarantalet överstiger 1 000; mer än 1 400 församlingar når inte den gränsen. Även de totala samfälligheterna har fullmäktige, medan de övriga har församlingsdelegerade. Välbekant är det låga valdeltagandet i kyrkofullmäktigevalen, omkring 12 %. Det har bl. a. föranlett vissa förslag — i riksdagen senast 1967 — om att flytta beslutanderätten i ekonomiska angelägenheter till de borgerliga kommunerna.9
    Kyrkorådet, i vilket kyrkoherden är självskriven ledamot, är styrelse och centralt verkställande organ i alla församlingar och samfälligheter. Härutöver förekommer, liksom i de borgerliga kommunerna, särskilda nämnder, t. ex. kyrkogårdsnämnder.
    Lagen om församlingsstyrelse innehåller en s. k. kompetensregel enligt kommunallagens och landstingslagens mönster: "Församling äger att själv vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt denna lag eller särskild författning tillkommer annan." Härutöver anges att som församlings angelägenheter anses frågor om bl. a. vård om kyrka, begravningsplats10 och annan för kyrkligt ändamål avsedd egendom, främjande av kyrklig förkunnelse och av kristen verksamhet bland barn och ungdom, gamla och sjuka, samt frågor om avlöning till präster och annan personal. Inom kommunalrätten brukar man skilja mellan oreglerade och specialreglerade kommunala uppgifter. En specialreglerad uppgift för kyrkan är folkbokföringen, varom stadgas i folkbokföringsförordningen. Vid sidan av den egentliga kyrkokommunala verksamheten förekommer åtskillig formellt fristående verksamhet genom syföreningar, kyrkobröder m. m.
    Svenska kyrkans organisation på stifts- och riksnivåerna är inte uppbyggd på församlingarna som grund. Motsvarighet saknas sålunda till de borgerliga sekundärkommunerna, landstingen. Riket är indelat i 13 stift. Biskopen är chef för stiftet. Han intar en auktoritativ ställning i religiösa frågor och har därjämte omfattande kyrkligt-administrativa uppgifter, bl. a. som ordförande i domkapitlet. Om detta stadgas i lagen om domkapitel, att det skall i allmänhet "beflita sig om det kyrkliga livets vård och förkovran" och fullgöra en rad administrativa uppgifter, bl. a. som chefsmyndighet för stiftets prästerskap. I varje stift utom Stockholms finns vidare en stiftsnämnd som ansvarar för förvaltningen av kyrklig jord och andra ekonomiska angelägenheter. Under stiftsnämnderna finns boställsnämnder.11
    Även på stiftsplanet förekommer s. k. fri verksamhet. Denna har vuxit i omfattning under senare år. För densamma har utvecklats en organisation efter kommunalt mönster, med stiftsting som beslutande och stiftsråd som verkställande organ. Detaljerna skiftar något mellan stiften. Nämnas bör

 

9 I de sex valen 1950—1970 sjönk valdeltagandet successivt från 19,3 % till 11,9 %. Vid 1970 års val förekom enligt den officiella statistiken politiska listor endast i ca 600 församlingar (Allmänna valen 1970, del 2, s. 247). Enligt uppgift från riksskatteverket pekar hittills framtagna siffror på ett något högre valdeltagande 1973. — Om avskaffande av kyrkofullmäktige, se SOU1967: 45 s. 65 ff och KU 1967: 42.
10 Regeringen kan dock förordna för särskilt fall, att borgerlig kommun skall anskaffa eller vårda begravningsplats. Exempel på en sådan ordning ger bl. a. Stockholms kommun.
11 Av utrymmesskäl måste 1970 års lag om förvaltning av kyrklig jord (prop. 168, 3LU 91) förbigås liksom över huvud de komplicerade rättsreglerna om kyrklig egendom.

Staten och kyrkan 273även stiftsförbunden av Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, den kyrkokommunala motsvarigheten till Svenska kommunförbundet med dess länsavdelningar. Ett stiftsförbunds beslutande organ är stiftsstämman, dess verkställande organ stiftsstyrelsen. Stiftsstämmor liksom stiftsting består av representanter för de kyrkliga kommunerna men är alltså av frivillig, rent privaträttslig natur.
    Organ för kyrkan på riksplanet är regeringen, riksdagen och kyrkomötet. De stiftar gemensamt kyrkolag. Vad som skall avses därmed övervägdes av 1951 års kyrkomöteskommitté, vars synpunkter allmänt godtagits.12 Till området får hänföras, förutom 1686 års kyrkolag och anslutande författningar, de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för den kyrkliga organisationen och verksamheten. Kommittén framhöll att "kyrkolagsbegreppet i stor utsträckning får bestämmas efter ett vägande motvarandra av kyrkans och det borgerliga samhällets krav" och sade sig väl medveten om principens vaghet, eftersom den lämnar "utrymme för olika värderingar beroende på envars inställning till kyrkan och till samhällsfrågorna i övrigt". Flera för kyrkan väsentliga lagar stiftas av regeringen och riksdagen utan kyrkomötets deltagande, t. ex. församlingsstyrelselagen. Administrativ lagstiftning i kyrkliga ämnen beslutas av regeringen, som bl. a. förordnar om kyrkans böcker: bibelöversättning, psalmbok, kyrkohandbok m. fl. På regeringen ankommer också vissa tjänstetillsättningar,främst biskopsutnämningar enligt lagen om biskopsval och de s. k. tredjegångstillsättningarna enligt lagen om prästval. Reglerna måste förbigås här. Kyrkoärendena hör i kanslihuset till utbildningsdepartementet — före 1968 benämnt ecklesiastikdepartementet — men har ofta enligt särskilt förordnande handlagts av annat statsråd än departementschefen. I samband med regeringsförändringen i slutet av 1973 blev den nye kommunministern föredragande i kyrkofrågor.13
    Någon central förvaltningsmyndighet för kyrkliga frågor finns inte. Sådana frågor handläggs inom en rad ämbetsverk, bl. a. kammarkollegiet, riksantikvarieämbetet och riksskatteverket. Det enda lagfästa, rent kyrkliga organet på riksplanet är kyrkomötet, som består av de 13 biskoparna, 26 prästerliga ombud som väljs inom stiften och 57 lekmannaombud som väljs indirekt av församlingarna. Kyrkomöte skall hållas vart femte år men kan kallas oftare av regeringen. De senaste hölls 1968 och 1970; nästa sammankommer hösten 1975. Biskopsmötet är ett frivilligt samrådsorgan, och ärkebiskopen är som bekant endast "primus inter pares". Bara icke lagreglerad verksamhet handhas av de fyra s. k. centrala kyrkliga styrelserna: Svenska kyrkans centralråd för evangelisation och församlingsarbete, Svenska kyrkans ungdomsstyrelse, Svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse och Svenska kyrkans diakoninämnd. Ledamöter i dessa styrelser utses av kyrkomötet; stadgarna fastställs av regeringen. Ett viktigt centralt organ, som givetvis har rent privaträttslig status, är det redan

 

12 SOU 1955: 47 (cit. s. 118). Frågan har behandlats av 1958 års utredning kyrka-stat i delbetänkandet SOU 1965: 70 och i slutbetänkandet SOU 1968:11 s. 155 ff och av 1968 års beredning om stat och kyrka i slutbetänkandet SOU 1972: 36 s. 157.
13 Föredraganden måste enligt 28 § RF tillhöra svenska kyrkan. Kravet återfinns i övergångsbestämmelserna till nya RF (p. 9). Gällande förordnande är personligt och innebär alltså ej att kyrkoärendena flyttats till kommundepartementet. 

18—743005. Svensk Juristtidning 1974

274 Fredrik Sterzelnämnda församlings- och pastoratsförbundet.
    Inrättande av en kyrklig centralstyrelse har — liksom en mera enhetlig organisation på stiftsplanet — varit ett viktigt önskemål från kyrkligt håll under den förda reformdebatten.
    Kyrkans ekonomiska villkor har blivit föremål för ingående undersökningar genom de båda kyrka-stat-utredningarna.14 I den tidigare debatten framkom ofta högst överdrivna föreställningar om vad den kyrkliga egendomen betyder för kyrkans ekonomi. Efter de analyser som gjorts har denna fråga kommit helt åt sidan i debatten. Ur den andra utredningens betänkanden kan inhämtas att kyrkans avkastningsgivande egendom, den s. k. finansförmögenheten, 1969 gav en nettoavkastning på 6 milj. kr. och att övrig egendom, den s. k. förvaltningsförmögenheten, samma år medförde ett underskott på 100 milj. kr.15
    Kyrkans utgifter 1969 var enligt samma källa drygt 1 000 milj. kr., varav lokalplanet svarade för bortåt 90 %, stiftsplanet för ca 2 % och riksplanet för ca 9 %. Den viktigaste inkomstkällan är församlingsskatten. I sin egenskap av kyrkliga kommuner äger församlingarna beskattningsrätt gentemot både fysiska och juridiska personer, både medlemmar och ickemedlemmar. Den som utträtt ur kyrkan betalar dock endast 30 % av församlingsskatten. Denna andel skall motsvara kyrkans s. k. allmänt samhälleliga uppgifter, framför allt folkbokföring och begravningsväsen. Under 1969 inflöt 675 milj. kr. i församlingsskatt, varav 60 betalades av juridiska personer, 15 av icke-medlemmar och 600 av medlemmar. Bland övriga inkomster förtjänar nämnas ca 70 milj. kr. i kollekter och gåvor av enskilda och ca 90 milj. kr. i statsbidrag. Av sistnämnda belopp utgjordes ca 80 milj. kr. av skatteutjämningsbidrag och återstoden av statliga bidrag till domkapitel, stiftsnämnder m. m.16
    Kyrkofonden bör inte förbigås i detta sammanhang.17 Med stark förenkling kan sägas följande. Den egentliga fonden består dels av statligt kapital, dels av medel som ägs av kyrkliga rättssubjekt. Proportionen kan uppskattas till ca 20 % statsmedel och ca 80 % kyrkomedel. Fondens kapital uppgår till ca 80 milj. kr. och nettoavkastningen till ca 2 milj. kr.per år. Utöver detta kapital innehåller fonden även medel som används för transfereringar, främst den s. k. allmänna kyrkoavgiften. Denna skall betalas av alla församlingar med ett av regeringen fastställt öretal per skattekrona. Totalbeloppet är bortåt 100 milj. kr. per år. En del av dessa medel används för att utjämna lönekostnaderna mellan församlingarna. Det har beräknats att utdebiteringen av dessa kostnader utan utjämningsförfarande skulle variera mellan 10 och 66 öre per skattekrona. Försam-

 

14 Delbetänkandena SOU 1967: 46 och 1971: 29. I bilagor till slutbetänkandet har 1968 års beredning också sammanfattat sina ekonomiska undersökningar, se SOU 1972: 37.
15 En annan sak är att egendomen har betydande värde. Att beräkna detta är svårt. Det uppskattades av 1958 års utredning till ca 4 miljarder kr. (SOU 1968: 11 s. 206) och av 1968 års beredning till ca 6—7 miljarder kr. (SOU 1972: 36 s. 119). — Uppgiften om finansförmögenhetens nettoavkastning är hämtad ur SOU 1972: 37 s. 14. Enligt uppgift i SOU 1972: 36 s. 145 not 4 skulle det rentav ha blivit en nettoförlust 1969.
16 Det förtjänar nämnas att kyrkans kostnader för folkbokföring och begravningsväsen 1969 beräknats till ca 215 milj. kr. eller ca 30 % av utdebiteringsbehovet, se SOU 1972: 37 s. 22 ff.
17 Se SOU 1972: 37 s. 12, 17 och 65 (även SOU 1972: 36 s. 147 och 175).

Staten och kyrkan 275lingar med högt utdebiteringsbehov får dels tillskott från kyrkofonden, dels statligt skatteutjämningsbidrag. Återstoden av kyrkoavgiften går främst till finansiering av verksamheten på riks- och stiftsplanen; beskattningsrätt föreligger ju endast på lokalplanet.
    Relationen mellan staten och svenska kyrkan är komplicerad. Här har endast några mycket enkla uppgifter kunnat lämnas. Redan av det sagda har emellertid framgått, att beteckningen "statskyrka" kan leda vilse. Den har också undvikits av de båda utredningarna.18 Vad som är särskiltviktigt att uppmärksamma är det starka inslaget av "kommunkyrka". På stifts- och riksplanen saknar visserligen kyrkan kommunal struktur, men allmänt sett är den knappast mera statlig än de borgerliga kommunerna. Statens reella inflytande över verksamheten är t. ex. väsentligt mindre liksom dess bidrag till finansieringen.
    Det bör tilläggas att debatten om staten och kyrkan överflödar av mer eller mindre klargörande begrepp, vilka ofta ges olika innebörd då de begagnas av olika personer. Endast två skall beröras här. Svenska kyrkans karaktär av "trossamfund" och av "öppen folkkyrka" har särskilt understrukits både av de statliga utredningarna och av kyrkan själv. Det förstnämnda begreppet har definierats i 4 § religionsfrihetslagen: "Med trossamfund förstås, förutom svenska kyrkan, sammanslutning för religiös verksamhet, vari ingår att anordna gudstjänst." Här är alltså utsagt att kyrkan å ena sidan är ett trossamfund men å andra sidan är något annat än en religiös sammanslutning. Den moderna folkkyrkosynen, som utvecklats bl. a.av Einar Billing och Nathan Söderblom, har inte bara en kyrkopolitisk utan även en religiös motivering.10 I allmänna sammanhang brukar med uttrycket avses, att svenska kyrkans tjänster i princip står öppna för hela folket, utan krav på aktivt ställningstagande av den enskilde. Ibland åsyftas även den demokratiska uppbyggnaden med starkt lekmannainslag.

 

Andra trossamfund i Sverige

Ett av de viktigaste inslagen i reformdebatten under senare år är att perspektivet vidgats till att omfatta även samhällets relationer till andra trossamfund än svenska kyrkan. Det är därför motiverat att lämna några korta uppgifter även om dessa samfund. Den senaste utredningen har ägnat ett särskilt betänkande åt dem, främst åt deras ekonomiska villkor.20
    Man brukar räkna med att det finns ett hundratal trossamfund i vårt land. Flertalet av dessa är emellertid mycket små och endast lokalt verksamma. Begränsar man sig till samfund som "betjänar minst 3 000 personer i Sverige" — för att direkt citera det kriterium riksdagen uppställt för statsbidrag — blir antalet 23.
    Till en grupp kan hänföras sju lutherska trossamfund. Störst är Svenska

 

18 Se t. ex. 1968 års beredning i SOU 1972: 36 s. 45 f: Termen "statskyrka"framstår som "mindre lämplig, åtminstone för inhemskt bruk". Utöver till de båda utredningarna bör även hänvisas till H. G. F. Sundberg, Stat och kyrka enligt gällande svensk rätt (1961) och dens., Kyrkorätt (1947).
19 Se t. ex. A. Palmqvist i SOU 1964: 16 s. 96 ff och 1968 års kyrkomöte, SäU nr 1, återgivet i SOU 1972: 37 s. 190 f.
20 SOU 1972: 38. Uppgifterna i texten grundar sig på detta betänkande. Liksom där bör även här göras reservationen, att medlemsbegreppet varierar mellan samfunden och därför är ett bristfälligt jämförelsemått.

276 Fredrik SterzelMissionsförbundet med ca 88 000 medlemmar, därnäst Evangeliska Fosterlandsstiftelsen med ca 29 000 medlemmar. En utbrytning ur den sistnämnda är Missionssällskapet Bibeltrogna Vänner med ca 10 000 medlemmar. Något större är Svenska Alliansmissionen. Hit hör vidare estniska och lettiska evangelisk-lutherska församlingarna samt ungerska protestantiska församlingen, envar med några tusen medlemmar.21
    I en annan grupp kan sammanföras sex baptistiska trossamfund. Hit hör till en början Pingströrelsen med ca 90 000 medlemmar samt Svenska Baptistförbundet och Örebromissionen med drygt 26 000 resp. knappt
20 000 medlemmar. De övriga är Helgelseförbundet och Sjundedags Adventistförbundet med några tusen medlemmar var samt Fribaptistsamfundet med drygt 1 000 medlemmar.
    Metodistiska samfund finns tre, nämligen Frälsningsarmén med bortåt 38 000 medlemmar, Svenska Frälsningsarmén med knappt 2 000 medlemmar samt Metodistkyrkan i Sverige med ca 9 000 medlemmar.
    Övriga trossamfund kan inte på samma sätt indelas i grupper. Katolska kyrkan har 26 församlingar och ca 54 000 medlemmar. Det finns elva ortodoxa församlingar med tillhopa ca 15 000 medlemmar. Ungefär lika många tillhör de tre mosaiska församlingarna. Jehovas Vittnen uppges ha ca 12 500 medlemmar, Maranata ca 10 000. Mormonkyrkan och Kristen Vetenskap slutligen har ca 5 000 resp. ca 3 000 medlemmar.
    Dessa samfund har sammanlagt omkring 5 000 församlingar eller motsvarande basenheter. Dessa har från rättslig synpunkt karaktären av ideella föreningar. Man brukar räkna med att ca 10 % av befolkningen har nära anknytning till de fria samfunden och att dessas årliga utgifter uppgår till sammanlagt ca 350 milj. kr.22

 

Kyrkofrågan i riksdagen på 1950-talet

Frågan om förhållandet mellan staten och kyrkan hade debatterats åtskilliga gånger i riksdagen innan beslut om utredning slutligen kom till stånd. Andra kammaren biträdde redan 1909 och 1918 motioner med förslag om utredning, men frågan föll på första kammarens motstånd. Nya motioner väcktes och avslogs 1923, 1930 och 1932. Därefter följde ett uppehåll till 1950, då långa riksdagsdebatter förekom med anledning av motioner dels av två socialdemokrater, dels av en framträdande frikyrkoman i folkpartiet. Justitieministerns uttalanden i 1951 års proposition om religionsfrihetslagen har redan återgetts. Det skall tilläggas, att en folkpartist väckte en motion med yrkande om avslag på propositionen och tillsättande av "en ny, allsidig och förutsättningslös utredning med sikte på skilsmässa mellan stat och kyrka under för de svenska kyrkosamfundens fortbestånd och utveckling betryggande former".
    Även nästa initiativ kom från folkpartiet, i motioner vid 1955 års riksdag

 

21 Finskspråkigt lutherskt församlingsarbete nämns i betänkandet bland dessa samfund, men det anmärks att det inte är fråga om ett trossamfund i egentlig mening.
22 Jfr SOU 1968: 11 s. 44 och 1972: 38 s. 13. Beloppet har angetts av 1968 års beredning för 1969 men har också lagts till grund för årets riksdagsmotioner om höjt anslag till de fria samfunden.

Staten och kyrkan 277med den nuvarande partiledaren som främsta namn.23 Som en viktig utgångspunkt angavs att "den svenska kyrkan är en folkkyrka, icke i trängre mening ett bekännelsesamfund". Det är tydligt, framhöll motionärerna,"att ett skiljande av stat och kyrka ingalunda innebär att staten automatiskt blir ointresserad av de värden som den kristna religionen och kyrkans verksamhet företräder. De religiösa strävandena kan och bör liksom annan ideell verksamhet stödjas i lämplig form." Motionärerna sade sig ha för egen del funnit en tillfredsställande formel för ett principiellt ställningstagande i satsen: "De organisatoriska banden mellan stat och kyrka löses under betingelser som är betryggande för kyrklig verksamhet och kristet kulturliv." Efter en översikt av frågor, som borde prövas av en utredning, uttalade motionärerna om statligt ekonomiskt stöd till en fristående folkkyrka, att det är "rimligt att en utredning tar ställning till såväl möjligheten för kyrkan att på grundval av allmänna debiteringslängder beskatta sina medlemmar som till eventualiteten av ett därmed jämförbart årligt statligt bidrag, utformat i parallellitet med samhällets stöd åt andra allmännyttiga och ideella ändamål". Mycket skiftande uppfattningar hade emellertid anförts om frågans läge i folkopinionen. Med hänsyn härtill framställdes inget utredningskrav utan yrkades endast att en rådgivande folkomröstning skulle hållas. Utskottet avstyrkte detta yrkande med en kort motivering, som väsentligen gick ut på att frågan var alltför komplicerad för att underställas folkomröstning, i vart fall utan föregående utredning.
    Frågan återkom redan vid 1956 års riksdag i likalydande motioner av tre socialdemokrater och en folkpartist.24 Yrkandet avsåg nu "en allsidig utredning om formerna för och de överblickbara följderna av ett upplösande av det organisatoriska sambandet mellan staten och kyrkan". Motionärerna förklarade sig utgå från följande principiella resonemang: "Det måste ur trosfrihetens synpunkt te sig stötande att staten genom sin auktorisation åt en viss bekännelseform tar ställning i så ömtåliga och djupt personliga frågor som de religiösa. Tro och tänkande ligger utanför statsmaktens kompetens. Helt oförenligt med religionsfrihetens idé ter det sig att staten genom att föreskriva i princip obligatorisk anslutning från födseln till ett bestämt samfund med en bestämd bekännelse föregriper det ställningstagande i livsåskådningsfrågorna, som måste vara den mogne medborgarens sak att ta. När olika livsåskådningsriktningar ute i samfundslivet bryts mot varandra är det ett demokratiskt fundamentalkrav att dessa riktningar blir lika ställda inför medborgarna. Detta fundamentalkrav kan icke tillgodoses på annat sätt än att statsmakt och kyrkoväsen skiljes åt."
    Denna gång ledde framstötarna till resultat. En majoritet inom konstitutionsutskottet tillstyrkte "en allsidig och förutsättningslös utredning av frågan om den framtida gestaltningen av förhållandet mellan staten och kyrkan". Den utförliga skrivningen i utlåtandet kan helt kort sammanfattas så, att utredningen skulle vara helt förutsättningslös i principfrågan och kunde förutses ta lång tid i anspråk. Huvudsyftet med utredningen borde vara "att framlägga material för en fortsatt diskussion av och ett framtida ställningstagande till frågan om statens och svenska kyrkans re-

 

23 Motionerna I: 41 och II: 48, KU 1955: 19.
24 Motionerna I: 163 av hr Osvald (fp) m. fl. och II: 214 av hr Edberg (s), KU 1956: 17. Utskottsutlåtandet innehåller bl. a. sedvanlig historisk återblick.

278 Fredrik Sterzellationer till varandra".
    Bakom utlåtandet stod utskottets socialdemokrater och folkpartister. En gemensam reservation avgavs av representanterna för bondeförbundet —då regeringsparti — och högern. De sade sig hysa "den meningen att ett slitande av de månghundraåriga banden mellan stat och kyrka skulle i religiöst, kulturellt och administrativt hänseende innebära en så stor omvälvning, att ett sådant steg ej kan tänkas taget utan att en mycket bestämd och stabil folkmening finnes där bakom". Någon sådan folkmening hade inte framkommit, och det syntes därför inte motiverat att igångsätta en vidlyftig och tidsödande utredning.

 

1958 års utredning kyrka-stat

Riksdagen biföll i november 1956 utskottets hemställan och anhöll sålunda hos regeringen om en utredning. Frågan upptogs emellertid inte förrän i början av 1958, efter koalitionsregeringens uppbrott och skifte på ecklesiastikministerposten. I de utredningsdirektiv, som då utfärdades, förklarade departementschefen, att han i allt väsentligt kunde ansluta sig till vad utskottet anfört om arbetets syfte och uppläggning. En viktig skillnad innefattade emellertid direktiven, nämligen att arbetet delades upp på två etapper. Departementschefen ville särskilt understryka att utredningen måste bli omfattande och mödosam, "troligen en av de mest omfattande som på senare tid förekommit i vårt land". Det var därför av stor vikt att från början noga förbereda och planlägga arbetet. Redan detta var en ganska vidlyftig uppgift som borde utgöra en första etapp av utredningen och anförtros en mindre kommitté med biträde av experter på olika områden. Avslutningsvis anfördes: "På de sakkunniga bör ankomma att, sedan arbetet fullgjorts i sådan omfattning att det utgör en lämplig grundval för utredningens fullföljande i andra former, anmäla detta förhållande. Ärendet torde därefter ånyo böra prövas av Kungl. Maj:t för beslut om det fortsatta utredningsarbetet."
    Den första etappen tog tio år i anspråk och avsatte elva betänkanden. Under åren 1963 och 1964 framlades fyra betänkanden av mera allmän och inledande karaktär. Av särskilt intresse med hänsyn till den fortsatta debatten är betänkandet om religionsfrihetsbegreppet.25 Ett annat betänkande avsåg möjligheter och metoder för en sociologisk undersökning av religionens betydelse som samhällsfaktor — en frågeställning som 1956 års utskott ansåg vara "av grundläggande vikt" för utredningen att få klarlagd men som genom ett särskilt riksdagsbeslut 1965 avfördes från utredningsarbetet.26 De återstående båda betänkandena gav översikter över den historiska utvecklingen, över skilda kyrkobegrepp och över kyrkor och samfund i Sverige. Under åren 1964—1967 framlades vidare sex betänkanden om särskilda ämnesområden: lagstiftning och rättskipning, folkbokföring, kristendomsundervisningen och de teologiska fakulteterna, kyrklig organisation och förvaltning samt kyrklig egendom, skattefrågor och prästerskapets privilegier. Dessa betänkanden gav, förutom sedvanliga redogörelser för historik och dagsläge, även en belysning av de väsentliga

 

25 SOU 1964: 13.
26 SOU 1963: 26, prop. 1965: 32, KU 1965: 18. Se även SOU 1968: 11 s. 88 ff.

Staten och kyrkan 279problemen vid en förändrad relation mellan staten och kyrkan och av olika alternativ till lösningar. Innehållet måste förbigås här. Uppenbart är emellertid redan av vad som nämnts här, att det ges få motsvarigheter inom vårt utredningsväsen till den omfattande kartläggning som ägnats kyrkofrågan.
    Ett slutbetänkande framlades 1968. Det ägnades åt, förutom sammanfattningar rörande de särskilda delfrågorna, att belysa fyra hypotetiska helhetslösningar av huvudfrågan, betecknade A-, B-, C- och D-lägena. Om bakgrunden till dessa anförde utredningen väsentligen följande. Delfrågorna kunde bedömas från olika utgångspunkter, t. ex. från religionsfrihetssynpunkter, med utgångspunkt i ekonomiska spörsmål eller med hänsyn till olika praktiska synpunkter. "Det framstod för utredningen redan från början som från arbetssynpunkt rationellt att såväl vid behandlingen av alternativa lösningar på skilda områden var för sig som vid försök till en enhetlig lösning närma sig spörsmålen från huvudsakligen fyra utgångspunkter, valda med hänsyn till berörda aspekter." Rent arbetsmässiga skäl hade alltså varit vägledande, och utredningen förklarade sig väl medveten om att man med andra utgångspunkter kunde uppställa andra lägen än de fyra angivna.27
    A-läget innebar en i det väsentliga oförändrad relation mellan staten och kyrkan. En rad förändringar kunde emellertid tänkas även i detta alternativ. På lokalplanet berördes frågan, om beslutanderätten i ekonomiska angelägenheter borde överföras till de borgerliga kommunerna, och på stiftsplanet frågan, om den fria verksamheten borde författningsregleras. Huvuddelen av framställningen ägnades riksplanet. Här upptogs bl. a.frågorna om kyrkomötets ställning, uppgifter och sammansättning samt om inrättande av en centralstyrelse för kyrkan. Ingående resonemang fördes också om vissa allmänna frågor såsom medlemskapet i kyrkan, skattskyldighet för icke-medlemmar och för juridiska personer, införande av stiftsskatt eller kyrklig riksskatt, kyrkofondens framtida användning m. m.
    Med hänsyn till den senare debatten kan det vara motiverat att något beröra utredningens överväganden om en kyrklig centralstyrelse.28 Det underströks att inrättandet av en sådan skulle påverka den totala kyrkastat-relationen: "Förekomsten av en sådan styrelse skulle markera kyrkans karaktär av trossamfund och skulle — i vart fall om styrelsen erhöll uppgifter, vilka nu ankommer på statliga myndigheter att handlägga — ge kyrkan en friare ställning inom statskyrkosystemets ram." Centralstyrelsenkunde överta uppgifter från kyrkliga organ, t. ex. biskopsmötet, kyrkomötets utredningsnämnd och de fyra nuvarande kyrkliga centralstyrelserna. Den kunde också överta uppgifter från statliga organ, t. ex. förvalta kyrkofonden och avgöra ärenden om kyrklig jord och annan egendom. Detta utvecklades närmare. En centralstyrelse kunde i princip utformas så att den medförde "en mycket fri ställning för kyrkan inom statskyrkosystemets ram" samtidigt som en viss statskontroll bibehölls.29

 

27 SOU 1968: 11, särskilt s. 18, 21 f (cit. s. 21) och 223.
28 Utredningen diskuterade även samordning på den statliga sidan genom inrättande av en statlig kyrkostyrelse, SOU 1968: 11 s. 177 f. En sådan kunde medföra vissa fördelar, närmast av rationaliseringskaraktär, men även risk förökad statskontroll över kyrkan.
29 SOU 1968: 11 s. 178 ff (cit. s. 178 och 180).

280 Fredrik Sterzel    För B-, C- och D-lägena gällde som gemensam förutsättning att kyrkan skulle vara organisatoriskt skild från staten. Detta innebar att den särskilda författningsregleringen för kyrkan skulle upphöra, t. ex. lagarna om församlingsstyrelse, domkapitel och prästval liksom kyrkomötesförordningen och religionsfrihetslagens regler om medlemskap i kyrkan. Vidare förutsattes att de uppgifter, som nu tillkommer statliga organ, skulle överföras till kyrkan, vilket skulle nödvändiggöra vissa organisatoriska reformer, främst tillskapandet av en central kyrkostyrelse. Utredningen anförde, att det självfallet är svårt att uttala sig om hur en fri kyrka skulle bli uppbyggd, men gjorde det allmänna antagandet, att den skulle så långt som möjligt söka anknyta till förhållandena före skilsmässan. Kyrkan skulle rättsligt bli en ideell förening. Detta medförde enligt utredningens mening inget behov av en lagstiftning vare sig om sådana föreningar i allmänhet eller om trossamfund. Däremot diskuterades behovet av speciella regler i konkreta avseenden. Utredningen uppehöll sig också bl. a. vid de särskildaövergångsproblemen, varvid som en utgångspunkt fastslogs att kyrkan efter en skilsmässa får anses vara samma samfund som förut.
    Finansieringen skulle i alla dessa tre lägen ske främst genom bidrag från medlemmarna. Det förutsattes att varken juridiska personer eller fysiska personer som utträtt ur kyrkan skulle vara bidragsskyldiga. I övrigtskilde sig förutsättningarna. I B-läget skulle staten medverka vid uttagandet av bidrag från kyrkans medlemmar. Denna medverkan kunde avse såväl debitering som uppbörd och indrivning eller endast ett eller två avdessa moment. Om beskattningsrätt i rättslig mening borde man emellertidinte tala, annat än om även en fri kyrka möjligen fick svara för t. ex. folkbokföring.30 Rätten till kyrklig jord och övrig kyrklig egendom skulle lämnas orubbad. Detta förutsattes även i C-läget men någon medverkan av staten vid uttagandet av bidrag från medlemmarna skulle inte förekomma. I D-läget skulle ytterligare ett steg tas: av den kyrkliga egendomen skulle endast kyrkobyggnaderna med tomter kvarstå i kyrklig disposition. Egendomen i övrigt skulle överföras till staten eller de borgerliga kommunerna. Utredningen påpekade att skillnaden inte var stor mellan C- och D-lägena till följd av den ringa nettoavkastningen av den kyrkliga jorden. I övrigt uttalades bl. a. att det torde "saknas anledning att — bortsett möjligen från förhållandena under en övergångstid — i nämnvärd omfattning räkna med statsbidrag, som kan användas i kyrkans s. a. s. reguljära verksamhet".31
    Det är inte möjligt att här gå närmare in på de anförda alternativen. Utredningen hade som nämnts inte till uppgift att själv ta ställning i huvudfrågan. Avslutningsvis gjorde den emellertid en sammanfattande framställning av vissa synpunkter som syntes kunna vara av betydelse för det blivande ställningstagandet. Värt att notera i detta sammanhang är att utredningen fann det i och för sig möjligt att förena ett nära samband mellan staten och kyrkan med principerna om religionsfrihet och demokrati, under förutsättning att staten respekterar kyrkans integritet och bereder andra samfund likvärdiga arbetsmöjligheter.32

 

30 Märk framställningen om begreppet "beskattning" i SOU 1968: 11 s. 213 f.
31 SOU 1968: 11 s. 203.
32 SOU 1968: 11 s. 223 ff. Tre centrala uttalanden kan förtjäna citeras: "Oav-

Staten och kyrkan 2811968 års utredningsdirektiv, kyrkomöte och remissyttranden
Den i 1958 års direktiv förutskickade andra utredningsetappen inleddes redan i juni 1968. Som skäl för att inte avvakta remissyttranden över den första utredningens slutbetänkande anförde departementschefen i de nya direktiven, att det var värdefullt att arbetet redan från början skedde "med beaktande av en så aktuell opinion som möjligt" och att de sakkunniga fick tillfälle att sätta sig in i det omfattande materialet så snart som möjligt. Utredningen fick parlamentarisk sammansättning. Dess vikt betonades genom att en medlem av regeringen, statsrådet Alva Myrdal, utsågs till ordförande.
    Utredningens huvuduppgift angavs i direktiven vara att ta ställning i den centrala frågan om det framtida förhållandet mellan staten och svenska kyrkan. Även om vissa ytterligare undersökningar kunde bli nödvändiga, borde i första hand det redan föreliggande materialet läggas till grund för arbetet och detaljlösningar inte utformas. För att underlätta ett kommande beslut var det emellertid nödvändigt att utredningen åtminstone i stort presenterade villkoren för en från staten organisatoriskt skild kyrka. En betydelsefull fråga var givetvis hur en sådan kyrkas ekonomi borde ordnas, särskilt under övergångstiden.
    Av de fyra hypotetiska lägen, som skisserats av den första utredningen, borde A- och C-lägena övervägas i första hand. Ett genomförande av D-läget kunde enligt departementschefen "inte anses vara förenligt med den generositet som torde böra visas vid ett upphävande av statskyrkosystemet". B-läget var visserligen rent formellt ett fritt läge men hade i realiteten starka inslag av statskyrkosystem. Kritik kunde riktas mot det från såväl principiella som praktiska synpunkter. Till valet mellan A- och C-lägena ville departementschefen inte ta ställning, men han ville redovisa "några synpunkter som har lagts på frågan". Till förmån för A-läget hade bl. a. anförts, att svenska kyrkan är en folkkyrka, vars budskap och tjänster är tillgängliga för alla. Många som annars har ringa kontakt med kyrkan tar dess tjänster i anspråk vid särskilda tillfällen. I ett fritt läge skulle detta kanske inte kunna påräknas, och måhända skulle kyrkan inte heller kunna erbjuda sina tjänster i alla delar av landet. C-läget hade enligt mångas uppfattning "den uppenbara fördelen att det medför en fullständig frihet i trosfrågor och ökad likställighet mellan olika trosriktningar och trossamfund". De flesta av de förhållanden, mot vilka invändningar rests, kan visserligen elimineras även vid ett reformerat A-läge, anförde departementschefen, "men många torde föredra C-läget på grund av att olägenheterna då automatiskt försvinner". Det hade dessutom sagts att C-läget

 

sett vilka alternativ som uppställes och vilka aspekter som gör sig gällandeär det uppenbart, att principerna om religionsfrihet och demokrati är av central betydelse." (s. 223) — Det "kan ej uteslutas, att statens behandling av olika samfund kan bli olika utan att fördenskull behandlingen kan angripas från religionsfrihetssynpunkt.  . . . Väljer majoriteten en nära relation mellan sitt samfund och staten måste därför från allmän synpunkt och med utgångspunkt från religionsfriheten krävas, att staten ger dem som utgör minoriteter i fråga om livsåskådning möjligheter till samma respekt för sin inställning samt likvärdiga reella arbetsmöjligheter." (s. 235) — Det "måste beaktas, om och i vad mån svenska kyrkan själv önskar eller godtar en sådan ordning. Sker den statliga regleringen ej mot utan med kyrkans vilja, synes det ej kunna göras gällande att inskränkningen strider mot den religionsfrihet som bör tillkomma kyrkan." (s. 237).

282 Fredrik Sterzelskulle erbjuda fördelar även från kyrkans synpunkt. Denna skulle få "en mera renodlad karaktär av trossamfund, vilket många människor — även aktiva medlemmar av kyrkan — uppfattar som en stor fördel för denna". Kyrkan skulle givetvis få ett större mått av självständighet.
    Avslutningsvis erinrade departementschefen om vissa uttalanden av 1956 års riksdagsutskott om den kristna verksamhetens värde för samhället och anförde för egen del: "I anslutning härtill vill jag understryka, att det fortsatta utredningsarbetet bör äga rum i en anda av tolerans och generositet. Detta arbete skall alltså lika litet som det hittills bedrivna avse något ställningstagande i livsåskådningsfrågorna utan endast i den organisatoriska frågan. Man kan ha olika meningar om hur denna fråga bör lösas men alla borde kunna vara ense om att stor vidsynthet bör visas vid avvägningen mellan motstridiga intressen och synpunkter."
    Frågekomplexet behandlades ingående av 1968 års kyrkomöte som samlades två månader efter de nya utredningsdirektivens utfärdande. Mötet antog ett reformprogram som inte bör förbigås här. Om bakgrunden bör nämnas att programmet byggde på en motion, som undertecknats av samtliga biskopar — utom ärkebiskopen — och ytterligare 14 ledamöter samt i allt väsentligt tillstyrkts av ett särskilt utskott, vars betänkande godkändes av kyrkomötet.33
    Det framhålls inledningsvis som angeläget, att man inte låter sig schablonmässigt bindas vid de hypotetiska lägen, som 1958 års utredning uppställt av arbetstekniska skäl. Utredningen kritiseras för att inte ha tillräckligt beaktat de många församlingarnas reella möjligheter att leva och arbeta under olika ekonomiska förutsättningar. Som särskilda brister framhålls att man inte undersökt hur stora kostnaderna är för folkbokföringen och begravningsväsendet och inte heller närmare belyst hur den kyrkligaverksamheten skall kunna upprätthållas i rimlig omfattning i glesbygderna.
    Själva reformprogrammet har fyra avdelningar. Den första behandlar medlemskapet i kyrkan och åsyftar att dopet skall konstituera medlemskap. Ingen skall alltså bli medlem redan vid födseln. Motionärerna föreslog också, att den som blivit medlem genom dop vid späd ålder skulle upplysas vid 18 års ålder genom pastorsämbetets försorg om de rättigheter och plikter som följer av medlemskapet. Utskottet ansåg emellertid att åtgärder av detta slag tillhör församlingsvård en och inte bör bindas genom särskild reglering.34
    Andra avdelningen avser kyrkans organisation på riksplanet. I fråga om lagstiftning anges som alternativ dels nuvarande ordning, dels ett närmare utvecklat system med ett särskilt, inte alltför knapphändigt kapitel i grundlag samt därunder kyrkolag, annan lag, kyrkomötesföreskrifter m. m.35 Kyrkomötets sammansättning föreslås ändrad så att samtliga ledamöter väljs av stiftstingen. Självskrivenheten skall alltså upphöra liksom att

 

33 Motion nr 18 och SäU nr 1 återges i SOU 1972: 37 s. 187 ff.
34 Tre ledamöter i utskottet reserverade sig för bibehållande av nuvarande ordning. Jfr SOU 1968: 11 s. 235: I fråga om medlemskapet ansåg sig utredningen "kunna konstatera, att opinionsmässiga förutsättningar ej längre synes föreligga inom kyrkan för att nuvarande ordning för inträdet bibehålles".
35 Alternativet torde vara inaktuellt sedan den nya författningen antagits och redovisas därför inte närmare. Det förtjänar dock nämnas, att ordföranden i 1968 års beredning kritiserat det hårt under rubriken "Konstitutionellt krångelprogram" i en tidskriftsartikel, Tiden 1973 s. 540 ff (se vid not 55).

Staten och kyrkan 283präster väljs av präster och lekmän av lekmän. Ärkebiskopens ställning skall dock ytterligare övervägas. En central kyrkostyrelse inrättas — detta är enligt motionen "den kanske viktigaste konsekvensen av organisatorisk art av kravet på större kyrklig frihet gentemot staten". Ärkebiskopen blir självskriven ledamot. Övriga ledamöter utses av kyrkomötet. Styrelsen bör framträda som kyrkans eget högsta organ och ha en självständig ställning gentemot regeringen, vilket bl. a. skall komma till uttryck genom att den fattar bindande beslut inom sitt arbetsområde. Från regeringen och ämbetsverk övertar styrelsen uppgifterna att förvalta kyrkofonden och fastställa allmänna kyrkoavgiften, rikskollekterna och stadgarna för de fyra centrala kyrkliga styrelserna.36 Biskopsmötet infogas i kyrkans fastställda organisation med uppgift att vara ett kontaktorgan, där biskoparna kan överlägga i gemensamma angelägenheter rörande stiften, men utan befogenhet att fatta bindande beslut.
    Programmets tredje avdelning avser organisationen på stifts- och församlingsplanen. Stiftstinget blir ett obligatoriskt, för alla stift likformigt organ, som skall sammankomma minst en gång om året för att behandla vissa för stiftet väsentliga frågor. Det får rätt att inom vissa ramar ta ut en stiftsavgift av församlingarna. Domkapitlet ombildas till att bli en styrelse för hela den verksamhet som utförs i stiftet. Stiftsrådens funktioner överförs till domkapitlen.
    Det fjärde och sista avsnittet i programmet gäller kyrkans egendom och ekonomi. Vad som sägs om den kyrkliga beskattningsrätten har så stor principiell räckvidd att citat kan vara motiverade. I motionen uttalas: "Avgiften till kyrkan förändras från skatt till en medlemsavgift från kyrkans medlemmars sida till den kyrka som de frivilligt tillhör. I stället för kyrkans beskattningsrätt bör komma medlemsavgifter, som betalas endast av sådana som har ett personligt medlemskap i kyrkan." Utskottet anför: "När kyrkan icke längre omfattar alla rikets medborgare, bör dess ekonomi baseras på medel endast från kyrkomedlemmarna. En omläggning från skatt till medlemsavgift har vidare den betydelsefulla principiella innebörden, att erläggandet blir helt beroende av den enskildes fria vilja och personliga beslut att tillhöra kyrkan." I fråga om juridiska personer förutsätts att skatt till kyrkan inte skall förekomma men väl någon form av del i "det ekonomiska ansvaret för den religiösa sektorn i samhället", för att citera motionen. Utskottet förordade närmare utredning härom. Motionärerna anförde vidare att det, så länge huvuddelen av svenska folket tillhör kyrkan, är naturligt att staten hjälper till med debitering och insamlande av avgifter till kyrkan. Enklast sker detta genom att avgiften tas upp på debetsedlarna och uppbärs tillsammans med skatt till stat och kommun. Det bör dock framgå av debetsedlarna hur mycket var och en betalar tillkyrkan. Mot dessa uttalanden hade utskottet ingen erinran.
    Motionen om reformprogrammet berörde inte principfrågan om förhållandet mellan kyrkan och staten. Både motionärerna och utskottet framhåller, att de åsyftade reformerna kan genomföras både med och utan bevarat "samband". Principfrågan togs emellertid upp i andra motioner

 

36 Motionärerna hänvisade här direkt till 1968 års betänkande (se vid not29): De av utredningen anförda synpunkterna sades vara "i hög grad ägnade att läggas till grund för överläggningar om styrelsens uppbyggnad och arbetsuppgifter".

284 Fredrik Sterzeloch behandlades av utskottet i ett särskilt avsnitt, efter själva programmet. Utskottet fann sig böra "förorda ett bevarat samband mellan kyrka och stat" redan av skälet att de angivna reformerna framstod som det viktigaste för kyrkan och att därför, om de i huvudsak genomfördes, ytterligare eller mera genomgripande förändringar inte borde vidtas. Som ett starkt skäl för att behålla ett sådant samband anfördes också "tanke på kyrkans arbetsmöjligheter, särskilt i glesbygder och växande tätorter".
    Kyrkomötet beslöt att i skrivelse till regeringen — såvitt avser huvudfrågorna — dels uttala att reformprogrammet borde "uppmärksammas och tillgodoses vid den framtida gestaltningen av förhållandet mellan staten och svenska kyrkan", dels anhålla att reformerna "måtte genomföras inom ramen för ett fortsatt samband mellan staten och svenska kyrkan".37
    Det förtjänar nämnas att 1970 års kyrkomöte beslöt anhålla hos regeringen om åtgärder för att snarast genomföra reformprogrammet, utan avvaktande av det slutliga ställningstagandet i kyrka-stat-frågan. Som viktigaste önskemål angavs en rationell nyordning av de kyrkliga organen påstiftsplanet och, i andra hand, en reform av den kyrkliga organisationen på riksplanet.38
    Vid utgången av år 1968 utgick tiden för avgivande av remissyttranden över utredningens slutbetänkande. Utfallet i principfrågan om valet mellan de fyra hypotetiska lägena innebär knappast någon överraskning, om man beaktar de nya utredningsdirektiven och kyrkomötets ställningstagande. Enligt den tryckta remissammanställningen uttalade sig av 95 instanser 31 för fortsatt samband mellan stat och kyrka, medan 17 stödde tanken på ett fritt läge och 47 inte tog uttrycklig ståndpunkt. Till den sistnämnda gruppen hörde alla icke-kyrkliga myndigheter utom åtta länsstyrelser, av vilka sex förordade A-läget och två C-läget, och även flertalet organisationer utan religiös anknytning såsom arbetsmarknadens organisationer och de kommunala förbunden. De instanser med anknytning till svenska kyrkan, som yttrade sig i principfrågan, följde inte oväntat nästan genomgående kyrkomötet. Fem yttranden från frikyrkohåll innefattande ställningstaganden, fyra för C-läget och ett, Frälsningsarméns, för A-läget. Ingen remissinstans förordade B-läget och endast socialdemokratiska ungdomsförbundet D-läget.
    En närmare redogörelse för remissvarens innehåll saknar egentligt intresse i dagens läge.39 Med hänsyn till den diskussion, som förts kring remissyttrandena över 1972 års betänkande, kan det emellertid vara värt att citera något ur församlings- och pastoratsförbundets yttrande. Detta grundades delvis på ett frågeformulär som sänts ut till samtliga församlingar samt pastorat och andra samfälligheter. Förbundet sammanfattade utfallet sålunda: "Som framgår av sammanställningen — och om man räknar med 'pastoratsförsamlingarna' — har endast 110 av de kyrkokommuner som svarat eller 5 % därav uttalat sig för en i förhållande till staten orga-

 

37 Det andra ledet beslöts efter votering med 72 röster mot 24, som avgavs för ett yrkande att ifrågavarande motioner skulle avslås utan något uttalande av kyrkomötet i principfrågan. Kyrkomötets skrivelse innefattar också dels en anhållan om inrättande av ett förhandlingsorgan, som kan företräda kyrkan vid förhandlingar inför den slutliga lösningen av kyrka-stat-frågan, dels ett uttalande mot folkomröstning i frågan.
38 SäU 1970: 7. En reform på stiftsplanet begärdes också genom särskild skrivelse till regeringen, SäU 1970: 4.
39 Remissammanställning i SOU 1970: 2 (cit. s. 41).

Staten och kyrkan 285nisatoriskt fri kyrka, medan icke mindre än 91 % uttalat sig för ett bibehållet organisatoriskt samband med staten." Flertalet hade dock uttalat sig för ett bibehållet samband endast under förutsättning att väsentliga reformer blev genomförda.

 

1968 års beredning om stat och kyrka
Den parlamentariska beredningen slutförde sitt arbete 1972 med att lägga fram ett principförslag, som innebar en djupgående förändring av svenska kyrkans ställning. Redan titlarna på 1968 och 1972 års slutbetänkanden klargör att frågeställningen vidgats: från "Svenska kyrkan och staten" till "Samhälle och trossamfund". Någon anvisning härom hade inte getts i direktiven. I överensstämmelse med vad som sagts där byggde beredningen i flertalet frågor på det utredningsmaterial som framlagts av den första utredningen. Ytterligare undersökningar hade emellertid gjorts om kyrkans och andra trossamfunds ekonomi. Härigenom tillgodosågs bl. a. kyrkomötets önskemål om analys av kostnaderna för folkbokföring och begravningsväsen.40
    Då man tar del av 1972 års betänkande, är det av vikt att uppmärksamma sambandet med den tidigare utredningen och överhuvudtaget den bakgrund som skisserats i det föregående. Flertalet av de frågor och synpunkter, som diskuteras av beredningen, hade tidigare aktualiserats. De togs nu upp i ett samlat perspektiv och fördes fram till ställningstaganden.
    Beredningens förslag är uppbyggt på en principiell grund. Mönstret premiss — konklusion är klart och konsekvent genomfört redan i betänkandets disposition: det har två huvudavdelningar, en med rubriken "Principerna" och en med rubriken "Konsekvenserna". Den förra omfattar bara ett kapitel, om religionsfrihet i framtidens samhälle. Det synsätt som utvecklas där har alltså avgörande betydelse.41
    Beredningen framhåller som utgångspunkt, att religionsfrihetsprincipen måste vara vägledande för utformningen av samhällets relation till trossamfunden. Det medges att någon helt allmängiltig och entydig bestämning inte låter sig göras. Det gäller att söka slå fast vad religionsfrihetsprincipen under en överskådlig framtid bör innebära i ett demokratisktsamhälle av vår typ. Med detta synsätt har det blivit nödvändigt för beredningen att göra ett försök till bedömning av den kommande utvecklingen. Den säger sig härvid ha utgått från vissa föreställningar om religionens roll i samhället under en överblickbar framtid. Den har frågat sig hur framtidens samhälle kommer att se ut och diskuterat innebörden av några viktigare utvecklingstendenser. Den uppehåller sig främst vid urbaniseringen, den ökande invandringen samt strävandena mot ökad ekumenik och den delvis i motsatt riktning verkande tendensen mot ett allt större antal religiösa grupper. Beredningen fäster särskild vikt vid invandringen; den återkommer i en rad sammanhang. Beredningen anför bl. a. att den "markerar en historisk förändring i vårt samhälles ställning till trossamfunden. Den pluralistiska verkligheten för oss längre och längre bort från enhetskyrkans sociala miljö."

 

40 SOU 1971: 29 och 1972: 37.
41 Eftersom förf. i det följande anför vissa kritiska synpunkter på detta avsnitt, har det synts riktigast att här ansluta nära till beredningens egna ord, SOU 1972: 36 s. 37 ff (cit. s. 46—48 och 50).

286 Fredrik Sterzel    Beredningen pekar också på den behandlade frågeställningens samband med principen om demokrati: "I demokratins princip ligger att statsmaktens attityd till majoriteten måste utformas med hänsyn till såväl de önskemål som finns inom majoriteten som de som finns bland olika minoriteter. Samma principer måste komma till uttryck i fråga om samhällets relationer till de olika trossamfunden, också i en situation där majoriteten tillhör ett visst samfund."
    Mot den nuvarande relationen mellan staten och kyrkan kan enligt beredningen resas flera invändningar. De viktigaste kan sammanfattas i fem punkter. Det finns samvetsbestämda människor som upplever svenska kyrkans officiella status som en kränkning av sin åsiktsfrihet. Den nära förbindelsen mellan medborgarskap och kyrkotillhörighet bidrar allmänt sett till att ge en oriktig bild av livsåskådningsläget i vårt land, och för många känns det oegentligt att vårt land utåt identifieras som ett samhälle med viss bekännelse. Många, särskilt invandrare, upplever också som en inskränkning av den individuella religionsfriheten, att kyrkan handhar allmänt samhälleliga uppgifter som folkbokföring och begravningsväsen. Kyrkan har vidare inte frihet att själv bestämma i organisatoriska frågor: även i vissa rent religiösa frågor, t. ex. fastställande av kyrkans liturgi och de kyrkliga böckerna, fattas de formella besluten av regeringen, "låt vara att kyrkliga instanser i verkligheten givits ett avgörande inflytande på beslutens innehåll". Svenska kyrkan har också en i olika avseenden, främst ekonomiskt, mer gynnad ställning i samhällslivet än övriga trossamfund.
    De här sammanfattade synpunkterna har lett beredningen till "slutsatsen att full religionsfrihet ej är genomförd genom 1951 års religionsfrihetslag". Vid dennas tillkomst tog man främst hänsyn till frihetsbegreppet i dess negativa betydelse, frihet från tvång. Lagen ökade människornas frihet från religion. Beredningen vill även beakta friheten till religion, varmed avses likvärdiga arbetsmöjligheter för olika samfund. Efter en kort utveckling avdenna synpunkt kommer beredningen till den avgörande "slutsatsen att det inte är förenligt med religionsfrihetens principer att ett trossamfund har en i väsentliga stycken annorlunda relation till staten än övriga trossamfund".
    I ett följande avsnitt utvecklar beredningen innebörden i det krav på samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor som den anser bör uppställas. Efter bl. a. ingående terminologiska diskussioner, som måste förbigås här, kommer beredningen fram till ett krav på "kyrkopolitisk neutralitet" av innebörd, att olika livsåskådningar och samfund skall behandlas lika, men också ett krav på en "aktivt positiv attityd" från samhällets sida av innebörd, att gynnsamma arbetsvillkor bör skapas för både trossamfund och andra grupper som är inriktade på livsåskådningsfrågor. Detta leder till ett förord för ett samhällsstöd, så utformat att "de förmåner som erbjuds olika samfund och individer är lika i den betydelsen att de uppfattas som lika mycket värda". Dessa principer är emellertid, framhåller beredningen, förenliga med ett system där direkt stöd endast utgår till trossamfund och motsvarande som har en icke obetydlig anslutning bland befolkningen.
    Beredningen har vidare i särskilda avsnitt utvecklat sina närmare synpunkter på dels individens, dels trossamfundens religionsfrihet. Dessa får här i huvudsak förbigås. Det skall endast nämnas att det senare av dessa avsnitt innehåller några viktiga uttalanden om det av 1968 års kyrkomöte

Staten och kyrkan 287antagna reformprogrammet.42 Det ger, säger beredningen, uttryck för engemensam uppfattning inom svenska kyrkan, att denna bör ha vidgade möjligheter att utan inblandning av statliga organ besluta i religiösa frågor liksom även i organisatoriska och ekonomiska frågor. Beredningen finner också själv naturligt, att statsmakternas befattning med sådana frågor skall upphöra helt. Härefter uttalas: "En överflyttning av beslutanderätten i de flesta hithörande frågor kan dock ej genomföras förrän svenska kyrkan byggt upp egna, självständiga organ. Att inrätta sådana organ inom ramen för nuvarande kyrka-stat-relation skulle ej tillfredsställa kravet på svenska kyrkans självständighet. Vi kan därför ej tillstyrka det av 1968 års kyrkomöte framlagda önskemålet att en kyrklig centralstyrelse skulle inrättas snarast."
    I inledningen till den andra huvudavdelningen av betänkandet understryker beredningen, att utformningen av förslagen "utgår från uppfattningen, att den särskilda rättsliga regleringen av trossamfundet svenska kyrkan på sikt bör upphöra, och förutsätter, att ett principförslag av denna innebörd fattas av statsmakterna".43 Det sägs vidare, att "grundtanken i förslagen är att det gäller att genomföra sådana reformer som ger klarare uttryck för svenska kyrkans egenskap av trossamfund och ej statlig institution". Detta skall uppnås genom vad beredningen kallar "ett byte av uppgifter mellan kyrkan och det borgerliga samhället". Denna ändrade uppgiftsfördelning och anslutande frågor ägnas ett utförligt kapitel. Huvudpunkterna är följande. Beslutanderätten i inomkyrkliga angelägenheter överförs till kyrkliga organ, med specialreglering på någon enstaka punkt. Huvudmannaskapet för den lokala folkbokföringen överförs till borgerlig myndighet — vilken myndighet tar beredningen inte ställning till44 men understryker serviceaspektens betydelse. Särskilda överväganden har ägnats frågan om medlemsregistrering för kyrkan och andra samfund. Ett förslag har utarbetats till en sådan registreringsfunktion, Dataservice för samfund och organisationer. Anteckning om samfundstillhörighet skall av hänsyn till den personliga integriteten inte få göras i folkbokföringen ens om uppgift lämnas helt frivilligt. Huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser skall i princip överföras till de borgerliga primärkommunerna. Dessa får själva avgöra hur de skall fullgöra sina förpliktelser, de skall t. ex. kunna träffa uppgörelse med församlingarna härom. I övrigt behandlas bl. a. frågor om jordfästning, namngivning, vigsel och sociala uppgifter.
    Beredningen betonar genomgående religionsfrihetssynpunkterna men framhåller också, att reformer är motiverade av andra, praktiska skäl.45 Det sägs också att det är möjligt att genomföra flera förändringar, t. ex.beträffande folkbokföring och begravningsväsen, utan att det "måste tolkas så att det s. k. sambandet härigenom skulle formellt upphävas". Annor-

 

42 SOU 1972: 36 s. 59 f.
43 Kurs. här.
44 Lokala skattemyndigheterna och försäkringskassorna nämns i detta sammanhang.
45 SOU 1972: 36 s. 13 och 62. Märk även s. 13: "Konsekvenserna av vårt principiella betraktelsesätt drar vi i kapitlen 4—6." Genom att även praktiska skäl anförs i kap. 4 (om "förändrad ansvarsfördelning") hålls öppet, om reformer bör genomföras även om huvudfrågan inte löses. Det är främst två delreformer som blir motiverade uteslutande med religionsfrihetsresonemangen: överförande av beslutanderätten i inomkyrkliga frågor till kyrkligaorgan och avskaffandet av "kommunkyrkan".

288 Fredrik Sterzellunda ser beredningen på överförandet av beslutanderätten i inomkyrkliga angelägenheter: en sådan reform skulle möta stora svårigheter om den inte "ses som ett led i den mer långtgående relationsförändring" som föreslås.
    Individens och samhällets ekonomiska ansvar för religiös verksamhet är ämnet för nästa kapitel. Av de förut redovisade principiella ställningstagandena följer bl. a. att församlingarna inom svenska kyrkan förlorar sin beskattningsrätt och att samhället skall stödja religiös verksamhet i former som innebär en i princip likvärdig behandling av olika trosriktningar. Efter att ha ytterligare utvecklat detta uttalar beredningen i inledningen till detta kapitel46 bl. a. följande: "Vi utgår därvid från att verksamheten inom såväl svenska kyrkan som olika andra samfund och kyrkor skall kunna fortsätta i ungefärligen nuvarande omfattning: ingen skada eller avbräck i verksamheten bör genom reformerna tillfogas någon. Detta innebär bl. a. att vi också utgår från att någon väsentlig förändring av medlemsantalet inte sker som följd av våra reformförslag. Att förändringar och förskjutningar må kunna vållas av olika dynamiska trender i samhällsutvecklingen är en annan sak. Någon garanti för en viss utveckling kan givetvis icke skapas genom statligt ansvarstagande." Den i 1955 års motion framförda tanken på ett med församlingsskatten jämförbart statsbidrag togs alltså inte upp.
    Beredningen utgår från att huvudansvaret för religiös verksamhet alltjämt skall ligga på trossamfundens egna medlemmar. Det framhålls dock att "en väsentligt ökad trygghet gentemot sådana försvagningar av medlemsfinansieringen som ett sjunkande medlemstal kan innebära" erhålls genom de utgiftsavlastningar och det samhällsstöd som föreslås.47 En huvuddel av det statliga stöd som föreslås skall gå till ekonomisk utjämning inom trossamfund. Beredningen har, med utgångspunkt i redan utgående anslag och andra förmåner, räknat med 100—110 milj. kr. om året, uttryckt i 1972 års penningvärde. Medlen skall betraktas som ett kollektivt stöd till trossamfunden, som dessa sinsemellan skall fördela efter normersom de själva kommer överens om. "Det förefaller oss uppenbart", skriver beredningen,48 "att man på ekumenisk bas kan komma fram till en fördelning som upplevs som rättvis". Fördelningen bör ske genom ett särskilt organ, Trossamfundens samarbetsråd, vars ledamöter formellt utses av regeringen och i vilket alla samfund, som bedöms kunna komma i fråga för stöd, skall få minst en representant. En riktpunkt bör vara att ett trossamfund "betjänar minst 3 000 personer i Sverige". Ytterligare föreslås bl. a. stöd till ungdoms- och studiearbete, till samlingslokaler, till kulturhistoriskt värdefulla byggnader och till viss musikverksamhet.
    Med det nu redovisade har flertalet punkter av principiellt intresse i beredningens förslag genomgåtts. Endast några korta notiser behöver ges om betänkandet i övrigt. I fråga om kyrklig egendom föreslås inga ändringar i förhållande till nuläget. Behovet av viss "skyddslagstiftning" diskuteras ingående.49 Kyrkans offentligrättsliga ställning upphör. Konsekven-

 

46 SOU 1972: 36 s. 112. Tvekan om framtiden framkommer i andra sammanhang, t. ex. på s. 173, där beredningen framhåller att "det är svårt att bedöma svenska kyrkans framtida förankring bland befolkningen".
47 SOU 1972: 36 s. 121.
48 SOU 1972: 36 s. 135.
49 Detaljerna måste förbigås här. Se SOU 1972: 36 s. 145 ff samt sammanfattningen på s. 18 f och 19 f.

Staten och kyrkan 289serna härav genomgås i nära anslutning till 1958 års utredning. Liksom denna förklarar sig beredningen utgå från att kyrkan förblir samma trossamfund efter relationsförändringen som förut och att en fri kyrka kommer att anknyta till nuvarande förhållanden i största utsträckning. I flera sammanhang50 uttrycker beredningen förväntningar, att svenska kyrkan även i det nya läget "alltfort kommer att visa en folkkyrkas öppenhet, såsom dess religiösa syn och tradition bjuder, gentemot dem som önskar besöka kyrkan och använda sig av dess tjänster", att 1968 års reformprogram blir vägledande, "vilket skulle stärka den demokratiska karaktären även av den centrala och regionala kyrkliga organisationens uppbyggnad" osv.
    Beredningen skisserar utförligt hur övergången till den nya ordningen kanske. Huvudleden är följande. Ett principbeslut fattas av riksdagen 1974 och underställs ett extra kyrkomöte samma år. Huvudmannaskapen för den lokala folkbokföringen och för begravningsväsendet förs över till borgerliga myndigheter vid årsskiftena 1975/76 resp. 1977/78. I samband därmed upphör skyldighet att erlägga församlingsskatt för fysiska personer som inte tillhör kyrkan resp. för juridiska personer.51 Ett s. k. övergångskyrkomöte hålls 1981. Övergången till den nya ordningen — förändringen från offentligrättslig till privaträttslig ställning för kyrkan — sker årsskiftet 1982/83. Staten erbjuder sig att under tio år därefter, d. v. s. till årsskiftet 1992/93, hjälpa kyrkan med uppbörden av kyrkoavgifter i samband med skatteuppbörden. Ytterligare utredningsarbete förutsätts ske före övergångskyrkomötet dels i statens, dels i kyrkomötets regi.
    Betänkandet innehåller fyra reservationer. Moderata samlingspartiets representant förordar folkomröstning — vilket beredningens majoritet avböjt med en kort motivering — men förklarar uttryckligen, att han helt ansluter sig till beredningens förslag i sak. Folkpartiets representant och en socialdemokrat reserverar sig på några särskilda punkter, den förre beträffande vissa regler i skattelagstiftningen och den senare bl. a. mot erbjudandet om avgiftsuppbörd under tio år efter övergången till ny ordning. Den fjärde reservationen är avgiven av centerpartiets representant och bör redovisas något utförligare med hänsyn till den betydelse den fått i den efterföljande debatten.52
    Reservanten inleder med att uttala, att det är ett vitalt intresse för svenska kyrkan att kunna verka som en öppen folkkyrka. En förutsättning är att den får tillräckliga ekonomiska resurser. Härefter anförs: "Det är inte realistiskt att räkna med att svenska kyrkans omfattande verksamhet skall kunna finansieras med i huvudsak de kyrkoavgifter som beredningen förutsatt samt därtill offer och gåvor, som fallet är med andra samfund. Det statsstöd, som kan komma i fråga, bör endast utgöra en komplettering och en viss garanti. I annat fall riskerar kyrkan, som sett ur finansieringssynpunkt nu är en kommunkyrka, att bli en statskyrka. Mina överväganden leder till att jag ej kan ställa mig bakom beredningens förslag att lagen

 

50 Båda cit. på s. 18. Se framför allt kap. 6 om rättsliga frågor.
51 Beredningen har funnit det "rimligt att tillämpa ett schabloniserat betraktelsesätt på denna fråga", SOU 1972: 36 s. 14. Märk att "beskattningsrätten" sålunda skulle upphöra innan "kommunkyrkan" avskaffats.
52 SOU 1972: 36 s. 200. Enligt beredningens ordförande i den förut nämnda tidskriftsartikeln (not 35) får reservanten anses ha anslutit sig till betänkandet i alla delar utom i vad avser församlingsstyrelselagens upphävande och en här ointressant punkt. 

19—743005. Svensk Juristtidning 1974

290 Fredrik Sterzelom församlingsstyrelse skall slopas och därmed kyrkans rätt att uppbära skatt skall upphöra. Genom den lagfästa församlingsindelningen tryggas tillgången till kyrklig verksamhet i alla delar av landet. Den med församlingsstyrelselagen förbundna offentligrättsliga ställningen är en betydelsefull tillgång som, särskilt för de större förvaltningsenheterna, är nära nog omistlig. Beroende på kyrkans framtida verksamhet och organisation kan ändringar i lagen självfallet bli aktuella." I det följande förklarar reservanten bl. a. att han ansluter sig till beredningens uppfattning, att den som inte är medlem av kyrkan inte skall betala skatt till kyrkan och att samhället bör eftersträva en likvärdig behandling av de olika trossamfunden.

 

Den senare utvecklingen

Beredningen avlämnade sitt betänkande i maj 1972, och remisstiden utmättes till utgången av mars 1973. Redan tidigt stod det klart att en lösning inte kunde nås enligt beredningens förslag, om man som ett krav uppställde bred politisk enighet och anslutning från svenska kyrkans sida. I juni ställde sig centerpartiets riksstämma i realiteten bakom den reservation, som avgetts av partiets representant, och i oktober ställde sig den socialdemokratiska partikongressen bakom majoritetsförslaget. Därmed hade alltså riksdagens båda största partier gått skilda vägar i frågan. Av de meningsyttringar som framkom under hösten och vintern framgick vidare rätt klart, att kyrkans organ skulle liksom 1968 uttala sig mot en avveckling av sambandet med staten. Även denna gång företogs en enkätundersökning av församlings- och pastoratsförbundet, och utfallet kunde förutses bli övervägande negativt för beredningens förslag. I mars 1973 uttalade sig även moderata samlingspartiet mot förslaget. Den 21 samma månad tillkännagav regeringen sitt ställningstagande genom ett pressmeddelande.53
    I regeringens meddelande nämndes följande om remissyttrandena. Klara tendenser kunde utläsas av dem som kommit liksom av de utförligt redovisade förberedelserna för de flesta övriga. Från många håll, särskilt från allmänt samhälleliga instanser, kom positiva reaktioner. Det stod emellertid redan klart "att förslagen vållat stark splittring inom de kristna grupperna". Frikyrkorna liksom "invandrarkyrkorna" var i stort sett positiva till huvudprinciperna för förslagen. Inom svenska kyrkan hade däremot "starka krafter ställt sig avvisande".
    Vidare anfördes att "förutsättningarna för en bred samling över partigränserna" torde vara mycket små. Det var alltså inte möjligt att nå en sådan samlande lösning, som i 1968 års direktiv uppställts som ett mål. Regeringen avsåg därför icke att utforma något förslag i frågan. Kommunikén avslutades sålunda: "Därav följer att regeringen icke kommer att föreslå några djupgående reformer när det gäller den svenska kyrkan. De förhållanden som nu råder kommer därför att i huvudsak bestå. Regeringen avvisar varje slag av lösning i form av grumliga mellanlägen som icke skapar klarhet i relationerna mellan staten och kyrkan. Detta hindrar inte

 

53 Det må anmärkas att den som tagit del av riksdagsärendet 1956 samt kyrkomötets ställningstagande och remissutfallet 1968 knappast kan känna sig överraskad över utgången. Det har helt enkelt visat sig att både partierna och kyrkan i slutänden vidhållit tidigare inställning i principfrågan, fastän diskussionerna i skilda delfrågor lett till viktiga åsiktsförskjutningar i riktning mot ökad faktisk enighet.

Staten och kyrkan 291att vissa andra mindre reformer, som får starkt stöd av remissinstanserna, genomförs. Strävandena att förbättra villkoren för övriga trossamfund kommer att fortsätta."
    Redan på våren 1973 framställdes en interpellation i riksdagen med anhållan om en redogörelse för regeringens syn på frågan om reformer på det kyrkliga området. Den blev besvarad först i slutet av höstsessionen. Debatten blev varken lång eller djupgående och gav inga nyheter.54 Mera upplysande är den utförliga tidskriftsartikel om kyrka-stat-frågan, som ordföranden i 1968 års beredning publicerade vid samma tid.55 Innehållet skall inte refereras här men ett par uttalanden, som ger anvisningar för framtiden, förtjänar återges. Om ett förslag i principfrågan sägs: "Vi inriktar oss på en tidpunkt, då den generation som nu är ung men som skall ha huvudansvaret år 2000 kan få bättre genomslagskraft för sina synpunkter." I ett avsnitt om genomförbara reformer nämns, förutom ett par som redan nu beslutats och som berörs i det följande, även bl. a. folkbokföring och begravningsväsen. Reformer på dessa områden "skulle i princip kunna tas". Däremot avvisas bestämt "det beryktade reformprogrammet från 1968 års kyrkomöte". Av intresse att notera är också ett uttalande om erbjudandet att ta ut kyrkoavgift vid skatteuppbörden till utgången av 1992: "Om kompromiss kunnat vinnas på att intet slutdatum satts, hade väl detta legat inom det möjligas ram."
    Både i interpellationssvaret och i tidskriftsartikeln har sagts att regeringens bedömning av remissinstansernas inställning har bekräftats. En remissammanställning kommer att publiceras; det har emellertid ännu inte skett då detta skrivs. Det syns knappast motiverat att i detta sammanhang gå närmare in på yttrandena.
    Frågekomplexet om kyrkan och religionsfriheten har aktualiserats i flera sammanhang efter regeringskommunikén. Först skedde detta genom förslaget till ny författning. I grundlagberedningens förslag 1972 hade bestämmelser om svenska kyrkan — om kyrkomöte, kyrkolag etc. — intagits i övergångsbestämmelserna i förslaget till ny regeringsform. Detta förslag har följts oaktat det inte är aktuellt med någon "övergång". Det formellt otillfredsställande häri påtalas i ett särskilt yttrande till konstitutionsutskottets betänkande.56 Det bör också nämnas att 2 kap. 1 § i den nya regeringsformen bland de rättigheter, som "varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad", bl. a. upptar "religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossamfund och att utöva sin religion".
    Under hösten 1973 beslöts att sänka den andel av församlingsskatten, som skall betalas även av den som inte är medlem i svenska kyrkan, från 60 % till 30 %. Förslaget byggde på en analys, som gjorts av 1968 års beredning, och godtogs enhälligt.57 Beslut har också fattats om att församlingsskatten skall särredovisas på debetsedlarna. Att denna reform hade kyrkomötets stöd har framgått av det föregående.58

 

54 Kammarens protokoll nr 143 s. 109 ff (30.11.1973).
55 Tiden 1973 nr 9 s. 528 ff ("Varning för utvidgning av statskyrkosystemet").
56 KU 1973: 26 s. 109, jfr s. 39 och 61. Förslaget till ny RF återfinns i bilaga. Se även prop. 1973: 90 s. 230 f och 473.
57 Prop. 1973: 184, SkU 1973: 65.
58 Interpellationssvaret (not 54) s. 111. Beslutet återspeglas varken i SFS eller i riksskatteverkets anvisningar för debitering och uppbörd av skatt.

292 Fredrik Sterzel    Statsbidrag till andra trossamfund än svenska kyrkan infördes 1971 efter initiativ genom motioner i riksdagen. Anslaget till ändamålet bestämdes till 2 milj. kr. för ett vart av de första båda budgetåren men höjdes 1973 till 5 milj. kr. för det nu löpande budgetåret. Bidrag har hittills endast utgått till fria kristna samfund. Pengarna delas f. n. mellan 13 samfund. I årets statsverksproposition har föreslagits att anslaget höjs till 10 milj. kr.och att kretsen av bidragsberättigade samfund vidgas. Såväl kristna som icke kristna trossamfund skall kunna få bidrag. I första hand avses katolska kyrkan och de mosaiska församlingarna. Departementschefen anknyter till vad 1968 års beredning anfört. Motioner har väckts i riksdagen om ett ännu högre anslag.59
    Det bör också nämnas att ett utredningsinitiativ har tagits av svenska kyrkan. Biskopsmötet beslöt redan i april 1973, med anledning av regeringskommunikén, att anmoda ärkebiskopen att tillsätta en arbetsgrupp för att "arbeta vidare för att få till stånd erforderliga reformer". En sådan arbetsgrupp tillsattes under hösten och fick sina direktiv av ärkebiskopen i november.60 Direktiven är tämligen kortfattade och ansluter helt naturligt nära till 1968 års reformprogram. Om arbetets inriktning och tidsplan anförs följande: "Reformförslagen bör om möjligt utformas så att de kan användas i var och en av tre möjliga framtidsmodeller för kyrkans organisation med hänsyn till dess förhållande till staten: 1) i stort sett oförändrat läge, 2) en statlig ramlagstiftning för kyrkan på församlings-, stifts- och riksplanet med möjlighet för kyrkan att själv besluta om och vårda sina inre angelägenheter, 3) en från staten i organisatoriskt avseende helt fristående kyrka. Tidsmässigt bör arbetet inom gruppen bedrivas så att reformförslag, som principiellt sett berör nuvarande samband mellan staten och kyrkan, kan aktualiseras i god tid före nästa kyrkomöte, som är avsett att hållas i september månad 1975."

 

Avslutande anmärkningar

Då man i dag betraktar frågan om staten och kyrkan, är det av vikt att hålla för ögonen, att den uteblivna lösningen på grundval av 1972 års betänkande ingalunda innebär att utvecklingen stannar. Aktuella delreformer är som visats i det föregående bl. a. följande. Samhällsstödet till andra trossamfund än svenska kyrkan har redan byggts ut väsentligt och kan ökas så att likvärdiga ekonomiska villkor skapas. Frågorna om huvudmannaskapen för den lokala folkbokföringen och för begravningsväsendet kan också komma att lösas. Om kyrkan avlastas dessa uppgifter, kan det förutses att icke-medlemmar och juridiska personer kommer att befrias från skattskyldighet till kyrkan. Det blir då inte längre korrekt att tala om kyrklig beskattning. I stället blir det fråga om avgifter som tas ut av medlemmar, vilka av egen fri vilja tillhör svenska kyrkan. En sådan förändring strider inte mot kyrkans egna önskemål, som redogörelsen för 1968 års kyrkomöte visat.
    Huruvida så betydelsefulla reformer kommer att genomföras kan givet-

 

59 KrU 1971: 15, 1972: 3:8 och 1973:10:7, statsverksprop. 1974 bil. 10 s.101 ff.
60 Ordförande är presidenten S. Petrén. Som ledamöter ingår två representanter för biskopsmötet, två för församlings- och pastoratsförbundet, två förRikskommittén för stiftsting och två för Riksförbundet kyrklig ungdom.

Staten och kyrkan 293vis inte förutsägas i dag. Redan det förhållandet, att det mycket väl kan komma att ske, bör emellertid noteras. Om det sker, påverkas ofrånkomligen principfrågan om staten och kyrkan, även om den inte bringas till något slutligt avgörande. Det finns skäl att redan nu söka precisera frågeställningen. Detta är huvudsyftet med dessa avslutande anmärkningar.
    Frågan om staten och kyrkan får naturligtvis en avsevärt minskad räckvidd, om sådana reformer genomförs som nämnts här. Vad som i realiteten blir kvar av "statskyrkan" är statens beslutanderätt i vissa inomkyrkliga frågor. Därutöver finns "kommunkyrkan" kvar, dock alltså med den fundamentala skillnaden att den saknar beskattningsrätt. Dessa båda led i komplexet kan alltså bli de enda som kvarstår, efter reformer som i stort sett ingen motsätter sig av principiella skäl som sammanhänger med kyrka-stat-problematiken. Det visar att dessa båda led bör uppfattas som centrala redan nu.
    Om båda leden gäller att den argumentering som hittills förekommit har varit bristfällig. Först skall här pekas på ett par luckor i den motivering som anfördes av 1968 års beredning. Överförande av beslutanderätten i inomkyrkliga angelägenheter till kyrkliga organ har framställts som en kärnfråga i sammanhanget, vilken omöjligt kan lösas annat än i sambandmed en långtgående "relationsförändring". Motiven för detta har emellertid inte utvecklats, knappast ens anförts — det endast förutsätts att det förhåller sig så.61 Frågeställningen blir inte klarare genom att det sägs rent ut att kyrkan redan nu i stor utsträckning realiter bestämmer de statliga beslutens innehåll och att staten egentligen inte vill ha hand om dessa angelägenheter. Den "relationsförändring" som åsyftas måste tydligen —av skäl som nyss anförts — i sak innebära att "kommunkyrkan" avskaffas.Det förutsatta nödvändiga sambandet är inte självfallet. Om avskaffandet av "kommunkyrkan" skall tilläggas, att beredningen inte särskilt diskuterar denna reform. Den blir helt enkelt en konsekvens av de allmänna religionsfrihetsresonemangen. Det syns uppenbart att flera synpunkter både för och emot hade kunnat — och bort — utvecklas på denna fråga.
    Även argumenteringen till förmån för "kommunkyrkan" måste emellertid sägas vara bristfällig. Om varken obligatoriskt medlemskap eller avgiftsplikt (beskattningsrätt) längre förekommer, är det knappast riktigt att vidare tala om kyrkliga kommuner. Från begreppsfrågan kan emellertid bortses.62 Det väsentliga är att den offentligrättsliga ställningen inte garanterar kyrkans ekonomi. Det finns i vart fall inte saklig täckning för ett påstående, att valet mellan "kommunform" och "föreningsform" skulle vara avgörande för kyrkans möjligheter att överleva ekonomiskt. Skillnaden kommer att ligga i ordningen för uppbörd av kyrkoavgifter. Denna frågas praktiska betydelse understryks visserligen av erbjudandet om statlig uppbörd i tio år efter avskaffandet av "kommunkyrkan", men den kan inte rimligen vara avgörande för det principiella ställningstagandet. Mot den

 

61 Märk även ordförandens artikel (not 55) under rubriken "Knutpunkten i förslaget", s. 534 f: Knutpunkten är att kyrkan saknar organ som beslutanderätten kan överlämnas till. Det förklaras emellertid inte varför inte staten kan medverka till att sådana organ inrättas, på sätt t. ex. kyrkomötet begärt, utan samband med en genomgripande relationsförändring.
62 Det kan noteras att även 1968 års beredning föreslog "kommuner utan beskattningsrätt", låt vara för en begränsad tid, åren 1978—1982 (se not 51). Jfr prop. 1973: 90 s. 230 f om kommunbegreppet i nya RF.

294 Fredrik Sterzelhär skisserade bakgrunden är det emellertid av stort intresse att notera, att det enligt beredningens ordförande legat inom det möjligas ram att staten gått med på att slopa slutdatum. Om det skett, hade tydligen alternativen "kommunkyrka" eller "föreningskyrka" blivit likvärdiga från ekonomisk garantisynpunkt.63
    För en oengagerad betraktare kan sålunda argumenten på ömse sidor synas otillfredsställande och skillnaden i sak verka mindre oöverbrygglig än den ofta framstår i debattinlägg. Detta påpekande har emellertid givetvis ingen större betydelse, eftersom även helt andra och delvis irrationella faktorer kommer in i bilden. Här skall endast till sist sägas något om religionsfrihetsprincipen.
    Beredningen har som visats tillagt denna princip en alldeles avgörande betydelse. Även den som mera allmänt ansluter sig till beredningens syn på religionsfriheten kan ha skäl att ifrågasätta, om detta varit den rätta vägen att angripa problemen. Beredningen diskuterar inte alls det faktum att närmare 98 % av medborgarna alltjämt tillhör svenska kyrkan trots många års möjlighet att på enkelt sätt träda ut. Tydligt är att människor i allmänhet inte upplever kyrkans nuvarande ställning som ett religionsfrihetsproblem. Beredningens resonemang tar uteslutande sikte på mycket små, samvetsbestämda minoriteter, fastän dess förslag även berör övriga människor.64 Den ställer inte ens frågan, om någon grupp inom svenska kyrkan kan uppleva förslaget som en begränsning av religionsfriheten i just den vidare bemärkelse som beredningen själv förespråkar. Den diskuterar inte närmare den av 1958 års utredning anförda åsikten, att en nära förbindelse mellan stat och kyrka i och för sig kan förenas med principerna om religionsfrihet och demokrati under vissa förutsättningar.
    Även argumenteringen om religionsfriheten syns alltså behäftad med vissa brister. Som en följd av dessa har också en del av de begrepp och uttryck, som beredningen använt för att presentera sina tankegångar, blivit mindre träffande.
    Detta skrivs medan debatten går hög kring det vilande författningsförslaget. Det faller sig därför naturligt att avsluta denna översikt med att peka på en bestämd fördel med att partierna inte nådde "en bred politisksamling" även kring 1972 års förslag i kyrka-stat-frågan: De undgår nu att söka i efterhand övertyga sina väljare om att de gett dem ökad "frihet till religion" genom att inta "en aktivt positiv attityd" till religionen.

 

63 Det bör observeras att inte heller ordningen för medlemskap i svenska kyrkan ger någon avgörande skillnad mellan de diskuterade alternativen, eftersom kyrkan själv numera ställer sig avvisande till att människor "föds in" i kyrkan. Se vid not 34. — En skillnad ligger naturligtvis i att kyrkofullmäktigevalen inte längre blir allmänna val, om "kommunkyrkan" avskaffas. Varken de som vill avskaffa eller de som vill behålla "kommunkyrkan" har utvecklat närmare synpunkter på det mycket låga valdeltagandet eller det onekligen mindre tillfredsställande bruket av enhetslistor och liknande. Se not 9.
64 Beredningens invändningar mot den nuvarande kyrka-stat-relationen har här sammanfattats i fem punkter. Delreformer kan eliminera två: allmänt samhälleliga uppgifter kan föras över till borgerliga organ och andra trossamfund kan ges likvärdiga arbetsbetingelser. Kyrkans egen begränsade religionsfrihet kan knappast åberopas av andra än de aktiva inom kyrkan som är beredda att överge "sambandet" för att få önskad frihet. Kvar blir de båda första invändningarna, och de torde kunna med fog framställas endast av de svenska medborgare som begagnat möjligheten att träda ut ur kyrkan.